Sentencia Contencioso-Administrativo Nº 122/2017, Tribunal Superior de Justicia de Cataluña, Sala de lo Contencioso, Sección 5, Rec 201/2014 de 17 de Febrero de 2017

Encabezamiento

TRIBUNAL SUPERIOR DE JUSTICIA DE CATALUÑA

SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO

SECCIÓN QUINTA

Recurso nº 201/2014

SENTENCIA Nº 122/2017

Ilmos. Sres.:

Presidente:

DON ALBERTO ANDRÉS PEREIRA

Magistrados:

DON JOSÉ MANUEL DE SOLER BIGAS

DON FRANCISCO JOSÉ SOSPEDRA NAVAS

DOÑA ANA RUBIRA MORENO

DON EDUARDO PARICIO RALLO

En la ciudad de Barcelona, a diecisiete de febrero de dos mil diecisiete.

LA SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO DEL TRIBUNAL SUPERIOR DE JUSTICIA DE CATALUÑA (SECCIÓN QUINTA),ha pronunciado la siguiente SENTENCIA en el recurso contencioso-administrativo número 201/2014, interpuesto por el AYUNTAMIENTO DE HOSPITALET DE LLOBREGAT, representado por la Procuradora DOÑA CARMEN FUENTES MILLÁN y dirigido por la Letrada DOÑA ISABEL ALONSO HIGUERA, contra la GENERALITAT DE CATALUNYA, DEPARTAMENT DE GOVERNACIÓ I RELACIONS INSTITUCIONALS, representada y dirigida por el Señor LETRADO DE LA GENERALITAT DE CATALUNYA.

Ha sido Ponente la Magistrada Doña ANA RUBIRA MORENO, quien expresa el parecer de la misma.

Antecedentes

PRIMERO.-La representación de la parte actora, por escrito presentado en la Secretaría de esta Sala, interpuso recurso contencioso administrativo contra la resolución GRI/2715/2013, de 19 de diciembre, de la Consellera de Governació i Relacions Institucionals, de distribución a los municipios de Catalunya de la participación en los ingresos de la Generalitat integrada en los fondos de cooperación local de Catalunya, año 2013. No consta que al requerimiento previo formulado el 14 de febrero de 2014 se haya dado respuesta.

SEGUNDO.-Acordada la incoación de los presentes autos, se les dio el cauce procesal previsto en la Ley reguladora de esta Jurisdicción.

La actora dedujo demanda en la que, tras relacionar los hechos y fundamentos de derecho que estimaba aplicables, terminaba solicitando que se dictara auto acordando el planteamiento de cuestión de inconstitucionalidad para que el Tribunal Constitucional declare la inconstitucionalidad del artículo 51.2 de la Ley 1/2012, de 22 de febrero, de Presupuestos de la Generalitat de Catalunya para el ejercicio 2012 y del artículo 48.2 de la Ley 1/2014, de 27 de febrero, de Presupuestos de la Generalitat de Catalunya para el ejercicio 2014, relativos a la formula poblacional contenida en los mismos y posteriormente se dicte sentencia estimando el recurso y declarando nula la resolución recurrida, condenando a la Administración demandada a dictar una nueva resolución de distribución a los municipios de Catalunya de la participación en los ingresos de la Generalitat integrada en el Fondo de Cooperación Local de Catalunya, año 2013, de acuerdo con los previsiones legales establecidas.

La Administración demandada en la contestación a la demanda solicitó la desestimación del recurso.

TERCERO.-Se prosiguió el trámite correspondiente y, no habiéndose solicitada el recibimiento a prueba, se pasó al trámite de conclusiones sucintas, señalándose para votación y fallo el 16 de febrero de 2016.

CUARTO.-En la sustanciación de este pleito se han observado las prescripciones legales.

Fundamentos

PRIMERO.-Como se ha adelantado en los antecede la resolución GRI/2715/2013, de 19 de diciembre, de la Consellera de Governació i Relacions Institucionals, de distribución a los municipios de Catalunya de la participación en los ingresos de la Generalitat integrada en los fondos de cooperación local de Catalunya, año 2013. No consta que al requerimiento previo formulado el 14 de febrero de 2014 se haya dado respuesta.

La resolución recurrida, tras referir que el Decreto 170/2012, de 27 de diciembre, modificado por el Decreto 164/2013, de 14 de mayo, establece los criterios de aplicación de la prórroga de los presupuestos de la Generalitat de Catalunya para el 2012 mientras no estén vigentes los del 2013, y que el acuerdo del Govern GOV/119/2013, de 27 de agosto, modificó el límite del crédito prorrogado establecido en el primer Decreto citado, refiere que la Ley 1/2012, de 22 de febrero, de Presupuestos de la Generalitat de Catalunya para 2012, establece los diferentes conceptos que integran el fondo de cooperación local de Catalunya, tanto para los Consell Comarcals, Municipios y Entidades municipales descentralizadas, y añade que, como consecuencia de la disminución de los ingresos de la Generalitat de Catalunya, la participación de los Ayuntamientos en los ingresos de la Generalitat queda condicionada a la existencia y disponibilidad presupuestaria, dado que el escenario de déficit público comporta que no se pueda asumir las previsiones manifestadas en los escenarios presupuestarios diseñados con anterioridad y, dentro de este contexto económico y de la falta de disponibilidad presupuestaria, toma como base de la distribución el incremento de la participación en los Municipios en los ingresos del Estado (PIE) y procede a hacer una distribución del Fondo de Cooperación local que garantice que los ingresos de los entes locales sea lo más similares posibles a los del 2012, percibiendo los Ayuntamientos la diferencia entre el importe del FCLC otorgado el 2012 y su participación en el PIE, acordando:

'1. Distribuir la quantitat de 37.570.998,94 euros en concepte de participació en els ingressos de la Generalitat entre els municipis de Catalunya, tram de lliure disposició, a càrrec de la partida pressupostària GO 03 D/4600003/711 o equivalent del pressupost de 2014, de acord amb els annexos 1 y 2 de aquesta resolució. 2. Aquesta Resolució resta sotmesa a condició suspensiva fins que s`aprovi l`habilitació legal corresponent així com a l`existència de crèdit i suficient en el pressupost de 2014. 3. Aquesta distribució pren com a base la participació dels ajuntaments en la PIE a data novembre de 2013, sense que posteriors modificacions d`aquestes produeixin efectes sobre aquesta Resolució. 4. (...)'.

El recurso se sustenta en las siguientes consideraciones jurídicas: 1. Fondo de cooperación local 2013 y su legislación específica; 2. Vulneraciones legales cometidas por la resolución recurrida: vulneración de los artículos 142 de la CE, 105.2 de la LBRL , 2.1.c) del Real Decreto Legislativo 2/2004, de 5 de marzo, TRLHL y 219.1 del EAC por: incumplimiento de los principios de jerarquía normativa y reserva legal formal; incumplimiento de los principios de especialidad, anualidad presupuestaria y suficiencia financiera; 3. Inconstitucionalidad de la fórmula poblacional contenida en el artículo 51.2 de la Ley 1/2012, de 22 de febrero, de Presupuestos de la Generalitat de Catalunya para el ejercicio 2012 y del artículo 48.2 de la Ley 1/2014, de 27 de febrero, de Presupuestos de la Generalitat de Catalunya para el ejercicio 2014.

La Administración demandada opone la pérdida de objeto del recurso ya que la resolución recurrida ha sido alterada y modificada de forma favorable a los intereses del Ayuntamiento recurrente por la resolución GRI/2001/2014, de 9 de mayo, de dotación complementaria al Fondo de cooperación local de Catalunya, Ayuntamientos, del año 2013, dejando sin sentido la continuidad de las actuaciones, y opone: 1. Marco jurídico aplicable y circunstancias concurrentes: Ley 5/2014, de 8 de abril, y resolución GRI/2001/2014, de 9 de mayo; 2. Inviabilidad jurídica de los argumentos empleados por la actora: pérdida sobrevenida de objeto; actuación de la Generalitat a fin de cooperar con la Administración local; negación de las infracciones jurídicas denunciadas en la demanda; 3. La fórmula poblacional empleada; 4. Pérdida sobrevenida de objeto.

SEGUNDO.-La Administración demandada pide que se aprecie la pérdida sobrevenida de objeto de este recurso tras el dictado de la resolución GRI/2001/2014, de 9 de mayo, de dotación complementaria al Fondo de cooperación local de Catalunya, Ayuntamientos, año 2013.

A ello se opone la parte actora indicando que la publicación de la citada resolución no ha hecho desaparecer su interés legítimo a obtener la tutela judicial pretendida, sino que refuerza su posición sobre el Fondo de cooperación local de 2013, pues los mismos no solo resultaron insuficientes sino también ilegales al vulnerar la normativa alegada en la demanda e inconstitucional la fórmula población en la que se basa la resolución recurrida.

Es conocida la doctrina de la Sala Tercera del Tribunal Supremo que viene sosteniendo que la desaparición del objeto del recurso es uno de los medios de terminación del proceso, conforme a lo establecido en el artículo 22 de la LEC , de aplicación supletoria.

Así, es de ver su sentencia dictada el 14 de marzo de 2011 , en la que se recoge:

'En el artículo 76 de nuestra Ley Jurisdiccional se contempla como forma de terminación del proceso la denominada satisfacción extraprocesal, situación que se produce cuando la Administración demandada reconoce totalmente en vía administrativa las pretensiones del demandante. No es este el supuesto en el que nos encontramos, ni ha sido éste tampoco el precepto en el que Sala de instancia ha fundado su decisión. En realidad, aunque no se cite expresamente, la decisión se sustenta en el art. 22 de la Ley de Enjuiciamiento Civil que establece como forma de terminación del proceso, junto con la satisfacción extraprocesal, la carencia sobrevenida de objeto, es decir, cuando por razón de circunstancias sobrevenidas se pone de manifiesto que ha dejado de haber un interés legítimo que justifique la necesidad de obtener la tutela judicial pretendida. La pérdida sobrevenida de objeto del proceso se puede definir como aquella forma o modo de terminación del mismo que se fundamenta en la aparición de una realidad extraprocesal que priva o hace desaparecer el interés legítimo a obtener la tutela judicial pretendida. Es decir, se produce algún hecho o circunstancia que incide de forma relevante sobre la relación jurídica cuestionada y que determina que el proceso en curso ya no es necesario, en la medida en que la tutela solicitada de los tribunales ya no es susceptible de reportar la utilidad inicialmente pretendida, de suerte que no se justifica la existencia del propio proceso y éste debe concluir. En estos casos y a diferencia de lo que ocurre con la satisfacción extraprocesal de la pretensión de la parte actora, la razón de la desaparición del proceso es ajena a la voluntad de las partes y obedece a las estrictas razones de orden público que justifican la existencia misma del proceso como mecanismo de satisfacción de pretensiones sustentadas en intereses legítimos, por lo que desaparecidos estos el proceso carece de sentido'.

De igual forma, la sentencia del Tribunal Constitucional 44/2013, de 25 de febrero , con cita de la sentencia 102/2009, de 27 de abril , afirma:

'La causa legal de terminación anticipada de un proceso por pérdida sobrevenida de su objeto, de conformidad a lo establecido en el artículo 22 LEC , se conecta con la pérdida del interés legítimo en obtener la tutela judicial en relación a la pretensión ejercitada, y precisamente, por ello, su sentido es evitar la continuación de un proceso en el cual el demandante haya perdido sobrevenidamente todo el interés jurídico que en él tenía. Conforme a lo que precede, siendo la pretensión del sindicato recurrente en este caso, la obtención de la nulidad parcial de determinados preceptos del convenio colectivo por considerarlos ilegales, la derogación de los mismos por otro convenio colectivo posterior ha permitido entender a los órganos judiciales que se había producido una pérdida del interés legítimo de la parte actora en la prosecución del procedimiento (esto es, en la declaración de su nulidad para reajustar su contenido a la legalidad). Y tal decisión, como ha quedado dicho, desde la perspectiva del control externo que compete efectuar a este Tribunal, no es merecedora de tacha alguna desde el punto de vista del artículo 24.1 CE al no poderse calificar como irrazonable, desproporcionada o excesivamente rigorista, sino que permite ser considerada como respetuosa con la ratio del precepto de la legislación procesal común aplicado ( art. 22 LEC ), con la finalidad misma del proceso de impugnación de convenio colectivo regulado en la legislación procesal laboral ( arts. 161 y siguientes LPL ), y con las exigencias derivadas del artículo 24.1 CE '.

En el caso de autos, el recurso tiene objeto la resolución GRI/2715/2013, de 19 de diciembre, de la Consellera de Governació i Relacions Institucionals, de distribución a los municipios de Catalunya de la participación en los ingresos de la Generalitat integrada en los fondos de cooperación local de Catalunya, año 2013, que acuerda:

'1. Distribuir la quantitat de 37.570.998,94 euros en concepte de participació en els ingressos de la Generalitat entre els municipis de Catalunya, tram de lliure disposició, a càrrec de la partida pressupostària GO 03 D/460.0003/711 o equivalent del pressupost de 2014, de acord amb els annexos I y II d`aquesta resolució'.

El anexo II, que es el que recoge la relación de municipios que no perciben ningún importe en la distribución, se incluye el de Hospitalet de Llobregat.

La resolución GRI/2001/2014, de 9 de mayo, de distribución de dotación complementaria al Fondo de cooperación local de Catalunya, Ayuntamientos, año 2013, establecida en la Ley 5/2014, de 8 de abril, de medidas relativas al Fondo de Cooperación local de Catalunya, del 2013 y el 2014, resuelve:

'1. Distribuir la quantitat de 52.670.662,40 euros en concepte de Fons de cooperació local de Catalunya, Ajuntaments, de l'any 2013, a càrrec de la partida pressupostària GO 03 D/460.0003/711 o equivalent del pressupost del Departament de Governació i Relacions Institucionals, d'acord amb el desglossament de l'annex 1. Aquest import global inclou 3.938.597,84 euros per el foment de la prestació supramunicipal de serveis, corresponent a cada ajuntament, la quantia que es detalla en l`annex 2. 2. (...)'.

Su anexo I incluye el municipio de Hospitalet de Llobregat, con una dotación complementaria de 766.686,35 euros.

La citada Ley 5/2014, de 8 de abril, de medidas relativas al Fondo de cooperación local de Cataluña de 2013 y 2014, dispone:

'Article 1. Distribució del Fons de cooperació local de Catalunya corresponent als ajuntaments per al 2013.

1. El Fons de cooperació local de Catalunya corresponent als ajuntaments per a l'any 2013 a què es refereix la disposició addicional trentena de la Llei 2/2014, del 27 de gener, de mesures fiscals, administratives, financeres i del sector públic, es distribueix sobre la base dels ingressos rebuts pels ajuntaments en concepte de Fons de cooperació local de Catalunya per al 2012 i tenint en compte també la resta d'ingressos de la mateixa naturalesa rebuts el 2013 com a participació en els ingressos de l'Estat.

2. El Departament de Governació i Relacions Institucionals ha de fer la distribució a què fa referència l'apartat 1 garantint l'import del Fons de cooperació local de Catalunya de l'any 2012 a tots els ajuntaments que no hagin tingut cap increment en la participació en els ingressos de l'Estat i atribuint a la resta d'ajuntaments la diferència entre el Fons de cooperació local de Catalunya de l'any 2012 i el dit increment.

Article 2. Dotació complementària al Fons de cooperació local de Catalunya corresponent als ajuntaments per al 2013.

1. Amb caràcter complementari, en concepte de Fons de cooperació local de Catalunya corresponent als ajuntaments per al 2013, s'afegeix un import màxim de 52.670.662,40 euros per a afrontar la diferència entre les aportacions del Fons de cooperació local de Catalunya corresponent als ajuntaments per al 2013 i el corresponent a l'any 2012. Aquest import s'ha de repartir en tres anualitats.

2. La dotació complementària a què fa referència l'apartat 1 inclou la quantitat de 3.938.597,84 euros per al foment de la prestació supramunicipal de serveis, que s'ha de distribuir d'acord amb els criteris que determina l' article de la Llei 1/2012, del 22 de febrer, de pressupostos de la Generalitat per al 2012.

La petición de pérdida sobrevenida de objeto ya la hizo la Administración demandada el 23 de julio de 2014 y fue desestimada por auto de fecha 7 de octubre de 2014, en consideración de que el presente recurso tiene por objeto la resolución GRI/2715/2013, de 19 de septiembre, 'de distribució als municipis de Catalunya de la participació en els ingressos de la Generalitat integrada en el Fons de cooperació local de Catalunya, any 2013', y la resolución GRI/1002/2014, de 9 de mayo, en la que se sustentaba la pérdida de objeto que se pide, procede a la 'distribució als municipis de Catalunya de la dotació complementària al Fons de cooperació local de Catalunya, Ajuntaments, de l'any 2013', razón por la que se estimó que no cabía apreciar la pérdida del interés legítimo de la parte demandante en obtener la tutela judicial en relación a la pretensión ejercitada, de nulidad de la resolución recurrida.

Tras el examen de las posteriores aportaciones de las partes sobre esta materia se constata que la pretensión de la actora de condena de la Administración demandada a dictar una nueva resolución de distribución a los municipios de Catalunya de los ingresos de la Generalitat integrados en el Fondo de cooperación local, ha sido reconocida en vía administrativa con la citada resolución GRI/2001/2014, de 9 de mayo, que hace aplicación de lo establecido en el artículo 2 de la Ley 5/2014 de 8 de abril , y cuyo artículo 1 viene a dar cobertura legal a la resolución aquí recurrida, cuya nulidad se pedía por vulneración de los preceptos legales que se citan en la demanda, al incumplir los principios de jerarquía normativa y reserva de ley.

También se pedía su nulidad por vulneración de los principios de especialidad, anualidad presupuestaria y suficiencia financiera por la distribución a los municipios de Catalunya de la participación en los ingresos de la Generalitat integrada en los Fondos de cooperación local, año 2013. Pero, el tratamiento de este motivo de impugnación exigiría atender al contenido de la resolución GRI/2001/2014, de 9 de mayo, que acuerda distribuir una dotación complementaria al Fondo de cooperación local de Catalunya, Ayuntamientos, año 2013, cuyo anexo 1, relativo al Fondo de cooperación local, año 2013, que incluye al municipio de Hospitalet de Llobregat con una dotación complementaria de 766.686,35 euros, y la misma no es objeto de este recurso ni puede ser tomada en consideración al ser de fecha posterior a la del acto recurrido.

En la demanda se solicita el planteamiento de cuestión de inconstitucionalidad para que el Tribunal Constitucional declare la inconstitucionalidad del artículo 51.2 de la Ley 1/2012, de 22 de febrero, de Presupuestos de la Generalitat de Catalunya para el ejercicio 2012, y del artículo 48.2 de la Ley 1/2014, de 27 de febrero, de Presupuestos de la Generalitat de Catalunya para el ejercicio 2014, relativos a la formula poblacional contenida en los mismos.

Como se expresa en el fundamento de derecho segundo de la sentencia del Tribunal Constitucional 175/2016, de 17 de octubre , dictada en la cuestión de inconstitucionalidad 6599/2015, que remite a las sentencias 79/2015, de 30 de abril y 234/2015, de 5 de noviembre , 'los apartados 1 y 2 del art. 35 LOTC exigen, respectivamente, que la norma con rango de ley cuya constitucionalidad ofrezca dudas a un juez o tribunal sea «aplicable al caso» y que de su validez «dependa el fallo», debiendo el órgano judicial justificar en el Auto de planteamiento de la cuestión la concurrencia de ambos requisitos. No basta, pues, con que el juez o el tribunal ordinario considere y justifique que la norma es aplicable al caso -juicio de aplicabilidad-, sino que también ha de acreditar la concurrencia del requisito de la relevancia o, dicho de otro modo, que la resolución del litigio planteado en el proceso a quo depende realmente de la solución que este Tribunal ofrezca sobre la constitucionalidad de la norma cuestionada, juicio de relevancia. La aplicabilidad de la norma es condición necesaria para que el fallo dependa de su validez, pero no es, en modo alguno, condición suficiente ( SSTC 17/1981, de 1 de junio, FJ 4 , y 156/2014, de 25 de septiembre , FJ 2), pues el llamado juicio de relevancia se erige en uno de los requisitos esenciales para impedir que la cuestión de inconstitucionalidad pueda quedar desvirtuada por un uso no acomodado a su naturaleza y finalidad, lo que sucedería si se utilizase para obtener pronunciamientos innecesarios o indiferentes para la decisión del proceso en que se suscita (por todas, SSTC 42/2013, de 14 de febrero , FJ 2 , y 156/2014 , FJ 2). De ahí que este Tribunal haya estimado que debe darse una verdadera «dependencia» ( STC 189/1991, de 3 de octubre , FJ 2), o un «nexo de subordinación», entre el fallo del proceso a quo y la validez de la norma cuestionada ( STC 157/1990, de 18 de octubre , FJ 1)'.

El artículo 48.2 de la Ley 1/2014, de 27 de febrero, de Presupuestos de la Generalitat de Catalunya para el ejercicio 2014, no resulta aplicable al caso ya que la resolución recurrida se sustenta en lo establecido en la Ley 1/2012, de 22 de febrero, de Presupuestos de la Generalitat de Catalunya para el ejercicio 2012, prorrogada para el ejercicio 2013. El artículo 51.2 de la última Ley citada sí resulta aplicable.

Pero, la pérdida del interés legítimo de la parte demandante en obtener la tutela judicial pretendida, conseguida en vía administrativa como se ha visto, determina que el pronunciamiento por el Tribunal Constitucional sobre la constitucionalidad de ese precepto resulte innecesario para la resolución del recurso, por no depender el fallo de la sentencia de su validez pues la apreciación de la pérdida sobrevenida de objeto ha de determinar su desestimación.

Procede, pues, desestimar el recurso.

TERCERO.-Dado que la desestimación del recurso lo es por la pérdida sobrevenida de objeto, de conformidad a lo dispuesto en el artículo 139 de la LJCA , no procede hacer expreso pronunciamiento sobre costas.

VISTOSlos preceptos legales citados y demás de general y pertinente aplicación,

Fallo

En atención a todo lo expuesto, la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña, Sección Quinta, ha decidido:

PRIMERO.Desestimarel recurso interpuesto por el Ayuntamiento de L'Hospitalet de Llobregat contra la resolución GRI/2715/2013, de 19 de diciembre, de la Consellera de Governació i Relacions Institucionals.

SEGUNDO.Sin expresa condena en costas.

Contra esta sentencia cabe, en su caso, recurso de casación, que se deberá preparar ante esta Sección en el plazo de 30 días desde su notificación, con arreglo al artículo 89.1 LJCA en la redacción conferida por la L.O. 7/2015, en relación con lo previsto en el artículo 86 y siguientes LJCA .

Así por esta nuestra sentencia, que será notificada a las partes, llevándose testimonio de la misma a los autos principales, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.

PUBLICACIÓN.-Leída y publicada ha sido la anterior sentencia por el Ilmo. Magistrado Ponente que en la misma se expresa, hallándose celebrando audiencia pública en el mismo día de su fecha. Doy fe.