Sentencia Contencioso-Administrativo 1124/2024 Tribunal Superior de Justicia de Asturias . Sala de lo Contencioso-Administrativo, Rec. 180/2024 de 19 de diciembre del 2024

PRIMERO.- SENTENCIA APELADA.

Esta alzada tiene su origen en sendos recursos de apelación interpuestos, respectivamente, por la Procuradora doña Gabriela Cifuentes Juesas, en nombre y representación del Ayuntamiento de Mieres; y por el Procurador don Antonio Sastre Quirós, en nombre y representación de COAG-ASTURIAS (Coordinadora de Organizaciones de Agricultores Y Ganaderos), Adela, Adolfo, y Oscar; frente a la Sentencia dictada por el Juzgado de lo Contencioso-administrativo nº 1 de Oviedo, en los Autos de P.O. 161/2022, de 14 de febrero de 2024, cuyo Fallo es del siguiente tenor: "estimo el recurso contencioso administrativo interpuesto por Federación Leonesa de Entidades Locales Menores y las Juntas Vecinales de Pinos, Villargusán, Candemuela y San Emiliano "contra la Resolución de Alcaldía del Ayuntamiento de Mieres de 30 de mayo de 2022 por la que se desestima o rechaza el requerimiento de cesación en la vía de hecho de esta Administración en el Puerto de Pinos" y frente al dicho Ayuntamiento de Mieres; de tal modo que se anula y deja sin efecto tal resolución y se reconoce que el tal Ayuntamiento de Mieres ha venido actuando en vía de hecho al desarrollar "las actividades de servicio y fomento a la ganadería en la Comunidad Autónoma de Castilla y León, municipio de San Emiliano" descritas en la demanda de autos.

Condenando a la Administración local demandada, Ayuntamiento de Mieres, a cesar en esta vía de hecho y a estar y pasar por lo aquí fallado.

Con expresa imposición de las costas a la Administración local demandada".

La Sentencia de instancia, dando respuesta a las cuestiones suscitadas por las partes en sus respectivos escritos de demanda y contestación, rechaza, en primer término, las causas de inadmisibilidad invocadas por las codemandadas, como la concurrencia de desviación procesal, falta de legitimación activa, y caducidad del plazo para pretender el cese de la vía de hecho.

En cuanto a la cuestión de fondo, tras haber citado, como referentes esenciales, a la Sentencia dictada por el Juzgado de lo Contencioso-administrativo nº 3 de León, de fecha 31 de julio de 2018 (P.O. 48/2014), y la STSJ de Castilla Y León, Sala de Valladolid, de 18 de julio de 2019 (Apelación 546/2018), que confirma la anterior, analiza la normativa competencial de la Administración Local, para excluir la relativa al fomento de la ganadería, competencia de la Comunidad Autónoma del Principado. Cita la Ley 7/1985, de 2 de abril RBRL, en sus artículos 4, 25 y 26; el art. 149.1.7ª de la C.E.; y el art. 23 del Reglamento de Servicios de las Corporaciones Locales.

Rechaza que la actuación del Ayuntamiento en el tratamiento y gestión del Puerto de pinos pueda constreñirse, como pretende, al ámbito exclusivamente privado, dado que su actividad puede calificarse de subvencional y/o de fomento.

Determinada la falta de competencia, añade: "Esta falta de competencia debe ponerse en conexión con el principio de habilitación positiva, según el cual, y frente a lo que sucede con los particulares, que tienen permitido todo lo no expresamente prohibido por el ordenamiento, no puede la Administración (ni siquiera cuando se presenta, como es el caso, como un mero particular) actuar si no es sola y exclusivamente en la medida en la que el ordenamiento expresamente se lo permita, esto es que, en palabras de García de Enterría, "la Administración no puede actuar sin una habilitación positiva por parte del ordenamiento". El carácter servicial de la Administración (que se desprende del artículo 103 de la Constitución en cuanto dice éste en su apartado 1 que "La Administración Pública sirve con objetividad los intereses generales y actúa de acuerdo con los principios de eficacia, jerarquía, descentralización, desconcentración y coordinación, con sometimiento pleno a la ley y al Derecho"), y la constitucional proscripción de su comportamiento arbitrario (9º.3 de la misma Constitución) se alinean con esta misma consideración".

Dando un paso más, aun en la hipótesis de que concurriera la competencia en cuestión, razona que nos encontraríamos ante una evidente falta de competencia territorial, puesto que se ejercería la misma en el ámbito territorial de otra provincia ( art. 12 de la Ley 7/1985).

Finalmente, incidiendo en el argumento de la actuación en el campo del derecho privado, dada la naturaleza de bien patrimonial, la Sentencia rechaza dicho alegato, destacando la diferente naturaleza de la Administración actuante respecto de una persona jurídico-privada, y la normativa a la que está sujeta la primera. En este punto, señala: "Pues el carácter patrimonial de los bienes, o que la Administración titular de los mismos lleve a cabo negocios jurídicos propios del derecho privado y actuando como un particular, no desnaturaliza el carácter público de la Administración, que, por ejemplo, nunca podrá ser arbitraria ( artículo 9º.3 de la Constitución ) (como sí puede serlo un particular, con las solas salvedades impuestas por el ordenamiento, mas sin que éstas restrinjan ni condicionen tanto su decisión o actuación como lo hacen con las de las Administraciones públicas), ni deroga automáticamente la legislación que no soporta el particular que no solamente actúa como tal sino que perfectamente lo es. Un ejemplo de esto es la normativa presupuestaria: el artículo 41 ("Estructura de los estados de ingresos") de la Ley 47/2003, de 26 de noviembre, General Presupuestaria establece que "Los estados de ingresos de los presupuestos a que se refiere el artículo 33.1.ª) de esta ley se estructurarán siguiendo las clasificaciones orgánica y económica: [...] b) La clasificación económica agrupará los ingresos, separando los corrientes, los de capital, y las operaciones financieras. [-] En los ingresos corrientes se distinguirán: impuestos directos y cotizaciones sociales, impuestos indirectos, tasas, precios públicos y otros ingresos, transferencias corrientes e ingresos patrimoniales". Un particular (al menos el que no tenga la condición de "comerciante" según el Derecho mercantil) no está obligado a consignar, bajo esta forma presupuestaria, estos "ingresos patrimoniales", como lo serían los procedentes de la gestión, venta o permuta de bienes patrimoniales, y una Administración sí, por mucho que "actúe como particular" cuando perfecciona negocios jurídicos que tienen por objeto sus bienes patrimoniales. En este sentido, y entre otros motivos por esa interdicción de la arbitrariedad (9.3 CE) , resulta ya dudoso que una Administración pueda hacer "donaciones" a los particulares, si es que la entidad local demandada pretendiese huir del Derecho administrativo subvencional calificando como tal (como donación y no como subvención) la cesión del aprovechamiento de los pastos de los terrenos (aun patrimoniales) en cuestión: esa supuesta posibilidad de que las entidades locales pudieren hacer donaciones no aparece en la legislación local (LRBRL ni TRLRHL) , de modo que la cesión gratuita de bienes ("incluso" patrimoniales, y el entrecomillado obedece a que resulta de una ostentosa imposibilidad que tal cesión tuviere por objeto bienes demaniales) por parte de las Administraciones locales lleva a que la misma revestirá siempre la forma de subvenciones (lo cual obligaría a entrecomillar también ese adjetivo "gratuita", en atención al carácter condicional de la subvención); en definitiva, en el Derecho administrativo, y desde luego en el Derecho local, es la subvención la institución en la que encajan las aportaciones de la Administración sin contraprestación por parte del destinatario o beneficiario...".

Destaca el Juez de instancia la contradicción que supone sostener una actuación en el marco del derecho privado, con el alegato de los Reglamentos dictados desde tiempo inmemorial para regular los pastos en el Puerto de Pinos, puesto que ello "viene a admitir que no está actuando (como sin embargo afirma actuar) como un privato o particular que gestiona su patrimonio, sino como una Administración pública que cumple finalidades públicas y desarrolla una actividad pública (para lo que requiere, repitámoslo, de una competencia habilitante), pues en otro caso no tendría sentido dictar "actos administrativos".

SEGUNDO.- POSICIÓN DE LOS APELANTES.

Comenzando por el recurso de apelación planteado por la representación y defensa del Ayuntamiento de Mieres, este vuelve a plantear los óbices procesales denunciados en la instancia.

En primer lugar, tras hacer cita de la normativa procesal que delimita el objeto del recurso contencioso-administrativo, y las peculiaridades de este derivada de su esencial naturaleza revisora, sostiene la concurrencia de desviación procesal. En tal sentido, tras citar los artículos 45.1 y 56.1 de la LJCA, afirma: "lo que no cabe confundir es esa libertad diacléctica con la libertad para cambiar el objeto del proceso, que finalmente es lo que valida la sentencia impugnada, y lo hace sin hacer ni una sola referencia exacta a los motivos en base a los que se pedía la declaración de inadmisibilidad por una flagrante desviación procesal...

Por tanto, hemos llegado a un punto en el que es obvio que la Jurisdicción Contencioso - Administrativa es plena pero acotada a un objeto muy determinado que no puede ser cambiado, sin perjuicio de la posibilidad de modificar, ampliar, reducir o introducir elementos de juicio y argumentos nuevos respecto de la parte puramente administrativa".

Respecto al concreto supuesto, expone: "En el caso que nos ocupa el escrito de interposición del Recurso, basado en un requerimiento previo de cesación de Vía de Hecho, el mismo determina el objeto del pleito (página 2 del escrito de Recurso):

"Que, por medio del presente escrito y en la representación que ostento, interpongo Recurso Contencioso-Administrativo contra la Resolución de Alcaldía del Ayuntamiento de Mieres de 30 de mayo de 2022 por la que se desestima o rechaza el requerimiento de cesación en la vía de hecho de esta Administración en el Puerto de Pinos; requerimiento formulado a nombre de mis representadas con fecha de 25 de mayo de 2022".

Pero si observamos el escrito de Demanda observamos cómo se habla de la Nulidad de un Contrato de Arrendamiento de un "puerto colindante" denominado Los Hidalgos, cuya legalidad igual se pone en duda...

De hecho, el Suplico de la demanda ya obvia toda referencia expresa al Puerto de Pinos, sino que lo extiende a la Comunidad de Castilla y León, y a todo el término municipal de San Emiliano. Incluso en el requerimiento previo en vía administrativa se circunscribía a un ámbito territorial determinado por el Puerto de Pinos sito en término Municipal de San Emiliano, Provincia de León, Castilla y León...".

Llama la atención sobre el hecho de que la Sentencia reconozca esa variación de la pretensión, y no obstante la admita como "natural".

Por ello, insta el reconocimiento del supuesto de desviación procesal, como causa de inadmisibilidad del recurso, en esta segunda instancia.

En cuanto a la falta de legitimación activa, aclara que esta alegación partía de la existencia, o inexistencia del concepto de "interés legítimo y directo" al que la sentencia no dedica ni una sola palabra. Y se citaba el artículo 19 de la LJCA, y las sentencias del Tribunal Constitucional de 22 de diciembre de 1989, en relación con la relación unívoca entre el sujeto que interpone el Recurso y el objeto del proceso, en base a las sentencias del Tribunal Supremo de 15 de marzo de 2005 y de 16 de diciembre de 2008. Añade que no basta con un "interés indirecto" ya que no es suficiente para otorgar a la actora legitimación para impugnar los actos objeto del procedimiento de instancia ( STS de 30 de enero de 2007), situación que se produce cuando existen mecanismos para la defensa de esos intereses, pues en otro caso se podría permitir una actuación procesal doble y contradictoria en defensa de tales intereses.

Así, expone la apelante, en ningún apartado del Escrito de Recurso, ni de la Demanda, se establecía en qué medida se está negando por parte del Ayuntamiento de Mieres, como legítimo propietario del Puerto de Pinos, que las Juntas Vecinales puedan ejercer sus derechos históricos de pastos. Y si se actúa en defensa de los derechos e intereses de los ganaderos de la zona, no se aportaba ninguna actuación, orden, resolución o limitación de hecho ni con soporte documental, ni siquiera con manifestaciones verbales de que esos derechos históricos se vean negados, más bien al contrario. Como ya sostenían en la instancia: "Pero en todo caso, lo que no se acredita de contrario, ni mínimamente es que las supuestas Vías de Hecho del Ayuntamiento de Mieres estén perjudicando de algún modo, incidiendo en sus posibilidades de ejercer la ganadería, o en sus derechos de pastos, no en las Juntas Vecinales, sino en los ganaderos correspondientes a esas Juntas Vecinales".Añade: "Porque al final lo que están haciendo las Juntas Vecinales es arrogarse la legitimación que tendrían que ejercer los Ganaderos de esas Juntas, que son los que realmente se puedan ver afectados por esas supuestas Vías de Hecho, si demostraran que de algún modo se están coartando sus derechos. Cosa esta que ni se menciona en ninguno de los escritos presentados.

Lo que se está diciendo que los ganaderos domiciliados en esos municipios son los únicos que pueden pastar. Y eso no es una cuestión Contencioso-Administrativa, sino de índole civil en cuanto al reconocimiento de las servidumbres, o el contenido del derecho de propiedad".Cita, a este respecto, la Sentencia del TSJ de Galicia de 16 de octubre de 2020, nº 222/2020, recurso 7139/2020.

Además, si el debate se circunscribe a una cuestión competencial, de ejercicio de potestades en el territorio de otro municipio, la competencia vendría atribuida al Ayuntamiento de San Emiliano, no las Juntas Vecinales, que no tienen ninguna competencia atribuida por la Ley de Bases de Régimen Local que sí tienen los Ayuntamientos por mor del artículo 2.1 de dicho texto.

Concluye la apelante: "Por tanto, si las entidades locales menores, y su Federación no defienden ni sus bienes, ni sus derechos, porque es propiedad privada y las servidumbres no se cuestionan ni por ellos, si el ejercicio de competencias en otro municipio otorga la legitimación al titular del municipio (el Ayuntamiento), y si actúan en defensa de intereses de terceros, no tienen legitimación según el interés legítimo y directo que se exige por la norma, y la jurisprudencia que la interpreta".

En cuanto a las cuestiones de fondo, achaca a la Sentencia apelada:

1º Una incorrecta aplicación del instituto de la cosa Juzgada, respecto de las Sentencias que cita del Juzgado de lo Contencioso-administrativo nº 3 de León, y la STSJ de Castilla Y León, con sede en Valladolid, que la confirma.

2º Tampoco hace una correcta interpretación, ni aplicación de lo que constituye una "VÍA DE HECHO".

Refiere el escrito de apelación que la «vía de hecho» se confitura como contraposición a la «vía de derecho», o lo que en palabras de la STC 160/1991 es «una pura actuación material, no amparada ni siquiera aparentemente por una cobertura jurídica»; y refiere las cuatro modalidades que pueden apreciarse dentro del concepto, pero resalta que, en cualquier caso, la ausencia de cualquier trámite que pudiera ser motivo de irregularidad no invalidante, o determinar la anulabilidad, o incluso la nulidad de pleno derecho, son factores que no autorizan para apreciar la vía de hecho.

Argumenta que la falta de competencia material o territorial puede encerrar un caso de nulidad de pleno derecho ( apartado b, del art. 47.1 Ley 39/2015); sin embargo, para que la falta de competencia pueda tildarse de vía de hecho requiere un altísimo grado de flagrancia, evidencia y grosería, sin «que pueda calificarse de vía de hecho, precisamente porque, prima facie, aparenta ser un acto dictado en ejercicio de una competencia propia por quien había iniciado el referido procedimiento» ( STS de 29 de septiembre de 2016, rec. 2734/2015).

De forma más concreta, afirma: "es muy difícil entender que exista Vía de Hecho cuando se da una autorización a ganaderos para que sus reses pasten en el Puerto de Pinos, pero la condición de ganadero y el ejercicio del pasto lo ostentan esas personas físicas y jurídicas que ejercen la actividad, y no el Ayuntamiento de Mieres, que ni pasta, ni tiene reses, ni las lleva a pastar.

Más complejo es entender como Vía de Hecho que en 1926 (hace casi 100 años) se compraran los terrenos del Puerto de Pinos en pública subasta a una Fundación Privada, con unas servidumbres que se respetan, o que el Ayuntamiento de Mieres firme un Contrato de Arrendamiento sobre el Puerto de Los Hidalgos.

Que en el Puerto de Pinos exista una carretera, un paso canadiense, una capilla y unas cabañas por las que se paga el IBI al Ayuntamiento de San Emiliano, y se diga que eso es una Vía de Hecho, es incomprensible porque no entra en la definición de Vía de Hecho".

Hace mención a que es absurdo aludir a vía de hecho en certificaciones de la PAC, cuando la PAC no es más que la Política Agraria Común, que viene de la Unión Europea, y que el Ayuntamiento de Mieres no gestiona, ni otorga, por lo que mucho menos podrá discriminar a los ganaderos de León, que serán quién deberán solicitarla individualmente. El Ayuntamiento de Mieres se limita a certificar la utilización de sus pastos para la asignación de unas unidades de terreno a ganaderos que luego son los que solicitan la PAC.

Igualmente se rechaza la existencia de vía de hecho por la existencia de reglamentos preconstitucionales que regulaban los pastos el paraje propiedad del Ayuntamiento de Mieres.

3º Denuncia la incorrecta interpretación del supuesto ejercicio de competencias ganaderas sin competencia para ello.

En este apartado, se reprocha a la Sentencia que parta de que el Ayuntamiento de Mieres no está ejerciendo la competencia de ganadería, pero concluya que no puede realizar actividades de fomento de la misma porque carece de competencia en materia de ganadería.

Y para ello no dice en qué precepto se regula el Fomento de la Ganadería como competencia de otra Administración, sino que se remite a la normativa general de Subvenciones a complementos de servicios o actividades retribuidos a la competencia local (artículo 23 del Reglamento de Servicios de las Corporaciones Locales de 1955).

Incluso va más allá, y habla de que el Ayuntamiento estaría realizando Donaciones, lo cual no puede hacer porque para ello tendría que dar subvenciones.

Todo ello, desde la perspectiva de desconocer completamente lo que las propias entidades demandantes han argumentado desde el principio: el Ayuntamiento de Mieres no dona, ni subvenciona, sino que "COBRA" por el uso del Puerto de Pinos.

Partiendo de ello, no cabe comprender que la sentencia empeñe la mayor parte de su argumentación en la normativa de Subvenciones, que ni viene al caso, ni ha sido esgrimida por las partes el litigio, porque estas sí conocen que aquí no se trata de fomentar gratuitamente nada, sino que el Ayuntamiento de Mieres recibe ingresos por el uso de un terreno.

Sustentándose en la doctrina administrativista, razona que la actividad administrativa de fomento, es una actividad que no implica el otorgamiento o reconocimiento de prestaciones directas por parte de la administración hacia los particulares para efectos de la satisfacción del interés general, sino que se trata de una actuación indirecta de apoyo a la actividad puramente privada, es decir, de una actividad persuasiva, lo cual permite distinguir el fomento del servicio público. Además, la obligación de la Administración por contribuir y cooperar en la acción de los particulares, una acción encaminada a la satisfacción de objetivos de carácter público, se encuentra sancionada en la propia Constitución de 1978.

Las Subvenciones es una de las formas de la acción de fomento que consiste en una disposición dineraria a favor de alguien; es decir, una de las posibles manifestaciones de esa actividad de fomento, pero no la única, ni mucho menos, como interpreta la sentencia impugnada.

Se remite al Texto Constitucional para sostener que el Ayuntamiento de Mieres no sólo no da, sino que recibe en virtud de ser el propietario de un terreno, actuando como propietario y ciñéndose a servir con objetividad los intereses generales, como manda el artículo 103 de la Constitución Española, y poniendo a disposición un bien propio para quién puede realmente utilizarlo en virtud de las autorizaciones que disponen para ellos otras Administraciones. Cita el art. 130 de la C.E. en amparo de su actuación, en cuanto supone una concreción del mandato genérico dirigido a los poderes públicos, en cuanto obliga a estos a atender la modernización del desarrollo de todos los sectores de la economía -con mención especial de los que se enumeran en el precepto- equiparando así el nivel de vida de los españoles, y prestando especial atención a las zonas de montaña.

Defiende la percepción de ingresos, por esta vía, como instrumento del fomento de la autonomía local. Y, recuerda que el artículo 7 de la LRBRL clasifica las competencias de las Entidades Locales en tres tipos: las competencias propias, las competencias delegadas y las competencias que no son propias ni delegadas. Estas últimas no precisan de ser atribuidas ni por el Estado ni por las Comunidades Autónomas y solo pueden ejercerse por las Entidades Locales cuando concurra lo dispuesto en el artículo 7.4 de la LRBRL.

En definitiva, afirma: "la actividad del Ayuntamiento de Mieres, tal y como desarrollaremos más adelante en cuanto a las actuaciones que se consideran como una Vía de Hecho no se constituye en el ejercicio de una competencia, sino en el Fomento de la Actividad económica, que admite muchas formas y no solamente a través de la figura de la Subvención o Donación, como afirma la sentencia equivocadamente, y para ello, tal y como hemos analizado, no es precisa ninguna habilitación competencial directa".

Tras exponer la historia de la adquisición de los denominados "Puertos de Verano"por el Ayuntamiento de Mieres, hace referencia la apelante a las distintas normas reglamentarias dictadas a lo largo de los años, desde 1934, que nunca fueron impugnados, ni aun cuando algunos de ellos fueron dictados posteriormente a la Constitución. Por tanto, no pueden integrar una Vía de Hecho declarada en sentencia sin especificar porqué, ya que se pudieron haber impugnado en vía judicial y no se hizo. Por otro lado, se trata de normas de gestión de un patrimonio civil de una Administración Pública que lo compró en 1926.

Se achaca a la Sentencia apelada que no especifica que actuaciones concretas constituyen vía de hecho, pronunciándose de forma genérica en una suerte de limitación del contenido esencial del derecho de propiedad de la Administración apelante, haciéndolo impracticable. Recuerda que la Sentencia del Juzgado nº 3 de León, a la que se hace referencia, reconoce la posibilidad de que una Administración sea titular de bienes patrimoniales en otro ámbito territorial distinto a aquél en el que ejerce sus competencias propias.

Se remite al Texto Refundido de la Ley de Contratos del Sector Público, en cuanto establece la posibilidad de que las Administraciones firmen contratos de naturaleza privada, y, en lo no regulado en esta norma, por la Ley 33/2003, de 3 de noviembre, de Patrimonio de las Administraciones Públicas (LPAP), Real Decreto 1373/2009, de 28 de agosto, por el que se aprueba el Reglamento General de la Ley 33/2003, de 3 de noviembre, del Patrimonio de las Administraciones Publicas, la legislación patrimonial contenida en la Ley 7/1985, de 2 de abril, reguladora de las Bases del Régimen Local y el Real Decreto 1372/1986, de 13 de junio, por el que se aprueba el Reglamento de Bienes de las Entidades Locales, y por las normas de derecho privado, referencia que se entienda hecha a la Ley 29/2014, de 24 de noviembre, de Arrendamientos Urbanos y al Código Civil. La restante normativa administrativa se aplicará con carácter supletorio.

Por la representación de COAG-ASTURIAS (Coordinadora de Organizaciones de Agricultores Y Ganaderos), Adela, Adolfo, y Oscar, se combate la Sentencia apelada en atención a los siguientes motivos:

1º La sentencia recurrida trata de una forma incorrecta e incoherente la cuestión alegada en relación a la existencia de desviación procesal.

Consideran que el presente caso se dan los siguientes presupuestos para la admisión de la Desviación Procesal:

a) Discrepancia entre lo impugnado en vía administrativa y lo impugnado en vía contencioso-administrativa;

b) Discrepancia entre el objeto impugnatorio delimitado en el escrito de interposición y el objeto impugnatorio delimitado en la demanda;

c) Discrepancia entre el objeto impugnatorio delimitado en la demanda (pretensiones contra una actuación) y el objeto impugnatorio expuesto en el escrito de conclusiones (añadiendo nuevas pretensiones o nuevas actuaciones).

2º La demandante utiliza la jurisdicción contenciosa para dirimir un asunto de la jurisdicción civil.La propiedad del Puerto de Pinos es indubitada e irrefutable y pertenece al Ayuntamiento de Mieres como ha quedado acreditado en autos a la vista de la escritura de compra-venta, por la que el Patronato de la Fundación Sierra Pambley vendía al Ilmo. Ayuntamiento de Mieres una serie de bienes, pertenecientes a dicha Fundación, denominados "puertos de verano" radicantes en el término municipal de San Emiliano, en la Provincia de León.

3º Todas las actuaciones llevadas a cabo por el Ayuntamiento de Mieres se han hecho dentro de un marco legal como son las normas dictadas por el citado Ayuntamiento de Mieres sobre el aprovechamiento del Puerto de Pinos que no han sido impugnadas. De esta forma no puede sostenerse que concurra vía de hecho.

Razona que la apelante representa, en calidad de Organización agraria, los intereses de los ganaderos del municipio de Mieres. Estos ganaderos están sometidos a un grave perjuicio con la sentencia recurrida puesto que, hasta la fecha, se benefician durante los meses de verano de los pastos del Puerto de Pinos para alimentar a su ganado. Además, las ayudas PAC, que suponen un complemento a sus ingresos como consecuencia de los aumentos de los costes de producción y los precios irrisorios que perciben por sus productos, están vinculadas a la superficie territorial y si no disponen de superficie pierden de forma definitiva estas ayudas.

Añade que Incurre de nuevo la Sentencia recurrida en un error respecto a la consideración como Vía de Hecho el extremo de que el Ayuntamiento de Mieres otorga la PAC a los ganaderos, porque asimila la certificación de pastos con una "actividad administrativa subvencional".La gestión de las ayudas PAC es competencia del Principado de Asturias y no de los Ayuntamientos.

4º La actuación del Ayuntamiento de Mieres no supone ningún perjuicio para la parte demandante, toda vez que desde el año de la compra, 1926 hasta la fecha, el Ayuntamiento de Mieres ha respetado las servidumbres pactadas;prueba de ello es que no ha existido hasta la fecha ninguna reclamación o reivindicación del ejercicio de dichas servidumbres y que, incluso al parecer, hay ganaderos no autorizados cuyo ganado pasta en dichas servidumbres con el consiguiente riesgo sanitario para otras reses que permanecen legalmente en esos pastos.

TERCERO.- POSICIÓN DE LAS APELADAS.

Por la representación procesal de la Junta Vecinal de Pinos, Junta Vecinal de Villargusán, Junta Vecinal de San Emiliano, Junta Vecinal de Candemuela, y la Federación Leonesa de Entidades Locales Menores, se formula oposición a los recursos de apelación interpuestos contra la Sentencia de instancia, y exponen los siguientes motivos de impugnación de sendos escritos de apelación:

3.1 Apelación del Ayuntamiento de Mieres.

1º La sentencia resuelve correctamente la tacha de desviación procesal, exponiendo las características de esta causa de inadmisibilidad, para concluir que no se aprecia que concurra.

Sostiene que hay una plena identidad entre el requerimiento de cesación de la vía de hecho, el escrito de interposición, la demanda, y el escrito de conclusiones. Se pretende buscar ahora unas diferencias que en modo existen, pues la descripción de las actuaciones del Ayuntamiento de Mieres que se consideraban vía de hecho en el requerimiento son las mismas descritas en la demanda y en las conclusiones.

Tras referir distintas actuaciones, afirma que la lectura del párrafo final del requerimiento de cesación no deja lugar a dudas de que la actividad para la que se pide el cese es todo lo que hace el Ayuntamiento de Mieres para apoyar la ganadería en Castilla y León. Así, se requiere al Alcalde para que «cese de forma inmediata toda actividad en Castilla y León»,que se hace solo para facilitar la consulta a la Sala. Tras el subrayado de Castilla y León, se sigue mencionando la Provincia de León, Término Municipal de San Emiliano y Puerto de Pinos para ir ubicando donde se desarrolla esa vía de hecho, pero la misma está descrita a lo largo del escrito de requerimiento.

Cierto es, señala, que el centro de esa actividad es el Puerto de Pinos, donde se encuentran las infraestructuras necesarias para desplegar dicha actividad en Castilla y León, pero no es el único ámbito donde se ha desarrollado la misma. Hay muchas actuaciones instrumentales o accesorias que no se realizan en los terrenos del Puerto de Pinos, pero ello no impide definir cuál es el verdadero y completo objeto de la pretensión ejercitada.

2º Las entidades demandantes tienen plena legitimación para recurrir.

En este punto, razonan las apeladas que no desconocen la titularidad de esos terrenos, se niega que los mismos sean una "propiedad privada", pues el Ayuntamiento de Mieres no es un ente privado, y además tiene afectada esa propiedad a prestar un servicio "público" a sus ganaderos, lo convertiría ese bien en demanial, algo incompatible con su ubicación. Por otro lado, como se ha probado, los pueblos de Babia tienen reconocidos unos derechos sobre esos terrenos en las propias escrituras de compra y pueden -y deben-defender el contenido de los mismos.

Ha quedado acreditado que los cuatro pueblos de León, que son Entes locales, tienen interés directo e indirecto en impedir la vía de hecho del Ayuntamiento de Mieres en unos terrenos sobre los que tienen unos derechos de pasto y de otro tipo. No puede obviarse que los derechos de pasto son de los pueblos, no de unos vecinos concretos; así figura en las escrituras.

3º Las cuestiones denominadas de fondo son resueltas por el Juzgador de instancia con absoluto respeto a la legislación y empleando los criterios de la sana crítica:

A) Así, lasentencia aplica con corrección los argumentos de las sentencias dictadas por los órganos jurisdiccionales de Castilla y León sobre un asunto claramente aplicable. La coincidencia de los aspectos fácticos y jurídicos en los aspectos esenciales es total, por lo que la aplicación de los argumentos y de los fallos de dichas sentencias al presente caso es perfectamente ajustada. En el supuesto enjuiciado por el Juzgado de lo contencioso administrativo n.º 3 de León, el Ayuntamiento de Mieres pretendía obtener una licencia municipal para desarrollar una actividad de prestación de un servicio de comedor a los ganaderos de asturiana de los valles que subieran su ganado al municipio de San Emiliano.

Aunque la licencia de actividad la tuviese que otorgar el Ayuntamiento de San Emiliano, los Tribunales declararon que tal actividad era una clara vía de hecho del Ayuntamiento asturiano por no contar con ningún tipo de cobertura jurídica para ello, ni aunque contase con un reglamento de gobierno y uso de esos terrenos, claramente inaplicable en Castilla y León.

B) La sentencia aplica adecuadamente el concepto de vía de hecho.

El Ayuntamiento apelante desarrolla actividad de fomento de la ganadería de los aproximadamente 150 ganaderos de asturiana de los valles que suben más de 1500 cabezas de ganado a la provincia de León. Para prestar este servicio, el Ayuntamiento de Mieres despliega actividad no solo material sino también administrativa, pero todas ellas no cuentan con cobertura jurídica o competencial alguna.

C) La sentencia apelada interpreta adecuadamente los conceptos de competencias ganaderas y fomento de la ganadería.

En este apartado, expone que el recurso de apelación incluye decenas de argumentos sin sistematización alguna, que impiden severamente el poder oponerse a los mismos con una refutación de una mínima lógica y estructura. Todos los que se refieren a que no existe vía de hecho se entienden ya refutados.

En cuanto al resto, añade:

a) Sobre la discusión de si el Ayuntamiento de Mieres o no tiene competencias ganaderas, no parece que existan dudas sobre su carencia, pues las mismas no figuran incluidas en la lista de la legislación básica ni en la autonómica;

b) La discusión de si es actividad de fomento o de prestación de servicio público o subvencional es estéril, pues debe advertirse que la incardinación de la actividad desplegada por el Ayuntamiento de Mieres en una sola categoría y cuál sea esta no es relevante a los efectos de calificarla como vía de hecho;

c) No son los Tribunales de Justicia los que tengan que decir a los Ayuntamientos qué pueden hacer con sus bienes, pero sí deben declarar si lo que hacen es conforme o no a Derecho. En este caso, han decidido que es ostensiblemente disconforme con el ordenamiento jurídico. Pero eso no es ninguna expropiación. Si el Ayuntamiento no quiere asumir que no puede tener bienes de dominio público fuera su término municipal (y lo son si los afecta a la prestación de servicios públicos o satisfacción de necesidades de un pequeño grupo de sus vecinos), ni que para actuar en todo caso y lugar necesita una habilitación competencial expresa, debería cuestionar directamente la estructura constitucional de nuestro Estado y los principios que rigen a las Administraciones locales. Las sentencias si han "explicado"perfectamente las razones por las que Mieres no puede desplegar su actividad en el Puerto de Pinos, aunque sea propietario, o en los puertos aledaños en León, aunque sea arrendatario; d) en cuanto al cuarto motivo de apelación del Ayuntamiento de Mieres, en la práctica son muchos motivos independientes, que carecen de fundamentación y debe ser desestimado.

3.2 Apelación de COAG-ASTURIAS (Coordinadora de Organizaciones de Agricultores Y Ganaderos), Adela, Adolfo, y Oscar.

1º Respecto a la competencia del orden jurisdiccional civil para resolver el conflicto, aducen las apeladas que el conflicto puede tener su dimensión civil, pero el hecho de que el propietario de unos terrenos, y arrendatario de otros, sea un Ayuntamiento, una administración pública que despliega toda una serie de actuaciones, que presta servicios públicos de todo tipo, ha permitido impugnar en el orden contencioso la actuación global del Ayuntamiento, y una vez planteado en estos términos el procedimiento, debe resolverse en este orden jurisdiccional.

2º Esta acreditada, conforme a lo expuesto, la concurrencia de una vía de hecho.

3º Que sea o no subvencional la actividad desplegada por el Ayuntamiento de Mieres es irrelevante para esta apelación.

4º Por supuesto que la presencia de más de 1.500 vacas perjudica los derechos de los pueblos de León.

CUARTO.- SOBRE LAS CAUSAS DE INADMISIBILIDAD INVOCADAS EN LA INSTANCIA.

Debemos comenzar el análisis de los recursos de apelación, como es lógico, y de estricta exigencia procedimental, por las causas de inadmisibilidad invocadas por los ahora apelantes, que lo fueron en sus escritos de contestación a la demanda, y que han sido rechazas por la Sentencia de instancias.

4.1 Sobre la Desviación Procesal.

4.1.1 La doctrina jurisprudencial ha venido definiendo los perfiles de la desviación procesal, refiriendo tres supuestos o variantes: 1) discrepancia entre lo impugnado en vía administrativa y lo impugnado en vía contencioso-administrativa; 2) discrepancia entre el objeto impugnatorio identificado en el escrito de interposición y el objeto impugnatorio delimitado en la demanda; y 3) discrepancia entre el objeto impugnatorio definido en la demanda (pretensiones contra una actuación) y el objeto impugnatorio expuesto en el escrito de conclusiones (añadiendo nuevas pretensiones o actuaciones).

El art. 56.1 de la LJC, establece: "1. En los escritos de demanda y de contestación se consignarán con la debida separación los hechos, los fundamentos de Derecho y las pretensiones que se deduzcan, en justificación de las cuales podrán alegarse cuantos motivos procedan, hayan sido o no planteados ante la Administración".En la interpretación del precepto, cabe concluir que en el procedimiento contencioso-administrativo no cabe el planteamiento de cuestiones nuevas que modifiquen la pretensión articulada por el recurrente en vía administrativa, ni los hechos sustanciales en que se sustenta, pero si le es dable la invocación de fundamentos normativos y jurídicos distintos a los utilizados en aquella.

La STS de 22 de noviembre de 2010, señala: "En este diseño claramente se comprende que el carácter revisor de nuestra jurisdicción veda a los tribunales de lo contencioso-administrativo pronunciarse sobre pretensiones distintas de las esgrimidas por los contendientes en la vía administrativa, pero nada impide que para decidir sobre las mismas atienda a motivos diversos de los entonces hechos valer, bien se introduzcan ex novo por los interesados en la vía judicial o lo haga el propio órgano jurisdiccional de oficio, previo planteamiento de la tesis".

La STS de fecha 20 de julio de 2012 (recurso de casación 5435/2009) en su Fundamento Tercero, razona: "no cabe olvidar que esta Jurisdicción es esencialmente revisora y, por tanto, es necesaria la existencia de acto previo, expreso o presunto, y es este acto el que va a determinar el objeto material del recurso, el que marca los límites del recurso y la sentencia que se dicte ha de respetar la vinculación que deriva de dicho objeto por elementales razones de congruencia y naturaleza del procedimiento. Solicitar pronunciamientos que vayan más allá del objeto del recurso, o plantear cuestiones no alegadas en vía administrativa, supone una desviación procesal, sin que quepa entrar a resolver sobre las mismas, puesto que si bien es cierto que los art. 33.1 y 56.1 de la vigente LJ determinan que "los órganos del orden jurisdiccional contencioso- administrativo juzgarán dentro del límite de las pretensiones formuladas por las partes y de los motivos que fundamenten el recurso y la oposición" y que "en los escritos de demanda y contestación se consignarán con la debida separación los hechos, los fundamentos de derecho y las pretensiones que se deduzcan, en justificación de las cuales podrán alegarse cuantos motivos procedan, hayan sido o no planteados ante la Administración", lo que autoriza la alegación de cuantos motivos se tengan por convenientes, se hayan o no utilizado en sede administrativa, esos motivos, no obstante, han de estar relacionados, íntimamente ligados, con lo que en dicha vía se alegó, no resultando posible plantear cuestiones distintas de las previamente invocadas y sobre las que se pronunció la resolución que se recurra. La distinción entre cuestiones nuevas y nuevos motivos de impugnación corresponde a la diferenciación entre los hechos que identifican las respectivas pretensiones y los fundamentos jurídicos que los justifican, de tal modo que, mientras aquéllos no puedan ser alterados en vía jurisdiccional, sí pueden adicionarse o cambiarse los argumentos jurídicos que apoyan la única pretensión ejercitada ( STC 185/2005, de 20 de junio )".

La más reciente STS de 19 de julio de 2022 (recurso 17/2021), en la misma línea, afirma: "Recordemos que, con carácter general, la jurisprudencia uniforme viene señalando que la pretensión expuesta en la vía administrativa no puede ser esencialmente distinta de la formulada en la vía jurisdiccional; de suerte que si bien pueden alegarse en el escrito de demanda cuantos motivos procedan en justificación de las pretensiones, aunque no se hayan alegado anteriormente en la vía administrativa, ello ha de entenderse en sus justos términos, es decir, en el sentido de que se pueden alegar nuevas razones o argumentos para fundamentar las pretensiones, pero no en el de que cabe suscitar cuestiones nuevas ( STS de 30 de noviembre de 2915, Rec. 323/2014 ).

Se distingue, así, entre cuestiones nuevas y nuevos motivos de impugnación. No pueden plantearse en vía jurisdiccional pretensiones o cuestiones nuevas que no hayan sido planteadas previamente en vía administrativa, aunque pueden adicionarse o cambiarse los argumentos jurídicos que apoyan la pretensión ejercitada ( STS de 12 de marzo de 2019, rec. 44/2018 ).

Por eso, cuando se varía en el proceso contencioso-administrativo la pretensión previamente formulada en vía administrativa, introduciéndose cuestiones nuevas, se incurre en desviación procesal, que comporta la inadmisión de esa pretensión, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 69 c) LJCA . Dicho sea de otro modo, se afirma la existencia de desviación procesal cuando la petición de la parte demandante en vía administrativa no coincide con la postulada ante el órgano jurisdiccional; o, lo que es lo mismo, cuando se formulan nuevas pretensiones o cuando se reforman, alteran o adicionan al recurso jurisdiccional peticiones que no se discutieron en vía administrativa y ni siquiera se formularon ante ella".

Y, la STS de 14 de diciembre de 2021 (recurso 112/2020), señala: "Debemos recordar que la apreciación de desviación procesal no supone una vulneración del derecho a la tutela judicial efectiva que proclama el artículo 24.1 CE . Así lo ha reiterado esta Sala en sus sentencias de 30 de junio de 2011 (recurso de casación nº 1136/2008 ) y en la de 7 de junio de 2012 (recurso de casación nº 1607/2009 ), siguiendo lo señalado por el Tribunal Constitucional ( ATC 49/2008 de 12 de febrero y STC 73/2006, de 13 de marzo FJ 3). La tutela judicial se satisface con una resolución fundada en Derecho, que puede ser la inadmisión, lo que impide entrar en el fondo de la cuestión planteada, cuando esa decisión se funda en una causa legal que así lo justifica".

4.1.2 Se centra la alegación de los apelantes en el hecho de haberse producido un cambio evidente en la pretensión que se articula en el escrito de demanda, en cuanto a su ámbito expansivo, respecto del contenido del requerimiento efectuado ante el Ayuntamiento de Mieres, cuya respuesta constituye el objeto definido en el escrito de interposición del recurso contencioso-administrativo.

Por ende, y para dar respuesta a esta cuestión debemos analizar el contenido completo del referido requerimiento. Pues bien, es del siguiente tenor:

"Primero.- Que el Ayuntamiento de Mieres (Asturias), desde que adquirió los terrenos conocidos como Puerto de Pinos de manos de la Fundación Sierra Pambley, en 1926, viene ejerciendo competencias ganaderas dentro del Término Municipal de San Emiliano, perteneciente a la Provincia de León; concretamente, en las parcelas rústicas, que conforman los Puertos de Río Tuerto, la Alcantarilla, La Cueva, Navares, La Cubilla, con una superficie de 1.186,2435 Hectáreas. Dentro de los límites de las parcelas que conforman el Puerto de Pinos existen un total de treinta edificaciones con distintos usos, todos vinculados a la ganadería. Dentro de estos, encontramos un primer grupo formado por 26 pequeñas construcciones que se pueden denominar "cabañas", debido al uso que ostentan como refugios de montaña para la época estival y de utilización de los pastos. También sirven de corrales y almacenes. En segundo lugar, existen dos edificaciones de pequeño tamaño que desempeñan funciones auxiliares; una alberga un sistema de captación de agua y la otra un generador de turbina. Otra es un edificio de uso religioso, conocido como "La Capilla". Finalmente, el edificio más importante, conocido como "La Casa de Mieres", donde ubican las instalaciones ganaderas y las dependencias de los guardas del Ayuntamiento, personal municipal que controla la actividad del puerto de Pinos. Debe destacarse que una de las cabañas, ahora reconvertida en cuadra, es un pequeño convento que servía de refugio a los viajeros desde la Edad Media, y que perteneció al Cabildo de San Isidoro, de León, como todos estos pastos, hasta la desamortización. También se ha construido una carretera, instalación que no cuenta con ninguna autorización de la Comunidad Autónoma de Castilla y León.

Segundo.- El ejercicio de estas competencias ganaderas se ha desarrollado esta actividad con el beneplácito de las autoridades de León y de Castilla y León, a pesar de su manifiesta ilegalidad, reiteradamente denunciada, en especial desde 2006 cuando Mieres propuso modificar el reglamento de gestión. Las Administraciones leonesas han tolerado incluso la construcción de una carretera asfaltada, de más de dos kilómetros, dentro de Castilla y León, sin ninguna autorización; la construcción de un pequeño embalse y centenares de obras menores. Incluso se ha permitido la construcción de un paso canadiense en la carretera de entrada a Castilla y León; una entrada nada honorable para entrar en nuestra Comunidad Autónoma y Provincia.

Tercero.- A pesar de no ser competente para ello, el Ayuntamiento de Mieres aprobó unos "REGLAMENTOS PARA EL GOBIERNO, USO Y DISFRUTE DE LOS PUERTOS (PUERTO DE PINOS) QUE EL ILTMO. AYUNTAMIENTO DE MIERES POSEE EN TÉRMINOS DE SAN EMILIANO, PROVINCIA DE LEÓN", que fueron aportados al procedimiento contencioso-administrativo que referencia más abajo, sobre los cuales el Magistrado del Juzgado de lo Contencioso-Administrativo n.º 3 de León ha afirmado: «Ante tales expresiones [las empleadas en el Reglamento], ni siquiera es preciso entrar a examinar la patente y radical nulidad de una norma jurídica aquejada de manifiesta incompetencia territorial y material (cuya declaración no nos correspondería). Basta con advertir que el ayuntamiento de Mieres no tiene competencias en materia de ganadería ni, aunque las tuviera, puede dictar normas con aplicación en otra provincia y Comunidad Autónoma, ni siquiera con carácter subordinado o supletorio. Sencillamente, la potestad normativa local está limitada al término municipal y, fuera de él, cualquier intento de llevar a efecto las previsiones de este sedicente "reglamento" constituiría una pura actuación material sin cobertura jurídica, una "vía de hecho" en el sentido más clásico y preciso de la expresión»

Cuarto.- El ejercicio de las competencias ganaderas por el Ayuntamiento de Mieres se desarrolla por medio de un complejo de construcciones llamado " DIRECCION000" (o " DIRECCION001 - DIRECCION000) ubicado dentro de la finca ubicada sobre la mencionada Parcela NUM000 del Polígono NUM001 y situado al sur de la misma. Este complejo tiene la referencia catastral número NUM002. Ocupa una superficie de 615 m2. Está recogido por el Ayuntamiento de Mieres como un bien de servicio público y regulado por normativa municipal del citado Ayuntamiento asturiano y con el que se están generando ingresos a este Ayuntamiento mediante el cobro de tasas, según su propia ordenanza fiscal municipal.

Hay que advertir que toda la actividad que se desarrolla en la " DIRECCION000" carece de licencia ambiental, pues la única que se ha otorgado por el Ayuntamiento en 2013 para la actividad hostelera ha sido anulada por los Tribunales, y confirmada por el Tribunal Supremo. Tampoco cuentan con licencias urbanísticas, ni con autorización de aprovechamiento de aguas de la Confederación Hidrográfica del Duero, vigente, pues se encuentra suspendida, tras recurso presentado por una de las firmantes de este escrito....

Sexto.- Que se puede concluir, pues así lo han determinado los Tribunales de Justicia competentes con sentencias declaradas firmes por el Tribunal Supremo, que el Ayuntamiento de Mieres viene desarrollando ilegalmente una actividad de promoción de la ganadería en el Municipio de San Emiliano (León), y que su actividad ganadera no puede encontrar cobertura como Administración pública ni como sujeto particular, que no lo es. Dicha actividad ganadera, dichas competencias ganaderas, las desarrolla en el Puerto de Pinos, en todas las instalaciones mencionadas, todos los pastos, y la DIRECCION000 y las cabañas, embalse e incluso la capilla. Y dichas competencias ganaderas también las ejerce en el Puerto de los Hidalgos, puerto de propiedad privada colindante, entendiendo que hay un contrato con sus propietarios; contrato claramente ilegal, al no tener competencia -podría decirse, en términos privados, capacidad- para contratar en Castilla y León. Por ello, todas estas actividades y el ejercicio de esta competencia constituyen una gravísima y patente vía de hecho, y deben suspenderse de forma inmediata, dada su clara ilegalidad, confirmada por los Tribunales de Justicia, lo que no necesita mayores interpretaciones, dada su contundencia...

Octavo.- El Ayuntamiento de Mieres tiene previsto introducir 1.500 cabezas de ganado vacuno al Puerto de Pinos, según ha declarado su concejal delegado, algo que es absolutamente desproporcionado a la carga ganadera que pueden tener estos pastos. En la escritura de compra a la Fundación Sierra Pambley figura una carga ganadera que trasladada a UGM es de 758 Unidades de Ganado Mayor. Es decir, ya solo los ganaderos de Mieres suben el doble del ganado que admiten sus escrituras. Pero, si nos atenemos a la regla que rige para pastos de este tipo en la Montaña de León, las UGM admisibles serían de unas 500. Carga que se cubre con el ganado de los pueblos de León, que tienen derecho preferente reconocido en las escrituras de venta. Por ello, por este argumento también procede prohibir que el Ayuntamiento de Mieres suba el ganado de sus vecinos. Teniendo en cuenta, además, que la gran mayoría no son ganaderos a título principal sino mineros prejubilados.

Noveno.- Se debe reiterar que el Ayuntamiento de Mieres además del Puerto de Pinos aprovecha otros puertos en Castilla y León, que arrienda de forma igualmente ilegal, pues los contratos son nulos, ya que un Ayuntamiento no puede contratar en materias que no son de su competencia material, y menos fuera de su término, por incompetencia territorial. Esta presencia o actividad ganadera del Ayuntamiento de Mieres en otros puertos privados de Castilla y León es una clara vía de hecho...

Undécimo.- Dado que todas las instalaciones que tiene el Ayuntamiento de Mieres en el Puerto de Pinos son instalaciones dedicadas a un uso prohibido, al ser las infraestructuras que emplea para ejercer sus competencias de ganadería en Castilla y León, y ello es una vía de hecho, el Ayuntamiento de Mieres debe cesar inmediatamente en el uso de todas ellas y de los propios pastos.

El hecho de que la Alcaldía del Ayuntamiento de Mieres no adopte las resoluciones que impidan la continuidad de las actuaciones en vía de hecho dentro de Castilla y León supone una clara vulneración de la normativa, y la adopción de resoluciones a sabiendas de su ilegalidad, pues así lo han manifestado los Tribunales españoles en sentencias firmes: Mieres no puede realizar actuaciones ganaderas en Castilla y León, el Reglamento que aprobó para el "Gobierno" del puerto de Pinos es otra clara vía de hecho.".

Y, termina requiriendo: "Al Sr. Alcalde de MIERES (Asturias) que adopte todas las resoluciones necesarias para que el Ayuntamiento que preside cese de forma inmediata toda actividad en Castilla y León, Provincia de León, Término Municipal de San Emiliano, Puerto de Pinos, al ser una clara vía de hecho, al carecer su Ayuntamiento de competencia ganadera y, además, no poder ejercer competencias fuera de su término municipal. En especial, se le requiere para que adopte todas las medidas necesarias para clausurar todas las instalaciones del Puerto de Pinos, y además no introducir el ganado de los vecinos de Mieres (más de 1.500 cabezas) el próximo 1 de junio de 2022. De no cesar de forma inmediata en dicha vía de hecho, se acudirá a la Jurisdicción contencioso[ 1]administrativa y también se presentará denuncia en el Juzgado de Instrucción competente por adoptar resoluciones administrativas a sabiendas de su manifiesta ilegalidad, o no impedir por inactividad la vía de hecho denunciada, algo patente dado el contenido de las sentencias firmes dictadas en contra de sus intereses"

Este requerimiento es rechazado en la comunicación de 30 de mayo de 2022, en la que se afirma: "Con fecha de 25 de mayo de 2022, el Ayuntamiento de Mieres, en su condición de propietario de las parcelas que configuran el conocido como "Puerto de Pinos", ha recibido de ustedes un requerimiento para la cesación de una supuesta vía de hecho.

El Ayuntamiento de Mieres no ejerce ninguna competencia, propia o delegada, de carácter público o administrativo sobre dicha propiedad.

El Ayuntamiento de Mieres realiza únicamente los actos de dominio consustanciales a su condición de propietario, conformes con el título de adquisición de esos terrenos y para la salvaguarda y preservación de su destino, naturaleza y adecuado aprovechamiento".

En el escrito de interposición se identifica como objeto de recurso contencioso-administrativo: "la Resolución de Alcaldía del Ayuntamiento de Mieres de 30 de mayo de 2022 por la que se desestima o rechaza el requerimiento de cesación en la vía de hecho de esta Administración en el Puerto de Pinos; requerimiento formulado a nombre de mis representadas con fecha de 25 de mayo de 2022".

Por su parte, el escrito de demanda, contiene el siguiente Suplico: "Se declare la nulidad de los actos recurridos y se reconozca la vía de hecho ejercida por el Ayuntamiento de Mieres, y se condene al Ayuntamiento de Mieres a cesar en la vía de hecho denunciada, consistente en el ejercicio de todas las actividades de servicio y fomento a la ganadería en la Comunidad Autónoma de Castilla y León, municipio de San Emiliano".

En varios pasajes del escrito de demanda, se hace referencia a las actuaciones en el Puerto de "Los Hidalgos". En concreto, en el Hecho Sexto, se dice: "Es la Administración pública local de Mieres la que tiene el control absoluto de su política y gestión ganadera en los puertos de Pinos y de los Hidalgos, por ello, es la responsable de dicha actuación material".Se reitera en el Hecho Séptimo, y en el noveno refiere: "Una promoción que choca radicalmente en contra de los intereses de los ganaderos de León, pues no solo consume el pasto de los Puertos de Pinos y de los Hidalgos, sino que se emplea dinero público para favorecer la actividad privada de unos ganaderos concretos y no otros: los ganaderos de Mieres que tengan vacas de la raza asturiana de los valles".

En el escrito de conclusiones se remite a los términos de la demanda.

4.1.3 Pues bien aun cuando cierto es que en la parte final del requerimiento efectuado por los recurrente al Ayuntamiento de Mieres, se hace referencia a "toda actividad en Castilla y León, Provincia de León, Término Municipal de San Emiliano, Puerto de Pinos",no lo es menos que en el cuerpo de dicho escrito se hace expresa mención a la actividad que la misma Administración Local desarrolla en el Puerto colindante de los Hidalgo, en este caso a título de arrendatario. Asi, en el apartado "Sexto", se afirma: "Y dichas competencias ganaderas también las ejerce en el Puerto de los Hidalgos, puerto de propiedad privada colindante, entendiendo que hay un contrato con sus propietarios; contrato claramente ilegal, al no tener competencia -podría decirse, en términos privados, capacidad- para contratar en Castilla y León. Por ello, todas estas actividades y el ejercicio de esta competencia constituyen una gravísima y patente vía de hecho, y deben suspenderse de forma inmediata, dada su clara ilegalidad, confirmada por los Tribunales de Justicia". Y en el apartado "Undécimo", se vuelve a hacer referencia al "hecho de que la Alcaldía del Ayuntamiento de Mieres no adopte las resoluciones que impidan la continuidad de las actuaciones en vía de hecho dentro de Castilla y León supone una clara vulneración de la normativa, y la adopción de resoluciones a sabiendas de su ilegalidad...".

Por ende, aun cuando se hace expresa mención al Puerto de Pinos al formular el "Suplico" del requerimiento, no puede obviarse que la verdadera voluntad manifestada por los requirentes se extiende a todas las actuaciones del fomento de la actividad ganadera que considera desarrolla la Administración Municipal demandada en el término territorial de las Entidades Locales recurrentes, hoy apeladas. Así se deriva en razonamiento lógico del cuerpo del escrito de requerimiento, y del contenido factico y argumental del escrito de demanda, entre los que no se aprecia desviación alguna respecto del objeto esencial del procedimiento, que no es otro, como decimos, que el Ayuntamiento de Mieres cese en su actuación de fomento de la actividad de los ganaderos de dicho municipio, en fincas sitas en la provincia de León, y en concreto en los términos territorial de aquellas Entidades Locales.

En definitiva, no puede hablarse de desviación procesal por cuanto que del conjunto de lo actuado queda acreditada cual fue la intención y objeto que persiguen las recurrentes/apeladas, sin que concurra una divergencia sustancial entre el escrito de interposición del recurso y el suplico de la demanda, determinándose el ámbito especial por la propia actuación de la Administración que se denuncia.

4.2 Sobre la Falta de Legitimación Activa.

Tampoco cabe acoger la ausencia de legitimación activa de las apeladas.

El art. 19 de la LJCA regula: "1. Están legitimados ante el orden jurisdiccional contencioso-administrativo:

a) Las personas físicas o jurídicas que ostenten un derecho o interés legítimo...

e) Las Entidades locales territoriales, para impugnar los actos y disposiciones que afecten al ámbito de su autonomía, emanados de las Administraciones del Estado y de las Comunidades Autónomas, así como los de Organismos públicos con personalidad jurídica propia vinculados a una y otras o los de otras Entidades locales".

El art. 28 de la Ley Jurisdiccional anterior contenía un concepto más restringido de "interés directo" que ha sido sustituido, en la actual Ley procesal, en su art. 19, por el más amplio de "interés legítimo", pero a pesar de ello lo que sigue siendo una exigencia indeclinable es la existencia de un "interés" como base de la legitimación. Sobre la ampliación del interés tutelable, en cuanto presupuesto de la legitimación, el Tribunal Constitucional y el Tribunal Supremo, han precisado que la expresión "interés legítimo", utilizada en el artículo 24.1 de la Norma Fundamental, aun cuando sea un concepto diferente y más amplio que el de "interés directo", ha de entenderse referida a un interés en sentido propio, cualificado o específico, y ha llevado a insistir que la relación unívoca entre el sujeto y el objeto de la pretensión (acto impugnado), con la que se define la legitimación activa, comporta el que su anulación produzca de modo inmediato un efecto positivo (beneficio) o negativo (perjuicio) actual o futuro, pero cierto, y presupone, por tanto, que la resolución administrativa pueda repercutir, directa o indirectamente, pero de modo efectivo y acreditado, es decir, no meramente hipotético, potencial y futuro, en la correspondiente esfera jurídica de quien alega su legitimación. Por lo tanto, la amplitud del concepto de legitimación conseguida a través del derecho fundamental a la tutela judicial efectiva, reconocido en el artículo 24 de la Constitución, en beneficio del principio "pro actione", no significa que haya desaparecido como requisito formal, ni que se haya dado entrada en este ámbito a la posibilidad de ejercitar la acción popular, de modo que si a la luz de elementales criterios de racionalidad queda patente el carácter artificioso y forzado del propósito que subyace en la pretensión deducida en la demanda, en relación con su finalidad objetiva, la legitimación sigue siendo un factor operante en el juego de las posibles causas de inadmisibilidad del recurso contencioso-administrativo.

Las STS de 17 de marzo de 2.003, y 23 de abril de 2.003, matizan la valoración sobre el requisito de la legitimación al amparo del concepto de interés legítimo, y concluyen: "Partiendo de que la respuesta al problema de la legitimación debe ser casuística, de modo que no es aconsejable ni una afirmación ni una negación indiferenciadas para todos los casos, la Sala entiende que la existencia de la legitimación viene ligada a la de un interés legítimo de la parte, a cuya satisfacción sirva el proceso, lo que de partida sitúa el análisis en la búsqueda de ese interés, cuya alegación y prueba, cuando es cuestionado, es carga que incumbe a la parte que se lo arroga. La Sala estima que el referente de ese interés no puede ser un determinado acto de un determinado procedimiento administrativo, que solo tiene, en su caso, una relación instrumental con la satisfacción de dicho interés, sino que éste debe tener una entidad sustantiva, y no meramente formal, y que, en principio, debe ser el mismo el que esté en la base del procedimiento administrativo y del proceso contencioso-administrativo de impugnación de las resoluciones dictadas en aquél. La consecuencia inmediata de este planteamiento es que, si se niega la condición de parte en el procedimiento administrativo, por falta de interés en él, falta ya una base (en términos sustancialistas) para poder sustentar esa misma condición en un ulterior proceso impugnatorio de actos de aquél, pues el mero dato formal de la existencia de un acto dictado en el procedimiento administrativo no tiene entidad para alumbrar un interés nuevo, diferenciable del inexistente antes. En esta nueva línea de reflexión la Sala comparte las razones de la jurisprudencia al principio aludida, que confirmó las declaraciones de inadmisibilidad de recursos de alzada ante el Pleno del Consejo General del Poder Judicial por falta de legitimación de los denunciantes-recurrentes contra resoluciones de archivo de denuncias o de diligencias disciplinarias de la correspondiente Comisión del mismo, si bien da el paso nuevo de entender que las mismas razones deben extenderse al proceso",y continua razonando "La amplitud con la que la jurisprudencia viene interpretando el art. 28.1.a) de nuestra Ley Jurisdiccional , (la referencia debe entenderse ahora hecha al artículo 19.1.a. de la nueva Ley de la Jurisdicción 29/1998) por exigencias del art. 24.1 C.E ., y la sustitución del concepto de interés directo por el de interés legítimo, no llega hasta el extremo de que no se condicione en todo caso la legitimación a la existencia de un interés real. Por decirlo con palabras del Tribunal Constitucional ( S.T.C. 143/1987 , F.D. 3º) el interés legítimo, al que se refiere el art. 24.1, "equivale a titularidad potencial de una posición de ventaja o de una utilidad jurídica por parte de quien ejercita la pretensión y que se materializaría de prosperar ésta" ( SS.T.C. 60/1982 , 62/1983 , 257/1988 y 97/1991 , entre otras)".

Más recientemente, la STS de 8 de mayo de 2023 (recurso 5991/2921), con citas de otras anteriores, señala: "CUARTO.- Jurisprudencia de esta Sala del Tribunal Supremo acerca de la legitimación para interponer el recurso contencioso-administrativo.

Es obligado recordar algunas ideas centrales sobre la legitimación para interponer el recurso contencioso-administrativo, materia sobre la que existe una copiosa jurisprudencia de esta Sala, de la que son exponente nuestras sentencias 181/2022, de 18 de febrero (casación 3773/2020 F.J. 4 º) y 782/2022, de 20 de junio (recurso contencioso-administrativo 47/2021 , F.J. 3º), entre otras muchas.

De lo expuesto en el F.J. 3º de esta sentencia 782/2022, de 20 de junio (recurso 47/2021 ) -que cita otros pronunciamientos anteriores de esta Sala- conviene reproducir el siguiente fragmento:

<< (...) En primer lugar, como señalábamos en nuestra sentencia 510/2019, de 11 de abril (recurso contencioso-administrativo 645/2017 , F.J. 3º),

[...]

" ... Esta Sala ha interpretado y aplicado en reiteradas ocasiones los apartados del artículo 19 que acabamos de citar; y, sin necesidad de hacer aquí una detenida reseña de esa jurisprudencia, baste destacar que en ella, si bien se interpreta con amplitud la noción de interés legítimo, queda excluida la legitimación de la persona física o jurídica que pretenda recurrir actuando como mero defensor de la legalidad, sin justificar la existencia de relación o vinculación entre el objeto del proceso y su esfera de intereses. Sirva de muestra nuestra sentencia 372/2019 de 19 de marzo de 2019 (casación 2784/2016 ), en la que a su vez se citan sentencias de esta Sala de 13 de diciembre de 2005 (recurso 120/2004 ) y 20 de marzo de 2012 (recurso 391/2010 ).

Como señala la citada sentencia de 19 de marzo de 2019 , invocando esos otros pronunciamientos anteriores que acabamos de mencionar, para apreciar el requisito de la legitimación en una determinada persona física o jurídica, es preciso, salvo en los excepcionales supuestos en los que nuestro ordenamiento jurídico reconoce la existencia de una acción pública, que exista un interés legítimo en la pretensión ejercitada, que debe ser identificado en la interposición de cada recurso contencioso administrativo. Así, la legitimación, que constituye un presupuesto inexcusable del proceso, implica la existencia de una relación material unívoca entre el sujeto y el objeto de la pretensión deducida en el recurso contencioso-administrativo, en referencia a un interés en sentido propio, identificado y específico, de tal forma que la anulación del acto o la disposición impugnados produzca automáticamente un efecto positivo (beneficio) o negativo (perjuicio), actual o futuro, pero cierto.

En suma, la jurisprudencia existente define el interés legítimo, base de la legitimación procesal a que alude el artículo 19 de la Ley reguladora de esta Jurisdicción , como la titularidad potencial de una posición de ventaja o de una utilidad jurídica por parte de quien ejercita la pretensión y que se materializaría de prosperar ésta. Esa concreta relación entre la persona física o jurídica y la pretensión ejercitada en cada proceso explica el carácter casuístico que presenta la legitimación, que también ha sido puesto de relieve por la jurisprudencia de esta Sala, de la que son muestra las sentencias de 24 de mayo de 2006 (recurso 957/2003 ) y 26 de junio de 2007 (recurso 9763/2004 )".

Por otra parte, es oportuno recordar que la jurisprudencia de esta Sala viene señalando de forma reiterada que las objeciones relativas a la legitimación ad causam, en tanto que vinculadas a la relación específica entre una persona y la situación jurídica que es objeto de litigio, es una cuestión relativa a la controversia de fondo. Puede verse en este sentido las consideraciones que se exponen en la sentencia del Pleno de esta Sala Tercera del Tribunal Supremo de 3 de marzo de 2014 (casación 4453/2012 , F.J. 4º), que luego han sido reiteradas en pronunciamientos posteriores, como es el caso de las sentencias 550/2018, de 5 de abril (casación 218/2016 ) y 181/2022, de 14 de febrero (casación 3773/2020 , F.J. 4º). [...]>>

La citada sentencia del Pleno de esta Sala Tercera del Tribunal Supremo de 3 de marzo de 2014 (casación 4453/2012 ) hace otras consideraciones -luego reiteradas en pronunciamientos posteriores, como son las SSTS 550/2018, de 5 de abril (casación 218/2016 ) y 782/2022, de 20 de junio (recurso contencioso-administrativo 47/2021 , F.J. 3º)- de las que interesa destacar aquí varios puntos.

En primer lugar, la sentencia del Pleno, tras afirmar que la legitimación activa se erige en pieza clave de interpretación de nuestro derecho procesal y soporte del derecho a la tutela judicial efectiva, establece que, dado que en el terreno de la legitimación está en juego el acceso a la jurisdicción, habrá de desplegar su máxima eficacia el principio pro actione , exigiendo que los órganos judiciales, al interpretar los requisitos procesales legalmente previstos, tengan presente la ratio de la norma, con el fin de evitar que los meros formalismos o entendimientos no razonables de las normas procesales impidan un enjuiciamiento del fondo del asunto, vulnerando las exigencias del principio de proporcionalidad.

Por otra parte, la misma sentencia del Pleno explica en el F.J. 4º que,

<< (...) El estudio de la legitimación ha distinguido entre la llamada legitimación "ad processum" y la legitimación "ad causam". La primera se identifica con la facultad de promover la actividad del órgano decisorio, es decir, con la aptitud genérica de ser parte en cualquier proceso, identificándose con la capacidad jurídica o personalidad, porque toda persona, por el hecho de serlo, es titular de derechos y obligaciones y puede verse en necesidad de defenderlos. Distinta de la anterior resulta la legitimación "ad causam", como manifestación concreta de la aptitud para ser parte en un proceso determinado, por ello depende de la pretensión procesal que ejercite el actor. Constituye la manifestación propiamente dicha de la legitimación y se centra en la relación especial entre una persona y una situación jurídica en litigio, por virtud de la cual esa persona puede intervenir como actor o demandado en un determinado litigio. Esta idoneidad deriva del problema de fondo a discutir en el proceso; es, por tanto, aquel problema procesal más ligado con el derecho material, por lo que se reputa más como cuestión de fondo y no meramente procesal, como hemos señalado en las SsTS de 20 de enero de 2007 (casación 6991/03 , FJ 5) 6 de junio de 2011 (casación 1380/07, FJ 3 ) o 1 de octubre de 2011 (casación 3512/09 , FJ 6"

Incide la STS de 8 de mayo de 2024 (Recurso 459/2023): "El debate de la legitimación activa como presupuesto inexcusable del proceso debe ser abordado partiendo del criterio antiformalista que nuestra jurisprudencia ha venido acrisolando a lo largo de las últimas décadas como canon de enjuiciamiento, pero sin llegar al extremo de aceptar una acción pública en defensa de la mera legalidad que solo es admisible en los casos excepcionales legalmente tasados.

La legitimación de las entidades públicas para impugnar los actos de otra se sujeta en principio a las reglas generales pero sin perder de vista sus normas específicas, pues, como señalan las SSTC 11/2008, de 21 de enero , y 69/2010, de 18 de octubre , el derecho a la tutela judicial no ampara por igual a los sujetos públicos y privados; solo en supuestos excepcionales una persona jurídico-pública disfruta del derecho fundamental, como cuando ostenta una posición análoga a la de los particulares, en los términos en que esté legalmente establecido para el interés general o en la medida en que ostenta el derecho a no sufrir indefensión procesal".Y, añade: "En relación con esta controversia debemos destacar en primer lugar que el artículo 19.1 de la Ley de la Jurisdicción utiliza el criterio de "derecho o interés legítimo" para determinar la legitimación activa de la Administración del Estado, para impugnar actos y disposiciones de otras Administraciones no sujetas a su fiscalización ( art. 19.1.c) de la LJCA ). Este criterio, sin embargo, no aparece en el caso de las Administraciones Locales, que sólo tendrán legitimación cuando el acto o disposición afecta al ámbito de su autonomía, lo que supone, en principio, una mayor restricción desde la perspectiva de la legitimación. Pese a ello, el titulo legitimador debe ser interpretado siempre a la luz del principio pro actione siempre y cuando no suponga, como hemos dicho anteriormente, la legitimación por motivos de pura legalidad".

Aplicando esta doctrina al supuesto que nos ocupa, hay que tener en consideración:

1º Como recuerda la STSJ del País Vasco, de 17 de octubre de 2022 (Recurso 1042/2021), la letra e) del artículo 19.1 de la Ley 29/1998 no excluye la aplicación de la letra a) de ese mismo precepto. Y afirma: "Hemos de tener en cuenta que este en ningún momento configura el supuesto en él contemplado como exclusivo y excluyente de cualquier otro. De este modo, el juzgador estaría asumiendo una interpretación restrictiva, que puede afectar al derecho a la tutela judicial de las entidades locales. En efecto, estas quedarían excluidas de la posibilidad de reaccionar contra actos de otras administraciones eventualmente contrarios al ordenamiento jurídico y que afectaran claramente a sus intereses, siempre que no se inmiscuyeran en su ámbito de autonomía. Pues bien, no podemos compartir esa interpretación ni sus consecuencias. De hecho, tal y como señala la apelante en su recurso, el Tribunal Supremo ha aceptado expresamente la posibilidad de que la legitimación activa de las entidades locales se funde tanto en la letra a) como en la e) del artículo 19.1 de la Ley 29/1998 ( sentencia de veinte de febrero de 2010 -rec. 546/2007 -)".

Esta STS citada afirma: "Debe significarse, que, contrariamente a la tesis restrictiva que propugna el Abogado del Estado, la legitimación activa de una Entidad local no se corresponde exclusivamente con el supuesto contemplado en el artículo 19.1 e) de la Ley reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa «para impugnar aquellos actos y disposiciones que afectan al ámbito de su autonomía, emanados de la Administración del Estado y de cualquier otra Administración u órgano público, en defensa de sus potestades y competencias», sino también, en virtud de lo dispuesto en el artículo 19.1 a) del referido Cuerpo legal , como manifestación del derecho a la tutela judicial efectiva, reconocido en el artículo 24 de la Constitución , se extiende a recurrir en la vía contencioso- administrativa aquellos actos que atañen a intereses de carácter municipal, aunque no supongan una invasión de las competencias municipales, que se vincula a la noción de «ostentar un derecho o interés legítimo»".

2º Partiendo de lo anterior, el art. 49 de la Ley de Régimen Local de Castilla Y León (Ley 1/1998) establece:

"1. Son entidades locales menores aquellas entidades de ámbito territorial inferior al municipio que bajo diversas denominaciones tienen reconocido dicho carácter, y las que en lo sucesivo se creen de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 57.

2. Las entidades locales menores tendrán la consideración de entidad local, personalidad y capacidad jurídica plena para el ejercicio de sus competencias".

El art. 50, del mismo Texto Legal regula:

"1. Las entidades locales menores tendrán como competencias propias:

a) La administración y conservación de su patrimonio, incluido el forestal, y la regulación del aprovechamiento de sus bienes comunales.

b) La vigilancia, conservación y limpieza de vías urbanas, caminos rurales, fuentes, lavaderos y abrevaderos.

2. Podrán, asimismo, ejecutar las obras y prestar los servicios que les delegue expresamente el Ayuntamiento.

Dicha delegación requerirá para su efectividad la aceptación de la entidad local menor, debiendo especificarse en el acuerdo de delegación las formas de control propias de esta figura que se reserve el Ayuntamiento delegante y los medios que se pongan a disposición de aquélla.

No serán delegables, en ningún caso, las competencias municipales relativas a ordenación, gestión y disciplina urbanística.

3. El ejercicio por la entidades locales menores de sus competencias propias o delegadas estará limitado al ámbito de su territorio".

Por su parte, el art. 68 de la LBRL señala: "1. Las entidades locales tienen la obligación de ejercer las acciones necesarias para la defensa de sus bienes y derechos".

3º Pues bien, estos preceptos y la doctrina jurisprudencial citada, nos obligan a determinar la relación entre el objeto de controversia y el interés de las Entidades Locales Menores recurrente, así como la Federación Leonesa de Entidades Locales Menores.

No hay duda que la norma otorga competencia en materia de pastos y de leña a las mismas, en cuanto a la regulación de sus aprovechamientos. Y aun cuando se refiere a los bienes propios, no pueden excluirse de su ámbito los derechos que les vengan reconocidos en ese ámbito.

Si analizamos la Escritura de adquisición de los Puertos que configuran el denominado Puerto de Pinos, observamos que en al final de la estipulación Primera se hace referencia a los derechos de pastos y leñas que se reconocían a favor de los pueblos de Candemuela, Villargusan, Pinos y San Emiliano, y que se definen como cargas de la propiedad. Pero es que en la Estipulación Tercera, de forma expresa se afirma de forma expresa que la propiedad se vende con los derechos inherentes, en concepto de libres de cargas y responsabilidades "que no sean los derechos de pastos y aprovechamientos que se han detallado pertenecientes a los pueblos de Pinos, Candemuela, Villargusan y San Emiliano".

Como observamos, esos derechos no se otorgan ni reconocen a ganaderos, ni a vecinos concretos y determinados, sino que se reconoce a los pueblos, lo que nos lleva a entender que ese reconocimiento tiene que ser gestionado por esas entidades locales que representan los intereses de los vecinos que las integran.

Por ende, existe un interés directo de esas Entidades Locales, en la defensa de los derechos de aprovechamiento que les son reconocidos. Pero es que además, en todo caso, la regulación y gestión que el Ayuntamiento de Mieres realice de los pastos y aprovechamientos en parcelas ubicadas en el término territorial de aquellas, tiene un efecto directo sobre las posibilidades y derechos de aprovechamiento de los vecinos de esas Entidades Locales Menores. Como bien razona el escrito de oposición a las apelaciones, los cuatro pueblos de León tienen interés directo e indirecto en impedir la vía de hecho del Ayuntamiento de Mieres en unos terrenos sobre los que tienen unos derechos de pasto y de otro tipo. Y, en tal sentido "Es obvio que si Mieres no sube 1500 cabezas de vacas a unos puertos que tienen una capacidad para la mitad (figura en las escrituras), los pueblos leoneses se verán claramente beneficiados en el ejercicio de los derechos de pastos de los que son titulares. Pues no se olvide que los derechos de pasto son de los pueblos, no de unos vecinos concretos".

Por otro lado, en cuanto a la Federación de Entidades Locales Menores, sus Estatutos recogen entre sus fines (art. 4.10) el ejercicio de cuantas acciones sean necesarias de cara a conseguir sus fines, incluyendo todo tipo de actuaciones administrativas y/o judiciales ante las Administraciones Públicas y/o ante los Tribunales de Justicia. Entre esos fines esta la representación y defensa de las Entidades Locales Menores de la Provincia de León.

En definitiva, difícilmente puede negarse la legitimación de las recurrentes en esta Litis.

QUINTO.- SOBRE LA DOCTRINA DE LA VÍA DE HECHO.

Articulándose las pretensiones de las recurrentes, aquí apeladas, en el hecho de haber incurrido el Ayuntamiento de Mieres en un supuesto de vía de hecho, cabe recordar que el concepto de vía de hecho es una construcción del Derecho Administrativo francés que desde lejos viene distinguiendo dos modalidades, según que la Administración haya usado un poder del que legalmente carece (manque de droit) o lo haya hecho sin observar el procedimiento establecido por la norma que le haya atribuido ese poder o potestad (manque de procédure).

Para una parte de la doctrina, nos encontramos ante vía de hecho administrativa en aquellos supuestos en que la Administración Pública "pasa a la acción sin haber adoptado previamente la decisión que le sirva de fundamento jurídico y en aquellos otros en los que, en el cumplimiento de una actividad material de ejecución, comete una irregularidad grosera en perjuicio del derecho de propiedad o de una libertad pública" y habla de dos grupos de vía de hecho: la inexistencia o irregularidad sustantiva del acto de cobertura, y la irregularidad o exceso de la propia actividad de ejecución.

La expresión " vía de hecho " fue introducida en el plano legal por el art. 43 de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional ,aunque sin ofrecer una definición de tal categoría de actuaciones administrativas. Tampoco lo hizo la LPAC; y ni siquiera la LJCA, que ahora se ocupa especialmente de ella, ha venido a aclarar lo que deba entenderse por tal. Así que el concepto de vía de hecho, por insólito que parezca, sigue siendo doctrinal.

Se puede afirmar, que los arts. 47 y 103 de la LPA de 1958, a pesar de su distinto tenor literal, decantó la identificación de la vía de hecho con la nulidad absoluta, y más concretamente con la que afecta a la competencia y el procedimiento; en suma, los llamados "vicios de orden público": incompetencia manifiesta y carencia de procedimiento. Por consiguiente, no constituye vía de hecho cualquier vicio de esos elementos de los actos, como podía sugerir la propia letra del mencionado art. 103, sino sólo los más graves.

Esto puede considerarse pacífico, incluso tras la LPAC. Esta reprodujo en su art. 101 la vieja fórmula asentada en el art. 103 de la LPA, sin mejorarla ni actualizarla, a pesar de la inexactitud de la misma y del incremento de las causas de nulidad que la propia LPAC introdujo ( art. 62), lo que hacía ya totalmente inviable la identificación de la categoría de la nulidad radical y la vía de hecho. La LJCA alude incidentalmente a esta cuestión en su art. 51.3 ("el Juzgado o Sala podrá también inadmitir el recurso si fuera evidente que la actuación administrativa se ha producido dentro de la competencia y en conformidad con las reglas del procedimiento legalmente establecido").El precepto tiene la virtud de fijar las causas constitutivas de la vía de hecho, pero utiliza la arcaica fórmula, no precisando el nivel de gravedad de la infracción; ello a no ser que se interprete que la expresión "evidente" lo resuelve todo en orden a fijar la envergadura del vicio, sea de competencia o de procedimiento; pero hay que reparar en que lo regulado por el art. 51 son las causas de inadmisibilidad decretables de oficio por el órgano jurisdiccional, lo que explica esa exigencia de gravedad o "evidencia" y resta valor al argumento de que en él se esté fijando, a efectos generales, el nivel de gravedad exigible para que el vicio de competencia o de procedimiento sea calificado como vía de hecho. En cualquier caso, ese nivel no puede ser otro que el fijado para los actos nulos en el art. 47. 1 de la LPACAP.

En atención a ello, las situaciones que pueden constituir vías de hecho, aparte del vicio de incompetencia manifiesta, son tres:

A) Irregularidades del iterprocedimental, tanto lo sean de la fase de decisión como de ejecución: carencia absoluta de procedimiento; vicios esenciales del mismo, entendiendo por tales los que afectan a aquellos significados trámites que identifican el procedimiento de que se trate; procedimiento distinto del legalmente previsto.

B) Irregularidades de la decisión previa: actuación material no precedida del necesario título jurídico; título revocado o declarado inválido, o carente de eficacia actual por estar suspendido o por haber desaparecido las circunstancias objetivas, causales o temporales que determinaban la producción de sus efectos; falta de notificación y de requerimiento previo a la ejecución, si este último se revela esencial para hacer efectiva la regla de la ejecución voluntaria, no en otro caso.

C) Irregularidades en la fase de ejecución o "abuso de la fuerza": discordancia entre la decisión y la ejecución material; alteración arbitraria de los medios de ejecución adecuados; falta de proporcionalidad en la ejecución.

Hay que descartar del concepto de vía de hecho la decisión administrativa que, aunque en sí mismaconstituya un atentado al orden público jurídico, no se traduzca en una actuación material inmediata, puesto que la LJCA es fiel a la idea tradicional de que dicho concepto sólo tiene conexión con las actuaciones materiales.

Así lo precisa la Ley en su Exposición de Motivos y lo reitera a lo largo del articulado. Sin duda que esta reducción del concepto puede estimarse razonable en cuanto depura la noción de vía de hecho y el ámbito del nuevo recurso instaurado por la LJCA, impidiendo su excesiva apertura a situaciones que pueden ser fiscalizadas a través del recurso contra actos; pero también hay que ser conscientes de que con tal reducción quedan fuera del nuevo recurso actos que, aunque gravemente viciados no producen despojo físico, como son susceptibles de ser los puramente declarativos.

La Sentencia de la Sala 3ª del Tribunal Supremo de 22 de septiembre de 2.003 se pronuncia sobre el concepto de vía de hecho, exponiendo: "El concepto de vía de hechos es una construcción del Derecho Administrativo francés que desde lejos viene distinguiendo dos modalidades, según que la Administración haya usado un poder del que legalmente carece (manque de droit) o lo haya hecho sin observar el procedimiento establecido por la norma que le haya atribuido ese poder o potestad (manque de procédure). Dicha categoría conceptual pasó hace tiempo a nuestro ordenamiento jurídico, especialmente por obra de la doctrina y de la jurisprudencia para comprender en ella tanto la actuación material de las Administraciones Públicas que se producen sin haber adoptado previamente una decisión declarativa que le sirva de fundamento jurídico como aquella otra actividad material de ejecución que excede evidentemente del ámbito al que da cobertura el acto administrativo previo. El primer supuesto, esto es, cuando la actuación administrativa carece de resolución previa que le sirva de fundamento jurídico, se encuentra prohibido con rotundidad en el artículo de la de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común. Y a dicha falta de acto previo son asimilables aquellos casos en los que, existiendo tal acto, éste se ve afectado de una irregularidad sustancial, que permite hablar de acto nulo de pleno derecho o, incluso, inexistente viéndose privado de la presunción de validez que predica en todo acto administrativo el artículo 57.1 de la citada Ley 30/1992 ".

La doctrina de los Tribunales de Justicia ha venido a entender que la vía de hecho se reserva a los casos, o bien de actuaciones materiales que carezcan de toda cobertura jurídica, o bien de actuaciones que prescindan por completo del procedimiento legalmente establecido o bien finalmente donde actúe un órgano manifiestamente incompetente. También la doctrina de los Tribunales de Justicia ha entendido que no existe vía de hecho en los casos de mínima infracción del procedimiento que no afecte a los derechos fundamentales de un modo claro y frontal ni genere indefensión ( sentencia de la Sala Primera del Tribunal Supremo de 20.02.87 y 8.06.93), exigiéndose una actuación desproporcionada de la Administración para apreciarla (sentencia de la Sala Primera del Tribunal Supremo de 8-06-93 ).

Hay que recordar, tal y como establece la STC 22/1984, de 17 de febrero ,que la vía de hecho sucede en aquellos actos de los funcionarios y los agentes de la Administración, faltos de cobertura legal y de cobertura concreta en un título jurídico. También el Tribunal Supremo, por su parte, la describe como aquella actuación administrativa no amparada en forma legal por el procedimiento legalmente establecido, es decir, sin acto de cobertura o éste es nulo ( STS de 22 de septiembre y 28 de diciembre de 1990 )o cuando el acto no alcanza a cubrir la actuación desproporcionada de la Administración, excedida de los límites que el acto permitió ( STS 8 de junio de 1983 )

De esta forma, en el sentido apuntado, se puede producir en distintas clases y forma: actuación absolutamente material y carente de apoyo jurídico alguno ( STS de 26 de septiembre de 2011, rec. 6593/2010 );existe aparentemente acto legitimador pero apartado ostensiblemente de las normas de competencia o de procedimiento ( STS de 25 de octubre de 2012, rec. 2307/2010 );actuación con habilitación jurídica pero su ejecución es desorbitada e impide al afectado poder ejercer su derecho de defensa; actuación que persigue finalidad de utilidad pública pero sin seguir el cauce preestablecido ( STS de 8 de julio de 2008, rec. 4877/2005 ).

SEXTO.- APLICACIÓN AL PRESENTE CASO. VALORACIÓN DE LA SENTENCIA DE INSTANCIA.

6.1 El Ayuntamiento apelante denuncia una incorrecta aplicación del instituto de la cosa Juzgada, respecto de las Sentencias que cita del Juzgado de lo Contencioso-administrativo nº 3 de León, de fecha 31 de julio de 2018 (P.O. 48/2014), y la STSJ de Castilla Y León, Sala de Valladolid, de 18 de julio de 2019 (Apelación 546/2018), que la confirma.

Pues bien, como es sabido, deben distinguirse dos efectos perfectamente diferenciados al aplicar el instituto de la cosa Juzgada recogidos en el art. 222 de la LEC : "1. La cosa juzgada de las sentencias firmes, sean estimatorias o desestimatorias, excluirá, conforme a la ley, un ulterior proceso cuyo objeto sea idéntico al del proceso en que aquélla se produjo.

2. La cosa juzgada alcanza a las pretensiones de la demanda y de la reconvención, así como a los puntos a que se refieren los apartados 1 y 2 del artículo 408 de esta Ley ...

4. Lo resuelto con fuerza de cosa juzgada en la sentencia firme que haya puesto fin a un proceso vinculará al tribunal de un proceso posterior cuando en éste aparezca como antecedente lógico de lo que sea su objeto, siempre que los litigantes de ambos procesos sean los mismos o la cosa juzgada se extienda a ellos por disposición legal".

Este precepto recoge esos dos aspectos de la cosa juzgada. Por un lado, el negativo, o excluyente, que impide al órgano judicial entrar a analizar de nuevo el objeto de la Litis, estando obligado a declarar la inadmisibilidad del proceso cuando advierte que el objeto de este coincide o es jurídicamente idéntico al resuelto en sentencia firme. Por otro lado, concurre un aspecto positivo o prejudicial, por el que, si el segundo proceso es solo parcialmente idéntico a lo decidido en el primero, la decisión de aquel no podrá, sin embargo, contradecir lo definitivamente resuelto en este.

La STS de 30 de junio de 2003 ,precisa y define perfectamente el instituto procesal de la cosa juzgada, cuando señala: " El principio o eficacia de cosa juzgada material -que es de la que se trata- se produce cuando la cuestión o asunto suscitado en un proceso ha sido definitivamente enjuiciado y resuelto en otro anterior por la resolución judicial en él recaída. Tal manifestación de la cosa juzgada, que consagraba el artículo 1252 del CC y ahora el artículo 222 de la LEC 2000 , atiende de manera especial a la seguridad jurídica, evitando que la discusión jurídica se prolongue indefinidamente mediante la iniciación de nuevos procesos sobre lo que ha sido ya definido o determinado por la Jurisdicción, y, al mismo tiempo, que se produzcan resoluciones o sentencias contradictorias.

La cosa juzgada material produce una doble vinculación: de una parte, negativa o excluyente, obligando al órgano judicial a declarar inadmisible el proceso cuando advierte que el objeto de éste coincide o es jurídicamente idéntico a lo resuelto en sentencia firme en un proceso anterior; y, de otra, positiva o prejudicial, por la que, si el segundo proceso es sólo parcialmente idéntico a lo decidido en el primero, la decisión de aquél no podrá, sin embargo, contradecir lo definitivamente resuelto en éste. Dicho en otros términos, el órgano judicial del proceso posterior, en el caso de que formen parte de su "thema decidendi" cuestiones ya decididas en sentencia firme anterior deberá atenerse al contenido de dicha sentencia, sin contradecir lo dispuesto en ella, sino tomándola como punto de partida".

La sentencia del Tribunal Supremo de 22 de marzo de 2022, recurso 1588/2020, indica que: "es preciso diferenciar, siguiendo la jurisprudencia del Tribunal Supremo, entre la vinculación negativa y positiva de la cosa juzgada, ambas reguladas en el art. 222 de la LEC . Así, mientras que la vinculación negativa "impide un nuevo proceso sobre el mismo objeto ya juzgado; mientras que, conforme a la segunda, lo resuelto en un primer proceso debe tenerse en cuenta en el segundo cuando sea un antecedente lógico de lo que constituye su objeto ( sentencias 169/2014, de 8 de abril ; 5/2020, de 8 de enero ; 223/2021, de 22 de abril ; 310/2021, de 13 de mayo ; 411/2021, de 21 de junio y 21/2022, de 17 de enero )".

Y estos diferentes efectos tienen incidencia en los requisitos necesarios para su apreciación, pues mientras que "La cosa juzgada material, en su efecto negativo o excluyente, exige la plena coincidencia entre los objetos de un primer proceso resuelto por sentencia firme, con respecto a un proceso ulterior en el que se invoca su eficacia excluyente; es decir, que se trate de los mismos sujetos, el mismo petitum (lo que se pide) y la misma causa petendi (fundamento fáctico y jurídico de lo solicitado), así se pronuncian, como no podía ser de otra forma, las sentencias 5/2020, de 8 de enero ; 313/2020, de 17 de junio ; 411/2021, de 21 de junio y 21/2022, de 17 de enero . De darse dichas identidades, la vigencia del principio non bis in ídem (no dos veces sobre lo mismo) determinaría la inutilidad e ineficacia del proceso ulterior con prevalencia de lo resuelto en el primer proceso, o lo que es lo mismo de lo ya decidido.

Por el contrario, el efecto positivo o prejudicial de la cosa juzgada no exige la plena identidad entre los objetos de los procesos, sino la conexidad entre ellos, siempre que los sujetos sean los mismos, y lo resuelto en el primer juicio, mediante pronunciamiento firme, sea parte del objeto del segundo de los promovidos, o, como dice el art. 222.4 LEC , que "aparezca como antecedente lógico de lo que sea su objeto".

Puede sostenerse entonces que mientras que la cosa juzgada negativa se fundamenta en la identidad, la cosa juzgada positiva en la conexidad; mientras que la primera impide la existencia de un proceso posterior; la segunda no lo evita, aunque lo condiciona en el sentido de que el tribunal del segundo juicio queda vinculado por el pronunciamiento firme de la sentencia dictada en el proceso anterior. En definitiva, se requiere la existencia de una relación jurídica dependiente o conexa de otra, ya resuelta por sentencia firme; no, desde luego, idéntica, pues entonces se desencadenaría el efecto excluyente o negativo de la cosa juzgada". ( STS nº 102/2022, de 7 de febrero de 2022 (rec. 2963/2019 ).

También la doctrina del Tribunal Constitucional hace referencia a la vinculación positiva entre un pronunciamiento judicial previo, y otro posterior cuando se produzca esa relación de dependencia material, y ello incluso referido a pronunciamientos de distintas jurisdicciones. Así, en la Sentencia nº 190 de 25 de Octubre de 1.999 ,con relación a la contradicción de sentencias del orden social y contencioso-administrativo, establece que si bien la libertad de interpretación de la norma ha de ser respetada, como parte integrante de la propia función jurisdiccional, los principios de igualdad jurídica y de legalidad en materia procesal ( arts. 9.3 y 117.3 de la Constitución Española )vedan a los Jueces y Tribunales, fuera de los casos previstos por la Ley, revisar el juicio efectuado en un caso concreto si entendieran con posterioridad que la decisión no se ajusta a la legalidad, puesto que la protección judicial carecería de efectividad si se permitiera reabrir el análisis de lo ya resuelto por sentencia firme en cualquier circunstancia ( Sentencias del Tribunal Constitucional 77/1.983 , 67/1.984 y 189/1.990 , entre otras), y este efecto no sólo puede producirse con el desconocimiento por un órgano judicial de lo resuelto por otro órgano en supuestos en que concurran las identidades propias de la cosa juzgada ( art. 1252 del Código Civil ,actualmente derogado por la Ley de Enjuiciamiento Civil de 7 de Enero de 2.000), sino que también se produce cuando se desconoce lo resuelto por sentencia firme, en el marco de procesos que examinan cuestiones que guardan con aquélla una relación de estricta dependencia, aunque no sea posible apreciar el efecto mencionado en el referido precepto civil ( Sentencias del Tribunal Constitucional 171/1.981 , 58/1.988 , 207/1.989 );no se trata sólo de una cuestión que afecte a la libertad interpretativa de los órganos jurisdiccionales, sino de salvaguardar la eficacia de una resolución judicial que, habiendo adquirido firmeza, ha conformado la realidad jurídica de una forma cualificada que no puede desconocerse por otros órganos juzgadores sin reducir a la nada la propia eficacia de aquélla; así, la intangibilidad de lo decidido en resolución judicial firme, fuera de los casos legalmente establecidos, es, pues, un efecto íntimamente conectado con la efectividad de la tutela judicial ( art. 24.1 de la Constitución ),de tal suerte que éste es también desconocido cuando aquélla lo es, siempre y cuando el órgano jurisdiccional conociese la existencia de la resolución firme que tan profundamente afecta a lo que haya de ser resuelto.

6.2 Bajo el prisma de la doctrina expuesta tenemos que analizar cual pueda ser la vinculación entre las Sentencias citadas y el supuesto que analizamos, a efectos de valorar si concurre alguna suerte de dependencia que haga entrar en juego el instituto de la cosa juzgada en su aspecto positivo, dado que ni hay identidad de objeto, ni si quiera coincidencia en la totalidad de las partes.

La Sentencia del Juzgado de lo Contencioso-administrativo nº 3 de León, de fecha 31 de julio de 2018 (P.O. 48/2014), resuelve un recurso interpuesto por la ASOCIACIÓN MONTAÑA DE BABIA Y LUNA, frente a:

1) Acuerdo de la Junta de Gobierno Local del ayuntamiento de San Emiliano, de 14 de junio de 2014, que inadmitió el recurso potestativo de reposición interpuesto contra el acuerdo de la Junta de Gobierno Local de 4 de octubre de 2013, sobre licencia ambiental otorgada al ayuntamiento de Mieres; 2) acuerdo, de 8 de octubre de 2014 por el que el ayuntamiento de San Emiliano "convalida" el acuerdo de otorgamiento de licencia ambiental para servicio de comedor para ganaderos en el Puerto de Pinos, sobre la base de la 3) "resolución" del Servicio Territorial de Medio Ambiente de León, de 23 de septiembre de 2014, que informa favorablemente la "regularización de actividad del servicio de comedor para ganaderos en el Puerto de Pinos", confirmada en alzada por resolución, de 6 de julio de 2015, de la Dirección General del Medio Natural.

En este procedimiento fue parte, como codemandado el Ayuntamiento de Mieres.

En esta Sentencia, se recogen como antecedente fácticos, entre otros: "No es discutido que el ayuntamiento de Mieres es propietario, desde principios del siglo XX (1926), de unos terrenos en el Puerto de Pinos, en la provincia de León, en los que ha venido desarrollando -como queda expuesto- una actividad hostelera ("comedor de ganaderos") en el denominado refugio DIRECCION000, realizando igualmente, a lo largo de los años, reformas e instalaciones, siempre al margen de la legalidad, careciendo de cualquier tipo de licencia o autorización ambiental ni urbanística. El acceso se realiza desde Asturias por una carretera asfaltada, cuya ejecución tampoco consta que fuera autorizada por los órganos competentes de la Comunidad Autónoma de Castilla y León.

Con fecha 14 de junio de 2013, el ayuntamiento de Mieres solicita la "regularización" del "servicio de comedor para ganaderos...", en el municipio de San Emiliano, provincia de León, acompañando una memoria suscrita por un funcionario técnico del propio ayuntamiento de Mieres. En dicha memoria se admite que se han realizado una serie de mejoras (en realidad, obras de abastecimiento, saneamiento, fontanería, electricidad y alumbrado), que no se identifican ni se aporta licencia municipal".

Tras relatar el largo procedimiento administrativo seguido, plantea la Sentencia una serie de interrogantes que si aparecen vinculados a la cuestión que aquí se analiza. Así, se plantea: "A la vista de la complejidad y diversidad de las cuestiones que resultan de los escritos presentados por las partes, parece útil situar en el contexto estrictamente jurídico un asunto que carece de precedente o parangón alguno. Para ello, hemos de responder a las siguientes cuestiones: 1) Con carácter general, ¿puede un ayuntamiento ser propietario de bienes situados fuera de su término municipal? 2) Si la respuesta a la pregunta anterior fuera afirmativa, ¿permite esa titularidad de bienes el ejercicio de alguna competencia fuera del término municipal? y 3) ¿Está ejerciendo el ayuntamiento de Mieres directa o indirectamente competencias públicas en el Puerto de Pinos, provincia de León?".

Y, respondiendo a estas cuestiones, tras definir, al amparo de del Texto Refundido de régimen local, aprobado el 18 de abril de 1986 y del Reglamento de Bienes de las Corporaciones Locales, la conocida distinción entre bienes demaniales (los vinculados al uso público, o al servicio público), bienes patrimoniales, y añadiendo como tertius genus,los bienes comunales, razona: "Ello no impide en principio que una entidad local sea titular de bienes o derechos patrimoniales en otro término municipal. Así lo ha reconocido el Tribunal Supremo, entre otras, en STS, de 19 de septiembre de 2006 , que cita la propia demandada. Fuera de su término municipal, por tanto, el ayuntamiento puede ser titular de bienes y derechos, con una posición similar a la de cualquier sujeto privado, pero nunca realizar actuaciones que impliquen el ejercicio de competencias administrativas ni utilizar sus potestades o prerrogativas públicas. Respecto de esos bienes o derechos, que solo podrán tener la naturaleza de patrimoniales, el ayuntamiento se encuentra en idéntica posición que cualquier sujeto privado, sometido a la normativa civil, urbanística y ambiental que esté en vigor en el lugar de situación del bien y a contrario no podrá ejercitar ningún tipo de potestad pública, ni siquiera las genéricamente atribuidas en relación con los bienes patrimoniales, limitadas asimismo al término municipal, porque fuera del territorio no hay "competencias" en sentido propio sino mera titularidad sobre bienes, sujeta al derecho privado y a las normas generales.

Como dice la STSJNA 918/2003, de 12 de septiembre (rec. 96/2002 ; pte. Iltmo. Sr. Fresneda Plaza): "... tales potestades exorbitantes al Derecho común al tener su origen en el elemento territorial, solo han de poder ejercitarse en el propio territorio al que extiende su jurisdicción el propio ente territorial", añadiendo que "tal demanialidad es inherente al ámbito jurisdiccional en que se encuentra ubicado dicho bien, pues en otro caso se estaría atribuyendo el dominio público a una entidad que carece de jurisdicción territorial sobre tal lugar, existiendo una suerte de extraterritorialidad en relación con la titularidad de los bienes demaniales, que no es concebible en nuestro ordenamiento jurídico. La titularidad demanial, y el régimen exorbitante a ello inherente, solo pueden, por lo tanto, ejercitarse sobre bienes sitos en el término municipal".

Continua afirmando: "El ejercicio de competencias fuera del término municipal constituye, sin discusión, un supuesto de nulidad absoluta (incluso de "inexistencia", para quienes defienden esa categoría de invalidez). Por todas, la STSGAL, de 22 de julio de 2010 (rec. 4393/2009; Iltmo. Sr. Arrojo Martínez) examina un caso en el que un ayuntamiento pretende llevar a cabo un programa de "erradicación del chabolismo", a través de contratos de arrendamiento de viviendas previamente adquiridas y "sitas en término municipal ajeno", con lo que la Sala entiende que incurre en el supuesto de extraterritorialidad en cuanto al ejercicio de la competencia municipal, determinando la "nulidad radical de dicha actuación extraterritorial". Incluso cuando se trata de "municipalización de servicios" (como, en su día, los servicios funerarios), el Tribunal Supremo ( STS de 9 de diciembre de 2002; rec. 3882/1997 ) ha declarado que "tiene como límite objetivo el propio término municipal".

6.3.- Consta en autos (ff. 22 a 31 de la documental remitida por el ayuntamiento de Mieres, ramo de prueba de la actora), que dicho ayuntamiento ha aprobado unos "REGLAMENTOS PARA EL GOBIERNO, USO Y DISFRUTE DE LOS PUERTOS (PUERTO DE PINOS) QUE EL ILTMO. AYUNTAMIENTO DE MIERES POSEE EN TÉRMINOS DE SAN EMILIANO, PROVINCIA DE LEÓN", en el que se atribuye "el control y gobierno del Puerto de Pinos a través de los Servicios Municipales nombrados al efecto" y establece, por sí y ante sí, que "toda la extensión del Puerto de Pinos está para ser usada sólo y exclusivamente como zona productora de pastos para la cabaña ganadera del Concejo de Mieres", añadiendo que "cualquier otro uso que se pretenda dar al total de esa superficie o a una parte que le reste eficacia o rendimiento", debe ser "sometida a la consideración del Pleno del Ilmo. Ayuntamiento de Mieres".

Ante tales expresiones, ni siquiera es preciso entrar a examinar la patente y radical nulidad de una norma jurídica aquejada de manifiesta incompetencia territorial y material (cuya declaración no nos correspondería). Basta con advertir que el ayuntamiento de Mieres no tiene competencias en materia de ganadería ni, aunque las tuviera, puede dictar normas con aplicación en otra provincia y Comunidad Autónoma, ni siquiera con carácter subordinado o supletorio. Sencillamente, la potestad normativa local está limitada al término municipal y, fuera de él, cualquier intento de llevar a efecto las previsiones de este sedicente "reglamento" constituiría una pura actuación material sin cobertura jurídica, una "vía de hecho" en el sentido más clásico y preciso de la expresión.

Como ya se ha indicado, fuera del término municipal solo puede un ayuntamiento ser titular de bienes patrimoniales. Sin embargo, el Inventario de bienes del ayuntamiento de Mieres (finca NUM003, folios 44 y 45 del ramo de prueba de la actora), incluye el Puerto de Pinos, provincia de León, como "bienes de servicio público" y los considera afectados al uso y aprovechamiento, en virtud del reglamento citado".

Posteriormente, en relación con otra de las alegaciones del Ayuntamiento de Mieres, que se reitera en esta alzada, señala: "Dado que "prestar un servicio a cambio de un precio" es la definición misma de una actividad comercial, hemos de recordar, como se razonará con más detalle: 1) que el PORN prohíbe la actividad comercial en esa zona (por eso, no es "compatible con el mismo"); 2) que el ayuntamiento de Mieres ha inventariado el Puerto de Pinos, provincia de León, como bien demanial, en cuanto afecto al servicio público local de Mieres; y 3) que el reglamento de uso no es en absoluto un "instrumento de gestión" (¿?) sino una norma jurídica, aprobada como tal1, que el ayuntamiento de Mieres no solo considera vigente (informe de 29 de enero de 2016, f. 43 ramo de prueba de la actora), sino que intentó la elaboración de un nuevo "reglamento municipal para regular el gobierno, uso y disfrute del Puerto de Pinos", sometido a información pública en el Boletín Oficial del Principado de Asturias, de 3 de mayo de 2006, aunque "no ha llegado a aprobarse". A nuestro juicio, el ejercicio por el ayuntamiento de Mieres de su potestad reglamentaria con la pretensión de que se aplique fuera de su término municipal, invade de manera flagrante la integridad territorial y competencial de Castilla y León, y así lo advirtió el Procurador del Común en su resolución de 30 de noviembre de 2011, recordando que "no corresponde al Ayuntamiento de Mieres, sino a la Comunidad Autónoma de Castilla y León la regulación de los pastos en el Puerto de Pinos", lo cual parece tan evidente que no vamos a insistir en ello".

Concluye: "La titularidad de bienes patrimoniales (que es lo único que puede ostentar un ayuntamiento fuera de su territorio) no es un título competencial para llevar a cabo ninguna actividad, pues las Administraciones públicas, a diferencia de los sujetos privados, requieren en todo caso la previa existencia de una atribución normativa para actuar, pues así lo impone el principio básico de "vinculación positiva a la legalidad", que informa nuestro Derecho administrativo. No existe ninguna competencia local legalmente atribuida que permita a un ayuntamiento convertirse en empresario fuera de su territorio.

Han quedado, en consecuencia, respondidas las preguntas que nos habíamos formulado: 1) el ayuntamiento de Mieres es propietario de unos terrenos patrimoniales en la provincia de León, en el Puerto de Pinos; 2) esa titularidad patrimonial está sometida al Derecho común y no le confiere derecho alguno al ejercicio de competencias administrativas fuera de su territorio; 3) vulnerando abiertamente la prohibición legal del art. 12 LrBRL , el ayuntamiento de Mieres: a) ha aprobado, y considera en vigor, una norma reglamentaria sobre el uso del Puerto de Pinos, provincia de León; b) ha incluido en el inventario municipal de Mieres, como bienes de servicio público, una parte del territorio de Castilla y León; c) ha otorgado una concesión de servicio público sobre bienes inmuebles situados en Castilla y León, pretendiendo sustraer su enjuiciamiento al TSJ de Castilla y León; d) sus funcionarios han dirigido y certificado obras situadas fuera del territorio de Mieres (f. 90 del ramo de prueba de la actora). Sin perjuicio de que puedan existir otros actos de extralimitación (como los que recoge el Procurador del Común, que se refiere a la presencia de la Policía Local de Mieres dirigiendo el tráfico en el Puerto de Pinos, provincia de León), consideramos probadas en este proceso todas estas circunstancias, que revelan, en definitiva, que el ayuntamiento de Mieres viene actuando de hecho como si sus terrenos patrimoniales, ubicados en la provincia de León, formaran parte del término municipal de Mieres".

Pues bien, esta Sentencia, que declara la nulidad de los Acuerdos impugnados, fue confirmada, vía de recurso de apelación, por la STSJ de Castilla Y León, Sala de Valladolid, de 18 de julio de 2019 (Apelación 546/2018) que, en lo que aquí interesa, razona: "Aparte de ello, por lo demás, tenía razón la Asociación recurrente cuando señalaba que la regularización de una actividad exige atender a criterios subjetivos (quién la desarrolla), objetivos (de qué actividad se trata y sobre qué bienes) y teleológicos (con qué finalidad) y que en atención a los primeros de ninguna manera podía concedérsele al Ayuntamiento de Mieres la licencia por él pretendida, tampoco aunque al interesarla actuara como un particular. En este sentido basta con recordar que la Ley 7/1985, de 2 de abril, reguladora de las Bases del Régimen Local es contundente cuando dispone que "El término municipal es el territorio en que el Ayuntamiento ejerce sus competencias"(artículo 12 ), que "El Municipio, para la gestión de sus intereses y en el ámbito de sus competencias, puede promover actividades y prestar los servicios públicos que contribuyan a satisfacer las necesidades y aspiraciones de la comunidad vecinal en los términos previstos en este artículo" (artículo 25 -en su apartado 2, al recoger las materias en las que tiene competencias propias, no se incluye la ganadera-), que "Las Entidades Locales podrán ejercer la iniciativa pública para el desarrollo de actividades económicas, siempre que esté garantizado el cumplimiento del objetivo de estabilidad presupuestaria y de la sostenibilidad financiera del ejercicio de sus competencias" ( artículo 86, que al igual que en la redacción anterior a la que le ha dado la Ley 27/2013, de 27 de diciembre , de racionalización y sostenibilidad de la Administración Local, exige un expediente acreditativo de la conveniencia y oportunidad de la medida -ahora con un contenido más extenso-) y que "Las Entidades Locales solo podrán ejercer competencias distintas de las propias y de las atribuidas por delegación cuando no se ponga en riesgo la sostenibilidad financiera del conjunto de la Hacienda municipal... ( artículo 7.4, que requiere a tales efectos de unos informes vinculantes previos de la Administración competente por razón de la materia) -no está de más recordar también que se ha suprimido el artículo 28 de la Ley 7/1985 , que contemplaba la realización de actividades complementarias, restringiéndose de esta manera la iniciativa económica local-.

Con este panorama normativo, no es irrazonable concluir que no podía concedérsele al Ayuntamiento de Mieres la licencia ambiental por él solicitada y ello tanto se considere la actividad objeto de la misma un servicio público, que solo puede prestar aquél en el territorio en el que ejerce sus competencias (a tal fin es significativo el dato de que en el Inventario de bienes municipales se incluya el Puerto de Pinos como bien de servicio público),como una actividad económica desarrollada libremente, que tiene un régimen jurídico específico que no consta desde luego que se haya cumplido. Así las cosas y por las razones expuestas, que han servido para rechazar los motivos en que se basaba, procede como se ha anunciado desestimar la apelación interpuesta por el Ayuntamiento de Mieres".

Frente a esta Sentencia se interpuso recurso de casación ante la Sala Tercera del Tribunal Supremo, recurso que resulto inadmitido por Providencia de 25 de noviembre de 2021 ( recurso de Casación 7992/2019), deviniendo firme la Sentencia de instancia.

No cabe duda que, aun cuando estos procedimientos analizan resoluciones administrativas distintas a las que nos ocupan, si existe una directa relación entre el análisis y la motivación que realizan sobre la actuación del Ayuntamiento de Mieres en el Puerto de Pinos, en cuanto al fomento y desarrollo de una actividad económica, y el presente supuesto. En este caso, nos incumbe la actividad ganadera de los vecinos de Mieres en fincas de la Provincia de León, percibiendo una tasa por ello; y en aquél, la explotación de un servicio de hostelería vinculado a dicha actividad ganadera. Por ello, todo el razonamiento que contienen estas Sentencia sobre la naturaleza del bien, que aun cuando se afirma es de naturaleza patrimonial, está vinculado, en el propio inventario municipal, a un servicio público; y la propia actuación del Ayuntamiento apelante dentro de potestades administrativas; es perfectamente trasladable a estos autos, y sus afirmaciones constituyen un antecedente de la presente Litis.

Por ello, el efecto de cosa Juzgada, se extiende, en este caso, a la falta absoluta de competencia de la Administración Local apelante para realizar actuaciones propias de su condición y naturaleza de Administración Pública territorial, en un territorio distinto y ajeno a su demarcación específica.

6.3 A partir de aquí, hay que preguntarse si esa falta absoluta de competencia municipal para realizar actos que tienen un evidente contenido público, ajenos al derecho privado, y que manifiestan el ejercicio de potestades administrativas en un ámbito extraterritorial, constituye un supuesto de vía de hecho, como sostenían los recurrentes y sostienen en su escrito de oposición, en esta alzada.

Como ya señalamos en el Fundamento Quinto, el vicio de incompetencia manifiesta constituye un supuesto de vía de Hecho. En tal sentido, la propia Exposición de Motivos de la LJCA señala: "Otra novedad destacable es el recurso contra las actuaciones materiales en vía de hecho. Mediante este recurso se pueden combatir aquellas actuaciones materiales de la Administración que carecen de la necesaria cobertura jurídica y lesionan derechos e intereses legítimos de cualquier clase. La acción tiene una naturaleza declarativa y de condena y a la vez, en cierto modo, interdictal, a cuyo efecto no puede dejar de relacionarse con la regulación de las medidas cautelares. Por razón de la materia, la competencia del orden jurisdiccional contencioso-administrativo para conocer de estos recursos se explica sobradamente".

En este caso, se acredita la absoluta falta de título de actuación del Ayuntamiento de Mieres, y una evidente falta de competencia, al desarrollar una actividad del fomento de la ganadería, dirigida a los ganaderos de su circunscripción territorial, sobre las fincas de las que es titular en el Ayuntamiento de San Emiliano (León). Y tal ausencia de competencia se manifiesta como un supuesto de actuación en vía de hecho.

Ahora bien, en este punto si conviene aclarar, a la luz de las Sentencias invocadas, que no se niega la posibilidad de que el Ayuntamiento de Mieres sea titular de bienes de naturaleza patrimonial fuera de su ámbito territorial, en esta caso en el Puerto de Pinos, ni si quiera que pudiera ser arrendataria; ni tampoco que pueda ser titular de edificaciones e inmuebles dentro de estas fincas. Lo que no cabe es que sobre ellas ejerza potestades públicas, de forma que cuando hacemos referencia a la concurrencia de un supuesto de vía de hecho, este término se delimita en el uso concreto de esos bienes, en relación con las actuaciones que, desde largo tiempo, viene realizando la Administración apelante, adjudicando los pastos, cobrando tasas, haciendo uso de los inmuebles para fines de la explotación ganadera, y prestando servicios propios de una Administración pública. De esta forma, debemos matizar el Fallo de la Sentencia de instancia en tal sentido, es decir, que constituye vía de hecho, no la titularidad de las fincas y edificaciones, sino el uso que de ellas viene haciendo el tan mencionado Ayuntamiento, así como la ejecución de obras destinadas directamente a dicho fomento de la actividad ganadera.

6.4 No resulta especialmente clarificadora toda la motivación que el Ayuntamiento de Mieres realiza en el apartado C.- referente a la "INCORRECTA INTERPRETACIÓN DEL SUPUESTO EJERCICIO DE COMPETENCIAS GANDERAS SIN COMPETENCIA PARA ELLO".

Se combate en este apartado la referencia que hace la Sentencia de instancia a la naturaleza subvencional de la actividad de fomento de la ganadería. Y cierto es que nada se esgrime en el escrito de demanda en este sentido. Pero aun asumiendo la motivación del recurso en ese punto, no niega la apelante que cobra unas cantidades pos los aprovechamientos que ella misma gestiona. Y realiza, curiosamente mención a que lo que desarrolla es una actividad de fomento. Así, afirma: "La actividad administrativa de fomento no parte ni de la policía administrativa ni del servicio público, pues hace referencia a las ayudas e incentivos de naturaleza pública y administrativa que tienen como objetivo central el apoyo a algunas actividades privadas, con el fin de lograr un adecuado desarrollo social y la generación de oportunidades económicas...

Pero, igualmente, se trata de una actividad administrativa que no implica el otorgamiento o reconocimiento de prestaciones directas por parte de la administración hacia los particulares para efectos de la satisfacción del interés general, sino que se trata de una actuación indirecta de apoyo a la actividad puramente privada, es decir, de una actividad persuasiva, lo cual permite distinguir el fomento del servicio público...

La obligación de la Administración por contribuir y cooperar en la acción de los particulares, una acción encaminada a la satisfacción de objetivos de carácter público se encuentra sancionada en la propia Constitución de 1978...

Pues bien, por más que la sentencia sólo hable de donaciones y subvenciones obviando que en el caso que nos ocupa el Ayuntamiento no da, sino recibe, estamos olvidando que la actividad del fomento de la actividad económica no es una cuestión competencial, ni de habilitación normativa, porque es un fin en sí mismo obligado por la Constitución...

Pero en este caso el Ayuntamiento de Mieres no sólo no da, sino que recibe en virtud de ser el propietario de un terreno, actuando como propietario y ciñéndose a servir con objetividad los intereses generales, como manda el artículo 103 de la Constitución Española , y poniendo a disposición un bien propio para quién puede realmente utilizarlo en virtud de las autorizaciones que disponen para ellos otras Administraciones".Y, seguidamente hace una serie de consideraciones de los fines públicos desde la perspectiva constitucional, y referencia a la autonomía financiera de las Entidades Locales.

Sin embargo, de todas estas afirmaciones cabe hacer una serie de consideraciones:

1º La propia Administración Local está reconociendo el componente eminentemente público de su actividad de fomento de la ganadería, aun cuando destinada a ganaderos privados, los ganaderos de su ámbito territorial de competencia, pero exteriorizada, como actuación administrativa, en un territorio de otra Entidad Local distinta, e incluso de distinta Provincia.

2º Por ende, resulta perfectamente aplicable el razonamiento que recogen las Sentencias parcialmente transcritas del Juzgado de lo Contencioso-administrativo nº 3 de León, y de la Sala de lo Contencioso-administrativo del TSJ de Castilla Y León, con sede en Valladolid, cuando, con cita del art. 12 de la LRBRL, delimitan el espacio territorial donde el Ayuntamiento ejerce sus competencias, que no es otro que su término municipal.

3º Además, como bien señala la STSJ de Castilla Y León a la que nos venimos refiriendo, los municipios pueden promover actividades y prestar los servicios públicos que contribuyan a satisfacer las necesidades y aspiraciones de la comunidad vecinal, pero ello en los términos del art. 25.2 de la LRBRL, entre las que no se la ganadera.

4º Por otro lado, asumiendo lo que razona dicha Sentencia en orden a la iniciativa pública para el desarrollo de actividades económicas, siempre que esté garantizado el cumplimiento del objetivo de estabilidad presupuestaria y de la sostenibilidad financiera del ejercicio de sus competencias, procede añadir que, en este caso, el Ayuntamiento de Mieres, a pesar de insistir en varios apartados de su escrito de apelación en la naturaleza de bien patrimonial de las fincas que configuran el Puerto de Pinos (evidentemente la del Puerto de los Hidalgos es de propiedad privada distinta al Ayuntamiento), lo cierto es que, en todo caso, se trata de un bien afecto a un servicio público, como así se acredita en el procedimiento seguido en el Juzgado de lo Contencioso-administrativo nº 3 de León, tal y como se afirma en la Sentencia dictada por este (hecho que no ha sido desvirtuado en la presente litis), por lo que hay que estar a lo señalado en el art. 65 de la Ley de Patrimonio de las Administraciones Pública ("La afectación determina la vinculación de los bienes y derechos a un uso general o a un servicio público, y su consiguiente integración en el dominio público");que se gestiona a través de un "REGLAMENTO DE GOBIERNO, USO Y DISFRUTE DEL PUERTO DE PINOS",del que se inició un procedimiento de modificación. Es más, en un Informe Jurídico emitido con ocasión del procedimiento de modificación del Reglamento en cuestión se afirma: "Las entidades locales tienen atribuida la potestad reglamentaria y de autoorganización dentro de los límites de su competencia ( arts. 4 LBRL y 55 TRRL), por lo que el Ayuntamiento de Mieres es competente para elaborar y aprobar un reglamento que sirva para regular el gobierno, uso y disfrute del puerto que posee en términos de San Emiliano, en León".Se contrata un servicio de guardería, mediante un procedimiento público de contratación, como servicio que presta el Ayuntamiento. Y, en el Reglamento se previa cubrir las plazas por un sistema de Concurso-oposición.

En definitiva, al margen de que sea la Comunidad Autónoma la competente para la gestión de la PAC, y no el Ayuntamiento demandado, que se limita a emitir certificaciones de la utilización de sus pastos para la asignación de unas unidades de terreno a ganaderos, existen elementos más que de sobra para afirmar la exteriorización de la naturaleza pública de la actividad desarrollada por el Ayuntamiento de Mieres en el denominado Puerto de Pinos, y en el Puerto de los Hidalgos, utilizando el bien, como si de naturaleza demanial se tratase, adjudicando y gestionando aprovechamientos, por los que percibe una cantidad, que el propio reglamento, en su apartado 13.10 califica como "tasa municipal para aprovechamiento de pastos del Puerto".

Debemos insistir en que cualquier actuación amparada en la potestad administrativa de la Entidad Local Territorial, como lo es el Ayuntamiento, tiene un ámbito espacial que debe ser respetado, lo que aquí no acontece.

Por ende, decaen todos los motivos de impugnación alegados no solamente por el Ayuntamiento de Mieres, sino por los coapelantes, puesto que no cabe acoger que nos encontramos ante una actividad privada, cuyo conocimiento corresponde a la jurisdicción Civil, desde el momento en que no encontramos, como decimos y razonamos, ante el ejercicio de potestades públicas, aun cuando sin título habilitante, de forma que resulta aplicable la competencia que define el art. 2 de la LJCA.

Por otro lado, el perjuicio directo para los vecinos de las Entidades Locales Menores apeladas es evidente. Solamente basta analizar el número de cabezas que en los últimos años han subido a pastar a esos parajes desde el Ayuntamiento de Mieres, conforme a lo que admite en la contestación al interrogatorio de las recurrentes, para advertir que se produce una incidencia sobre los derechos reconocidos en la escritura de adquisición, tal y como ya se expuso más arriba.

5º En síntesis, junto a actuaciones puramente materiales del Ayuntamiento de Mieres se incluyen algunos de los actos administrativos expresos adoptados por dicha Administración Local bajo el ropaje formal de actos o reglamentos se han dictado con eficacia fuera de su ámbito territorial y carecen de todo amparo jurídico, de igual modo que lo serían los actos del Ayuntamiento de Santo Emiliano sobre el concejo de Mieres. En efecto, la autonomía local solo tiene, insistimos, el alcance territorial ( art.12 LBRL y art.1.1 del R.D. 1690/1986, de 11 de julio, por el que se aprueba el Reglamento de Población y Demarcación territorial: "El término municipal es el territorio en que el ayuntamiento ejerce sus competencias". Solamente sería posible ese ejercicio legítimo extraterritorial por la vía de cooperación interadministrativa entre entes locales mediante convenios de cooperación ( art.55 a LBRL) o por delegación de otro municipio para realizar actividades propias de la competencia del delegante ( art.66 del R.D. Legislativo 781/1986), pero ninguno de esos excepcionales supuestos concurren en el caso que nos ocupa. Ello sin olvidar la vulneración del principio nuclear de las relaciones administrativas fijado por el art. 55 a, LBRL "las Administraciones autonómica y local, de acuerdo con el principio de lealtad institucional, deberán en sus relaciones recíprocas: a) Respetar el ejercicio legítimo por las otras Administraciones de sus competencias y las consecuencias que del mismo se deriven para las propias".

Fuera de ese perímetro territorial solo queda la débil apariencia de juridicidad por el hecho de que una Administración realice actuaciones manifiestamente fuera de su competencia territorial. Cosa distinta sería que el Ayuntamiento se hubiese limitado a adoptar actos de gestión de su patrimonio en paridad como cualquier particular o vecino de otro municipio, aprobando los actos separables de administración de su patrimonio por sus órganos de gobierno pero sin disfrazarlos de la forma de actos administrativos o reglamentos, propiciando el espejismo de la ejecutividad de los mismos. No puede enarbolarse por el Ayuntamiento la invocación de vías de hecho anteriores para prestar cobertura a las actuales, ni de la tolerancia o actos administrativos remotos impunes porque no cabe la usucapión de competencias administrativas que por definición, son irrenunciables pero también improrrogables territorialmente.

En suma, existe un conjunto de hechos y actos perturbadores de la competencia territorial de otro municipio, unos del pasado y otros actuales, que permiten tejer un escenario de vía de hecho y calificar jurídicamente esa actuación manifiestamente fuera de toda competencia.

Como recuerda la STS de 29 de octubre de 2010 (rec.1052/2008): " esta Sala ha venido considerando por vía de hecho cualquier actuación administrativa no respaldada en forma legal por el procedimiento administrativo legitimador de la singular actuación material, entendiendo como elemento característico de la vía de hecho la inexistencia de acto de cobertura jurídica.

Se ha incluido también en esta categoría los supuestos en que el acto de cobertura sea radicalmente nulo- por incompetencia manifiesta del órgano- y aquellas otras conductas administrativas que exceden del ámbito al que da cobertura el acto administrativo previo, extralimitando el título que legitima su actuación, de manera que exista una discordancia entre la decisión administrativa y su ejecución material, dando lugar a una actuación excesiva o desproporcionada en relación con el título habilitante.

A pesar de que pueda existir un paralelismo entre los supuestos de vía de hecho y los de nulidad de pleno derecho del artículo 62.b) y e) LRJAP-PAC -actos dictados por órganos manifiestamente incompetente y los dictados prescindiendo total y absolutamente del procedimiento legalmente establecido- lo cierto es que este último supuesto, la jurisprudencia los ha restringido a aquellos casos en que la ausencia de procedimiento sea total y absoluta esto es, por carencia total del cauce legalmente previsto, concepto que se íntegra atendiendo al vicio procedimental o de forma detectados". Y así en el presente caso, la adopción mediante lo que pretenden ser actos administrativos cuando realmente deberían ser actos de gestión patrimonial adoptados por el procedimiento y requisitos previstos en la legislación patrimonial del Estado y reglamento de Bienes de los entes locales, a lo que se añaden precedentes jurisprudenciales que evitan toda ignorancia o duda jurídica por parte del Ayuntamiento de Mieres, nos sitúa ante actos cuya nulidad de pleno derecho se cualifica por su absoluta falta de presupuesto y procedimiento, como auténtica vía de hecho. Como señala la STC 160/1991 "Y es que frente a una actuación material de la Administración sólo caben dos posibilidades; bien considerar dicha actuación como un conjunto de facta concludentia, de los que se debe inferir una resolución fundamentadora de la misma, esto es, una declaración de voluntad administrativa manifestada a través de la actuación material o, si no es así, concebir dicha actuación como una simple vía de hecho, es decir, como una pura actuación material no amparada siquiera aparentemente por una cobertura jurídica", y así en el presente caso, no hay tal "declaración de voluntad administrativa" ni en sentido formal, material ni procedimental, sino solamente algunas decisiones envueltas bajo una apariencia administrativa manifiestamente inconsistente.

6.5 Concluyendo, nos encontramos ante una vía de hecho en la actuación que viene realizando el Ayuntamiento de Mieres en el denominado "puerto de Pinos", y en el "Puerto los Hidalgos", sitos en el término Municipal de San Emiliano (León), e cuanto al desarrollo de la actividad ganadera a favor de los ganaderos de su término municipal, incluido el uso de inmuebles e infraestructuras para guardería, hostelería y cualquier uso relacionado con dicha actividad, sin perjuicio del derecho a ostentar la titularidad dominical sobre esos bienes. Por ende, debe confirmarse la Sentencia de instancia, y desestimarse los recursos de apelación contra ella interpuestos, con el matiz que se acaba de realizar, en orden a concretar lo que constituye la vía de hecho. Ello, sin perjuicio de que cualquier norma o actuación individual que puede realizar el Ayuntamiento en tal sentido, pueda ser objeto de impugnación individual y consiguiente expulsión de la vida jurídica, de igual modo que bajo el principio de lealtad competencial ( art.55 a LBRL) conocedor de su potencial ilegalidad de actos puntuales, podría acometer su revocación de oficio.

SÉPTIMO.- COSTAS.

En materia de costas, no obstante desestimarse los recursos de apelación, la complejidad de la cuestión suscitada lleva a la Sala a preciar motivos para no realizar una expresa imposición, en aplicación del art. 139 de la LJCA.