Sentencia Contencioso-Administrativo Nº 133/2017, Tribunal Superior de Justicia de Andalucia, Sala de lo Contencioso, Sección 2, Rec 153/2016 de 03 de Febrero de 2017

Encabezamiento

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TRIBUNAL SUPERIOR DE JUSTICIA DE ANDALUCÍA

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SEVILLA SECCIÓN 2ª

R.C.A. nº 153 de 2016

S E N T E N C I A

Iltmos. Srs.

Don Antonio Moreno Andrade

Don Ángel Salas Gallego

Don Luis G. Arenas Ibáñez

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En la Ciudad de Sevilla a 3 de febrero de 2017.

La Sección 2ª de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía, con sede en Sevilla, ha visto el recurso arriba indicado, interpuesto por doña Hortensia , representada por Procurador Sr. Moreno Cassy y defendida por Letrado, contra resolución del Ministerio de Empleo y Seguridad Social, representado y defendido por el Sr. Abogado del Estado. La cuantía ha sido fijada en indeterminada, siendo ponencia del Iltmo. Sr. Don Antonio Moreno Andrade, que expresa el parecer de la Sección.

Antecedentes

PRIMERO.- La parte actora solicitó en su demanda la revocación del Acuerdo impugnado.

SEGUNDO.- La parte demandada interesó, por el contrario, la desestimación del recurso y la confirmación del acto recurrido.

TERCERO.- Señalado día para votación y fallo, tuvo éste lugar con arreglo a lo que a continuación se expresa.

Fundamentos

PRIMERO.- Se recurre resolución de la Subsecretaría de Empleo y Seguridad Social, que denegó el pretendido reconocimiento a la actora, funcionaria del cuerpo Superior de Inspectores de Trabajo y Seguridad Social, del nivel 27 para el puesto de trabajo que ocupa.

SEGUNDO.- Responde la Administración que es perfectamente posible que la relación de puestos de trabajo distinga entre funcionarios del mismo rango según la responsabilidad que se le encomiende, en base al artículo 15 de la Ley 30/1984, de 2 de agosto, de medidas para la reforma de la Función Pública ('1. Las relaciones de puestos de trabajo de la Administración del Estado incluirán para cada uno de ellos, en todo caso, la denominación y características esenciales de los puestos, las retribuciones complementarias que tengan asignadas y los requisitos exigidos para su desempeño. Estos requisitos serán determinados por el Ministerio de la Presidencia, a propuesta de los Ministerios correspondientes, debiendo especificarse aquellos puestos que, en atención a la naturaleza de su contenido, se reservan a funcionarios públicos.

2. Los puestos de trabajo serán de adscripción indistinta para todos los funcionarios incluidos en el ámbito de aplicación de esta Ley. Unicamente podrán adscribirse con carácter exclusivo puestos de trabajo a funcionarios de un determinado Cuerpo o Escala cuando tal adscripción se derive necesariamente de la naturaleza y de la función a desempeñar en ellos y en tal sentido lo determine el Gobierno a propuesta del Ministro de la Presidencia.

3. Las relaciones de puestos de trabajo serán públicas.').Sobre esta cuestión se ha pronunciado en diversas ocasiones la Sala de forma unánime. Así resolviendo el recurso contencioso administraivo ns 152 de 2016, por lo que, dada la igualdad esencial de supuestos, se reproduce a continuación en su fundamentación: 'SEGUNDO.- Refiere el demandante en los apartados de hechos: que fue nombrado funcionario de carrera del Cuerpo Superior de Inspectores de Trabajo y Seguridad Social por Resolución de 29 de julio de 2011 de la Secretaría de Estado para la Función Pública; que la relación de puestos de trabajo contempla en la Inspección Provincial de Trabajo y Seguridad Social de Huelva, adscritos en exclusiva al Cuerpo Superior de Inspectores de Trabajo y Seguridad Social (clave 1502), uno con el código 038 que comprende puestos de trabajo de Inspector de Trabajo y Seguridad Social con nivel 27 y otro con el código 039 que comprende puestos de trabajo de Inspector de Trabajo y Seguridad Social con nivel 26, habiendo obtenido el demandante uno de estos segundos puestos (código 039 nivel 26) en virtud de la Resolución antes citada de 29 de julio de 2011; que los requisitos para el acceso a los puestos de trabajo de Inspector de Trabajo y Seguridad Social de nivel 26 y 27 en la Inspección Provincial de Huelva, así como su contenido funcional, organizativo, horario, y exigencia de responsabilidad, de los dos tipos de puestos de trabajo, son absolutamente idénticos (concreta que desde su toma de posesión se le han ido adjudicando zonas en las que está dividida la provincia de Huelva a través de un sistema de elección que no distingue por puestos de nivel, y ha sido incluido en el turno de guardias sin que exista diferencia con los turnos estipulados a sus compañeros de nivel 27 realizando a lo largo de las mismas actuaciones encomendadas a Inspectores de Trabajo de nivel 27, según prueba la documental que aporta), razón por la que solicitó el reconocimiento de su puesto de trabajo como de nivel 27, el cómputo de los servicios prestados a los efectos de consolidación del grado personal 27 y el derecho percibir las mismas retribuciones que tienen asignados los funcionarios de nivel 27, entre ellas los complementos de destino y específico, según las cuantías fijadas en las sucesivas Leyes de Presupuestos Generales del Estado; y que ha venido ejerciendo todas las funciones que a los Inspectores de Trabajo y Seguridad Social encomiendan los artículos 12 y 13 de la ley 23/2015 en los términos desarrollados en los artículos 7 y 22 a 25 del Reglamento de Organización y Funcionamiento de la Inspección de Trabajo y Seguridad Social en los que no se distingue entre inspectores de nivel 26 y 27, siendo receptores todos ellos de las órdenes de servicio cursadas por el Jefe de la Inspección Provincial en función principalmente de la zona geográfica de la empresa a inspeccionar o el sector económico a que corresponda su actividad, sin que en el reparto de asuntos se tenga en cuenta el grado personal o el nivel del puesto de trabajo o el complemento específico de cada inspector, y sin que el desarrollo de otras funciones, fijación de guardias, exigencias de productividad, etc., sean factores utilizados como criterio para diferenciar entre los inspectores. En sede de Fundamentos de Derecho argumenta en síntesis que por lo expuesto, y a partir de las resoluciones que aprueban y actualizan las relaciones de puestos de trabajo, por parte de la Administración se vulneran su derecho fundamental a la igualdad de trato en el seno de la función pública ( artículos 14 y 23.2 CE ) y el principio de interdicción de la arbitrariedad de los poderes públicos ( artículo 9.3 CE ); y que si se produce un tratamiento diferenciado en cualesquiera espacios del régimen funcionarial (clasificación, retribuciones, promoción, etc.) corresponde a la Administración demostrar que el mismo es consecuencia de la aplicación de criterios de diferenciación objetivos, generales y proporcionados; para reiterar seguidamente, y en concordancia con la normativa que cita, lo expuesto en torno a que la titulación exigida para concurrir a la oposición era la misma que la que poseían los funcionarios que se integraron en el Cuerpo de Superior de Inspectores de Trabajo y Seguridad Social con motivo de su creación y a que con independencia del puesto de trabajo son idénticos los requisitos para el desempeño del mismo, su contenido funcional y demás exigencias teniendo atribuidas en todo caso el conjunto de las funciones prevista para los funcionarios del Cuerpo por los artículos 3 de la ley 42/1997 y 7 del Real Decreto 138/2000 ; concluyendo que los funcionarios del Cuerpo de Superior de Inspectores de Trabajo y Seguridad Social que ocupan plazas de código 039 se ven perjudicados en relación a los funcionarios del mismo cuerpo que ocupan plazas de código 038 en aspectos retributivos (complementos de destino y específico), de promoción profesional (para la que el grado personal es el elemento central), y de movilidad geográfica y funcional a través de la participación en concursos de traslados (en los que se valora como mérito tanto el nivel del puesto de trabajo desempeñado como el grado personal consolidado), sin que puedan descartarse otros perjuicios adicionales en el futuro derivados de normativa, resolución, circular o instrucción que puedan condicionar derechos económicos o profesionales al grado personal consolidado o al nivel de clasificación del puesto de trabajo desempeñado; insistiendo en que la diferencia de trato expuesta no se sustenta en criterio alguno conocido que pueda ser razonable o proporcional, el cuál debería ir referido objetivamente al puesto de trabajo, a su catalogación, y no a las circunstancias personales de rendimiento y calidad del ocupante del puesto las cuáles sólo podrán ser valoradas, y también de forma razonada, a través del complemento de productividad. Cita por último en apoyo de su posición y pretensión distintas Sentencias del Tribunal Supremo y de Tribunales Superiores de Justicia.

El Abogado del Estado se alega esencialmente que el órgano competente para aprobar o modificar las relaciones de puestos de trabajo -instrumento técnico a través del cuál se realiza la ordenación del personal de acuerdo con las necesidades del servicio y se precisan los requisitos para el desempeño de cada puesto así como sus características retributivas- y fijar el complemento específico tiene un amplia dosis de discrecionalidad para fijar el nivel dentro de los márgenes que a cada grupo funcionarial atribuye la normativa aplicable, debiendo tenerse en cuenta las disponibilidades presupuestarias limitativas para el devengo de retribuciones, pretendiendo el demandante sustituir unilateralmente la potestad organizativa de la Administración y mermar su potestad discrecional, frente a la cuál sólo pueden esgrimirse con éxito los derechos que por consolidación hayan desembocado en la condición de adquiridos pues la persona que ingresa al servicio de la Administración Pública se coloca en una situación jurídica objetiva y definida legal y reglamentariamente y por ello modificable a través de los instrumentos normativos oportunos o de las relaciones de puestos de trabajo. Significa que la relación de puestos de trabajo participa de naturaleza normativa por lo que no puede permitirse que se le quiera dar carácter normativo al acto general que establece una fecha precisa de entrada en vigor. En relación con lo pedido por el demandante mantiene que los funcionarios del mismo cuerpo pueden servir puestos de diferentes complementos sin que pueda entenderse sin más un tratamiento completamente igualitario, pues desprenderse lo contrario podría llegarse a la conclusión de que desvirtuaría sin más el sistema de asignación de niveles, añadiendo que en cualquier caso al demostración de la igualdad es de cargo de la parte actora con arreglo al artículo 217 LEC . Con carácter subsidiario mantiene que se habría producido la prescripción de las cantidades anteriores en cuatro años a la solicitud realizada según lo dispuesto en el artículo 25.1.a) de la Ley General Presupuestaria . En lo demás da por reproducidos los fundamentos de la resolución recurrida.

TERCERO.- El art. 23 de la Ley 30/1984, de 2 de agosto , considera retribuciones complementarias:

a) El complemento de destino correspondiente al nivel del puesto que se desempeñe.

b) El complemento específico destinado a retribuir las condiciones particulares de algunos puestos de trabajo en atención a su especial dificultad técnica, dedicación, responsabilidad, incompatibilidad, peligrosidad o penosidad. En ningún caso podrá asignarse más de un complemento específico a cada puesto de trabajo.

Por su parte la Ley 7/2007, de 12 de abril, en su art. 24 , contempla el concepto de retribuciones complementarias, aunque suprime los conceptos de complementos si bien integra las retribuciones complementarias con las funciones de los anteriores complementos.

CUARTO.- Como ha resuelto esta Sala y Sección en Sentencias de 4 de Febrero de 2010 (recurso ns. 161/2009 ), y 11 de febrero de 2010 (recurso ns. 262/2009 ), para casos muy similares al de autos -pues se plantean cuestiones y pretensiones como las que aquí nos conciernen a partir de hechos coincidentes con los que sirven de sustento a la demanda rectora de este proceso-, para que procediese el triunfo de las pretensión ejercitada en el presente recurso debería quedar acreditado que los funcionarios que sirven en los puestos de trabajo de Inspector de Trabajo y Seguridad Social con nivel 27 y los puestos de Inspector de Trabajo y Seguridad Social con nivel 26, tienen una dedicación y responsabilidad idéntica, acreditación que supondría a su vez una discriminación intolerable ante situaciones iguales. Como expresa la sentencia del Tribunal Supremo de 8 de junio de 1999 , el Tribunal Constitucional en sentencias (3/94 , 9/95 , 161/95 ) rechaza la posible comparación de estructuras de creación legal como base de una tutela antidiscriminatoria de los objetos incluidos en cada una de ellas, criterio que además ha sido reiterado por dicha Sala ( sentencia de 17 de enero de 1997 ) según el cual, el principio de igualdad se refiere a los ciudadanos y no a los títulos, que son categorías de creación legal y el que en una medida de carácter organizatorio, como de la catalogación de puestos de trabajo y la provisión de plazos en los cuerpos, se opte por unos determinados niveles, en cumplimiento de los requisitos legales, no tiene que ver con el principio constitucional de igualdad ante la Ley, ya que se trata de diseñar un determinado esquema organizativo en el cual los que está en juego no es el derecho de los ciudadanos, sino la ordenación de los puestos que tienen incidencia en puras estructuras de creación normativa legal. Abundando en lo anterior, la sentencia del Tribunal Supremo de 23 de febrero de 1999 , recoge la doctrina de la sentencia del Tribunal Constitucional 7/84 , que sostiene que la igualdad o desigualdad entre las estructuras que son creación del Derecho, cuales son los cuerpos y las situaciones funcionariales son el resultado de la definición que aquél haga de ellas, es decir, de su configuración jurídica derivada de la presencia de diversos factores, por lo que únicamente cabría hablar de una discriminación en la aplicación de la Ley por el Legislador o la Administración, cuando se utilicen criterios de diferenciación no objetivos, disfrutando de un amplio margen de actuación a la hora de consolidar, modificar o completar las estructuras organizativas de los Cuerpos y concretar organizativamente el régimen y estatus del personal a su servicio ( Sentencias del Tribunal Constitucional 50/86 , 57/90 , 293/93 y 9/95 ).

QUINTO.- Con arreglo a la normativa referida y a la doctrina expuesta, ha de afirmarse y coincidir con la parte actora, en que el contenido funcional, organizativo y responsabilidad de los puestos de trabajo de Inspector de Trabajo y Seguridad Social de nivel 26 y 27, en la Inspección Provincial de Trabajo y Seguridad Social de Huelva, son idénticos. Lo anterior se deduce claramente de la propia resolución administrativa, cuando afirma que en cumplimiento del art. 34.3.2 de la Ley 4/1990, de 29 de junio, la Administración ha establecido, dentro de la Relación de Puestos de Trabajo del Ministerio de Trabajo y Asuntos Sociales, unos puestos de trabajo diferentes -con unos complementos de destino y específico inferiores-, a los cuales son destinados, sin excepción alguna, todos los funcionarios del Cuerpo Superior de Inspectores de Trabajo. Sin embargo, no se acierta a comprender en que medida se diferencian unos y otros puestos de trabajo, sin que la mera aseveración de que son puestos de trabajo diferentes sea suficiente para asignar niveles distintos de complemento de destino y específico. La diferenciación de niveles de los complementos estaría justificada si las funciones fuesen diferentes y las responsabilidades distintas.

Sin embargo por la Administración, en modo alguno se ha probado y acreditado debidamente las indicadas diferenciaciones de funciones y responsabilidades, antes al contrario, por el Jefe de la Unidad Especializada de la Seguridad Social y de la Inspección Provincial de Trabajo y Seguridad Social de Huelva, en fecha 1 de febrero de 2016 se certifica (certificado aportado con la demanda) que al recurrente (funcionario de carrera del Cuerpo Superior de Inspectores de Trabajo y Seguridad Social según Resolución de 29 de julio de 2011) le fue adjudicado destino en la Inspección Provincial de Trabajo y Seguridad Social de Huelva en uno de los puestos de nivel 26 tomando posesión el día 5 de septiembre de 2011; y que dicho funcionario ha realizado desde su incorporación en la Inspección Provincial de Huelva los mismos cometidos, tareas y funciones que el personal con categoría de Inspección de Trabajo y Seguridad Social con plaza de Nivel 27; toda vez que no existe criterio diferenciador entre los Inspectores de Trabajo y Seguridad Social de la plantilla en razón al nivel de complemento de destino de cada uno, ni para la asignación de zonas de actuación ni para la distribución de órdenes de servicio, pues la distribución del trabajo se realiza procurando un reparto equitativo de la carga de trabajo entre los Inspectores sin atención al nivel de cada uno. Por tanto ha de concluirse que las funciones que corresponden a unos y otros puestos son idénticas como afirma la parte actora, lo cual supone a su vez aseverar que la diferencia de trato, en cuanto a la asignación de nivel 26 de complemento destino y específico, supone una auténtica discriminación pues las funciones son las mismas que las realizadas por los puestos de trabajo con asignación de nivel 27 de complemento de destino y específico. En este sentido se pronuncia el Tribunal Constitucional en sentencia en sentencia 161/1.991, de 18 de julio en la que tiene dicho que, 'cuando el empleador o empresario es la Administración Pública, en las relaciones con su personal rige el principio de que, ante supuestos de hecho idénticos cualquier diferencia de trato retributivo deberá estar objetivamente justificada, pues de lo contrario será discriminatorio y, en consecuencia, lesivo del derecho a la igualdad consagrado en el artículo 14 de la Constitución '. Este razonamiento lo apoya el TC en que 'la Administración Pública no se rige en sus relaciones jurídicas por el principio de autonomía de la voluntad, sino que debe actuar con pleno sometimiento a la ley y al derecho, ( art. 103.3 de la C.E )'.

En un supuesto similar se pronuncia el Tribunal Supremo en sentencia de 9 de febrero de 2004 , que expresa: A propósito de la infracción del artículo 14 de la Constitución en relación con las RPT, baste decir para descartarla que la Sentencia ha comprobado la existencia de una discriminación carente de justificación objetiva y razonable, pues no es objetivo ni razonable diferenciar a través del nivel profesional y del complemento específico unos puestos de trabajo que tienen exactamente el mismo contenido. En el mismo sentido se pronuncia la sentencia del Tribunal Supremo de 7 de noviembre de 2008 y en reciente sentencia de 10 de septiembre de 2009 , en supuesto igual al de autos, el Tribunal Supremo, expresa lo siguiente: 'Sin embargo, la sentencia de instancia, valorada en su conjunto, lo que viene a argumentar es que, no habiendo diferencias en ninguno de los aspectos objetivos o materiales del desempeño de los puestos de trabajo aquí litigiosos, carece de justificación tanto el diferente nivel de complemento de destino asignado como el diferente complemento específico; es decir, viene a sostener que no hay diferencia alguna ni desde el plano del contenido funcional del puesto de trabajo ni desde el plano de las condiciones particulares que legalmente determinan el complemento específico. Los razonamientos precedentes conducen a proclamar la primacía que corresponde al principio de igualdad ( art. 14 CE ), con la consiguiente necesaria observancia del mismo, que rige también cuando por la Administración se ejercitan potestades discrecionales.

Ante la discriminación de trato sufrida por la parte actora procede apreciar infracción del principio constitucional de igualdad, con anulación del acto recurrido, reconocimiento al actor de su derecho a la igualdad de trato retributiva y restablecimiento económico mediante el abono de diferencias retributivas por complementos de destino y específico, y demás efectos económicos derivados de la equiparación, así como al computo del tiempo de servicios a efectos de consolidación de grado personal.

No obstante, la estimación del recurso no puede ser íntegra, sino parcial, por dos motivos principales: En primer lugar, porque no cabe el reconocimiento de diferencias retributivas por complemento de productividad en tanto que éste no es inherente al puesto de trabajo desempeñado y a las funciones propias del mismo (como sí sucede en el caso de los complementos de destino específico), que son los términos de comparación utilizados respecto a los puestos de trabajo de nivel 27 como fundamento de la discriminación retributiva en que se ampara la pretensión ejercitada; pues su retribución depende del especial rendimiento, la actividad extraordinaria y el interés o iniciativa con que cada funcionario desempeñe su trabajo ( artículo 23.3.c) de la Ley 30/1984 ). Y en segundo término, porque en lo que se refiere a la petición de abono de diferencias retributivas opera sobre ella el instituto de la prescripción previsto para casos como el de autos en el artículo 25.1.a) de la Ley 47/2003, de 26 de noviembre, General Presupuestaria , a tenor del cuál prescribirá a los cuatro años el derecho al reconocimiento o liquidación por la Hacienda Pública estatal de toda obligación que no se hubiese solicitado con la presentación de los documentos justificativos. Ello implica, en el supuesto que aquí analizamos, que no cabe el abono de las diferencias retributivas reclamadas por el actor desde la toma de posesión en su puesto de trabajo (que tuvo lugar el día 5 de septiembre de 2011) sino desde los cuatro años anteriores a la fecha en que formuló su solicitud (la cuál fue presentada el día 16 de noviembre de 2015).

A todo lo que ha de añadirse que no cabe efectuar pronunciamientos de futuro como los planteados ante hipotéticas situaciones que pudieran venir condicionadas por cambios normativos o de otra índole, siendo en el momento en que en su caso se produjeren cuando el demandante podrá hacer valer cuanto a su derecho conviniere a través de los cauces administrativos procedimentales de rigor'.

TERCERO.- Conforme a lo dispuesto en el artículo 139.1 de la Ley 29/1998 reguladora de la Jurisdicción Contencioso administrativa no ha lugar a hacer expresa imposición respecto a las costas procesales causadas dada la parcial estimación del recurso.

Vistos los artículos citados y demás de general y pertinente aplicación,

Fallo

Que estimando parcialmente el recurso contencioso administrativo interpuesto contra la resolución que se recoge en el Fundamento de Derecho primero de esta Sentencia, debemos anularla y dejarla sin efecto por ser contraria a Derecho, reconociendo el derecho de la recurrente a que el puesto de trabajo en el que tomó posesión en la Inspección Provincial de trabajo y Seguridad Social de Huelva sea considerado de nivel 27, con los correspondientes efectos en cuanto a la consolidación de grado personal, y a percibir iguales retribuciones complementarias que las correspondientes a los puestos de trabajo de Inspector de Trabajo y Seguridad Social de nivel 27 de la Inspección Provincial de Huelva, en concepto de complemento de destino y específico; debiendo serle abonadas las diferencias retributivas correspondientes a tales conceptos desde los cuatro años anteriores a la fecha de su reclamación, con los intereses legales correspondientes desde esa fecha. Sin costas.

Contra esta Sentencia puede caber recurso de casación por escrito ante esta Sala en el plazo de treinta días desde el siguiente a la notificación de la presente resolución, cuando se cumplan los requisitos exigidos por los artículos 86 y siguientes de la Ley de la Jurisdicción .

Con certificación de esta Sentencia, devuélvase el expediente al lugar de procedencia.

Así, por esta nuestra Sentencia, definitivamente juzgando, lo pronunciamos, mandamos y firmamos..