PRIMERO.-El Juzgado de lo Contencioso-Administrativo nº OCHO de Málaga dictó la sentencia n º 174/2025, de 10 de julio 2025, en el PO 49/25, que falla:
"DESESTIMAR el recurso contencioso administrativo interpuesto por la Procuradora de los Tribunales Sra. Acacio Morales, en nombre y representación de D. Victorino, frente al acto administrativo citado en el primero de los antecedentes de hecho de la presente resolución.
Se condena a la parte actora al pago de las costas del presente procedimiento"
En su Antecedentes de hecho primero señala la sentencia que es objeto de recurso la resolución dictada por la Dirección General de Movilidad y Transportes de la Consejería de Fomento, Articulación del Territorio y Vivienda de la Junta de Andalucía el día 11 de febrero de 2025 en el expediente NUM000, que desestimaba el recurso de alzada formulado por aquel frente a la previamente dictada por la Delegación Territorial de Málaga de la Consejería de Fomento, Articulación del Territorio y Vivienda de la Junta de Andalucía el día 16 de octubre de 2024 en el expediente NUM001 por la que, a su vez, se denegaba al mismo una autorización de arrendamiento de vehículos con conductor (VTC) solicitada ante la referida Delegación Territorial el día 11 de octubre de 2024.
La sentencia, tras amplios razonamientos en los FFDD 3º 4º y 5º sobre el primer motivo de denegación de la autorización, la relación existente entre el número de autorizaciones de arrendamiento de vehículos con conductor (VTC) domiciliadas entre la Comunidad Autónoma de Andalucía y las autorizaciones de transporte de viajeros en vehículos turismo (VT) superaba ampliamente la de 1 a 30, finaliza dando la razón a la parte recurrente " Proyectando dicha doctrina al supuesto sometido metido a fiscalización en este procedimiento, se concluye sin dudas que la primera de las causas impugnatorias ha de prosperar, atendiendo a la razón en la que la Administración sustentó la denegación de la solicitud (precisamente, la aplicación de la proporción contenida en el artículo 48.3 de la Ley, que igualmente se refleja en el artículo 18 bis.4 de la Ley de Ordenación de los Transportes Urbanos y Metroplitanos de Viajeros de Andalucía ), no erigiéndose en motivo válido para justificar la denegación de la autorización la mera superación de la aludida proporción."
Luego fundamenta la desestimación del recurso contencioso-administrativo diciendo:
"SEXTO.- Mas, sentado lo anterior, se procede al análisis de la segunda de las causas esgrimidas por la Administración para denegar la solicitud, que no es otra que -según se ha expuesto previamente- la superación de los valores del ozono a largo plazo en todas las provincias andaluzas, en aplicación de lo dispuesto en el párrafo quinto del artículo 99 de la Ley de Ordenación de los Transportes Terrestres .
Dicho precepto literalmente establece lo siguiente: "El otorgamiento de las autorizaciones de arrendamiento de vehículos con conductor estará condicionado al cumplimiento de criterios medioambientales sobre mejora de la calidad del aire y reducción de emisiones de CO 2, así como de gestión del transporte, del tráfico y del espacio público de la comunidad autónoma en que pretenda domiciliarse la autorización, de conformidad con las siguientes especificaciones: a) La autorización será denegada si, en el momento del otorgamiento, se supera el valor límite anual de NO 2 o PM 2,5 o el valor objetivo o valor objetivo a largo plazo del O 3, regulados en la normativa de mejora de la calidad del aire, en alguna zona o aglomeración incluida en la comunidad autónoma en la que pretenda domiciliarse la autorización, de conformidad con el último informe publicado por el Ministerio de Transición Ecológica y el Reto Demográfico. No obstante, las comunidades autónomas podrán establecer, para las autorizaciones que se domicilien en su territorio, otros criterios de mejora de la calidad del aire en el marco de lo previsto en el Derecho comunitario o en las directrices de la Organización Mundial de la Salud."; añadiendo, además, el mismo apartado a) del referido párrafo que tales requissitos" no se aplicarán en los supuestos en los que el vehículo sea eléctrico cero emisiones de batería (BEV), de célula de combustible (FCEV) o de combustión de hidrógeno (HICEV), en cuyo caso la autorización únicamente habilitará a efectuar servicios de arrendamiento con conductor si el vehículo adscrito a la misma está incluido en alguna de estas categorías".
El referido párrafo del tan citado artículo 99 se introdujo mediante la reforma operada en el mismo mediante el Real Decreto-Ley 5/2023, de 8 de junio , por el cual se adoptan y prorrogan determinadas medidas de respuesta a las consecuencias económicas y sociales de la guerra de Ucrania; de apoyo a la reconstrucción de la isla de La Palma y a otras situaciones de vulnerabilidad; de transposición de Directivas de la Unión Europea en materia de modificaciones estructurales de sociedades mercantiles y conciliación de la vida familiar y la vida profesional de los progenitores y los cuidadores; y de ejecución y cumplimiento del Derecho de la Unión Europea. A este respecto, se recoge lo siguiente en su exposición de motivos: "Igualmente, el reciente fallo del Tribunal de Justicia de la Unión Europea, en el asunto C-50/21, «Prestige and Limousine», de 8 de junio de 2023 , ha perfilado los límites que condicionan la intervención de las Administraciones involucradas en la ordenación del mercado de servicios de arrendamiento de vehículos de turismo con conductor para conseguir los objetivos de política pública perseguidos; exigiendo una adaptación inmediata de la normativa nacional, para garantizar la seguridad jurídica en el sector.
(...)
El título IV del libro tercero adapta el régimen jurídico de los servicios de arrendamiento de vehículos de turismo con conductor (VTC) a la mencionada sentencia de 8 de junio de 2023 del Tribunal de Justicia de la Unión Europea.
En relación a este fallo, el TJUE plantea que la exigencia de una autorización específica adicional y la limitación del número de licencias constituyen, ambas, restricciones al ejercicio de la libertad de establecimiento, y concluye que los objetivos de buena gestión del transporte, del tráfico y del espacio público de una conurbación, así como de protección del medio ambiente, pueden constituir razones imperiosas de interés general que justifiquen estas medidas. Por ello, debe adaptarse la regulación vigente, en los términos que se exponen a continuación.
Por un lado, se exige que la disposición del vehículo que, en todo caso, debe vincularse a la autorización, deba estar en propiedad, arrendamiento financiero o arrendamiento a largo plazo en el sentido que dispone la normativa de tráfico al respecto, es decir, arrendamientos con una duración superior a tres meses, de conformidad con el artículo 1 de la Orden INT/3215/2010 , de 3 de diciembre, por la que se regula la comunicación del conductor habitual y del arrendamiento a largo plazo al Registro de Vehículos. Esta medida permitirá garantizar el cumplimiento del requisito de disposición del vehículo, porque se detentan numerosos casos de adscripción de vehículos estrictamente para sustanciar los trámites administrativos de comprobación y, una vez en alta la autorización, se dan de baja inmediatamente. Por otra parte, las nuevas exigencias facilitan el cumplimiento de otras condiciones asociadas al ejercicio de la actividad, como pasar la ITV en la periodicidad establecida.
Por otra parte, se establecen nuevos requisitos para el otorgamiento de las autorizaciones de arrendamiento de vehículos de turismo con conductor con objeto de garantizar la protección de la mejora de la calidad del aire y reducción de emisiones de CO2, y permitiendo que las comunidades autónomas establezcan otros con el fin de hacer frente a la buena gestión del transporte, del tráfico y del espacio público en su ámbito territorial.
Es evidente que un crecimiento exponencial del número de autorizaciones para prestar estos servicios de transporte (y, por tanto, de vehículos) en un determinado ámbito impacta potencialmente en el medio ambiente, la congestión, la seguridad y la gestión del espacio público, por lo que las Administraciones con capacidad para detectar y modular esos impactos deben ostentar las herramientas adecuadas para conseguirlo.
Además, se apuesta por la declaración del transporte de viajeros en taxi como servicio de interés público, dada la naturaleza de la actividad que desempeña, y que exige su prestación en condiciones de calidad muy estrictas, de universalidad, sin posibilidad de elegir por criterios comerciales la prestación de unos servicios y rechazar otros, con garantía de un precio estable en todas las circunstancias y con amplia cobertura en todo el territorio, incluso en las áreas geográficas con demanda inestable y limitada, por la escasa población residente. Se quiere apostar por el impulso del transporte público accesible, considerando el derecho a la movilidad de la ciudadanía, a favor de un medio que detrae vehículos privados de los entornos urbanos e interurbanos más próximos a las grandes ciudades, que es dónde se concentran el grueso de los servicios.
Por último, se explicita la posibilidad de que los entes locales, en el ejercicio de las competencias que tienen atribuidas, disponen de herramientas de actuación para ordenar la prestación de servicios de transporte de viajeros en vehículos de turismo, lo que incluye los servicios de arrendamiento con conductor"
SÉPTIMO.- De la sola lectura de la exposición de motivos se desprende sin duda alguna que la modificación del artículo 99 de la Ley de Ordenación de los Transportes Terrestres tenía exclusivamente por objetivo el realizar las modificaciones necesarias para adaptar la legislación nacional a los criterios sentados en la tan citada Sentencia del Tribunal de Justicia de la Unión Europea de 8 de junio de 2023 , entre las que se encontraba la posibilidad de denegar el otorgamiento de nuevas autorizaciones por razones medioambientales que persigan la mejora de la calidad del aire y la reducción de emisiones CO2. Pues bien, entre dichos criterios se encuentra, según se ha referido previamente, la superación en alguna zona o aglomeración incluida en la Comunidad Autónoma en la que pretende domiciliarse la autorización (en este caso, la andaluza), bien del límite anual de NO 2 (dióxido de nitrógeno) o PM 2,5 (partículas en suspensión de tamaño inferior a 2,5 micras), o bien del valor objetivo o valor objetivo a largo plazo del O3 (ozono); y todo ello de acuerdo con los valores reflejados en el último informe publicado por el Ministerio de Transición Ecológica y el Reto Demográfico (pudiendo, en su caso, establecer las Comunidades Autónomas otros criterios de mejora de la calidad del aire para las autorizaciones que se pretendiesen domiciliar en su territorio). Y lo cierto es que, a la vista del informe confeccionado por la Jefatura del Servicio de Calidad del Aire de la Consejería de Sostenibilidad, Medio Ambiente y Economía Azul de la Junta de Andalucía el 12 de abril de 2024 (que se aportó por la Administración junto con su contestación como documento 1), "el valor objetivo a largo plazo de O3 se supera en todas las zonas y aglomeraciones de Andalucía" (esto es, se constatan mediciones superiores a 120 microgramos por metro cúbico), y ello "desde que se inició su evaluación" (adjuntando unas gráficas, referidas a las mediciones de los diez últimos años en diversas zonas del territorio andaluz).
La concurrencia de dicha circunstancia legitima, como se expone a continuación, la denegación de la autorización; que, por ello se ajusta a derecho. Y es que, en primer lugar, los referidos motivos medioambientales (superación de los valores reflejados en el artículo 99 de la Ley de Ordenación de los Transportes Terrestres ) deben considerarse proporcionados y no discriminatorios a los efectos de restringir el otorgamiento de autorizaciones como la solicitada por el recurrente. Así lo considera la Superioridad de este Juzgado en la Sentencia del Pleno de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía con sede en Málaga de 20 de junio de 2025 (dictada en el recurso de apelación 332/2025 ), que, en lo que interesa a este cuestión, seguidamente se transcribe:
"Aclara el TJUE con esta sentencia (en alusión a la de 8 de junio de 2023 ), y con el cuerpo de doctrina al que en ella se alude, qué objetivos y criterios deben observarse a la hora de imponer restricciones a la actividad de VTC, y ello a fin de que podamos controlar que no se opongan y sean respetuosas tales limitaciones -en este caso, el art. 99.5.a) LOTT- con la libertad fundamental de establecimiento consagrada en el art. 49 del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea .
Entre esos criterios están los principios de proporcionalidad y no discriminación que, en el derecho interno, se encuentran recogidos en el art. 43.1.g) de la LOTT que dispone que el otorgamiento de la autorización de transporte público estará condicionado a que la empresa solicitante acredite, de acuerdo con lo que reglamentariamente se determine, el cumplimiento de los siguientes requisitos: «(...) g) Cumplir, en su caso, aquellas otras condiciones específicas necesarias para la adecuada prestación de los servicios que reglamentariamente se establezcan, atendiendo a principios de proporcionalidad y no discriminación, en relación con la clase de transporte de que se trate en cada caso». A este precepto, así como al art. 42, se remite el art. 99.4 de la LOTT al condicionar el ejercicio de la actividad de arrendamiento de vehículos de turismo con conductor a la obtención de la correspondiente autorización.
Con un carácter más general, a esos mismos principios se refiere el art. 4.1 de la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público , cuando al regular los principios de intervención de las Administraciones Públicas para el desarrollo de una actividad, establece: «Las Administraciones Públicas que, en el ejercicio de sus respectivas competencias, establezcan medidas que limiten el ejercicio de derechos individuales o colectivos o exijan el cumplimiento de requisitos para el desarrollo de una actividad, deberán aplicar el principio de proporcionalidad y elegir la medida menos restrictiva, motivar su necesidad para la protección del interés público así como justificar su adecuación para lograr los fines que se persiguen, sin que en ningún caso se produzcan diferencias de trato discriminatorias. Asimismo deberán evaluar periódicamente los efectos y resultados obtenidos».
No discute la mercantil Transfer Generalife que la protección del medio ambiente constituye una razón de interés general que puede justificar la imposición de restricciones a la concesión de nuevas licencias VTC que, consiguientemente, limiten la libertad de establecimiento. Así de hecho lo viene a reconocer el TJUE que en el apartado 69 de la precitada sentencia de junio de 2023 alude a que el objetivo de la protección del medio ambiente constituye una de las "razones imperiosas de interés general" que puede justificar una restricción a una libertad fundamental garantizada por el art. 49 del TFUE como es la libertad de establecimiento, en este caso, de los prestadores de servicios de VTC. La protección ambiental también ha sido reconocida por el Tribunal Constitucional como una razón imperiosa de interés general que, de concurrir, puede justificar restricciones al libre acceso a las actividades de servicio y su ejercicio ( STC 193/2013, de 21 de noviembre , FJ 8.º).
Donde puso el énfasis en la instancia la entidad recurrente y ahora apelada, es en la discriminación que, a su sentir, ocasiona que el legislador solo hubiera adoptado esa medida para el sector de las VTC y no para los servicios de taxi pese a que también este último sector contribuye a la contaminación del medio ambiente, e incluso, según argüía, lo hace en una medida superior al existir en Andalucía más licencias activas de taxi (8.588 según las resoluciones denegatorias) que de VTC (3.306).
Esta última afirmación de la actora no la podemos compartir pues con el art. 99.5.a) de la LOTT no se trata de imponer restricciones medioambientales a las autorizaciones VTC existentes sino a las nuevas que se soliciten y las que estén pendientes de resolución de acuerdo con el apartado 2 de la disposición transitoria quinta del Real Decreto-ley 5/2023, de 28 de junio .
Pues bien, el condicionamiento del otorgamiento de nuevas autorizaciones VTC al cumplimiento de criterios medioambientales sobre mejora de calidad del aire y reducción de emisiones de CO2 en los términos previstos en el art. 99.5.a) de la LOTT, no apreciamos que vulnere el principio de igualdad de trato o de no discriminación consagrado en los arts. 14 CE y 20 de la Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea , en los términos que ha sido delimitado por la doctrina constitucional y del Tribunal de Justicia de la Unión Europea (por todas, SSTC 76/1986, de 9 de junio, FJ 3 .º; 148/1986, de 25 de noviembre, FJ 6 .º; 186/2000, de 10 de julio, FJ 11 .º; 273/2005, de 27 de octubre, FJ 3 .º; 59/2008, de 14 de mayo, FJ 5 .º; 127/2009, de 26 de mayo ; o la más reciente 140/2024, de 6 de noviembre ; y SSTJUE de 21 de julio de 2011, C-21/10, ap. 47 ; de 12 de mayo de 2011, C176/09 , ap. 31; de 14 de septiembre de 2010, C-550/07 P, ap. 55; de 16 de diciembre de 2008, C-127/07, ap. 23; de 3 de mayo de 2007, C-303/05, ap. 56; y de 10 de enero de 2006, C-344/04 , ap. 95).
A propósito del principio fundamental de Derecho comunitario de igualdad de trato, la doctrina del TJUE nos dice que este principio exige que las situaciones comparables no reciban un trato diferente y que no se trate de manera idéntica situaciones diferentes, a no ser que tal diferenciación esté objetivamente justificada. La exigencia del carácter comparable de las situaciones no requiere que las situaciones sean idénticas, sino que basta con que sean análogas (véanse, en este sentido, las sentencias de 10 de mayo de 2011, C147/08, apartado 42 , y de 19 de julio de 2017, C-143/16 , apartado 25). El carácter comparable de las situaciones no debe apreciarse de manera global y abstracta, sino de un modo específico y concreto, teniendo en cuenta todos los elementos que las caracterizan, especialmente a la luz del objeto y la finalidad de la normativa nacional que establezca la distinción controvertida y, en su caso, de los principios y objetivos del ámbito al que pertenezca dicha normativa nacional (véanse, en este sentido, las sentencias de 16 de diciembre de 2008, C-127/07, apartados 25 y 26; de 16 de julio de 2015, C-83/14 , apartados 89 y 90, y de 9 de marzo de 2017, C-406/15 , apartados 56 y 57).
Si bien la del art. 99.5.a) de la LOTT se trata de una condición limitativa que establece el legislador estatal específicamente para el otorgamiento de las autorizaciones de arrendamientos de vehículos con conductor (VTC) que se soliciten y no la extiende al sector del taxi, y reconociendo la Sala la homogeneidad de la actividad de unos y otros operadores económicos -competidores entre sí- a la hora de producir efectos potencialmente contaminantes sobre el medio ambiente atmosférico, dado que en ambos casos el elemento material empleado para desempeñar la actividad de transporte discrecional de viajeros es un vehículo automóvil, empero, esa equiparabilidad no concurre a los efectos que nos ocupan. Nos explicamos.
Mientras que los servicios de taxis están sometidos a una intensa regulación que incluye la «contingentación» de las licencias, como declara el Tribunal Supremo en su sentencia de 4 de junio de 2018 (rec. 438/2017 ), lo que se traduce en que el número de licencias de autotaxi está limitado en cada municipio y su modificación y ampliación por el ayuntamiento solo es factible en atención a determinados factores (niveles de oferta y demanda del servicio, evolución de las actividades comerciales, industriales, turísticas, económicas en general o de otro tipo que pueda generar una demanda específica del servicio del taxi, infraestructuras de servicios públicos vinculadas a la sanidad, enseñanza, servicios sociales, espacios de ocio y las actividades lúdicas y deportivas, los transportes u otros factores que tengan incidencia en la demanda de servicios del taxi,...), como así se regula en el ámbito autonómico en los arts. 12 y 13 del Decreto 35/2012, de 21 de febrero, de la Consejería de Obras Pública y Vivienda , por el que se aprueba el Reglamento de los Servicios de Transporte Público de Viajeros y Viajeros en Automóviles de Turismo, que vienen a desarrollar lo establecido en el art. 15 de la Ley 2/2003, de 12 de mayo, de Ordenación de los Transportes Urbano y Metropolitanos de Viajeros en Andalucía , precepto este último que regula el régimen jurídico de las licencias de autotaxi y cuyo apartado 7 permite incluso que la Comunidad Autónoma pueda, con ciertos condicionantes, predeterminar el número máximo de las licencias de autotaxis en cada uno de los distintos municipios; en cambio, el número de autorizaciones VTC no está actualmente limitado pues la consabida regla de proporcionalidad de una 1 VTC/30 licencias autotaxi, que aún prevén los arts. 48.3 LOTT y 18 bis.4 de la Ley andaluza 2/2003 , ha sido declarada contraria al art. 49 del TFUE en la citada sentencia del TJUE de 8 de junio de 2023 cuando no se haya acreditado ni que esa medida sea apropiada para garantizar, de forma congruente y sistemática, la consecución de los objetivos de buena gestión del transporte, del tráfico y del espacio público, así como de protección de su medio ambiente, ni que la citada medida no vaya más allá de lo necesario para alcanzar esos objetivos, lo que aquí sucede pues la letrada la Junta de Andalucía en su recurso de apelación reconoce abiertamente que la aplicación de la ratio 1/30 vulnera el principio de libertad de establecimiento según han delimitado la sentencia del TJUE de 8 de junio de 2023 y el Tribunal Supremo en diversas sentencias que ha ido posteriormente dictando, como la de 18 noviembre de 2024 (rec. 596/2023 ) que cita la sentencia apelada.
Que la situación de Transfer Generalife, como solicitante de una autorización VTC, no es equiparable o comparable a la de un eventual interesado en una licencia de autotaxi, se observa con claridad si descendemos al detalle. Mientras aquella pidió que le fueran concedidas veinte nuevas autorizaciones VTC en las que consignó como lugar de residencia de la autorización el municipio de Estepona, manifestando en su recurso de alzada que se dedica a la actividad de alquiler de coches de lujo con conductor en Granada y tenía intención de llevar extender su actividad empresarial a la ciudad de Málaga, un hipotético interesado en una licencia de autotaxi en cualquiera de esos municipios andaluces no podría acudir a los respectivos ayuntamientos solicitándola, sino que solo podría aspirar a obtenerla en caso de que la corporación local convocara un concurso con nuevas licencias, para lo que sería necesario que el ayuntamiento variase y ampliase justificadamente el número de licencias existentes en el municipio previos los estudios, procedimiento e informe autonómico regulados de forma detallada en los arts. 12 y 13 del Decreto 35/2012, de 21 de febrero .
La profunda disparidad del régimen jurídico a que está sometido la solicitud y acceso de uno y otro tipo de autorizaciones, nos lleva a la convicción de que no estamos antes situaciones comparables, por lo que, en suma, no resulta discriminatorio que el legislador estatal imponga solo a las nuevas licencias de VTC el controvertido criterio medioambiental. El diferente trato normativo dispensado no es, a juicio de la Sala, discriminatorio.
Es más, existe la previsión legislativa de que los servicios de taxi también puedan quedar sujetos a este tipo de criterios. El art. 150 del meritado Real Decreto-ley 5/2023, de 28 de junio , dentro de las medidas para la adecuación al Derecho de la Unión Europea en materia de arrendamiento de vehículos con conductor comprendidas en el Título IV del libro tercero -establecidas, insistimos, a raíz de la STUJE de 8 de junio de 2023 como se dice en su exposición de motivos-, prevé:
«Artículo 150. Medidas de sostenibilidad del transporte público en vehículos de turismo. Sin perjuicio de la normativa vigente sobre la realización de transporte público en vehículos de turismo, las entidades locales podrán establecer, en el ejercicio de las competencias que tienen atribuidas, como parte de la planificación y ejecución de sus políticas de movilidad, medidas aplicables a la prestación de cualquier tipo de transporte público de viajeros en vehículos de turismo, acordes con las necesidades y características de cada localidad. Estas medidas podrán incluir, en su caso, de conformidad con la legislación autonómica, la solicitud de una autorización por parte de las entidades locales, que deberá estar justificada por razones de interés público, tales como la protección del medioambiente urbano o la garantía de la seguridad vial, y resultar proporcionadas garantizando, en todo caso, la sostenibilidad, calidad y seguridad de los servicios de interés público involucrados» (la negrita es obviamente nuestra).
Por tanto, existe la previsión normativa de que la actividad de unos y otros prestadores de servicios, esto es VTC y taxi, queden sujetas al cumplimiento de criterios medioambientales, mas mientras en el primer caso el legislador estatal establece en el art. 99.5.a) de la LOTT una serie de especificaciones relacionadas con la calidad del aire que deben ser observadas como condicionantes en el momento de otorgamiento de las nuevas licencias, el art. 150 del Real Decreto-ley 5/2023, de 28 de junio , aplicable tanto al sector del taxi como al de las VTC, permite que la restricción a la libertad de establecimiento por criterios medioambientales se materialice a través de una autorización por parte de las entidades locales de conformidad con la legislación autonómica aplicable en cada caso.
En definitiva, no apreciamos que el art. 99.5.a) de la LOTT cause una discriminación entre unos y otros prestadores de servicios.
Por otra parte, ya hemos visto que según reiterada jurisprudencia del TJUE, el principio de proporcionalidad, que constituye uno de los principios generales del Derecho de la Unión, exige que los medios establecidos por una disposición sean aptos para alcanzar los objetivos legítimos perseguidos por la normativa de la que se trate y no vayan más allá de lo que es necesario para su consecución ( sentencia de 8 de junio de 2010, Vodafone y otros, C58/08 , apartado 51).
Consideramos que la previsión del art. 99.5.a) de la LOTT no resulta desproporcionada ya que la condición que en él se establece no se aplica si los contaminantes del medio atmosférico no superan los valores que define la norma, en armonía con el derecho de la Unión, o si, superándolos, el prestador de servicio solicita la autorización de VTC en relación a un vehículo eléctrico cero emisiones de batería (BEV), de célula de combustible (FCEV) o de combustión de hidrógeno (HICEV), como así establece su párrafo tercero.
Viene al caso destacar, como un elemento más en este juicio de proporcionalidad que estamos abordando, la existencia de medidas de fomento para la adquisición de vehículos eléctricos y la implantación de infraestructuras de recarga articuladas actualmente a través del Real Decreto-ley 3/2025, de 1 de abril, por el que se establece el programa de incentivos ligados a la movilidad eléctrica (MOVES III) para el año 2025, y el Real Decreto 266/2021, de 13 de abril, por el que se aprueba la concesión directa de ayudas a las comunidades autónomas y a las ciudades de Ceuta y Melilla para la ejecución de programas de incentivos ligados a la movilidad eléctrica (MOVES III). El art. 11.1 de esta última norma reglamentaria dispone que pueden ser destinatarios de las ayudas, entre otros, las personas físicas que desarrollen actividades económicas dados de alta en el censo de empresarios y las personas jurídicas constituidas en España, y otras entidades, con o sin personalidad jurídica, cuyo número de identificación fiscal comience por las letras A, B (lo que incluye a Transfer Generalife), C, D, E, F, G, J, R o W (esta última letra, según prevé el art. 5 de la Orden EHA/451, de 20 de febrero, incluye las entidades no residentes en España con establecimiento permanente). El anexo III del Real Decreto 266/2021, de 13 de abril , contempla ayudas adicionales del 10 % de la ayuda que corresponda por la adquisición de vehículos eléctricos si se destinan a VTC.
De otro lado, el apartado 2 del art. 18 septies de la Ley 2/2003, de 12 de mayo, de Ordenación de los Transportes Urbanos y Metropolitanos de Viajeros en Andalucía , dispone que los vehículos turismos de arrendamiento con conductor se deberán poseer en régimen de propiedad, arrendamiento financiero o arrendamiento ordinario. Puestos en la tarea de ponderar y perfilar los costes económicos que puede acarrear para la mercantil demandante y ahora apelada, Transfer Generalife, S.L., la adquisición de un vehículo de las categorías que prevé el párrafo tercero del art. 99.5.a) de la LOTT, en régimen de propiedad, leasing o renting para destinarlo y afectarlo al ejercicio de la actividad económica, también valoramos las distintas medidas que le brinda el sistema tributario para minorar la carga fiscal que conlleva esa adquisición y la de las infraestructuras de recarga ( arts. 92 a 95 de la Ley 37/1992, de 28 de diciembre, del Impuesto sobre el Valor Añadido , en particular, art. 95.Tres, regla 2.ª, apartado b) de la LIVA , y arts. 10 , 11 , 12 y disposición adicional decimoctava de la Ley 27/2014, de 27 de noviembre, del Impuesto sobre Sociedades ).
En suma, al superarse los niveles contaminantes en la calidad del aire, concretamente el valor objetivo a largo plazo del O3 (ozono), se ofrece por el art. 99.5.a) de la LOTT a la peticionaria de las autorizaciones de VTC que fueron denegadas, Transfer Generalife, una alternativa (i) asequible económicamente en función de la situación actual del mercado del automóvil y las medidas de fomento y fiscales que acabamos de ver, con lo que no se le generan unos costes desproporcionados, (ii) adecuada para lograr el objetivo de la protección del medio ambiente perseguido por la norma, (iii) y acorde a la propia doctrina del Tribunal de Justicia de la Unión Europea que en el apartado 100 de su sentencia de 8 de junio de 2023 ya hablaba de que dicho objetivo podía alcanzarse con medidas menos lesivas para la libertad de establecimiento (en ese caso se analizaba la ratio 1/30) como podían ser -de forma obviamente no taxativa- «límites de emisión aplicables a los vehículos».
Que el legislador estatal haya optado por excluir del condicionante a los vehículos eléctricos de cero emisiones -junto con los de célula de combustible o de combustión de hidrógeno- y no a los de tipo híbrido a los que aludía la mercantil en el recurso de alzada que presentó en vía administrativa, lo consideramos justificado merced a la obligación del Reino de España de alcanzar los objetivos de calidad del aire que establece el derecho de la Unión que hemos explicitado en el fundamento quinto -actual y objetivamente incumplidos-, para cuya consecución la alternativa que ofrece el art. 99.5.a) LOTT constituye una medida idónea que satisface, según venimos apreciando, el principio de proporcionalidad. Entre las distintas alternativas posibles (vehículos híbridos, con bajas emisiones, limitaciones de zonas o franjas horarias para los VTC,...), la restricción a la libertad de establecimiento que dispone la LOTT guarda un razonable equilibrio entre los intereses enfrentados, esto es la mayor consecución del objetivo previsto de mejorar la calidad del aire y reducir las emisiones, y la menor imposición de costes económicos al operador, por lo que no nos parece que vaya más allá de lo necesario para alcanzar aquel objetivo.
Resulta infundada la tesis de Transfer Generalife de que aquella medida haya de ocasionar la «abolición de la liberalización del mercado». Ya en su demanda aludía a otras medidas alternativas como la necesidad de adquirir vehículos con clasificación ambiental cero emisiones, que es justamente lo que viene a implementar el legislador estatal y justifica en la exposición de motivos de la norma.
Asimismo, como hemos señalado líneas arriba, quedó probado en los autos de instancia, y no fue discutido por la actora, que el valor objetivo a largo plazo del O3 (ozono) se superaba en todo el territorio andaluz, con lo que sí quedó acreditado que la denegación de las autorizaciones fue apropiada para garantizar la consecución del objetivo de mejorar la calidad del aire, máxime cuando la actora en ningún momento de la tramitación del expediente administrativo ni de los autos de instancia ha alegado que el vehículo matrícula NUM002, al que se referían según resulta del expediente las solicitudes que presentó, fuese eléctrico o estuviese incluido en algunas de las otras excepciones de la norma, sino que más bien al contrario, de las manifestaciones de su recurso de alzada se colige que era un coche tradicional con motor de combustión y que la intención de la compañía, según ella misma expresaba, era adquirir de forma progresiva una flota compuesta por vehículos tipo híbrido de la marca Toyota.
En suma, la denegación por la Administración regional de las autorizaciones de VTC solicitadas por la mercantil Transfer Generalife, al venir fundamentada no solo en la improcedente ratio 1/30 sino también en criterios medioambientales establecidos en el art. 99.5.a) LOTC , se ajustó a razones imperiosas de interés general, fue apropiada para mejorar la calidad del aire -y con ello proteger la salud de las personas- y no ocasionó, en el concreto caso sometido a nuestra revisión, una restricción de la libertad de establecimiento discriminatoria ni desproporcionada."
OCTAVO.- A lo anterior cabe añadir que no es de aplicación la posible excepción para la aplicación de dicha causa denegación contemplada en el último inciso del párrafo quinto del artículo 99 de la Ley de Ordenación de los Transportes Terrestres (esto es, que el vehículo para el que se solicite la autorización "sea eléctrico cero emisiones de batería (BEV), de célula de combustible (FCEV) o de combustión de hidrógeno (HICEV)"). Y ello porque tanto en el volcado de información del expediente remitido a este Juzgado (y no, como se afirma en el índice, la propia solicitud en su día presentadas por el recurrente), apartado correspondiente del resumen de los "datos principales del expediente"; como en el acto originariamente impugnado (en concreto, en el apartado "nº autorización/matrícula") se hace mención a que el vehículo para el que se solicita la autorización se corresponde con el identificado con el número de matrícula NUM003. Y, a la vista del documento 3 de los aportados junto con el escrito de contestación, se constata como dicho vehículo esta dotado de un motor que emplea como combustible la gasolina.
Por ello, y concurriendo la causa de denegación contemplada en el artículo 99.5.a) de la Ley de Ordenación de los Transportes Terrestres (circunstancia que la parte actora sencillamente orilla en la demanda, centrada tan solo en rebatir la primera causa de denegación), procede desestimar el recurso contencioso-administrativo entablado, al ser conforme a derecho la actuación impugnada.
NOVENO.- Establece el artículo 139 de la Ley de la Jurisdicción ContenciosoAdministrativa tras su reforma por la Ley 37/2011, aplicable a este procedimiento por razones temporales, que en primera o única instancia, el órgano jurisdiccional, al dictar sentencia o al resolver por auto los recursos o incidentes que ante el mismo se promovieren, impondrá las costas a la parte que haya visto rechazadas todas sus pretensiones, salvo que aprecie y así lo razone, que el caso presentaba serias dudas de hecho o de derecho; añadiendo que en los supuestos de estimación o desestimación parcial de las pretensiones, cada parte abonará las costas causadas a su instancia y las comunes por mitad, salvo que el órgano jurisdiccional, razonándolo debidamente, las imponga a una de ellas por haber sostenido su acción o interpuesto el recurso con mala fe o temeridad. Se consagra, por tanto, el criterio del vencimiento objetivo que ya estableció el artículo 394 de la Ley de Enjuiciamiento Civil . Desdestimándose íntegramente la demanda, las costas han de ser impuestas a la parte actora, en pura aplicación del principio de vencimiento objetivo".
SEGUNDO.-La parte apelante alega:
- APLICACIÓN ERRONEA DE LA NORMATIVA Y DE LA RATIO 1/30
Frente a la motivación sostenida por la Administración y acogida en la Sentencia nº 174/2025 del Juzgado de lo Contencioso-Administrativo nº 8 de Málaga, en la que se alega que la ratio existente entre autorizaciones VTC y licencias de taxi domiciliadas en Andalucía supera el umbral 1/30 establecido por el artículo 181.1 del Reglamento de la Ley de Ordenación de los Transportes Terrestres (Real Decreto 1211/1990), debemos afirmar con rotundidad que tal argumento carece de solidez jurídica y ha sido claramente superado tanto por la jurisprudencia nacional como por la doctrina consolidada del Tribunal de Justicia de la Unión Europea. En primer lugar, conviene recordar que la mencionada ratio 1/30 ha sido calificada por el propio Tribunal Supremo como un criterio orientativo y no absoluto, cuya finalidad histórica era contener un crecimiento desordenado del mercado, pero que no puede operar como una cláusula de cierre normativo ni como una causa automática de denegación, pues ello vulneraría los principios constitucionales de igualdad, seguridad jurídica y libre competencia. En este sentido, la Sentencia del Tribunal Supremo 208/2024, de 7 de febrero (Rec. 3381/2021), así como las STS 3050/2021, 3058/2021 y 3385/2021, ya dejaron constancia expresa de que la aplicación del límite 1/30 exige una motivación reforzada, que incluya una valoración individualizada de cada solicitud, y la demostración técnica de que la concesión concreta afectaría negativamente al equilibrio entre ambos regímenes de transporte o al interés general, no bastando una mera referencia estadística a la existencia de un número elevado de autorizaciones VTC en la comunidad autónoma. El Alto Tribunal ha recordado que una aplicación mecánica y acrítica de la ratio vulnera la doctrina del acto motivado, resultando contraria al artículo 35 de la Ley 39/2015, que impone a toda resolución administrativa una motivación suficiente, congruente y fundada en derecho. En segundo lugar, el Tribunal de Justicia de la Unión Europea (TJUE), en interpretación directa del artículo 49 del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea (TFUE), ha reiterado que cualquier restricción al libre acceso a actividades de servicios debe ser proporcionada, necesaria y justificada, rechazando que los Estados miembros puedan establecer barreras cuantitativas de forma indiscriminada.
En especial, en el Asunto C-320/16, Uber Spain, el TJUE reconoció que el transporte urbano es un servicio económico de interés general sometido a reglas de mercado, y por tanto, toda limitación debe obedecer a una razón imperiosa de interés general que no pueda lograrse por medios menos restrictivos. Dicha doctrina fue posteriormente ampliada por el TJUE en las sentencias dictadas en los asuntos C-434/15 (Asociación Profesional Elite Taxi) y C-201/19 (Freenow), donde se reiteró que las restricciones administrativas deben someterse a un juicio de proporcionalidad estricto y que la mera acumulación de licencias no justifica por sí sola la denegación sistemática de nuevas autorizaciones. En este marco, la ratio 1/30 no puede considerarse como un estándar uniforme ni un test de proporcionalidad válido por sí solo: es una referencia histórica que ha sido ampliamente desbordada en comunidades como Madrid, Cataluña o Baleares, sin que ello haya provocado una disfunción sistémica del servicio público de taxi ni del transporte urbano en su conjunto. Por tanto, la referencia que realiza la Administración a que la ratio 1/30 se supera "ampliamente" en Andalucía, sin acompañar esta afirmación de un informe técnico objetivo, de una evaluación real del impacto económico o del equilibrio sectorial, ni de un análisis sobre la situación particular del solicitante, constituye una motivación insuficiente, genérica y estereotipada, inaceptable a la luz del derecho administrativo sancionador y de la jurisprudencia contenciosa. Además, la utilización de esta ratio como barrera de entrada al mercado contraviene el principio de libertad de empresa consagrado en el artículo 38 CE, y da lugar a una discriminación injustificada respecto a operadores que ya han accedido al mercado en circunstancias análogas, quebrantando los principios de seguridad jurídica, interdicción de la arbitrariedad ( artículo 9.3 CE) y confianza legítima. En definitiva, ni la normativa interna ni el Derecho de la Unión Europea permiten sostener que la mera superación de una ratio legal, carente de carácter absoluto, pueda operar como fundamento único y excluyente para impedir el acceso a una actividad económica legalmente regulada, máxime cuando dicha denegación se produce en el marco de un procedimiento resuelto por silencio negativo sin la más mínima individualización del caso concreto, lo cual constituye una infracción flagrante del principio de buena administración y una negación de la tutela judicial efectiva garantizada en el artículo 24 de la Constitución Española.
- APLICACIÓN ERRONEA DE LA NORMATIVA DE LOS VALORES CONTAMINANTES
La segunda fundamentación recogida en la Sentencia nº 174/2025, que deniega la autorización de arrendamiento de vehículos con conductor (VTC) por razón de la superación del valor objetivo a largo plazo del ozono troposférico (O3) en la zona de domiciliación, carece igualmente de sustento jurídico válido, por cuanto se articula en base a una interpretación extensiva y mecánica del artículo 99, párrafo quinto, de la LOTT (modificado por el Real Decreto-ley 5/2023, de 28 de junio) , así como del apartado segundo de la Disposición transitoria quinta del mismo texto normativo. Tal razonamiento omite por completo los principios rectores del derecho ambiental y administrativo sancionador, así como la doctrina constitucional y jurisprudencial relativa a la exigencia de motivación individualizada, proporcionalidad y vinculación a datos técnicos concluyentes y actualizados. El mencionado artículo 99, en su redacción vigente, faculta a la Administración a condicionar, limitar o denegar autorizaciones de transporte por carretera en zonas con restricciones medioambientales, pero dicha potestad no es automática ni absoluta, y debe ejercerse conforme a criterios de legalidad, necesidad y proporcionalidad debidamente motivados. La remisión genérica a un "Informe de Evaluación de la Calidad del Aire en España 2022", sin más concreción, no satisface el estándar de motivación reforzada exigida en estos supuestos, pues no se acredita ni que el solicitante contribuya de forma directa al empeoramiento del nivel de O3, ni que la autorización pretendida tenga un impacto significativo sobre los valores establecidos. Tal como ha señalado el Tribunal Supremo en relación con la denegación de licencias por criterios genéricos o normativos sin concreción fáctica, la Administración no puede actuar de forma estereotipada ni automática, y está obligada a motivar cada denegación con relación directa al caso concreto (véanse STS 2061/2022, y STS 648/2023). Además, la Disposición transitoria quinta del RDL 5/2023 establece un régimen jurídico transitorio para las solicitudes anteriores a su entrada en vigor, pero no deroga el principio general de seguridad jurídica ni el derecho del administrado a obtener una resolución fundada en datos objetivos individualizados, por lo que su aplicación automática podría colisionar con los artículos 24 y 103 CE si no va acompañada de una evaluación de impacto y de una exposición razonada de cómo se afecta el entorno ambiental específico de la zona de domicilia mediante una única autorización VTC. Asimismo, debe recordarse que el transporte con conductor (VTC) es, en la mayoría de los casos, una actividad realizada con vehículos modernos, híbridos o eléctricos, con bajas emisiones o cero emisiones, sujetos a una normativa técnicoambiental más estricta que la media del parque móvil general. Por tanto, resulta arbitrario e irrazonable imputar un perjuicio medioambiental genérico a una solicitud concreta, sin vincularlo a parámetros como el tipo de motorización, la frecuencia de circulación o el nivel de emisiones reales del vehículo a autorizar. Finalmente, la aplicación de restricciones ambientales no puede servir como mecanismo encubierto de restricción económica o barrera de entrada al mercado, lo cual ha sido expresamente vetado por el Tribunal de Justicia de la Unión Europea en casos donde se alegaban razones de interés general sin un análisis real de proporcionalidad (véase STJUE de 15 de marzo de 2012, asunto C-134/10, Zollner). En consecuencia, la denegación de la autorización VTC por motivos de calidad del aire basada en datos genéricos y no actualizados, sin correlación individualizada con el expediente concreto, infringe los principios de motivación, buena administración, legalidad y proporcionalidad, y debe considerarse nula de pleno derecho.
-POSISCIÓN DEL TRIBUNAL SUPREMO
Recientemente, el Tribunal Supremo ha dictado varias sentencias que abordan de forma directa y reiterada la cuestión de la validez de la ratio 1/30 como criterio de limitación de autorizaciones VTC, destacando entre ellas las resoluciones recaídas en los recursos de casación 3050/2021, 3058/2021, 3381/2021 y 3385/2021, todas de 7 de febrero de 2024, y especialmente la Sentencia nº 208/2024, de esa misma fecha, que reitera el criterio ya fijado en la STS 41/2024, de 15 de enero, y aplica directamente la doctrina del TJUE en el asunto C-50/21 (sentencia de 8 de junio de 2023). En ella, el Tribunal Supremo concluye que, si bien la ratio 1/30 no constituye por sí misma una ayuda de Estado contraria al artículo 107 del TFUE, sí infringe el principio de libertad de establecimiento recogido en el artículo 49 del mismo tratado cuando se aplica sin acreditar que dicha limitación sea idónea, necesaria y proporcionada para alcanzar objetivos legítimos como la buena gestión del transporte, del tráfico, del espacio público o la protección medioambiental. Esta exigencia de proporcionalidad, conforme a la jurisprudencia del TJUE, implica que no basta con una mera invocación genérica de la ratio ni con su transposición normativa -sea en el Reglamento de la LOTT, en el artículo 48.3 de la propia Ley 16/1987 o en su modificación por el RDL 3/2018- sino que es preciso justificar caso por caso la necesidad concreta de aplicar tal restricción en atención a criterios técnicos y objetivos. Por esta razón, la Sentencia 208/2024 considera que la denegación automática de autorizaciones VTC por rebasamiento de la ratio 1/30 -como ocurrió en el caso de MAXI MOBILITY SPAIN S.L.- constituye una vulneración material del artículo 49 TFUE y no un defecto formal de motivación subsanable mediante retroacción, pues el acto administrativo se apoya exclusivamente en una restricción legal que resulta incompatible con el derecho de la Unión. Asimismo, dicha sentencia recuerda que la modificación introducida por el Real Decreto-ley 5/2023, de 28 de junio, en el artículo 99 de la LOTT, responde a la necesidad urgente de adaptar la legislación nacional al Derecho europeo, reforzando la exigencia de que toda limitación a nuevas autorizaciones VTC se funde en razones imperiosas de interés general y se motive de forma proporcionada, técnica y objetiva, incluyéndose además nuevos requisitos ambientales en la evaluación de solicitudes. Por tanto, toda resolución que invoque sin más la ratio 1/30 como fundamento exclusivo de denegación -sin prueba de su proporcionalidad ni de su adecuación al caso concreto- incurre en ilegalidad sustantiva por vulneración del derecho europeo, lo que exige su anulación por el órgano jurisdiccional, conforme al principio de primacía del Derecho de la Unión y a la jurisprudencia consolidada tanto del TJUE como del propio Tribunal Supremo.
- SOBRE LA INSUFICIENCIA DE MOTIVACIÓN DE LAS RESOLUCIONES DENEGATORIAS
Las resoluciones expresas dictadas por la Administración en los presentes expedientes incurren en una vulneración manifiesta del deber de motivación, recogido en los artículos 35.1.a) y 88.2 de la Ley 39/2015, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas. Estos preceptos imponen la exigencia de que toda resolución que limite derechos subjetivos o intereses legítimos de los ciudadanos esté motivada con la expresión clara de los hechos y fundamentos de derecho que la justifican. Esta obligación de motivación no es un mero formalismo, sino una garantía esencial del administrado, íntimamente ligada a los principios constitucionales de legalidad ( art. 103.1 CE) , seguridad jurídica ( art. 9.3 CE) , interdicción de la arbitrariedad y tutela judicial efectiva ( art. 24 CE) . En el caso presente, las resoluciones impugnadas se limitan a invocar, de forma genérica y estandarizada, la supuesta superación de la ratio 1/30 en el ámbito autonómico o la superación de ciertos valores medioambientales conforme al Informe de Evaluación de la Calidad del Aire, sin aportar dato alguno que conecte directamente tales criterios con la solicitud concreta, ni se efectúa un análisis individualizado del cumplimiento de requisitos por parte del solicitante, ni se acredita en modo alguno que la autorización solicitada afecte negativamente a la ordenación del transporte, al equilibrio modal, al tráfico urbano o al medioambiente de la zona.
Esta falta de motivación individualizada ha sido reiteradamente rechazada por el Tribunal Supremo. En la STS 648/2023, de 18 de mayo (Rec. 1832/2020), se afirma que "la motivación no puede descansar en fórmulas estereotipadas, estadísticas genéricas o referencias normativas abstractas, sino que exige un examen singularizado del expediente y del impacto específico que pueda generar el acto impugnado". Del mismo modo, la STS 1683/2023, de 14 de diciembre (Rec. 3058/2021) considera que la Administración no puede fundamentar válidamente una denegación en la mera superación de una proporción numérica, sin justificar cómo dicha circunstancia se traduce, en el caso concreto, en una afectación a un interés público digno de protección. Esta doctrina encuentra respaldo adicional en la jurisprudencia del Tribunal Constitucional, que ha declarado en numerosas ocasiones que la motivación suficiente de los actos administrativos restrictivos constituye un elemento estructural del derecho a una tutela judicial efectiva y a la buena administración (vid. STC 112/2006, STC 32/2019).
En consecuencia, las resoluciones recurridas no solo adolecen de una deficiencia formal de motivación, sino de una verdadera ausencia de fundamentación material, que imposibilita el control judicial pleno del acto y genera una indefensión contraria al artículo 24 CE. Al limitar el acceso a una actividad económica sin una explicación razonada, concreta y proporcional al caso, tales resoluciones deben ser declaradas nulas de pleno derecho, conforme al artículo 47.1.f) de la Ley 39/2015, por infracción de las garantías esenciales del procedimiento administrativo.
-Sobre la infracción del principio de proporcionalidad en la aplicación de límites y restricciones.
Las resoluciones administrativas denegatorias aquí impugnadas vulneran igualmente el principio de proporcionalidad, que rige la actuación administrativa en virtud de lo dispuesto en el artículo 4.1 de la Ley 16/1987, de 30 de julio, de Ordenación de los Transportes Terrestres (LOTT), el artículo 5.1 de la Ley 40/2015, de Régimen Jurídico del Sector Público, y como exigencia general derivada del Estado de Derecho en conexión con los artículos 9.3 y 103.1 de la Constitución Española. Este principio obliga a que toda medida restrictiva adoptada por la Administración sea idónea, necesaria y proporcionada en sentido estricto, es decir, que se demuestre su utilidad efectiva para lograr un fin legítimo, que no existan alternativas menos lesivas, y que el sacrificio que impone al ciudadano no sea excesivo en relación con el beneficio que se persigue.
En el presente caso, las resoluciones impugnadas se limitan a aplicar de forma automática el criterio estadístico de la ratio 1/30 o a citar genéricamente la superación de valores medioambientales recogidos en informes estatales, sin acreditar de modo alguno que la autorización solicitada por esta parte comprometa concretamente los objetivos de equilibrio del sistema de transporte, buena gestión del tráfico o protección ambiental, ni que la denegación sea la única forma de lograr esos objetivos. Este tipo de actuación, desvinculada de una valoración técnica concreta y contextualizada, ha sido expresamente censurada por el Tribunal Supremo. Así, en la STS 208/2024, de 7 de febrero (Rec. 3381/2021), se establece que: "la limitación de autorizaciones en la proporción VTC/Taxis es contraria a la libertad de establecimiento del artículo 49 del TFUE, salvo que se acredite que dicha medida es idónea para conseguir objetivos de interés general y que no va más allá de lo necesario para alcanzarlos". Esta doctrina aplica directamente la jurisprudencia del Tribunal de Justicia de la Unión Europea, en especial la sentencia de 8 de junio de 2023, en el asunto C-50/21, en la que se declara que toda limitación cuantitativa de autorizaciones en el sector del transporte debe someterse a un juicio riguroso de proporcionalidad, con base en datos objetivos y no en presunciones normativas generales.
La ausencia total de informes individualizados, estudios de impacto o elementos técnicos que demuestren cómo la autorización solicitada compromete los intereses invocados, convierte las resoluciones impugnadas en actos arbitrarios y desproporcionados, que impiden el acceso al mercado de servicios VTC sin una justificación real, lesionando el derecho a la libertad de establecimiento ( art. 49 TFUE) y al ejercicio de una actividad económica lícita ( art. 38 CE) . Como ha reiterado también el Tribunal Supremo en la STS 648/2023, el principio de proporcionalidad exige un juicio caso por caso, no siendo admisible el uso de criterios mecánicos o automáticos como excusa para restringir derechos. Por tanto, las resoluciones impugnadas deben ser anuladas por infracción de dicho principio, al carecer de una justificación técnica razonable y no superar el test constitucional y europeo de necesidad, idoneidad y ponderación.
- CONCLUSIÓN
Las resoluciones denegatorias dictadas por la Administración en los presentes expedientes vulneran múltiples principios esenciales del ordenamiento jurídico, tanto nacional como europeo. En primer lugar, adolecen de una falta de motivación individualizada y material, incumpliendo los artículos 35.1 y 88.2 de la Ley 39/2015, lo que impide a esta parte conocer las razones concretas que justifican la denegación, y priva al órgano judicial de un control efectivo de legalidad. En segundo lugar, dichas resoluciones infringen el principio de proporcionalidad, al aplicar criterios como la ratio 1/30 o referencias ambientales genéricas sin acreditar que la autorización solicitada comprometa de forma real los fines de interés general invocados, ni que existan razones imperiosas que impidan su concesión. En tercer lugar, estas denegaciones generan una discriminación arbitraria respecto a operadores que han accedido al mercado en condiciones análogas, y restringen de forma injustificada el derecho a la libertad de empresa, amparado por el artículo 38 de la Constitución y por la jurisprudencia consolidada del Tribunal de Justicia de la Unión Europea sobre el artículo 49 del TFUE.
La jurisprudencia más reciente del Tribunal Supremo -entre otras, las sentencias 208/2024, 1683/2023 y 648/2023- ha dejado meridianamente claro que la aplicación automática de límites numéricos o condicionantes medioambientales sin análisis individualizado es incompatible con los principios constitucionales y europeos, debiendo anularse cualquier resolución administrativa que se base en tales fundamentos sin motivación concreta y proporcional. En consecuencia, procede estimar el presente recurso de apelación, declarar la nulidad de las resoluciones impugnadas y ordenar a la Administración que resuelva de forma motivada, específica y ajustada a Derecho, valorando en su integridad la legalidad y viabilidad de la autorización solicitada conforme a criterios objetivos, individualizados y no restrictivos injustificados.
TERCERO.-La parte apelada opone:
- La Sentencia de instancia ha de ser confirmada sobre la base de sus propios y acertados fundamentos, toda vez que basta una simple y mera lectura del recurso de apelación formulado de adverso para apreciar que por la parte recurrente se reiteran los mismos argumentos expuestos en la demanda, sin aportar elemento alguno que venga a cuestionar "ex novo" el acierto y la legalidad de la misma, más allá de la lógica discrepancia con su contenido desfavorable para los intereses de la parte actora.
Es más, como puede constatar la Sala, la Resolución de la Dirección General de Movilidad y Transporte que se confirma, denegaba al recurrente el otorgamiento de autorización de transporte para arrendamiento de vehículo con conductor (VTC) por dos motivos distintos: de una parte, por superarse la ratio 1/30 de proporcionalidad entre vehículos VTC y vehículos taxi; de otra, por acreditarse la superación de los valores medioambientales en la fecha de la solicitud, circunstancia que el artículo 99.5 de la LOTT (tras la reforma operada por el Real Decreto Ley 5/2023 de 28 de junio, por el que se adoptan y prorrogan determinadas medidas de respuesta a las consecuencias económicas y sociales de la Guerra de Ucrania, de apoyo a la reconstrucción de la isla de La Palma y a otras situaciones de vulnerabilidad; de transposición de Directivas de la Unión Europea en materia de modificaciones estructurales de sociedades mercantiles y conciliación de la vida familiar y la vida profesional de los progenitores y los cuidadores; y de ejecución y cumplimiento del Derecho de la Unión Europea) configura como causa directa de denegación.
Pues bien, pese a que, respecto del primer motivo -- la ratio 1-30-- la Sentencia da la razón al recurrente -veáse F. de D. Quinto- la actora dedica todo un motivo de recurso a defender en apelación lo ya estimado en Sentencia, lo que carece de sentido y acredita que el citado recurso de apelación es una mera reiteración del escrito de demanda, por lo que como, de forma reiterada y constante, tiene declarado el Tribunal Supremo, se trata de un "planteamiento procesal el de reiterar en la apelación las propias alegaciones que fueron analizadas y rechazadas en la sentencia, técnica apelatoria que una constante jurisprudencia de este Tribunal de innecesaria cita individualizada, entiende inadecuada".
En cualquier caso, hemos de significar que todas las cuestiones planteadas han sido ya resueltas por la Ilustre Sala ante la que comparezco en la Sentencia nº 1425/2025, 20 de junio del 2025, dictada en Pleno (Ponente; Ilmo, Sr. Gómez Torres) por la que, con estimación del recurso de apelación número 332/2025 interpuesto por esta parte contra la Sentencia dictada por el Juzgado de lo Contencioso-Administrativo nº 3 de los de Málaga en los Autos de procedimiento ordinario n.º 186/2024, desestima la demanda y confirma la tesis que sustenta esta representación (dejamos designados los archivos de la propia Sala a título acreditativo).
Se trata, de una Sentencia dictada por el Pleno del TSJA lo que, supone, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 264.1 de la LOPJ, que ha unificado el criterio de la Sala de lo Contencioso-Administrativo sobre la materia de las autorizaciones de VTC tras la aplicación del Real Decreto Ley 5/2023 ante la disparidad que pudiera existir.
Y, con posterioridad se ha dictado la Sentencia del TSJA de Málaga, Sala de lo Contencioso-Administrativo, de 1 de julio de 2025, dictada en el Recurso de Apelación nº 428/2025, que estima igualmente el recurso de apelación formulado contra la dictada en los Autos nº 208/2024 del Juzgado de lo Contencioso-Administrativo nº 1, reiterando el criterio plenario que antes apuntábamos (dejamos igualmente designados los archivos de la propia Sala a título acreditativo).
Así, en la Sentencia de 20 de junio de 2025, considera la Sala que la Sentencia que revoca vulneró el artículo 33.1 de la LJCA al estimar parcialmente la demanda en base a un argumento no cuestionado por la actora cual es el de la falta de motivación, entendiendo incursa la Sentencia en el vicio de incongruencia por exceso, ahora bien, pese a ello entra a resolver la polémica planteada al disponer de todos los elementos de juicio y así en el Fundamento de Derecho Quinto, tras recordar la doctrina jurisprudencial sobre la falta de motivación del acto administrativo como vicio invalidante del mismo, dispone: "La resolución administrativa directamente impugnada, esto es la de 13 de febrero de 2024 que desestimó el recurso de alzada formulado acumuladamente contra la veinte previas resoluciones denegatorias de las autorizaciones VTC, obrante aquella a los fols. 175 a 180 del expediente administrativo, para rechazar las alegaciones de la interesada invoca el art. 99.5.a) de la Ley 16/1987, de 30 de julio, de Ordenación de los Transportes Terrestres (LOTT), y lo aplica con el argumento de que en «la zona en la que se pretende domiciliar la/s autorización/es supera el valor objetivo a largo plazo del O3 como se refleja en el último Informe de Evaluación de la Calidad del Aire en España del año 2022», y añade que dicha LOTT y «la Ley 2/2003, de 12 de mayo, de Ordenación de los Transportes Urbanos y Metropolitanos de Viajeros en Andalucía, y demás normativa citada, en sus redacciones actuales, son de aplicación superior a cualquier otra norma o decisión judicial como las aducidas por el recurrente ya que ninguna de esta últimas supone una derogación de la normativa aplicable a las VTC». Idéntico razonamiento fue el que empleó la Administración regional en las distintas resoluciones denegatorias de la solicitudes de autorización VTC. En todas ellas, que figuran a los fols. 77 a 156 del expediente, se aplica el mismo precepto de la LOTT y se expresa igualmente que «la zona en la que se pretende domiciliar la autorización supera el valor objetivo a largo plazo del O3 como se refleja en el último Informe de Evaluación de la Calidad del Aire en España del año 2022». Aun sucinta, la motivación existe y cumple la función de exteriorizar el fundamento o la causa de la decisión administrativa denegatoria de las autorizaciones, por lo que no apreciamos vulneración del art. 35.1.a) de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas ni de la doctrina jurisprudencial sobre la exigencia de motivación de los actos administrativos. Es más, la recurrente no ha sufrido ninguna indefensión material pues en su demanda demuestra conocer el motivo de índole medioambiental que propició que fueran denegadas las autorizaciones que solicitó, e incluso no cuestiona que en efecto concurra a la vista del informe ministerial al que alude el acto administrativo (acompañado como documento 2 de la contestación y accesible a través de Internet en la página del Ministerio para la Transición Ecológica y el Reto Demográfico), ni tampoco cuestionó en fase de conclusiones el contenido del informe del Servicio de Calidad del Aire aportado por la demandada junto con su contestación como documento 1, en el que se concluye que el valor objetivo a largo plazo del O3 (ozono) se superaba en todo el territorio andaluz, al constatarse unas mediciones superiores a 120 microgramos por metro cúbico en los últimos diez años, incluyendo dicho informe una serie de gráficas que así lo reflejaban..."
Y en el Fundamento de Derecho Sexto se pronuncia sobre el principio de proporcionalidad y no discriminación y los criterios medioambientales para concluir que: "... Asimismo, como hemos señalado líneas arriba, quedó probado en los autos de instancia, y no fue discutido por la actora, que el valor objetivo a largo plazo del O3 (ozono) se superaba en todo el territorio andaluz, con lo que sí quedó acreditado que la denegación de las autorizaciones fue apropiada para garantizar la consecución del objetivo de mejorar la calidad del aire, máxime cuando la actora en ningún momento de la tramitación del expediente administrativo ni de los autos de instancia ha alegado que el vehículo matrícula NUM002, al que se referían según resulta del expediente las solicitudes que presentó, fuese eléctrico o estuviese incluido en algunas de las otras excepciones de la norma, sino que más bien al contrario, de las manifestaciones de su recurso de alzada se colige que era un coche tradicional con motor de combustión y que la intención de la compañía, según ella misma expresaba, era adquirir de forma progresiva una flota compuesta por vehículos tipo híbrido de la marca Toyota. En suma, la denegación por la Administración regional de las autorizaciones de VTC solicitadas por la mercantil Transfer Generalife, al venir fundamentada no solo en la improcedente ratio 1/30 sino también en criterios medioambientales establecidos en el art. 99.5.a) LOTC , se ajustó a razones imperiosas de interés general, fue apropiada para mejorar la calidad del aire -y con ello proteger la salud de las personas- y no ocasionó, en el concreto caso sometido a nuestra revisión, una restricción de la libertad de establecimiento discriminatoria ni desproporcionada."
Por ende, dicha Sentencia dictada por la Sala en Pleno da respuesta a las cuestiones planteadas por el recurrente tanto en lo que respecta a la aplicación errónea de la normativa de los valores contaminantes (sic) como a la insuficiencia de motivación (sic), por lo que, en base a los acertados fundamentos de la Sala que damos por íntegramente reproducidos, el recurso ha de ser desestimado.
Aunque lo expuesto hasta el momento conduce a la ineludible desestimación del recurso, ad cautelam, debemos señalar que, incluso en defecto de lo anterior, la superación de estos motivos de denegación no supondría la concesión automática de la licencia solicitada, sino que la Administración debe analizar si el solicitante cumple con los requisitos exigidos por la normativa. Es decir, con los previstos en los artículos 54, 55 y 99 de la Ley 16/1987: Permiso de circulación, I.T.V. ,Solicitud normalizada, Pago de la tasa, T.C-2 conductores, Fotocopia de los permisos de conducir de los conductores, Cobertura ilimitada de responsabilidad civil, Instalación de teléfono a bordo o la Instalación del aire acondicionado a bordo. Así mismo lo concluye el Tribunal Supremo en todos los pronunciamientos dictados tras la Sentencia del TJUE, fundado en que la concurrencia de estos motivos para denegar la solicitud supuso que no se entrase a valorar por la Administración el cumplimiento del resto de requisitos, lo que exige una retroacción de actuaciones, por todas, citar la STS 600/2024, de 10 de abril.
CUARTO.-Conforme al articulo 456 de la Ley de Enjuiciamiento Civil, aplicado supletoriamente al proceso contencioso administrativo, el recurso de apelación, puede suponer un nuevo examen de las actuaciones realizadas por la sentencia dictada en primera instancia de acuerdo con los motivos impugnatorios que se articulan en el mismo, lo que hace que los Tribunales de segunda instancia limiten el conocimiento de lo litigioso al examen y valoración de sus motivos de apelación, sin que sea preciso un examen completo y por segunda vez de todo lo actuado en la instancia.
En este sentido, el Tribunal Supremo en distintas ocasiones, cuando era competente para conocer del antiguo recurso de apelación frente a las sentencias dictadas por las Salas de lo Contencioso, señaló en varias ocasiones que el recurso de apelación ha de tender a hacer valer los motivos por los que una decisión jurisdiccional dictada en la instancia es jurídicamente vulnerable. Así la STS del 15 de julio de 2009, Recurso: 1308/1988, FD 2º, o la STS 4595/2014 de 7/11/2014 , REC 3504/2012, o la STS 20/2021, de 18 de enero de 2021, Recurso: 1832/2019, que al FD 8º dice ".....Como establece el artículo 456 de la Ley 1/2000, de 7 de enero, de Enjuiciamiento Civil , aplicado supletoriamente al proceso contencioso administrativo, el recurso de apelación, puede suponer un nuevo examen de las actuaciones realizadas por la sentencia dictada en primera instancia, de acuerdo con los motivos impugnatorios que se articulan en el mismo, lo que hace que este Tribunal de segunda instancia limite el conocimiento de lo litigioso al examen y valoración de sus motivos de apelación, sin que sea preciso un examen completo y por segunda vez de todo lo actuado en la instancia.
Efectivamente, el Tribunal Supremo en numerosas ocasiones ---por todas SSTS 15 de junio y 22 de noviembre de 1997 , así como 23 de julio de 1998 --- cuando era competente para conocer del antiguo recurso de apelación frente a las sentencias dictadas por las Salas de lo Contencioso de los Tribunal Superiores de Justicia, puso de manifiesto que el recurso de apelación ha de tender a hacer valer los motivos por los que una decisión jurisdiccional dictada en la instancia es jurídicamente vulnerable, en el marco de las pretensiones articuladas en el recurso de apelación. En dicha línea la STS del 15 de julio de 2009 señaló "(...) reiteramos la Jurisprudencia consolidada de esta Sala acerca de la naturaleza de la apelación que viene declarando que este recurso tiene por objeto depurar el resultado procesal obtenido con anterioridad, de suerte que el contenido del escrito de alegaciones de la parte apelante ha de consistir precisamente en una crítica de la sentencia impugnada, que sirva de fundamento a la pretensión de sustitución del pronunciamiento recaído en la primera instancia por otro distinto, siendo, por tanto, el recurso de apelación un remedio procesal que se concede a las partes para combatir aquellos fallos que se consideran contrarios a sus intereses, actuándose, a su través, una pretensión revocatoria que, como toda pretensión procesal, requiere la individualización de los motivos que le sirven de fundamento, a fin de que el Tribunal de apelación pueda examinarlos y pronunciarse dentro de los límites y en congruencia con los términos en que venga ejercitada", pues, según insiste la STS, "si bien el recurso de apelación traslada al Tribunal ad quem el total conocimiento del litigio, no está concebida la apelación como una repetición del proceso de instancia ante un Tribunal de distinta jerarquía, sino como una revisión de la sentencia apelada tendente a depurar la resolución recaída en aquél, y, de ahí, la necesidad de motivar la pretensión de que la sentencia apelada sea sustituida por otra diferente, pues, aunque ante el Tribunal ad quem siga combatiéndose el mismo acto que se impugnaba ante el Tribunal a quo, lo que se recurre en apelación son, ciertamente, los pronunciamientos de éste último, y, por ello, y en consecuencia, el ignorar tales pronunciamientos y eludir todo análisis crítico en torno a los mismos debería conducir a la desestimación del recurso de apelación"."
También el Tribunal Constitucional en su sentencia de 27 de diciembre de 1994 , afirma que el no incorporar un estudio crítico de las argumentaciones de la sentencia apelada es omisión que debe conducir a la desestimación del recurso de apelación.
Con esta doctrina jurisprudencial se pretende evitar un eterno retorno sobre los planteamientos dialécticos resueltos por el juzgador a quo, cuando por el apelante no se ha pretendido en la alzada un juicio analítico razonado de la motivación jurídica que integra la sentencia combatida.
Estas consideraciones son tenidas en cuenta por la parte apelante que sustancia la apelación en lo ya dicho en instancia, sin argumentación alguna sobre los razonamientos de la sentencia que apela, al punto en que gran parte de la exposición va referida a la proporción 1/3 que la sentencia estima.
A mayor abundamiento, en cuanto a la denegación por motivos ambientales, que es por lo que la sentencia desestima el recurso contencioso-administrativo, esta se atiene a lo fijado por esta Sala en la sentencia de Pleno 425/2025, 20 de junio del 2025, por la que, con estimación del recurso de apelación número 332/2025 interpuesto por la Junta de Andalucía contra la Sentencia dictada por el Juzgado de lo Contencioso-Administrativo nº 3 de los de Málaga en los Autos de procedimiento ordinario n.º 186/2024, que tanto la sentencia apelada como la parte apelada transcriben, según antes ya quedó reflejado, supone, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 264.1 de la LOPJ, que ha unificado el criterio de la Sala de lo Contencioso-Administrativo sobre la materia de las autorizaciones de VTC tras la aplicación del Real Decreto Ley 5/2023 ante la disparidad que pudiera existir, y que ha sido seguida por otras posteriores.
QUINTO.-La desestimación del recurso de apelación determina la imposición de las costas a la parte apelante ( art. 139.3 LRJCA), ahora bien, dada la índole del asunto y la actividad procesal desplegada por las partes, procede limitar la cuantía de la condena en costas a 1.000 €, por todos los conceptos, más IVA. Para la fijación de la expresada cantidad se tienen en cuenta los criterios seguidos habitualmente por esta Sección en razón de las circunstancias del asunto y de la dificultad que comporta.
Por todo lo expuesto, en nombre del Rey, por la autoridad que le confiere la Constitución, esta Sala ha decidido
