Sentencia Contencioso-Administrativo Nº 95/2018, Tribunal Superior de Justicia de Madrid, Sala de lo Contencioso, Sección 9, Rec 190/2017 de 08 de Febrero de 2018

Encabezamiento

Tribunal Superior de Justicia de Madrid
Sala de lo Contencioso-Administrativo
Sección Novena C/ General Castaños, 1 , Planta 1 - 28004
33010330
NIG: 28.079.00.3-2015/0008145
Recurso de Apelación 190/2017
Recurrente : TRIBUNAL ECONOMICO ADMINISTRATIVO MUNICIPAL DE MADRID
LETRADO DE CORPORACIÓN MUNICIPAL
Recurrido : COMUNIDAD DE MADRID
LETRADO DE COMUNIDAD AUTÓNOMA
SENTENCIA No 95
TRIBUNAL SUPERIOR DE JUSTICIA DE MADRID
SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO
SECCIÓN NOVENA
Ilmos. Sres.
Presidente:
D. Ramón Verón Olarte
Magistrados:
Dª Ángeles Huet de Sande
D. José Luis Quesada Varea
D. Francisco Javier González Gragera
D. Joaquín Herrero Muñoz Cobo
En la Villa de Madrid, a ocho de febrero de dos mil dieciocho.
Visto por la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid, constituida
en Sección por los Señores anotados al margen, el recurso de apelación que con el número 190/2017 ante la
misma pende de resolución, interpuesto por el EXCMO. AYUNTAMIENTO DE MADRID (Tribunal Económico-
Administrativo Municipal de Madrid) representado por el Letrado Consistorial, contra la Sentencia nº 395/2016
de fecha 9 diciembre de 2016, dictada por el Juzgado de lo Contencioso-Administrativo nº 29 de Madrid, en
el Procedimiento Ordinario n° 181/2015.
Siendo parte apelada la COMUNIDAD DE MADRID, representada y defendida por el Letrado integrante
de sus Servicios Jurídicos.

Antecedentes

PRIMERO.- El Juzgado de lo Contencioso-Administrativo nº 29 de Madrid, dictó la Sentencia nº 395/2016 de fecha 9 diciembre 2016 , dictada por el Juzgado de lo Contencioso-Administrativo nº 29 de Madrid, en el Procedimiento Ordinario n° 181/2015, cuya parte dispositiva es del siguiente tenor literal: «Que ESTIMANDO íntegramente el recurso contencioso administrativo interpuesto por la Comunidad de Madrid contra la resolución del TEAM del Ayuntamiento de Madrid de fecha 4 de febrero de 2015 que se describe en el primer antecedente de hecho, debo anular y anulo totalmente la misma, así como la liquidación y sanción tributarias que confirma por no ser conformes al ordenamiento jurídico, dejándola sin efecto alguno; sin hacer imposición de costas a ninguna de las partes.



SEGUNDO.- Notificada la anterior Sentencia, por el EXCMO. AYUNTAMIENTO DE MADRID (Tribunal Económico-Administrativo Municipal de Madrid) representado por el Letrado Consistorial se interpuso recurso de apelación, en el plazo de los quince días siguientes, que fue admitido en ambos efectos por providencia en la que también se acordó dar traslado del mismo a las demás partes para que, en el plazo común de quince días, pudieran formalizar su oposición.



TERCERO.- Formuladas alegaciones por la parte apelada, el Juzgado de lo Contencioso-administrativo elevó los autos y el expediente administrativo, en unión de los escritos presentados, a la Sala de lo Contencioso-administrativo.



CUARTO.- Recibidas las actuaciones se acordó dar a los autos el trámite previsto en los artículos 81 y siguientes de la Ley 29/1.998, de 13 de julio , reguladora de la Jurisdicción Contencioso-administrativa; y no habiéndose solicitado por las partes la celebración de vista o la presentación de conclusiones, se señaló para la deliberación y fallo del presente recurso de apelación el día ocho de febrero de dos mil dieciocho en cuyo acto tuvo lugar su celebración.



QUINTO.- En la tramitación del presente procedimiento se han observado las prescripciones legales, y en particular las previsiones de los artículos 80.3 ª y 81 y siguientes de la Ley 29/1.998, de 13 de julio , reguladora de la Jurisdicción Contencioso-administrativa.

Ha sido Ponente en Ilmo. señor don Ramón Verón Olarte, quien expresa el parecer de la Sección.

Fundamentos

PRIMERO.- El presente recurso de apelación tiene por objeto la Sentencia nº 395/2016 de fecha 9 de diciembre de 2016, dictada por el Juzgado de lo Contencioso-Administrativo nº 29 de Madrid, en el Procedimiento Ordinario n° 181/2015, cuya parte dispositiva ya se ha transcrito con anterioridad.

El Procedimiento Ordinario n° 181/2015 tenía por objeto, a su vez, la Resolución del Tribunal Económico-Administrativo Municipal de Madrid de 4 de febrero de 2015 por la que se desestimó la Reclamación económico-administrativa 200/2013/5509 interpuesta por la COMUNIDAD DE MADRID contra la desestimación del recurso de reposición interpuesto contra liquidación de la Tasa por Gestión de Residuos Sólidos a Grandes Generadores correspondiente a la anualidad 2008 y relativa al inmueble aparcamiento de rotación del Intercambiador de Transportes de Plaza Castilla, sito en la Avenida de Asturias 4 (B), por importe de 39.638 euros más 8114,39 € en concepto de intereses de demora y contra la sanción derivada de la misma por importe de 19.819 euros.



SEGUNDO.- El Ayuntamiento apela la sentencia alegando que el concepto de capacidad económica es válido para el contribuyente, en este caso, la concesionaria, pero no para el sustituto, que no tiene por qué tener esa capacidad. Cita en apoyo de su tesis los arts. 23.2.a) LHL y 8 de la ordenanza fiscal y la jurisprudencia sobre la figura del sustituto del contribuyente, que, a su juicio, recae en este caso en la Comunidad de Madrid por su condición de propietaria del inmueble según la inscripción catastral.

En segundo lugar, sostiene que la propiedad del intercambiador corresponde a la Comunidad y no se transmite con la concesión, para lo que cita el contrato de adjudicación y lo dispuesto en el art. art. 220 de la Ley de contratos de las Administraciones Públicas .

Por último, la recurrente considera que la sanción impuesta es válida por cuanto concurre la culpabilidad del obligado, y la Administración municipal solo pudo conocer la realización del hecho imponible y sus elementos a través de la actividad inspectora.

Frente a ello la parte apelada, propugnó la inadmisibilidad del recurso de apelación respecto de la sanción, al amparo de los arts. 41.3 y 81.1.a) LJCA , ya que su cuantía es inferior a 30.000 euros.

Por otro, denuncia la falta de justificación en la resolución sancionadora de la concurrencia de los elementos para la imposición de la sanción, en particular la culpabilidad de la Administración autonómica.

Y, por último, en cuanto a la tasa, insiste en que la beneficiada por la actividad de recogida de residuos es la entidad concesionaria, que es la que debe satisfacerla. Citando la consulta vinculante de la Dirección General de Tributos V2158-09 y lo dispuesto en el art. 227 de la Ley de contratos del Sector Público , afirma que hasta que no revierte la concesión, la Comunidad no es propietaria del intercambiador, pues hasta ese momento no se incorporan plenamente al patrimonio público los bienes afectos a la concesión. Termina diciendo que la obligación de la cláusula 38 del contrato administrativo no es determinante para atribuir la propiedad a la Comunidad de Madrid.



TERCERO.- Debe rechazarse la causa de inadmisibilidad parcial que alega la Administración apelada.

Es cierto que la sanción impugnada en primera instancia alcanza la suma de 11.610,65 euros y el límite mínimo de la cuantía para acceder al recurso de apelación es de 30.000 euros, con arreglo al art. 81.1.a) LJCA .

Ahora bien, este mismo artículo, en el apartado 2.b), dispone que serán siempre susceptibles de apelación las sentencias que resuelvan litigios entre Administraciones públicas, tal como aquí sucede.



CUARTO.- Para dar adecuada respuesta al debate suscitado en los términos en que nos viene planteado por la tesis de los argumentos de la recurrente y de su oposición a ellos, es necesario indicar que esta Sección se ha pronunciado en la Sentencia nº 1375 de fecha veintidós de diciembre de dos mil dieciséis dictada en el recurso de apelación número 12/2016 sobre la liquidación de la tasa por prestación del servicio de gestión de residuos sólidos a grandes generadores, correspondiente al ejercicio de 2008, devengada por el Intercambiador de Transportes de Moncloa.

Asimismo, esta Sección dictó también sentencia número 136 en el Recurso de Apelación 331/2016, en fecha veintitrés de febrero de dos mil diecisiete , referida al intercambiador de la Plaza de Castilla.

Por lo que exigencias de unidad de doctrina, inherentes a los principios de seguridad jurídica y de igualdad en la aplicación de la ley ( artículos 9.3 y 14de la Constitución ), imponen aquí reiterar el criterio interpretativo que allí se siguió pues la cuestión planteada merece igual respuesta que la que en aquélla se contiene. Así, decíamos: «

CUARTO.- El argumento en que la sentencia de instancia fundamenta la estimación del recurso no es compartido por la Sala, pues se opone a la existencia misma de la figura del sustituto del contribuyente.

Conforme al 36 LGT, es sujeto pasivo del tributo quien asume por mandato legal la posición de deudor ante Hacienda, y esta posición presenta dos modalidades: la de contribuyente, que es quien realiza el hecho imponible y, por tanto, quien es el titular de la capacidad económica que ese hecho exterioriza (núm. 2 de dicho artículo), y la de sustituto del contribuyente, que desplaza al contribuyente y ocupa su lugar en la relación tributaria por imposición legal, sin perjuicio de su derecho a repetir contra el último (núm. 3). Así pues, el elemento de la capacidad económica no es el criterio determinante de la cualidad de sujeto pasivo tributario por la simple razón de que no es inherente al concepto de sustituto del contribuyente, cuya existencia en cada tributo depende exclusivamente de la declaración del legislador.

El art. 23 LHL recoge dicha doble categoría de sujetos pasivos en el ámbito de las tasas locales. En primer lugar destaca que son contribuyentes las personas «que soliciten o resulten beneficiadas o afectadas por los servicios o actividades locales que presten o realicen las entidades locales» (apartado 1.a/), y el núm.

2 dispone que tendrán la condición de sustitutos del contribuyente: «a) En las tasas establecidas por razón de servicios o actividades que beneficien o afecten a los ocupantes de viviendas o locales, los propietarios de dichos inmuebles, quienes podrán repercutir, en su caso, las cuotas sobre los respectivos beneficiarios».

La ordenanza de la tasa de gestión de residuos a que obedece la liquidación litigiosa, disposición aprobada por el Pleno del Ayuntamiento el 22 de diciembre de 2005, define en el capítulo IV los obligados tributarios en términos idénticos (arts. 7 y 8).

En aplicación de estas normas, ostenta la cualidad de sustituto del contribuyente, y por consecuencia de deudor tributario de la tasa, quien posea a su vez la de propietario del inmueble de la calle Princesa, 98, donde se encuentra el intercambiador de transporte.



QUINTO.- La propiedad del inmueble donde se explota tal actividad debe ser resuelta en el sentido propugnado por la apelante.

No podemos omitir la contundencia de los argumentos que suministró el Tribunal Económico- Administrativo Municipal a favor del dominio de la Comunidad de Madrid: su inscripción con tal carácter en el catastro inmobiliario, acto asistido de la presunción del art. 3.3 del Real Decreto Legislativo 1/2004, de 5 de marzo , por el que se aprueba el texto refundido de la Ley del Catastro Inmobiliario («Salvo prueba en contrario y sin perjuicio del Registro de la Propiedad, cuyos pronunciamientos jurídicos prevalecerán, los datos contenidos en el Catastro Inmobiliario se presumen ciertos»); y, por otro lado, las estipulaciones del propio contrato concesional, cuya cláusula 38 impone a la concesionaria la obligación de inscribir en el Registro de la Propiedad a favor de la Comunidad de Madrid los bienes y derechos afectos a la concesión.

La regulación del derecho de propiedad y la normativa sobre contratación pública avalan este criterio.

Por accesión se adquiere la propiedad de lo construido en suelo propio ( art. 358 CC ). Si el concesionario mantuviera la propiedad temporal de las construcciones o edificaciones realizadas en el suelo de la Comunidad de Madrid, entonces ostentaría un derecho de superficie ( art. 53 Real Decreto Legislativo 7/2015, de 30 de octubre , por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de Suelo y Rehabilitación Urbana), con todas sus prerrogativas y consecuencias. Por el contrario, el concesionario ostenta la posesión de lo construido, a fin de su explotación económica, y es la posesión, y no la propiedad, lo que debe entregar a la Administración concedente a la extinción de la concesión ( art. 272 del Real Decreto Legislativo 3/2011, de 14 de noviembre , por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de Contratos del Sector Público, LCSP, y cláusula 7 del contrato).

Los contratos de concesión de obras públicas disponen de una doble fase de ejecución: una destinada a la construcción de las instalaciones y otra posterior a su explotación ( art. 7 LCSP ). Durante la primera, la Administración contratante ostenta unas importantes funciones de comprobación, verificación y, sobre todo, de recepción de las obras, que carecen de toda justificación si fuera la concesionaria la propietaria de lo construido (véanse los arts. 244 y concordantes de la LCSP , 168 y 173 del Real Decreto 1098/2001, de 12 de octubre , por el que se aprueba el Reglamento general de la Ley de Contratos de las Administraciones Públicas, 163 y siguientes del Real Decreto 1098/2001, de 12 de octubre, por el que se aprueba el Reglamento general de la Ley de Contratos de las Administraciones Públicas). Por supuesto, entre los derechos del concesionario no se encuentra la adquisición del dominio de los bienes afectos a la concesión ( art. 245 LCSP y cláusula 37 del contrato)».



QUINTO.- Otra decisión debe adoptarse respecto de la sanción impuesta.

El mero hecho de no ingresar la cuota de un tributo no es constitutivo, por sí solo, de una acción culpable, pues ello se opondría a los valores del Derecho sancionador actual rebasando la previsión constitucional del art. 25 CE . La sentencia del Tribunal Supremo de 3 de diciembre de 2012 (rec. 3437/2010 ), citando otros precedentes, advierte de que «la mera constatación de la falta de ingreso no permite fundar la imposición de sanciones tributarias, dado que éstas no pueden ser el resultado, poco menos que obligado, de cualquier incumplimiento de las obligaciones tributarias a cargo de los contribuyentes».

Puesto que no es admisible en nuestro Derecho tributario sancionar por el simple resultado de la falta de ingreso, es preciso motivar específicamente de dónde se colige la existencia de la culpabilidad del infractor, la cual debe aparecer debidamente fundada en la resolución administrativa sancionadora desde la perspectiva de los artículos 24.2 y 25.1 de la Constitución española . Es al órgano competente para sancionar a quien corresponde motivar la imposición de la sanción, conforme al art. 211.3 LGT , y ni los Tribunales Económico- Administrativos ni los Tribunales contencioso-administrativos pueden subsanar la falta de motivación de la culpabilidad en el acuerdo sancionador (así, entre otras muchas, las sentencias del Tribunal Supremo de 10 de diciembre de 2012, rec. 563/2010 , y 20 de diciembre de 2013, rec. 1537/2010 ).

La aplicación de esta doctrina al presente caso conduce inevitablemente a la anulación del acto sancionador.

Este fue dictado el 30 de mayo de 2012 a consecuencia de la misma acta de disconformidad que condujo a la regularización por la tasa. Pero tal resolución no contiene ni la más básica referencia a dicho elemento subjetivo de la infracción, y se limita a hacer constar que constituye infracción tributaria la falta de ingreso de la deuda tributaria dentro de los plazos reglamentarios.

La ausencia de toda justificación acerca de la culpabilidad de la Administración obligada imposibilita apreciar la concurrencia de los elementos constitutivos del ilícito administrativo sancionado, por lo que debe ser confirmada la sentencia recurrida en cuanto absuelve de la sanción a la Comunidad de Madrid.



SEXTO.- De conformidad con lo dispuesto en el artículo 139.1 º y 2º de la Ley 29/1.998, de 13 de julio, Reguladora de la Jurisdicción Contencioso Administrativa , no procede la imposición de las costas causadas en la apelación y en el recurso contencioso-administrativo a ninguna de la partes.

Vistos los preceptos legales citados y demás de general y pertinente aplicación, en nombre de su Majestad el Rey, por la autoridad que nos confiere la Constitución

Fallo

Que debemos ESTIMAR Y ESTIMAMOS EN PARTE el presente recurso de apelación número 190/2017, interpuesto por el EXCMO. AYUNTAMIENTO DE MADRID (Tribunal Económico-Administrativo Municipal de Madrid) representado por el Letrado Consistorial, contra la Sentencia nº 395/2016 de fecha 9 diciembre de 2016, dictada por el Juzgado de lo Contencioso-Administrativo nº 29 de Madrid, en el Procedimiento Ordinario n° 181/2015, la cual REVOCAMOS en el pronunciamiento relativo a la liquidación de la tasa por prestación del servicio de gestión de residuos sólidos a grandes generadores correspondiente al ejercicio de 2008, por ser ajustada a Derecho la resolución dictada sobre esta liquidación por el Tribunal Económico-Administrativo Municipal de Madrid de fecha 15 de marzo de 2013, en este particular; CONFIRMANDO la sentencia apelada en cuanto a la absolución a la Comunidad de Madrid de la sanción tributaria impuesta y sin hacer especial pronunciamiento en cuanto a las costas causadas en ninguna de ambas instancias.

Líbrese y únase certificación literal de esta resolución a las actuaciones con inclusión de la original en el Libro de Sentencias.

La presente sentencia es susceptible de recurso de casación, que deberá prepararse ante esta Sala en el plazo de treinta días , contados desde el siguiente al de su notificación, acreditándose en el escrito de preparación del recurso el cumplimiento de los requisitos establecidos en el artículo 89.2 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-administrativa , con justificación del interés casacional objetivo que presente. Previa constitución del depósito previsto en la Disposición Adicional Decimoquinta de la Ley Orgánica del Poder Judicial , bajo apercibimiento de no tener por preparado el recurso.

Dicho depósito habrá de realizarse mediante el ingreso de su importe en la Cuenta de Depósitos y Consignaciones de esta Sección, cuenta-expediente nº 2583-0000-85-0190-17 (Banco de Santander, Sucursal c/ Barquillo nº 49), especificando en el campo concepto del documento Resguardo de ingreso que se trata de un 'Recurso' 24 Contencioso-Casación (50 euros). Si el ingreso se hace mediante transferencia bancaria, se realizará a la cuenta general nº 0049-3569-92-0005001274 (IBAN ES55-0049-3569 9200 0500 1274) y se consignará el número de cuenta-expediente 2583-0000-85-0190-17 en el campo 'Observaciones' o 'Concepto de la transferencia' y a continuación, separados por espacios, los demás datos de interés.

Así por esta nuestra Sentencia, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.

D. Ramón Verón Olarte DÑA. Ángeles Huet de Sande D. José Luis Quesada Varea D. Francisco Javier González Gragera D. Joaquín Herrero Muñoz Cobo PUBLICACIÓN.- Leída y publicada ha sido la anterior sentencia por el Ilmo. Sr. Magistrado Ponente D.

Ramón Verón Olarte, estando la Sala celebrando audiencia pública en el mismo día de su fecha, de lo que, como Letrado de la Administración de Justicia, certifico.