Sentencia Contencioso-Administrativo Nº 146/2020, Tribunal Superior de Justicia de Baleares, Sala de lo Contencioso, Sección 1, Rec 143/2019 de 28 de Abril de 2020

Encabezamiento

T.S.J.ILLES BALEARS SALA CON/AD

PALMA DE MALLORCA

SENTENCIA: 00146/2020

N.I.G:07040 45 3 2017 0001891

Procedimiento:AP RECURSO DE APELACION 0000143 /2019

SobrePROCESO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO

De D/ña. SERVEI D'OCUPACIO DE LES ILLES BALEARS SOIB, SERVEI D'OCUPACIO DE LES ILLES BALEARS SOIB

Abogado:LETRADO DE LA COMUNIDAD,

Procurador:,

Contra D/ña.GRUPO INSEM DESARROLLO DEL CONOCIMIENTO S.L.

Abogado:

Procurador: RUTH MARIA JIMENEZ VARELA

AUTOS JUZGADO Nº 183 de 2017

SENTENCIA

En la ciudad de Palma de Mallorca a 28 de abril de 2020

ILMOS. SRS.

PRESIDENTE

D. Gabriel Fiol Gomila.

MAGISTRADOS.

D. Pablo Delfont Maza

Dª. Carmen Frigola Castillón.

Vistos por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de les Illes Balears los autos seguidos ante el Juzgado de lo Contencioso-Administrativo nº 3 de Palma de Mallorca, con el número de autos del Juzgado y numero de rollo de esta Sala arriba designados; actuando como parte apelante, Grupo Insem Desarrollo del Conocimiento, SL, representada por la Procuradora Sra. Jimenez, y asistida por el Letrado Sr. Buron; y como apelada, la Administración de la Comunidad Autónoma, representada y asistida por su Abogada.

Constituye el objeto del recurso contencioso-administrativo la resolución del Consejero de Trabajo, Comercio e Industria, de 20/10/2017, adoptada en su condición de presidente del Servei d'Ocupació de les Illes Balearas, en adelante SOIB, por la que, entendiéndose insuficiente la justificación de determinada subvención concedida en el expediente número R-183/2017 a la aquí apelada, Grupo Insem Desarrollo del Conocimiento, SL, se decide(i)revocar parcialmente la subvención concedida, que queda fijada en un importe de 18.772,15 euros, y(ii)se declara la pérdida del derecho al cobro de 35.077,85 euros, lo que supone la exigencia de un reintegro de 13.537,85 euros, más el pago de los intereses de demora.

Ha sido Magistrado Ponente el Ilmo. Sr. D. Pablo Delfont Maza, quien expresa el parecer de la Sala.

Antecedentes

PRIMERO. -La sentencia número 83 de 2019, dictada por el Juzgado de lo Contencioso-Administrativo nº 3 de Palma de Mallorca,en los autos seguidos por el procedimiento ordinario y de los que trae causa el presente rollo de apelación, ha estimado parcialmente el recurso '[...] ordenándose a la Administración que efectúe nueva liquidación sin exclusión del período que va del 25 de abril al 4 de julio de 2014.'

SEGUNDO. -Contra la anterior resolución se interpuso recurso de apelación en plazo y forma por la parte demandada, siendo admitido en ambos efectos.

TERCERO. - No se ha interesado la práctica de prueba ni trámite de vista o conclusiones.

CUARTO. -Se ha seguido el recurso con arreglo a los trámites de la Ley Reguladora de la Jurisdicción contencioso-Administrativa, quedando los autos conclusos para dictar sentencia, señalando para la votación y fallo el día 30/03/2020.

Fundamentos

PRIMERO. -Los hechos del caso aparecen adecuadamente relacionados en la sentencia apelada y son los siguientes:

'- En virtud de Resolución de la Consellera de Educación, Cultura y Universidades, Presidenta del SOIB, de fecha 30 de diciembre de 2013, se concedió a la entidad Servicios Profesionales Europeos de Calvià, SLU una subvención de 53.850 €, en total, para la impartición de los certificados profesionales núms. 270/13, 272/13 y 272/13, en el marco de la convocatoria para presentar solicitudes de subvenciones con el objeto de financiar especialidades formativas dirigidas prioritariamente a trabajadores desocupados, y para presentar solicitudes de ayudas para transporte, manutención y alojamiento, de becas cuando se trate de personas con discapacidad desocupadas, y de ayudas a la conciliación, para el periodo 2013-2014.

- Por Resolución de 28 de febrero de 2014 se reconoció la obligación y se propuso el pago en favor de la citada entidad y por el mencionado concepto, de un 60% del importe total concedido, procediéndose al pago de la cantidad de 32.310 €, como anticipo (17.910 €, del certificado 270/13; 7.200 €, del certificado 272/13; y 7.200 €, del certificado 273/13).

- En fecha 25 de abril de 2014 la entidad que había recibido la subvención -Servicios Profesionales Europeos de Calvià, SLU- fue absorbida, mediante un proceso de fusión, por la entidad mercantil GRUPO INSEM DESARROLLO DEL CONOCIMIENTO, SL. Ello fue puesto en conocimiento de la Administración, mediante escrito de 4 de julio de 2014, a lo que, en principio no se accedió por el SOIB, dictándose resolución el 11 de agosto de 2015, por la que, estimando recurso de reposición, se admitió el cambio de titular jurídico de la subvención con efectos retroactivos al citado 4 de julio de 2014. - El 18 de febrero de 2015 se renunció a la subvención de la acción formativa correspondiente al certificado profesional núm. 273/13, quedando reducido el importe total de la subvención a la cantidad de 41.850 €.

- Presentadas la documentación y cuentas justificativas de las acciones ejecutadas, el SOIB formuló liquidación provisional, concluyendo que el importe total subvencionable eran 18.772,15 €.

- Por ello, el 8 de septiembre de 2017 se acordó iniciar procedimiento de revocación parcial de la subvención, de forma que, finalmente, la Resolución de 20 de octubre de 2017 acordó revocar parcialmente la subvención por importe de 35.077,85 €, declarar la pérdida del derecho al cobro de 23.077,85 €, lo que implicaba un reintegro de 13.537,85 €, como resultado de la diferencia entre coste subvencionable y pagos realizados como anticipo, más los intereses de demora que se cifraban en 1.935,41 €.'

Agotada de ese modo la vía administrativa e instalada la controversia en el Juzgado nº 3, la aquí apelada adujo en su demanda, en cuanto ahora puede interesar, que consideraba que incumplía las normas que rigen las subvenciones la consideración de la Administración actuante de que el período que medió entre la escritura de fusión de las sociedades hasta la presentación de ésta ante el SOIB no podía ser tenido en cuenta a los efectos de justificación de gastos subvencionables.

La Administración ahora apelante invocó en su contestación a la demanda que la tesis de la ahora apelada no combinaba con la interpretación de las normas dada por la jurisprudencia, recogida en la sentencia del Tribunal Supremo de 22/11/2011.

Esa jurisprudencia se resume en que las normas que rigen las subvenciones públicas no permiten lo que las normas mercantiles permiten en el ámbito del Derecho Privado, esto es, que la fusión que, con arreglo a las normas mercantiles, determina la subrogación en la posición de la persona jurídica. En efecto, en el Derecho Público esa fusión no implica la concesión de la subvención en favor de otra persona jurídica distinta a la que la solicitó.

La sentencia apelada, sobre la base de la jurisprudencia referente a que la efectividad de la obtención de la subvención depende del cumplimiento de las condiciones impuestas a los beneficiarios, en definitiva, deja de atender a la jurisprudencia sobre la efectividad del ejercicio de la potestad administrativa de escrutinio del beneficiario, llegándose así a aceptar en la sentencia apelada la tesis de la entidad demandante, Grupo Insem Desarrollo del Conocimiento, SL. En concreto, en la sentencia apelada se señala lo siguiente:

'Los principios de sucesión universal y de empresa en funcionamiento -propios del ordenamiento mercantil- impiden que la Administración pueda excluir los gastos habidos durante ese período, ya que, incluso retrotrayendo los efectos del cambio de entidad beneficiaria, la realidad es que esa retroacción únicamente podía operar a efectos formales, no materiales. O, dicho de otra manera, la realidad material ha de imponerse a la formalización de la misma, sin que el desajuste entre la normativa mercantil y la reguladora de subvenciones deba perjudicar al beneficiario de ésta, si ha ejecutado las acciones fomentadas con arreglo a la convocatoria.'

En el recurso de apelación y en la oposición a la apelación se insiste en lo mismo.

SEGUNDO. -La sentencia apelada ha resuelto un caso sujeto al Derecho Administrativo haciendo pasar por delante el Derecho Privado.

El Derecho Administrativo se funda en principios que son claramente distintos de los principios propios del Derecho Privado.

El Derecho Administrativo, a diferencia del Derecho Privado, atiende a garantizar paralelamente, esto es, a la vez, los derechos de los particulares y la consecución de los intereses generales.

Ni siquiera puede afirmarse que en todo caso el Derecho Privado sea supletoriamente aplicable automáticamente, esto es, ante la falta de norma legal o reglamentaria en cualquier situación regida por el Derecho Administrativo.

A ese respecto, la sentencia del Tribunal Supremo de 22/01/2020 -ROJ: STS 124/2020, ECLI:ES:TS:2020:124 - ha señalado lo siguiente:

'[....]el apartado tercero del art. 4 del Código Civil establece que ' las disposiciones de este Código se aplicarán como supletorias en las materias regidas por leyes especiales'; pero ello se refiere primariamente a la legislación civil y mercantil, no a la legislación administrativa. Tan es así que cuando en materias administrativas quiere el legislador que el Derecho Privado opere como supletorio lo dispone expresamente. Véanse, en este sentido, el art. 19 de la Ley de Contratos del Sector Público o el art. 7 de la Ley General Tributaria. En este orden de ideas, no hay que olvidar que el Derecho Administrativo corresponde a un orden jurisdiccional diferenciado y que se funda en determinados principios que son nítidamente distintos de los propios del Derecho Privado. La razón de ser del Derecho Administrativo se encuentra precisamente en la búsqueda de un marco normativo que garantice simultáneamente la defensa de los derechos de los particulares y la consecución de los intereses generales.

Esta Sala ya ha aclarado en otras ocasiones que la supletoriedad del Derecho Privado con respecto al Derecho Administrativo no opera de modo indiscriminado. Así, en nuestra sentencia de 9 de marzo de 2012 (rec. núm. 3088/2008) se dice: ' Ciertamente, la aplicación supletoria de la Ley de Enjuiciamiento Civil al proceso contencioso- administrativo no puede afirmarse de manera acrítica y automática, sino que ha de cohonestarse con el orden de principios que vertebran este Orden Jurisdiccional, resultante de su peculiar estructura institucional y de la especificidad de la materia que constituye su ámbito de enjuiciamiento: el Derecho Público, configurado según unos principios cualitativamente diferenciados del Privado, que determinan que la relación jurídico-administrativa, tanto en su vertiente sustantiva como en la procedimental, no pueda caracterizarse del mismo modo que las relaciones jurídico-privadas.'.

Pues bien, esta Sala considera que el presente caso debe ser resuelto conforme a la jurisprudencia que le corresponde, esto es, la jurisprudencia del orden jurisdiccional contencioso-administrativo, en la que se destaca que la Administración no puede verse privada del ejercicio de la potestad conferida por Ley para el escrutinio del beneficiario de la subvención pública.

La sentencia del Tribunal Supremo de 22/11/2011 -ROJ: STS 8232/201, ECLI: ES: TS: 2011: 8232- señala que, primero en el artículo 233 del Real Decreto Legislativo 1564/1989, y después en el artículo 23 de la Ley 3/2009, de 3 de abril , se contiene el principio de sucesión universal en caso de fusión de sociedades, de modo que la sociedad absorbente sucede con carácter universal en cuantos derechos y obligaciones incumbieron a la sociedad absorbida. Y se recuerda también que la sentencia del propio Tribunal Supremo de 08/02/2007 -Sala III, Sección 1ª, recurso de casación número 223/2000- , determinó el alcance del precepto diciendo que:

'En la fusión de sociedad por absorción, si bien se produce la extinción de la personalidad de la sociedad absorbida, la absorbente adquiere el patrimonio de esta sociedad y se produce la adquisición por sucesión universal de los derechos y obligaciones de la absorbida, de forma que queda vinculada, activa y pasivamente, por las relaciones contractuales que ligaban a la sociedad absorbida con terceros, lo que determina que no sean causa de extinción de las relaciones contractuales, la extinción de la personalidad jurídica de la sociedad a cuyo favor se celebraron'.

Ahora bien, la sentencia del Tribunal Supremo de 22/11/2011 añade lo siguiente:

'Esta regla responde al principio general de transmisibilidad de los derechos del artículo 1112 del Código Civil y tiene su más natural aplicación en el ámbito de las obligaciones de Derecho privado. Encuentra sus excepciones en los supuestos de derechos intransmisibles y cuando el ordenamiento jurídico somete la transmisión a unas reglas especiales, como ocurre con el derecho de crédito del beneficiario de una ayuda pública.

Las características de las subvenciones y su naturaleza de institución de Derecho Público, que han sido puestas de manifiesto insistentemente por la jurisprudencia, justifican la sujeción de su transmisión a unas normas específicas; las condiciones del beneficiario son decisivas en el otorgamiento de ayudas económicas de esta clase, y no debe olvidarse que el cambio de titularidad conlleva la sustitución del sujeto adjudicatario de la subvención y obligado a la realización de la inversión en los términos y condiciones impuestas.

La STS de 13 de junio de 2006 (RC 1503/2003 ), reproducida en la STS de 29 de diciembre de 2007 (RC 1930/2005 ), advirtió el «especial control que debe realizar la Administración en este campo si se tiene en cuenta que se está en presencia de fondos públicos que además se otorgan a fondo perdido, que tienen su propio régimen», a lo que añadió, en lo que ahora interesa:

'Aunque desde un punto de vista formal del derecho de sociedades y de las relaciones tributarias, sea posible una sucesión entre ellas de sus derechos y obligaciones, no puede ser desconocido el régimen especial que regula las subvenciones. Y no cabe duda que la persona solicitante es un elemento que se tiene en cuenta en estas disposiciones, pues no tendría razón de ser, en caso contrario, lo establecido en elartículo 24 del Reglamentosobre incentivos regionales, aprobado porReal Decreto 1535/1987 de 11 de diciembre, que señala que entre la documentación a presentar con la solicitud deberá estar 'la acreditativa de las circunstancias personales del solicitante, de las registrales si se trata de una sociedad constituida y, si estuviere en proyecto, de las previstas, así como las del promotor que actúe en su nombre'. Esto significa, que el sujeto es un elemento importante, que se tiene en cuenta en el otorgamiento, y cualquier variación que se produzca lógicamente debe comunicarse a la autoridad encargada de su concesión o de la tramitación del expediente. Esta conclusión no se desvirtúa por lo dispuesto en elartículo 32, modificado por el Real Decreto 2315/1993 de 29 de diciembre, que si bien se refiere a los cambios de titularidad producidos con posterioridad a la concesión, lo hace para determinar cual es la autoridad competente para resolver estos incidentes, pero no excluye que esos cambios deban ser notificados desde el momento en que se produzcan.

Al margen del incumplimiento de este deber de notificación, no debe desconocerse que estas subvenciones están sometidas al régimen general establecido en laLey General Presupuestaria, cuyo art. 81.4establece que 'tendrán la consideración de beneficiario de la subvención el destinatario de los fondos públicos que ha de realizar la actividad que fundamenta su otorgamiento o que se encuentra en la situación que legitima su concesión', lo que implica que las condiciones del beneficiario son decisivas en su otorgamiento, que es él y no otro el que debe desarrollar la actividad subvencionada, al margen de que posteriormente, en virtud de circunstancias cambiantes pueda la Administración autorizar una subrogación. No debe olvidarse, que dado los límites presupuestarios destinados a estos objetivos, los elementos personales tienen importancia a la hora de elegir entre los diversos interesados en estos fondos públicos, pues su destino queda garantizado con su patrimonio y solvencia. '

Estas razones deben completarse con las de la STS de 18 de julio de 2006 (RC 2613/2004 ):

'En efecto, la fusión no supone 'ope legis' la concesión de la subvención en favor de otra persona jurídica distinta a la que la solicitó, aunque con arreglo a la LSA se haya subrogado en su posición, pues aparte de que no puede hablarse de un derecho a la subvención con anterioridad a su otorgamiento, y si sólo de una mera expectativa a obtenerla, el régimen de las sociedades debe ser matizado cuando se trata de la materia de subvenciones, que aunque pueda ser asimilado al contractual, mantiene cierta especialidad derivada del otorgamiento a fondo perdido, que no se da en los contratos en los que existen relaciones onerosas sinalagmáticas.

Por otra parte, el deber de notificar los cambios de titularidad durante la tramitación del expediente de concesión se encuentra implícito en la normativa que regula las subvenciones, y las menciones que se hacen alartículo 32 RD 1585/87, se refieren a las producidas con posterioridad. En ninguno de los casos, puede llegarse a la conclusión que obtiene la parte recurrente de que la Administración debe resolver favorablemente al cambio si no se producen variaciones en la inversión, empleo a crear o importes, pues desde el momento en que se atribuye la facultad de resolver, ha de valorar las condiciones particulares del nuevo titular, que además ha aparecido en el expediente con posterioridad sin cumplir el deber de comunicar el cambio, y que lo hace transcurrido el plazo establecido en elartículo 28 de dicho Real Decreto, lo que determinaría en todo caso que quedara sin efecto la concesión.'

Así las cosas, cumple ya la estimación del presente recurso de apelación.

SEGUNDO. -Conforme a lo previsto en el artículo 139.2 de la Ley 29/1998, no procede imponer costas en la presente apelación. En cuanto a las costas de la primera instancia, la Sala aprecia que concurren dudas de derecho que conducen a no imponerlas expresamente.

En atención a lo expuesto.

Fallo

PRIMERO. - Estimamos el recurso de apelación presentado contra la sentencia número 83 de 2019 del Juzgado de lo Contencioso-Administrativo número 3 y la revocamos.

SEGUNDO. - Desestimamos el recurso contencioso-administrativo.

TERCERO. -Sin costas en ambas instancias.

Contra esta sentencia y de acuerdo con la modificación introducida por la Ley 7/2015 en la Ley 29/1998, caben los siguientes recursos:

1.-Recurso de casación a preparar ante esta Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de las Illes Balears y para la Sala Tercera del Tribunal Supremo, según lo dispuesto en el artículo 89 de la Ley 29/1998, en el plazo de 30 días a partir de la notificación, si el recurso pretende fundarse en infracción de normas de Derecho estatal o de la Unión Europea. Téngase en cuenta el Acuerdo de 19 de mayo de 2016, del Consejo General del Poder Judicial, por el que se publica el Acuerdo de 20 de abril de 2016, de la Sala de Gobierno del Tribunal Supremo, sobre la extensión máxima y otras condiciones extrínsecas de los escritos procesales referidos al Recurso de Casación ante la Sala Tercera del Tribunal Supremo -BOE nº 162 de 6 de julio de 2016-, y/o

2.-Recurso de casación a preparar ante esta Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de las Illes Balears y para la Sección de casación esta misma Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de las Illes Balears, según lo dispuesto en el artículo 89 de la Ley 29/1998, en el plazo de 30 días a partir de la notificación, si el recurso pretende fundarse en infracción de normas emanadas de la Comunidad Autónoma de Illes Balears. Se tendrá en cuenta también el Acuerdo de 19 de mayo de 2016, del Consejo General del Poder Judicial, por el que se publica el Acuerdo de 20 de abril de 2016, de la Sala de Gobierno del Tribunal Supremo, sobre la extensión máxima y otras condiciones extrínsecas de los escritos procesales referidos al Recurso de Casación -BOE nº 162 de 6 de julio de 2016-Así por esta nuestra sentencia de la que quedará testimonio en autos para su notificación, la pronunciamos, mandamos y firmamos.

PUBLICACIÓN.-Leída y publicada que ha sido la anterior sentencia por el Magistrado de esta Sala Ilmo. Sr. D. Pablo Delfont Maza que ha sido Ponente en este trámite de Audiencia Pública, doy fe. El Letrado de la Administración de Justicia, rubricado.