Sentencia Contencioso-Administrativo Nº 28/2018, Tribunal Superior de Justicia de Madrid, Sala de lo Contencioso, Sección 7, Rec 565/2016 de 22 de Enero de 2018

Encabezamiento

Tribunal Superior de Justicia de Madrid
Sala de lo Contencioso-Administrativo
Sección Séptima
C/ General Castaños, 1 , Planta Baja - 28004
Tlfs. 914934767-66-68-69
33009730
NIG: 28.079.00.3-2016/0011022
Procedimiento Ordinario 565/2016
Demandante: D./Dña. Luis Alberto
PROCURADOR D./Dña. LAURA LOZANO MONTALVO
Demandado: MINISTERIO DE JUSTICIA
Sr. ABOGADO DEL ESTADO
SENTENCIA Nº 28/2018
Presidente:
D./Dña. Mª JESUS MURIEL ALONSO
Magistrados:
D./Dña. ELVIRA ADORACION RODRIGUEZ MARTI
D./Dña. IGNACIO DEL RIEGO VALLEDOR
D./Dña. SANTIAGO DE ANDRÉS FUENTES
D./Dña. JOSÉ FELIX MARTÍN CORREDERA
En la Villa de Madrid a veintidós de enero de dos mil dieciocho.
Esta Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid (Sección
Séptima), constituida por los magistrados anotados, ha visto el recurso contencioso administrativo nº 565/2016
interpuesto por la Procuradora Doña Laura Lozano Montalvo en representación de Don Luis Alberto , contra
Resolución de la Subsecretaría del Ministerio de Justicia de 25 de abril de 2016, que desestima recurso de
alzada contra Resolución de 7 de enero de 2016 del Director General de los Registros y del Notariado, que
le imponía sanción de 12.000 euros y accesoria de inaptitud para ser elegido miembro de los órganos de
gobierno del Colegio de Registradores de España en tanto no hubiera obtenido la rehabilitación, y devolución
de las cantidades indebidamente cobradas. Ha comparecido como demandada la Administración General del
Estado representada y dirigida por el Abogado del Estado.
Es ponente Don IGNACIO DEL RIEGO VALLEDOR, magistrado de la Sala.

Antecedentes

PRIMERO .- El 25 de abril de 2016 la Subsecretaría del Ministerio de Justicia desestima recurso de alzada interpuesto por el Registrador de la Propiedad Don Luis Alberto contra Resolución de 7 de enero de 2016, del Director General de los Registros y del Notariado, que le imponía sanción de 12.000 euros y accesoria de inaptitud para ser elegido miembro de los órganos de gobierno del Colegio de Registradores de España en tanto no hubiera obtenido la rehabilitación, y devolución de las cantidades indebidamente cobradas.



SEGUNDO .- Frente a dicha resolución, la representación procesal de Don Luis Alberto interpuso recurso contencioso-administrativo.



TERCERO. - El Abogado del Estado contestó a la demanda solicitando su íntegra desestimación y se confirme en todos sus términos la resolución impugnada.



CUARTO .- Evacuado el trámite de conclusiones por las representaciones de los intervinientes, se señaló para la votación y fallo el día 17 de enero de 2018, fecha en que ha tenido lugar.

Fundamentos

PRIMERO .- El acto recurrido es la Resolución de 7 de enero de 2016, dictada por el Director General de los Registros y del Notariado, que imponía al actor, Registrador de la Propiedad, sanción por la infracción muy grave prevista en el artículo 313.A.g) de la Ley Hipotecaria (percepción de derechos arancelarios con infracción de las disposiciones por las que aquéllos se rijan).

Aunque el Suplico omite indicarlo de forma expresa, el actor viene a solicitar en la demanda la nulidad o anulación de dicha sanción.



SEGUNDO. - Conviene advertir que con anterioridad Don Luis Alberto ya interpuso recurso contencioso administrativo contra Resolución del Subsecretario del Ministerio de Justicia de 21 de mayo de 2015, que inadmitía su recurso contra Oficio del Director General de los Registros y del Notariado de 10 de abril de 2015 por el que se incoaba este expediente disciplinario, y contra Resolución del Subsecretario del Ministerio de Justicia de 17 de junio de 2015 que inadmitía el recurso interpuesto contra otro Oficio del Director General de los Registros y del Notariado de 28 de abril de 2015 por el que se rectificaba su Oficio anterior de 10 de abril.

Dicho recurso contencioso administrativo se tramitó bajo el número 595/2015 de esta Sección, terminado por Sentencia de inadmisión (por recurrirse actos de trámite no cualificados, no susceptibles de recurso).



TERCERO .- Pues bien, el actor alega en primer lugar, la caducidad del expediente sancionador.

El artículo 318 de la Ley Hipotecaria dispone: No podrán imponerse sanciones por infracciones graves o muy graves sino en virtud del procedimiento ordinario que establezca el Reglamento Hipotecario. El plazo máximo para dictar y notificar la resolución será de nueve meses, ampliables por otros tres mediante acuerdo motivado del órgano que decidió la iniciación del procedimiento.

Transcurridos los expresados plazos máximos, el procedimiento quedará caducado, pero la caducidad no producirá por sí sola la prescripción de la infracción.

Entendemos que el plazo máximo para resolver y notificar era de nueve meses, conforme al precepto citado, sin que pueda prevalecer la interpretación del actor según la cual el plazo sería de seis meses, pues el artículo 581 del Reglamento Hipotecario no establece plazo de caducidad del expediente con esa duración, limitándose a disponer que cuando el procedimiento sancionador se prolongue por más de seis meses, el Instructor deberá dar cuenta a la Dirección General, mensualmente, del estado de la tramitación del expediente y de las circunstancias que justifiquen su prolongación.

Siendo pues de nueve meses el plazo de caducidad, y acudiendo al expediente administrativo, comprobamos que este se incoa por Resolución de 10 de abril de 2015 (folio 287 del expediente), y finaliza por Resolución de 7 de enero de 2016, notificada el 19 de enero, por lo que de atenderse a estas dos fechas, 10 de abril de 2015 y 19 de enero de 2016, se habría excedido la duración máxima.



CUARTO .- El Sr. Letrado del Estado niega la existencia de caducidad razonando que en el folio 1270 del expediente consta no ya el intento, sino la notificación de la Resolución que pone fin al expediente disciplinario, por medio de Burofax de 7 de enero de 2016, a las 14:13 horas, con el resultado de 'correcto', esto es, consta la notificación exitosa de la Resolución definitiva.

Esta interpretación no puede mantenerse, pues sin perjuicio de ser cierto que la admisión del burofax (es decir, su envío) fue correcta, como consta en el documento citado por el Sr. Letrado del Estado, también consta a continuación 'certificación de entrega' de Correos fechada el día 8 de enero, que expresa 'su envío burofax nº ... admitido el 07/01/2016 para: Luis Alberto ... ha resultado: no entregado, dejado aviso', y a continuación (folio 1278) consta el certificado de entrega efectiva al destinatario el 19 de enero de 2016. Por lo tanto la fecha indicada por el Sr. Letrado del Estado no es la de la recepción de la notificación, ni la del intento de notificación, sino la fecha en que la notificación fue enviada.

Debe examinarse, sin embargo, si el intento de notificación de 8 de enero de 2016 es bastante a los efectos del artículo 58.4 de la LPA, que establece: Sin perjuicio de lo establecido en el apartado anterior, y a los solos efectos de entender cumplida la obligación de notificar dentro del plazo máximo de duración de los procedimientos, será suficiente la notificación que contenga cuando menos el texto íntegro de la resolución, así como el intento de notificación debidamente acreditado.

El intento de notificación del día 8 de enero estaba dentro del plazo de los 9 meses para resolver y notificar. El Tribunal Supremo, en Sentencia de 3 de diciembre de 2013 ha interpretado que la expresión «intento de notificación debidamente acreditado» se refiere al intento de notificación personal por cualquier procedimiento que cumpla con las exigencias legales contempladas en el artículo 59.1, pero que resulte infructuoso por cualquier circunstancia y que quede debidamente acreditado. Entendemos que el intento del día 8 reunía estos requisitos (fecha, identidad y el contenido del acto notificado), pues se intentó entregar al actor personalmente la resolución sancionadora, incluida en su totalidad en el burofax, no verificándose por no estar presente el destinatario en el Registro de la Propiedad a donde fue dirigido, dejándose aviso.



QUINTO .- Alega seguidamente el actor indefensión por omisión de audiencia prevista en los artículos 581 del Reglamento Hipotecario .

La situación contemplada en este precepto es la de que la Dirección General o a la Junta de Gobierno, al recibir el expediente sancionador una vez tramitado, en lugar de resolverlo o elevarlo al órgano superior para su resolución, según corresponda, decida devolverlo al Instructor para la práctica de nuevas diligencias, en cuyo caso dice el precepto: ' En el supuesto de que se devuelva el expediente para la práctica de diligencias, se llevarán a efecto por el Instructor y antes de remitir de nuevo el expediente, dará vista de lo actuado al Registrador inculpado para que en el plazo de diez días alegue cuanto estime pertinente. ' Y a su vez el artículo 582 establece que ' Si el órgano competente para resolver, variase la tipificación de los hechos realizada por el Instructor, lo notificará al inculpado en el mismo plazo que tendría para resolver, el cual podrá alegar en el plazo de quince días lo que estime oportuno. Transcurrido dicho plazo, el órgano competente resolverá lo que proceda .' Indica el actor que el Instructor propuso el 9 de julio de 2015 el sobreseimiento del procedimiento; que la Dirección General acordó nuevas diligencias; que practicadas ya no se formuló nueva propuesta de resolución, sino que se dictó y notificó la resolución sancionadora.



SEXTO .- Se estimará el recurso por entender que la omisión de este trámite de alegaciones del artículo 581 ha producido indefensión efectiva.

Efectivamente según consta en el recurso de alzada, el 9 de julio de 2015 el instructor propone el sobreseimiento. El 25 de septiembre la Dirección General ordena al Instructor nuevas diligencias, que se practican el 15 de octubre de 2015. El 10 de noviembre tiene entrada en la Dirección General la documentación correspondiente a la ampliación de diligencias, y el 3 de diciembre se dicta 'resolución del expediente disciplinario' que se notifica al actor con plazo de 15 días de alegaciones del artículo 582 del Reglamento.

Es decir, la Dirección General no aceptó la propuesta de resolución, y ordenó nuevas diligencias, y recibidas estas, sancionó por infracción muy grave. Este es el supuesto que prevé el artículo 581, sin que pueda alegarse que la ausencia del preceptivo traslado, omitido en este caso, no haya causado efectiva indefensión, pues siendo cierto que el actor hizo uso extensivo de su derecho de defensa en cada una de las fases del expediente (incluso presentando recursos contra actos que no eran susceptibles de ello), es igualmente cierto que entre la propuesta de archivo del instructor y la resolución final sancionadora no ha mediado traslado alguno.

El recurso de alzada interpuesto por el actor contra la ampliación de diligencias no suple desde luego al traslado que debió dársele de su resultado, y el trámite no era superfluo ni redundante, cuando el resultado de las diligencias ampliadas es utilizado en la resolución sancionadora, y cuando la propuesta de sobreseimiento se había basado en la diferencia de criterios de aplicación de la norma, diferencias que el Instructor, aun sin compartir, no consideraba irrazonables o infundadas.

Parece incuestionable que el más importante escrito de defensa del expedientado es aquel que se presenta tras el conocimiento de la propuesta de resolución, momento en que quedan determinados los elementos de hecho y de derecho sobre los que ha de resolverse. En este caso el escrito presentado por el actor contra la propuesta de resolución venía marcado por el contenido de dicha propuesta, que era de sobreseimiento. La Administración tenía la posibilidad legal de solicitar nuevas diligencias, como asi hizo, pero en tal caso era inexcusable dar un nuevo traslado sobre los nuevos elementos probatorios incorporados, y su omisión limitó las posibilidades de defensa del actor, sin que la posibilidad de defenderse una vez ya sancionado, es decir, una vez ya formada y exteriorizada la voluntad sancionadora de la Administración, pueda considerarse equivalente.

SEPTIMO .- La Administración si dio audiencia al actor a los efectos del artículo 582 del Reglamento Hipotecario , según el cual: ' Si el órgano competente para resolver, variase la tipificación de los hechos realizada por el Instructor, lo notificará al inculpado en el mismo plazo que tendría para resolver, el cual podrá alegar en el plazo de quince días lo que estime oportuno. Transcurrido dicho plazo, el órgano competente resolverá lo que proceda '.

Entendemos que el traslado realizado ni se atenía estrictamente a lo establecido en el precepto, ni suplía la omisión del traslado del artículo 581. No se atenía a lo establecido en el precepto en primer lugar porque no existió variación en la tipificación de los hechos, pues tanto el Instructor como luego la Dirección General se refirieron siempre al mismo precepto infractor, y en segundo lugar porque no se notifica al inculpado una variación de la tipificación 'antes de resolver lo que proceda', sino que se notifica una denominada 'resolución de expediente disciplinario' que ya incluía el acuerdo de imposición de sanción, por lo que se mantiene el factor de indefensión, ya que los traslados a que se refieren ambos preceptos deben de tener lugar antes de que la Administración haya formado y expresado su voluntad de sancionar.

OCTAVO .- La Sentencia del Tribunal Supremo de 21 de Octubre de 2014 señala: 'SÉPTIMO ... resta por examinar el motivo formal que alega la interesada en su demanda y en sus conclusiones, y que consiste en que la resolución sancionadora le ha producido indefensión al elevar, sin darle posibilidad de defenderse sobre esta cuestión, la sanción de cinco años de inhabilitación (que anunciaba la propuesta de resolución) a la de siete años finalmente impuesta.

El problema planteado, hablando ya en el terreno de los principios, es el de si en los expedientes administrativos sancionadores la Administración puede, sin dar audiencia al expedientado, imponer finalmente mayor sanción que la anunciada en la propuesta de resolución.

...

También este Tribunal Supremo ha estudiado repetidamente el problema que nos ocupa...

De este cuerpo de doctrina extraemos las siguientes conclusiones: 1.ª.- La imposición de una sanción más grave que la anunciada en la propuesta de resolución exige nuevo trámite de audiencia si ello deriva de hechos distintos a los contenidos en la propuesta o si es consecuencia de una modificación de la calificación jurídica de los mismos.

2.ª.- Tampoco puede imponerse sanción más grave sin previa audiencia, si ello es consecuencia del rechazo de circunstancias modificativas que hubieren sido tenidas en cuenta en la propuesta de resolución...

3.ª.- La jurisprudencia no es uniforme a la hora de determinar si es necesaria una repetición de la trámite de audiencia cuando la resolución sancionadora asume los hechos tal como los refirió el instructor en su propuesta y tampoco varía su calificación jurídica, apartándose de la propuesta únicamente en la determinación del exacto importe de la sanción dentro del abanico o intervalo correspondiente a esa calificación jurídica. No obstante, parece que la jurisprudencia más reciente se inclina por exigir también en estos casos un nuevo trámite de audiencia.' En el caso que nos ocupa se utilizan en la resolución sancionadora hechos distintos de los contemplados en la propuesta de resolución (al introducir algunos de los resultantes de las diligencias de ampliación ordenadas al Instructor), se rechazan las circunstancias modificativas contempladas por el Instructor (el tratarse de aplicación de normas arancelarias complejas sujetos a margen interpretativo, lo que traducía en ausencia de culpabilidad) y se agrava la respuesta sancionadora (la propuesta era de sobreseimiento), todo lo cual conduce, en los términos expuestos, a la estimación del recurso por indefensión.

NOVENO.- Conforme al artículo 139 de la LJCA procede imponer a la Administración las costas del procedimiento, hasta un límite de 500 euros.

Fallo

Estimar el recurso contencioso administrativo interpuesto por la Procuradora Doña Laura Lozano Montalvo en representación de Don Luis Alberto , contra Resolución de la Subsecretaría del Ministerio de Justicia de 25 de abril de 2016, que desestima recurso de alzada contra Resolución de 7 de enero de 2016 del Director General de los Registros y del Notariado, que le imponía sanción de 12.000 euros y accesoria de inaptitud para ser elegido miembro de los órganos de gobierno del Colegio de Registradores de España en tanto no hubiera obtenido la rehabilitación, y devolución de las cantidades indebidamente cobradas, las cuales anulamos condenando en costas a la Administración demandada hasta un límite de 500 euros.

La presente sentencia es susceptible de recurso de casación, que deberá prepararse ante esta Sala en el plazo de treinta días , contados desde el siguiente al de su notificación, acreditándose en el escrito de preparación del recurso el cumplimiento de los requisitos establecidos en el artículo 89.2 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-administrativa , con justificación del interés casacional objetivo que presente. Previa constitución del depósito previsto en la Disposición Adicional Decimoquinta de la Ley Orgánica del Poder Judicial , bajo apercibimiento de no tener por preparado el recurso.

Dicho depósito habrá de realizarse mediante el ingreso de su importe en la Cuenta de Depósitos y Consignaciones de esta Sección, cuenta-expediente nº 2581-0000-93-0565-16 (Banco de Santander, Sucursal c/ Barquillo nº 49), especificando en el campo concepto del documento Resguardo de ingreso que se trata de un 'Recurso' 24 Contencioso-Casación (50 euros). Si el ingreso se hace mediante transferencia bancaria, se realizará a la cuenta general nº 0049-3569-92- 0005001274 (IBAN ES55-0049-3569 9200 0500 1274) y se consignará el número de cuenta-expediente 2581-0000-93-0565-16 en el campo 'Observaciones' o 'Concepto de la transferencia' y a continuación, separados por espacios, los demás datos de interés.

Así por esta nuestra Sentencia, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.

PUBLICACIÓN.- Leída y publicada ha sido la anterior sentencia por el/la Ilmo/a. Sr/a. Magistrado/a Ponente D./Dña. IGNACIO DEL RIEGO VALLEDOR, estando la Sala celebrando audiencia pública en el mismo día de su fecha, de lo que, como Letrado/a de la Administración de Justicia, certifico.