Sentencia Contencioso-Administrativo Nº 524/2017, Tribunal Superior de Justicia de Comunidad Valenciana, Sala de lo Contencioso, Sección 2, Rec 130/2015 de 23 de Noviembre de 2017

Encabezamiento

RECURSO DE APELACION - 000130/2015
N.I.G.: 46250-33-3-2015-0001307
SENTENCIA Nº 524/2017
TRIBUNAL SUPERIOR DE JUSTICIA DE LA
COMUNIDAD VALENCIANA
SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO
SECCIÓN 2
Iltmos. Sres:
Presidenta
Dª Mª ALICIA MILLAN HERRANDIS
Magistrados
D. RICARDO FERNÁNDEZ CARBALLO CALERO
Dª ANA PÉREZ TÓRTOLA
En VALENCIA a veintitrés de noviembre de dos mil diecisiete.
Visto por la Sección 2ª de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia
de la Comunidad Valenciana, el recurso de apelación número 00130/2015, interpuesto por la procuradora
doña María Paz Contel Comenge en representación del COLEGIO DE SECRETARIOS, INTERVENTORES
Y TESOREROS DE LA ADMINISTRACION LOCAL CON HABILITACIÓN DE CARÁCTER ESTATAL DE
LA PROVINCIA DE VALENCIA , contra SENTENCIA 21/15, de 26 de enero, DEL JUZGADO DE LO
CONTENCIOSO NUM. 5 DE VALENCIA EN EL RECURSO 273/14 , habiendo sido parte en autos el apelante
y como apelados el CONSORCIO DE MUSEOS DE LA COMUNIDAD VALENCIANA representado por la
Procuradora doña Regina Muñoz García y defendido por el letrado don Ignacio Carrau Criado.

Antecedentes

PRIMERO.- Interpuesto recurso de apelación ante el Juzgado correspondiente, se personaron los apelados.



SEGUNDO . -No existiendo oposición a la admisión del presente recurso, y no solicitando el recibimiento a prueba, quedaron los autos conclusos para sentencia.



TERCERO .- Se señala la votación para el día 14 de noviembre del presente año, teniendo así lugar.

Siendo ponente la Magistrada Mª ALICIA MILLAN HERRANDIS.

Fundamentos

PRIMERO .- El Juzgado de lo Contencioso-Administrativo 5 de Valencia, dicto la Sentencia 21/15, el 26 de enero, en el recurso contencioso-administrativo 273/14 , estableciendo en su parte dispositiva, lo siguiente: 'DEBO DESESTIMAR Y DESESTIMO el recurso contencioso administrativo interpuesto por Colegio de Secretarios, Interventores y Tesoreros de Administración Local con Habilitación de Carácter Estatal de la Provincia de Valencia contra la plantilla presupuestaria y relación de puestos de trabajo del Consorcio de Museos de la Comunidad Valenciana anexa a los presupuestos de dicho Consorcio para 2012, por ser la misma conforme a derecho, con condena en costas a la recurrente.' Para los recurrentes en la instancia, el Consorcio de Museos de la Comunidad Valenciana tiene la naturaleza jurídica de entidad local, y por tanto las funciones previstas en la Disposición Adicional Segunda de la ley 7/2007 , se deben reservar exclusivamente a la escala de funcionarios con habilitación estatal y deben ser clasificados como de Secretaria e Intervención, con la categoría de entrada, o subsidiariamente como de Secretaria-Intervención.

La sentencia de instancia desestima la demanda, pues según razona en su fundamento de derecho segundo: 'Dado que el consorcio se encuentra constituido por la comunidad autónoma y distintos entes locales, sin posible renuncia a la titularidad de sus competencias, no se puede considerar que el ente tenga naturaleza estrictamente local y a ello no es óbice el hecho de que el artículo 3 de los estatutos determine que el consorcio estará sujeto en su actuación a las normas básicas de régimen local, dado que la presencia de entes de distinta sustancia territorial en el seno de la nueva entidad obligaba a establecer la normativa aplicable a su régimen funcional ('en su actuación') pero sin que tal definición altere la naturaleza del ente, convirtiéndolo en una entidad local al margen de su composición por otras administraciones públicas. Lo contrario conduciría a la anormal conversión de una administración autonómica en una entidad local.'

SEGUNDO .- El Colegio apelante refiere en primer término diferentes sentencias del TS, que a su juicio avalan su pretensión. A continuación cuestiona lo resuelto por la sentencia de instancia y así nos dice, el consorcio de Museos de la GV es un ente local tal y como se desprende de sus Estatutos aprobados por Acuerdo de 5/marzo/1996, del Gobierno Valenciano, en segundo término la titularidad de la competencia que el consorcio desarrolla no solo recaen en la Comunidad Autónoma Valenciana, los propios actos del Consorcio refuerzan su conclusión. Por tanto siendo el Consorcio una Entidad Local ha de cumplir la normativa básica local también en lo referente a organización de personal, y en concreto en lo que nos ocupa en la actualidad la Disposición Adicional Segunda de la Ley 7/2007, de 12 de abril, del Estatuto Básico del Empleado Público , precepto posterior a aprobación de los Estatutos, amén de que resulte lógica la llamada que el propio acto impugnado hace a los artículos 3 y 4 de la Ley 1/1996, de 26 de abril, de Adaptación del Régimen Jurídico del Personal de la Generalidad Valenciana , de aplicación subsidiaria a la Administración local.



TERCERO. - El Consorcio de Museos de la Comunitat Valenciana se opone a la apelación. Destaca que según la sentencia del Tribunal Supremo de 1999 que citan los apelantes, y la sentencia que se recurre para establecer la naturaleza jurídica del ente demandado, se deberá acudir a las circunstancias concurrentes del Consorcio de Museos de la Comunidad Valenciana. Sostiene que los fines del Consorcio son exclusivos de la Generalitat Valenciana y se definen en el artículo 5 de los Estatutos, y todos tos fines expresados son proyección del articulo 49.1.6 del Estatuto de Autonomía que establece las competencias exclusivas de la Comunidad Autónoma (Generalitat Valenciana).El ámbito territorial para cumplir los fines del Consorcio de Museos es el de la Comunidad Valenciana. En el aspecto financiero, si acudimos al folio 21 del Expediente Administrativo, Estado de Ingresos del Presupuesto del Consorcio, observamos que la Generalitat Valenciana consta obligada por importe de 3.000.000 € como Administración competente en materia museística, mientras que las Entidades Locales (de pertenencia no obligatoria en el Consorcio) contribuyen con un 5 % de dicha cantidad cada una, o de forma simbólica. El presupuesto de la Generalitat Valenciana recoge como entidad propia al Consorcio de Museos de la Comunidad Valenciana con el sometimiento a su intervención General.

Y por ultimo en el aspecto orgánico, los artículos 7,10, 13 y15 de los Estatutos confirmarían también que el Consorcio no es un ente local.



CUARTO.- La premisa de fondo sobre la que se basa el razonamiento de la sentencia de instancia, a saber, la desestimación de la demanda al considerar que el Consorcio de Museos de la Generalitat Valenciana no es una 'entidad local', no es jurídicamente correcta. Lo explicamos a continuación.

Sobre la posibilidad, en abstracto, de que los consorcios como el que nos ocupa ostenten la cualidad de 'entes locales' se pronuncio el TS ya en su sentencia de 30 de abril de 1999 , oportunamente citada por la recurrente en la instancia y en la apelación. En el recurso de casación resuelto por dicha sentencia se discutía si un consorcio constituido no sólo por la casi totalidad de los Concejos de Asturias sino también por la Comunidad Autónoma del Principado de Asturias podía ostentar aquella condición. La respuesta afirmativa del TS, tras el análisis de las normas propias reguladoras de aquel consorcio, partió de las siguientes consideraciones: '[...] La circunstancia de que los Consorcios no vengan incluidos como entidades locales en el artículo 3 de la Ley 7/1985 no impide la caracterización como ente local del Consorcio para el Servicio de Extinción de Incendios, Salvamentos y Protección Civil del Principado de Asturias, ya que la enumeración que verifica el apartado segundo de este precepto no tiene carácter exclusivo. Es cierto que el artículo 107.2 del Texto Articulado Parcial de la Ley 41/1975, de Bases del Estatuto del Régimen Local , aprobado por Decreto 3046/1977, de 6 de octubre , atribuía a los Consorcios la condición de entidades locales, y que esta norma no se reitera en el artículo 110.2 del Texto Refundido de las Disposiciones Legales Vigentes en Materia de Régimen Local (Real Decreto Legislativo 781/1986, de 18 de abril ), pero ello se debe a que, dada la amplitud de fines que pueden asumir los Consorcios, así como tomando en cuenta que pueden constituirse con Entidades privadas sin ánimo de lucro, posibilidad que no admitía el artículo 107 del Decreto 3046/1977, el Texto Refundido de 1986 no ha querido caracterizar a todos los Consorcios que puedan constituirse al amparo de su artículo 110 como entidades locales, pero sin negarles tampoco tal consideración, permitiendo que en cada caso, según las circunstancias concurrentes, pueda determinarse si el Consorcio constituido es o no una entidad local, existiendo razones -ya expuestas- para atribuir esta naturaleza al Consorcio para el Servicio de Extinción de Incendios, Salvamentos y Protección Civil del Principado de Asturias'.



QUINTO.- A juicio del Consorcio los artículos 7, 10, 13 y 15 de los Estatutos -DOGV núm.- 2717- avalarían que no se trata de un Ente Local. Sin embargo para el tribunal las previsiones de dichos artículos no son determinantes para fijar la naturaleza jurídica del Ente que analizamos. El art. 7 establece la composición del consejo General, órgano de gobierno del consorcio junto con el presidente y la Comisión ejecutiva, pues aun cuando el Consejo este presidio por el Conseller de Cultura, cuanta con tres vicepresidentes elegidos por consenso entre los alcaldes de Alicante, Castellon y Valencia y los presidentes de las diputaciones de las respectivas provincial, y entre los vocales hay representación de todas las administraciones que conforman el Consorcio. El art. 10 establece la composición de la Comisión Ejecutiva, donde existe también un representante de cada uno de los entes consorciados. Él art. 13 determina que el gerente será nombrado por el Consejo General a propuesta del presidente, y describe sus funciones. Y el art. 15 referido al régimen del personal determina que integraran la plantilla del consorcio a) los funcionarios de carrera o personal laboral fijo de los entes consorciados, que, con su conformidad, sean adscritos al consorcio con carácter exclusivo.

B) el personal que sea contratado por el propio consorcio, con sujeción a los principios de igualdad merito, capacitación y publicidad.

Por el contario el art. 3 de sus Estatutos dispone que el Consorcio de Museos de la GV estará sujeto en su actuación a las normas básicas de Régimen local, y demás disposiciones aplicables. En el mismo sentido el art. 17 establece que la ordenación de gastos y pagos y la formalización de los ingresos y pagos se sujetaran a la normativa de régimen local. Y de acuerdo con ello el acto impugnado en la instancia -Presupuesto Plantilla y RPT- se tramita conforme al Real Decreto Legislativo 2/2004, de 5 de marzo, por. el que se aprueba el Texto refundido de la Ley Reguladora de las Haciendas Locales, el Real Decreto 500/1990, de 20 de abril, por el que se desarrolla, el Capítulo primero del Titulo sexto de la Ley 39/1 988, de 28 de diciembre, reguladora de las Haciendas Locales, en materia de presupuestos, el Real Decreto Legislativo 781/1986, de 18 de abril, por el que se aprueba el Texto Refundido de las Disposiciones Legales vigentes en materia de Régimen Local, y del Real Decreto 2568/1986, de 28 de noviembre, por el que se aprueba el Reglamento de organización, funcionamiento y régimen jurídico de las Entidades Locales y la citada LBRL.

El otro elemento que debemos considerar son los fines y objetivos del Consorcio, para los apelados las funciones atribuidas al Consorcio de Museos coinciden con las propias de la Comunidad Autónoma y su ámbito territorial cubriría el propio de la Comunidad valenciana.

El anterior planteamiento desconoce que por su propia naturaleza el consorcio surge en los supuestos de concurrencia competencial entre distintas administraciones públicas que de forma voluntaria deciden acudir a esta forma de gestión. Prueba de ello es la justificación del Acuerdo de 5/marzo/1996 del Gobierno Valenciano, de constitución junto con las diputaciones provinciales de Alicante, Castellon y Valencia, y de los ayuntamientos de Alicante Castellón de la Plana y Valencia, del Consorcio de Museos de la Comunidad valenciana, y aprobación de sus estatutos: 'La política museística valenciana requiere una acción coordinada por parte de aquellas administraciones públicas titulares de museos o colecciones museográficas, con el fin de conseguir un uso racional de estos recursos culturales.

Dicha coordinación debe llevarse a cabo de forma voluntaria y mediante instrumentos jurídicos adecuados, como el consorcio, configurado por la normativa de régimen local como una de las formas de cooperación entre la administración local y la de las comunidades autónomas'.

En el presente caso los fines del Consorcio no son exclusivos de la Generalitat Valenciana, los principales municipios y las Diputaciones Provinciales que los forman ejercen las competencias en materia cultural y museística que se les reconocen en los artículos 25.2, letra m) de la Ley 711985, de 2 de abril, de Bases de Régimen Local, (LBRL)preceptos que deben ponerse en relación con en el artículo 28 de la misma cuando dice: Los Municipios pueden realizar actividades complementarías de las propias de otras Administraciones Públicas y, en particular, las relativas a la educación, la cultura, promoción de la mujer, la vivienda, la sanidad y la protección del medio ambiente, amén del artícub33.3, letras, e) y n), de la Ley 8/2010, de 23 de junio, de la Generalitat, de Régimen Local de la Comunitat Valenciana.

Es notorio que todas las Entidades Locales que forman parte del Consorcio - entre las que se encuentran las tres Diputaciones Provinciales y las tres capitales de provincia de la Comunidad -- , como muchos otros Entes Locales, dentro del ámbito de las actividades culturales tienen espacios de exposición y museísticos; precisamente para coordinar el ejercicio de estas competencias con el ejercicio por la Comunidad Autónoma de las suyas en esta materia, para satisfacer este interés común (con apoyo en lo dispuesto en el artículo 87 de la LBRL), se crea el Consorcio y esta idea se manifiesta con claridad en la motivación del Acuerdo del Gobierno Valenciano, de 5 de marzo de 1996, que hemos trascrito.

En definitiva, la titularidad de las competencias no solo recae en la Comunidad Autónoma, siendo el Consorcio uno de los instrumentos jurídicos posible para el ejercicio coordinado de dichas competencias por las diferentes Administraciones que las poseen en esta materia, si bien dado su carácter voluntario la Comunidad Autónoma podría, en su caso, ejercer sus competencias de otra forma.

Por lo razonado el Consorcio de Museos es una Entidad Local aunque tenga un ente consorciado que no lo sea y con independencia de quien realice mayor aportación económica de entre los entes consorciados.

- Así se reconoce en el Acuerdo de Constitución por el Gobierno de la Comunidad, y lo reconocen sus propios Estatutos (artículo 3 y 17 ) cuando disponen que el Consorcio estará sujeto en su actuación a las normas básicas de Régimen local, y solo en defecto de estas a las demás disposiciones y a los presentes Estatutos, además de en los Acuerdos Plenarios de integración de las seis Entidades Locales Consorciadas.

En atención a sus fines, competencias y funciones, antes descritas.



SEXTO.- Siendo el Consorcio una Entidad Local ha de cumplir la normativa básica local también en lo referente a organización de personal, y en concreto en lo que nos ocupa la Disposición Adicional Segunda de la Ley 7/2007, de 12 de abril, del Estatuto Básico del Empleado Público , precepto posterior a aprobación de los Estatutos. Y así siendo posible que el consorcio prevea la existencia de las plazas que considere conveniente para el desarrollo de sus fines públicos, las que tengan atribuidas las funciones de fe pública, asesoramiento legal preceptivo, control y fiscalización interno de la gestión económico financiera y presupuestaria y la contabilidad, deberán desempeñase por el secretario e interventor o secretario-interventor, pues como declara la sentencia del TS 27/diciembre/2013, RC 3147/2012 , 'Lo que la disposición adicional reserva a los funcionarios que indica son funciones no órganos, de ahí que la reserva deba operar allí donde la función se situé' y sigue diciendo 'la creación del órgano, incuestionada, no puede justificar que la función reservada por la Disposición Adicional, a los funcionarios con habilitación nacional pueda ser atribuida a funcionarios que no tienen tal habilitación', por ello procede la estimación de la demanda anulando la plantilla presupuestaria y relación de puestos de trabajo para el año 2012 del Consorcio de Museos de la Comunidad en tanto no prevé la creación de puestos con la debida dotación presupuestaria para el ejercicio de funciones reservadas exclusivamente a funcionarios con habilitación estatal .

SEPTIMO.- En cuanto a las costas no procede declaración expresa de conformidad con lo establecido en el art. 139.2 LJCA .

VISTOS los preceptos legales citados por las partes concordantes y de general aplicación.

Fallo

Estimar la apelación 00130/2015, interpuesto por la procuradora doña María Paz Contel Comenge en nombre y representación del COLEGIO DE SECRETARIOS, INTERVENTORES Y TESOREROS DE LA ADMINISTRACIÓN LOCAL CON HABILITACIÓN DE CARÁCTER ESTATAL DE LA PROVINCIA DE VALENCIA , contra SENTENCIA 21/15, de 26 de enero, DEL JUZGADO DE LO CONTENCIOSO NUM. 5 DE VALENCIA EN EL RECURSO 273/14 , la cual se revoca.

Estimar el recurso 273/2014, promovido frente a la plantilla presupuestaria y relación de puestos de trabajo para el año 2012 del consorcio de Museos de la Comunidad valenciana, el cual se anula en tanto no prevé la creación de puestos con la debida dotación presupuestaria para el ejercicio de funciones reservadas exclusivamente a funcionarios con habilitación estatal.

Sin costas.

Esta Sentencia no es firme y contra ella cabe, conforme a lo establecido en los artículos 86 y siguientes de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso- administrativa , recurso de casación ante la Sala 3ª del Tribunal Supremo. Dicho recurso deberá prepararse ante esta Sección en el plazo de treinta días a contar desde el siguiente al de su notificación, debiendo tenerse en cuenta respecto del escrito de preparación de los que se planteen ante la Sala 3ª del Tribunal Supremo los criterios orientadores previstos en el Apartado III del Acuerdo de 20 de abril de 2016 de la Sala de Gobierno del Tribunal Supremo, sobre la extensión máxima y otras condiciones extrínsecas de los escritos procesales referidos al Recurso de Casación ante la Sala Tercera del Tribunal Supremo (BOE número 162 de 6 de julio de 2016).

A su tiempo, y con certificación literal de la presente, devuélvase el expediente administrativo al centro de su procedencia.

Así por esta nuestra sentencia, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.

PUBLICACIÓN.- La anterior sentencia ha sido leída y publicada en el día de su fecha por la Ilma.

Sra. Magistrada Ponente de la misma, estando constituido el Tribunal en audiencia pública, de lo que, como Secretaria de éste, doy fe.