Sentencia Contencioso-Administrativo Nº 4/2020, Tribunal Superior de Justicia de Cantabria, Sala de lo Contencioso, Sección 1, Rec 131/2019 de 03 de Enero de 2020

Encabezamiento

S E N T E N C I A nº 000004/2020
Iltmo. Sr. Presidente:
Don Rafael Losada Armadá
Ilmas. Sras. Magistradas:
Doña Clara Penín Alegre
Doña María Esther Castanedo García
En Santander, a tres de enero de dos mil veinte.
La Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Cantabria ha visto el recurso
número 131/2019 formulado por PUERTAS ROPER representada por el procurador Sr. Gómez Salceda y
defendida por el letrado Sr. Buenaga Ceballos contra las tres resoluciones del Gobierno de Cantabria por las
que se desestiman los tres recursos de alzada interpuestos contra las del Consejero de Economía, Hacienda
y Empleo de 22 de noviembre de 2018 por la que se ordenaba la revocación y el reintegro proporcional de las
ayudas/subvenciones concedidas en los expedientes 274/14, 1021/14 y 1418/14 de fecha 22 de noviembre
de 2018, siendo parte demandada EL GOBIERNO DE CANTABRIA representado y defendido por el Letrado de
sus Servicios Jurídicos.
La cuantía del recurso quedó fijada en Diligencia de ordenación de fecha 31 de julio de 2019 en 4.250 euros.
Es ponente Doña María Esther Castanedo García, quien expresa el parecer de la Sala.

Antecedentes

PRIMERO.- El recurso contencioso-administrativo se interpuso el día 26 de abril de 2019 contra las tres resoluciones del Gobierno de Cantabria por las que se desestiman los tres recursos de alzada interpuestos contra las del Consejero de Economía, Hacienda y Empleo de 22 de noviembre de 2018 por la que se ordenaba la revocación y el reintegro proporcional de las ayudas/subvenciones concedidas en los expedientes 274/14, 1021/14 y 1418/14 de fecha 22 de noviembre de 2018.



SEGUNDO.- En su escrito de demanda, de fecha 18 de junio de 2019, la parte actora interesa de la Sala que dicte sentencia que estime el recurso y acuerde la anulación de las resoluciones impugnadas, con expresa imposición de costas a la parte demandada.



TERCERO.- En su escrito de contestación a la demanda, de fecha 31 de julio de 2019, la Administración demandada solicita la desestimación de la demanda, con expresa imposición de costas.



CUARTO.- No se solicitó el recibimiento del proceso a prueba y se señaló fecha para votación y fallo, que tuvo lugar el día 20 de noviembre de 2019 en que, efectivamente, se deliberó, votó y falló.

Fundamentos

PRIMERO.- Se impugna a través del presente recurso contencioso-administrativo las tres resoluciones del Gobierno de Cantabria por las que se desestiman los tres recursos de alzada interpuestos contra las del Consejero de Economía, Hacienda y Empleo de 22 de noviembre e 2018 por la que se ordenaba la revocación y el reintegro proporcional de las ayudas/subvenciones concedidas en los expedientes 274/14, 1021/14 y 1418/14 de fecha 22 de noviembre de 2018.

Las resoluciones impugnadas parten de los siguientes hechos: 1º.- La actora, por entonces 'TALLERES ROPER SA' solicitó sendas subvenciones para transformas contratos temporales de trabajadores en indefinidos. No se niega que transformase los contratos, ni que los mantuviera durante el tiempo mínimo fijado en la Orden HAC/10/2014, de 6 de febrero, por la que se rigen las ayudas.

2º.- Durante la vigencia de la subvención, 'TALLERES ROPER SA', pasa a ser una sociedad limitada y así se lo comunica a la Dirección general de Trabajo.

3º.- Después, por el mismo medio se comunica que 'TALLERES ROPER SL', por fusión pasa a ser 'ROPER MADRID SL'.

4º.- En virtud de lo anterior, la administración considera que se han infringido las bases de las subvenciones concedidas y decide su revocación y reintegro proporcional.



SEGUNDO.- La parte demandante articula su demanda sobre una cuestión de naturaleza estrictamente jurídica, ya que dice que fiscalmente nos encontramos, constantemente, con la misma empresa, aunque se haya cambiado su denominación. En primer lugar, se alega que la empresa nunca fue notificada en ninguno de los tres procedimientos administrativos, para trámite de alegaciones ni de audiencia. Por otro lado, se niega el incumplimiento de la Orden reguladora de la subvención y se alegan preceptos de la Ley 3/2009, de 3 de abril, sobre modificaciones estructurales de las sociedades mercantiles, y los artículos 12 y 16.2º de la Orden reguladora de esta subvención.

La contestación a la demanda, no sólo niega las presuntas infracciones procedimentales alegadas, apuntando a los acuses de recibo que constan en el expediente administrativo, sino que, además, niega cualquier tipo de indefensión que se pudiera haber generado. Alega que el mantenimiento de los contratos laborales indefinidos se tenía que cumplir por la empresa beneficiaria, y en este caso no es así, ya que aquella dejó de existir durante el plazo de quince meses exigidos en la norma. Se dicen infringidos los artículos 9.3, 14.2, y 12 de la orden reguladora de la subvención. Niegan que estemos ante la misma empresa que solicitó la subvención, que estaba dirigida a PYMES y niegan las conclusiones de la demanda cuando aplica la Ley 3/2009 de 3 de abril.



TERCERO.- Pues bien, en primer lugar, hay que recordar que nos encontramos ante un acto de concesión de una subvención, que como todas, tiene aparejado el obligado cumplimiento de unas condiciones, si las mismas no se cumplen, la administración cumpliendo funciones de inspección puede revocar total o parcialmente la subvención concedida.

Según la Exposición de Motivos de la Ley General de Subvenciones, las mismas son una técnica de fomento de determinados comportamientos considerados de interés general e incluso un procedimiento de colaboración entre la Administración pública y los particulares para la gestión de actividades de interés público. De acuerdo con lo anterior el artículo 2 de la Ley 38/2003 define las subvenciones como ' toda disposición dineraria realizada por cualesquiera de los sujetos contemplados en el artículo 3 de esta Ley , a favor de personas públicas o privadas, y que cumpla los siguientes requisitos: a) Que la entrega se realice sin contraprestación directa de los beneficiarios.

b) Que la entrega esté sujeta al cumplimiento de un determinado objetivo, la ejecución de un proyecto, la realización de una actividad, la adopción de un comportamiento singular, ya realizados o por desarrollar, o la concurrencia de una situación, debiendo el beneficiario cumplir las obligaciones materiales y formales que se hubieran establecido.

c) Que el proyecto, la acción, conducta o situación financiada tenga por objeto el fomento de una actividad de utilidad pública o interés social o de promoción de una finalidad pública'.

Por lo que deducimos que la persona obligada a realizar la actividad que fundamentó su otorgamiento o que se encuentre en la situación que legitima su concesión. Tales obligaciones son: - Cumplir el objetivo.

- Justificar ante el órgano competente el cumplimiento de los requisitos y condiciones y la realización y cumplimiento de la finalidad que determinó la concesión de la subvención.

- Someterse a las acciones de comprobación - Comunicar al órgano concedente la obtención de otras ayudas o subvenciones.

(y otras).

En cuanto al reintegro de la subvenciones, bajo esa rúbrica la Ley 38/2003 en su artículo 36 y siguientes recoge las causas que pueden provocar el reintegro de las cantidades subvencionadas y que podemos agrupar de la siguiente manera: a) Supuestos que dan lugar a la revisión de oficio de los actos de concesión: 1.- Causas de nulidad de pleno derecho del 62.1 de la Ley 30/92 2.- Carencia o insuficiencia de crédito.

3.- Causas de anulabilidad ( artículo 63 Ley 30/92) e infracción de las reglas contenidas en la Ley.

b) Otros supuestos de reintegro, en los que se incluyen todos aquellos imputables a la actuación del beneficiario, como falsear las condiciones requeridas para ello u ocultando aquéllas que lo hubieran impedido, incumplir total o parcial del objetivo, de actividad, del proyecto o la no adopción del comportamiento que fundamentan la concesión de la subvención, o la obligación de justificación o la justificación insuficiente, o la obligación de adoptar las medidas de difusión contenidas en el apartado 4 del artículo 18 de la Ley, o la resistencia, excusa, obstrucción o negativa a las actuaciones de comprobación y control financiero, así como el incumplimiento de las obligaciones contables, registrales o de conservación de documentos cuando de ello se derive la imposibilidad de verificar el empleo dado a los fondos percibidos, el cumplimiento del objetivo, la realidad y regularidad de las actividades subvencionadas, o la concurrencia de subvenciones, ayudas, ingresos o recursos para la misma finalidad, procedentes de cualesquiera Administraciones o entes públicos o privados, nacionales, de la Unión Europea o de organismos internacionales ( y otras).

En nuestro caso, nos encontramos ante un supuesto del segundo grupo, ya que la administración culpa a la beneficiaria del incumplimiento de una de las condiciones que es la relativa a que 'la beneficiaria' mantenga a los trabajadores contratados indefinidamente, al menos, durante quince meses.



CUARTO: Por lo que respecta a la infracción procedimental, se basa la demanda en infracción de lo establecido en el artículo 45 de la Ley cántabra de subvenciones, relativo al procedimiento de revocación y reintegro, y que dice: ' 1. El procedimiento de revocación y reintegro de subvenciones se regirá por las disposiciones generales sobre procedimientos administrativos contenidas en el título VI de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común , sin perjuicio de las especialidades que se establecen en esta Ley y en sus disposiciones de desarrollo.

2. El procedimiento de revocación y reintegro de subvenciones se iniciará de oficio por acuerdo del órgano que gestione la subvención o del órgano competente de la entidad local, bien por propia iniciativa, bien como consecuencia de orden superior, a petición razonada de otros órganos o por denuncia. El procedimiento de reintegro también se iniciará a consecuencia del informe de control financiero emitido por la Intervención General de la Administración de la Comunidad Autónoma o por los órganos o funcionarios que tengan atribuido el control financiero de la gestión económica de las corporaciones locales. El acuerdo de inicio se notificará al beneficiario y, en su caso, a la entidad colaboradora. En el acto que ordena el inicio de este procedimiento, se deberá concretar el órgano encargado de la instrucción y el importe del reintegro a exigir. El beneficiario podrá formular cuantas alegaciones estime oportunas durante su tramitación. Concluido el procedimiento y si es declarada la obligación de reintegrar se iniciará el procedimiento de recaudación por los órganos que sean competentes en esta materia en cada momento.

3. En la tramitación del procedimiento se garantizará, en todo caso, el derecho de la persona interesada a la audiencia.

4. El plazo máximo para resolver y notificar la resolución del procedimiento de revocación y reintegro será de 12 meses desde la fecha del acuerdo de iniciación.

A los solos efectos de entender cumplida la obligación de notificar dentro del plazo máximo de duración del procedimiento, será suficiente acreditar que se ha realizado un intento de notificación que contenga el texto íntegro de la resolución.

5. Si transcurre el plazo para resolver sin que se haya notificado resolución expresa, se producirá la caducidad del procedimiento.

Producida la caducidad, ésta será declarada de oficio o a instancia de la persona interesada, ordenándose el archivo de las actuaciones. Dicha caducidad no producirá, por sí sola, la prescripción del derecho a reconocer o liquidar el reintegro, pero las actuaciones realizadas en los procedimientos caducados no interrumpirán el plazo de prescripción. Las actuaciones realizadas en el curso de un procedimiento caducado, así como los documentos y otros elementos de prueba obtenidos en dicho procedimiento, conservarán su validez y eficacia a efectos probatorios en otros procedimientos iniciados o que puedan iniciarse con posterioridad en relación con el mismo beneficiario o entidad colaboradora.

6. Contra la resolución del procedimiento de revocación y reintegro podrán interponerse los recursos previstos en la Ley 6/2002, de 10 de diciembre, de Régimen Jurídico del Gobierno y de la Administración de la Comunidad Autónoma de Cantabria.

En el ámbito local la resolución del procedimiento de revocación y reintegro pondrá fin a la vía administrativa'.

A la vista del expediente administrativo, vemos como en los tres procedimientos tramitados en vía administrativa el acuerdo de inicio ha sido notificado de modo infructuoso, en cuanto a que el destinatario estaba ausente del reparto, en dos días diferentes, a dos horas distintas (16 y 17 de agosto a las 19.30 y 13.20 horas). Consta, también, que las notificaciones no fueron retiradas de la lista.

Posteriormente, constan las propuestas de resolución como no notificadas y las resoluciones notificadas, en la misma dirección intentada con las resoluciones de inicio, el día 3 de diciembre a las 13.00 horas.

Las alegaciones de la actora deben de haberla generado indefensión para que puedan prosperar como causas anulatorias de la resolución administrativa impugnada, y la prueba de esa indefensión, en virtud del principio general de la carga de la prueba, del artículo 217 de la LEC, recae en quien la alega.

En nuestro caso, vemos que, tras la notificación de la resolución, la parte actora interpuso sendos recursos de alzada y los recursos contencioso- administrativo pertinentes, en los que ha realizado todas sus manifestaciones y propuesto los medios de prueba que a su derecho convenga (ninguno, si tenemos en cuenta que la cuestión de fondo por la que se impugnan las resoluciones, utilizando los propios términos de la demanda es 'estrictamente jurídica').

En todo caso, hacemos propia la reiterada jurisprudencia fijada en STS como la de 24 de mayo de 2004 (recurso nº 220/1999), o la Sentencia nº 1394/2019, de 18 de octubre, en las que se dice la audiencia al interesado puede ser suplida por su comparecencia en el momento anterior al recurso de reposición, o mediante la formulación del mismo en el que se pudo defender del mismo y señalan que, en todo caso, ese posible defecto afectaría no a la validez sino al momento en que se producen los efectos jurídicos del acto, por lo que la defectuosa notificación quedaría subsanada por la interposición del recurso correspondiente, con posterioridad, donde el recurrente alega en relación al conocimiento completo del acto, por lo que no se ha generado indefensión alguna.

Esta causa de nulidad alegada en la demanda, debe desestimarse.



QUINTO: En cuanto a los preceptos supuestamente infringidos por la parte actora, según las resoluciones impugnadas son: El artículo 16.1ºde la Orden HAC/10/2014, de 6 de febrero, que dice: 'Artículo 16. Revocación y reintegro de cantidades percibidas. 1. Procederá la revocación y el reintegro total de las cantidades percibidas y la exigencia de intereses de demora desde el momento del pago de la subvención hasta la fecha en que se acuerde la procedencia del reintegro, o bien la declaración de la pérdida del derecho al cobro de la misma, si éste no se hubiere efectuado, en los siguientes casos:d) Incumplimiento de las obligaciones impuestas por la Administración a quienes hayan resultado beneficiarias, en especial las contenidas en el artículo 12, así como de los compromisos por éstas asumidos con motivo de la concesión de la subvención, siempre y cuando no esté previsto que den lugar a la revocación y el reintegro proporcional'.

Así mismo, el artículo 12 al que se refiere el anterior precepto dice : ' Obligaciones de quienes resulten beneficiarias. Quienes resulten beneficiarias de estas subvenciones tendrán las obligaciones establecidas en el artículo 13 de la Ley de Cantabria 10/2006, de 17 de julio , de Subvenciones de Cantabria, y las demás establecidas en esta orden. En particular, estarán obligadas a: a) Cumplir el período mínimo de mantenimiento de los contratos de trabajo subvencionados al amparo de lo dispuesto en la presente orden, que será de quince meses contados desde el día de alta en Seguridad Social en el caso de la contratación indefinida inicial y a partir del día en que se haga efectiva en Seguridad Social la conversión para el caso de la transformación en indefinidos de los contratos de duración determinada o temporales. En todos los casos previstos en este apartado a), la beneficiaria deberá comunicar por escrito a la Dirección General de Trabajo, en el plazo máximo e improrrogable de un mes desde que se produzca, cualquier variación, incidencia o baja de la persona trabajadora o contrato subvencionado, así como su sustitución o subrogación del contrato, en su caso, en los términos contemplados en el artículo 14 de esta Orden, acompañando la documentación probatoria que acredite debidamente tales circunstancias. En caso contrario, la beneficiaria vendrá obligada a reintegrar totalmente la subvención percibida conforme lo previsto en esta orden y en la Ley de Cantabria 10/2006, de 17 de julio , de Subvenciones de Cantabria. Cuando el contrato de trabajo subvencionado sea objeto de suspensión motivada por procedimiento de suspensión de contratos, el periodo mínimo de mantenimiento quedará igualmente suspendido'.

También se cita en las resoluciones impugnadas el artículo 14.2 de la Orden que se refiere a los casos de sucesión de empresas, sin embargo, no existe tal precepto, al menos en la versión de la orden publicada en el BOC nº 34 de 19 de febrero de 2014. De todos modos, no es un dato de especial relevancia, ya que el citado precepto, según la redacción que le dan las resoluciones impugnadas, se refiere a los requisitos de comunicación al Gobierno, de las modificaciones de las estructuras societarias. Este requisito se habría cumplido de todos modos, y la administración no niega las comunicaciones de ROPER en ese sentido (se admiten expresamente en la contestación a la demanda).



SEXTO.- En cuanto a la transformación de la sociedad recurrente y sus consecuencias, hemos de reiterar que no se ha controvertido, en ningún momento, el cumplimento de los requisitos de fondo relativos a la continuidad en el tiempo de los contratos laborales indefinidos, fundamento de las ayudas.

La exposición de motivos de la Orden reguladora de la subvención, establece como objetivo de la misma, ' La presente orden tiene por objeto establecer las bases reguladoras para la concesión de subvenciones, cofinanciadas por el Fondo Social Europeo, destinadas a incentivar la creación, el mantenimiento y la estabilidad en el empleo, mediante la contratación por cuenta ajena de personas desempleadas y la conversión de contratos de duración determinada o temporales en indefinidos'.

Por lo que partimos de la premisa de que la finalidad de la subvención está garantizada, solo resta determinar, la incidencia que pueda tener la trasformación de la sociedad beneficiaria, durante el plazo de vida de la subvención.

En principio, no se puede hablar categóricamente de prohibición absoluta de transformación, y menos cuando, las propias resoluciones administrativas reconocen la posibilidad de subrogación de empresas en los contratos, con requisitos, eso sí, de comunicación, que ya hemos dicho que están cumplidos en este caso, por reconocimiento expreso de la administración en la contestación a la demanda.

Por lo que resta concretar si la infracción de los requisitos de la beneficiaria imputada por la administración tiene una razón específica de ser que justifique esta revocación y reintegro parcial que estamos estudiando.

Según se desprende de los autos, durante la vigencia de la subvención, 'TALLERES ROPER SA', pasa a ser una sociedad limitada y así se lo comunica a la Dirección general de Trabajo, para después, comunicar que 'TALLERES ROPER SL', por fusión, pasa a ser 'ROPER MADRID SL'.

A la vista de las bases de la convocatoria estas operaciones no están prohibidas, y tampoco se ha alegado o probado por la administración la falta de carácter de PYME con anterioridad en el proceso o un cambio sustancial en las condiciones de la empresa beneficiaria que supusiera una pérdida del carácter de beneficiaria, o supusiera que se le hubiera denegado la subvención inicialmente.

En todo caso, los argumentos de la administración demandada son incongruentes en cuanto solicitan se aplique una causa de incumplimiento del artículo 12 de la Orden reguladora de la subvención, pero no aplica ese precepto revocando totalmente la subvención, sino que aplican una revocación parcial de la ayuda, no contemplada en la norma.

Se deben estimar las alegaciones de la actora y proceder a anular las resoluciones de revocación y reintegro parcial de las ayudas impugnadas.

SÉPTIMO: Se debe, por tato, estimar la demanda, y de conformidad con el artículo 139.1 de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, procede la condena en costas de la parte demandada, al regir el criterio del vencimiento objetivo.

Fallo

Estimamos el recurso contencioso-administrativo promovido por PUERTAS ROPER contra las tres resoluciones del Gobierno de Cantabria por las que se desestiman los tres recursos de alzada interpuestos contra las del Consejero de Economía, Hacienda y Empleo de 22 de noviembre de 2018 por la que se ordenaba la revocación y el reintegro proporcional de las ayudas/subvenciones concedidas en los expedientes 274/14, 1021/14 y 1418/14 de fecha 22 de noviembre de 2018, siendo parte demandada EL GOBIERNO DE CANTABRIA, y anulamos las resoluciones impugnadas, con expresa condena en costas a la administración .

Así, por esta nuestra sentencia, que se notificará a las partes con expresión de los recursos que en su caso procedan frente a ella, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.