PRIMERO. - Objeto del Recurso
Por la SOCIEDAD RECREATIVA CANTABRIA se interpone recurso contencioso administrativo frente a la siguiente actuación administrativa:
Resolución 183 de 11 de febrero de la Consejería de Consejería de Salud y Políticas Sociales (Dirección General de Justicia e Interior) por la que se procede al archivo de la solicitud de inscripción del plan de actuación de 2025 en el registro de fundaciones y se insta al nombramiento de un patronato de conformidad con los Estatutos.
En la parte dispositiva de la Resolución de 11 de febrero de 2025 objeto del recurso se puede leer lo siguiente:
"PRIMERO. - Proceder al archivo de la solicitud de depósito en el Registro de Fundaciones del Plan de Actuación para 2025 de la Fundación Cultural Recreativa Cantabria, entendiéndose por desistida de su petición al no haberse subsanado los defectos detallados anteriormente.
SEGUNDO.- Instar a la Fundación Cultural Recreativa Cantabria a que, a la mayor brevedad, proceda al nombramiento de un patronato conforme a sus estatutos, que pueda convalidar los acuerdos adoptados por el patronato actualmente inscrito en el Registro -como la aprobación de planes de actuación y cuentas anuales-, con indicación de que, de no hacerlo, este Protectorado se reserva el derecho a adoptar las medidas necesarias para el restablecimiento de la legalidad en la actividad de la Fundación, incluyendo el ejercicio de las funciones previstas en el artículo 48 de la Ley 1/2007 ".
SEGUNDO. - Antecedentes de interés.
1.-La Fundación Cultural Recreativa Cantabria es una Fundación privada inscrita en el Registro de Fundaciones de la Comunidad Autónoma de La Rioja con el nº 32. Sus Estatutos están adaptados a la Ley 50/2002.
2.- La Fundación Recreativa Cantabria procedió al nombramiento del Patronato con fecha 24 de junio de 2022. Obra al folio 9 del EA Diligencia de calificación formulada por el encargado del Registro de Fundaciones favorable a la inscripción en el Registro de Fundaciones de La Rioja de ceses, nombramientos y aceptaciones en el Patronato de la Fundación Cultural Recreativa Cantabria.
3.-El 31 de enero de 2023 se dicta Resolución n® 150 de la Dirección General de Justicia e Interior, por la que se ordena la inscripción en el Registro de Fundaciones de La Rioja de ceses, nombramientos y aceptaciones en el Patronato de la Fundación Recreativa Cantabria.
4.- A los folios 11 y ss obran en el EA una serie de escritos -comunicaciones entre don Augusto en nombre y representación del Excmo. y Rvdo. Sr. don Leoncio, Obispo de la Diócesis de Calahorra y La Calzada-Logroño y la administración demandada. Escritos cuyo destinatario es el Protectorado de las Fundaciones.
El Sr. Augusto actuando como representante del Obispado, solicita a la administración la comprobación de determinados extremos en orden a la implementación de un sistema de cumplimiento normativo o Compliance. Invoca el artículo 41 de la ley de Fundaciones de la CAR.
Pone en conocimiento de la administración como Protectorado que los nombramientos de patronos inscritos en el Registro .......se realizaron contraviniendo lo dispuesto en los estatutos de la fundación, concretamente obviando la intervención del Sr Obispo de la Diocésis prevista en los artículos 13 y 16.
La administración contesta a este escrito (folios 13 y ss), advirtiendo que los actos de modificación del patronato se realizan mediante la certificación de los ceses y nombramientos de patronos y cargos, no alcanzando con carácter general la función de registro al control del procedimiento interno de la fundación mediante el que ha de tener lugar la conformación del patronato, como en el presente caso supondría la intervención del Sr. Obispo de la diócesis de Calahorra y La Calzada-Logroño. A esta comunicación se responde por el Obispado extensamente, y la administración al folio 22 del EA contesta: "al cumplirse los requisitos generales exigidos en la función registral, la modificación del patronato fue inscrita, pero posteriormente se ha evidenciado que los nombramientos se realizaron contraviniendo lo dispuesto en los Estatutos, concretamente obviando la intervención del Sr. Obispo de la diócesis de Calahorra y La Calzada- Logroño. Este último aspecto atañe a las funciones propias del Protectorado, entre la que se encuentra la de velar por el cumplimiento de la Ley y de los Estatutos en la actuación de la Fundación, para cuyo desempeño se adoptarán las medidas oportunas".Esta contestación es de fecha 30 de agosto de 2025.
5.-Con fecha 19 de diciembre de 2024, se presenta solicitud de depósito en el Registro de Fundaciones del Plan de Actuación para 2025 de la Fundación Cultural Recreativa Cantabria, a la que se adjunta certificado de la reunión de su patronato de 18 de diciembre de 2024 en la que se aprueba el Plan de Actuación de 2025, así como el propio Plan de actuación.
6.- el 23 de diciembre de 2024 se requiere de subsanaciónde la solicitud a la Fundación advirtiendo a la misma que para proceder a la inscripción de los nuevos actos y depósito del plan de actuación es preciso que se nombre un patronato con arreglo a los estatutos de la fundación. (f.40 y 41 EA).
7.- La Fundación no realizó actuación alguna respecto de la subsanación que le era requerida por la Administración. Se presentaron alegaciones en nombre de la Fundación y se instó a la administración para que dictara la pertinente resolución aun cuando fuera de denegación. (f.48 y 49 EA)
8.- La administración dictó en fecha 11 de febrero de 2025 la Resolución objeto de recurso.
9.- La Resolución nº 150 de 31 de enero de 2023 no ha sido impugnada ni recurrida. (documento nº 5 del expediente administrativo).
TERCERO. - Posiciones de las partes.
Sostiene la recurrente que la resolución impugnada es contraria a derecho, pues la administración como Protectorado inscribió el cambio de patronato sin objeción alguna y así, en Resolución de 31 de enero, nº 150 ordenó la inscripción en el Registro de Fundaciones de ceses, nombramientos, y aceptaciones en el Patronato de la Fundación Cultural Recreativa Cantabria y en ella acuerda expresamente:
PRIMERO. - Ordenar la inscripción en el Registro de Fundaciones de La Rioja de los siguientes actos relativos al Patronato de la Fundación Cultural Recreativa Cantabria:
- El cese como patronos de D. Marcelino, Dña. Tomasa y D. Ignacio.
- El nombramiento y aceptación como miembros del Patronato de D. Epifanio, D. Felix, D. Ángel Daniel, D. Salvador, D. Efrain y D. Benjamín
SEGUNDO. - La composición del Patronato de la Fundación actualmente inscrita en el Registro de Fundaciones de La Rioja es la siguiente:
- Presidente: Adrian
- Vicepresidente: Epifanio
- Secretario: Benjamín
- Vocales: Carlos María; Abel; Felix; Ángel Daniel; Salvador; D. Efrain.
Remarca la parte recurrente que la Resolución es firme, pues no ha sido impugnada por quien ostenta legitimación para ello, entre los que está la Administración en su condición de Protectorado. Invoca el art 53.2 de la Ley 1/2007 de 12 de febrero, de Fundaciones de la Comunidad Autónoma de La Rioja, que establece la presunción de validez de los actos inscritos y que esa inscripción implica una labor de calificación previa de validez ( art 55.2 Ley de Fundaciones de La Rioja). En coherencia con lo anterior, el art 7 y 28 Real Decreto 1611/2007, de 7 de diciembre, por el que se aprueba el Reglamento del Registro de fundaciones de competencia estatal, aplicable supletoriamente en la CAR. Deduce que la que la calificación para la inscripción registral no se reduce a los aspectos extrínsecos como pretende la Administración recurrida; sino que se extiende también -como no podía ser de otra forma- a la legalidad material que comprende -evidentemente- su adecuación a los Estatutos inscritos". Y que "la Dirección General que exige a esta parte subsanar el nombramiento del Patronato por entenderlo contrario a los Estatutos es quien previamente lo ha calificado como válido ordenando su inscripción y, además, estando legitimada, no ha recurrido el acuerdo, aceptando expresamente por lo tanto que -como indica el Reglamento del Registro en el art 7 antes citado- produzca plenos efectos".
Y finaliza señalando que la Dirección General de Justicia e Interior -tanto en su función de Protectorado como en la de Registro de Fundaciones- ha otorgado anteriormente validez y resuelto la conformidad y promoción de anotación y depósito en el Registro de Fundaciones de otros acuerdos adoptados por este mismo Patronato inscrito. Por lo que la actuación administrativa impugnada violaría el principio de confianza legítima.
Se opone la administración al recurso entablado, sosteniendo la legalidad de su actuación.
CUARTO. - Juicio de la Sala.: Estimación del Recurso
Esta Sala debe decidir si el Protectorado tiene capacidad para instar la subsanación de la composición del Patronato de la Fundación Recreativa Cantabria si observa, le consta o considera que el nombramiento de los miembros del mismo se ha realizado vulnerando lo dispuesto en los Estatutos. Puesto que si esa forma de actuar a la que nos referimos (requerir de subsanación con la consecuencia de que de no hacerlo se deniega el depósito de las cuentas y el Plan de actuación y se advierte de reserva de acciones legales) es ajustada a derecho, entonces el recurso deberá ser necesariamente desestimado. Por el contario, si la capacidad de intervención del Protectorado no alcanza a esa actuación o alcanzándola debe realizarse de manera distinta, entonces el recurso deberá ser estimado.
I) Legislación y jurisprudencia de aplicación.
Las normas que hemos de aplicar están contenidas es la Ley de Fundaciones 50/2002, la Ley de Fundaciones de la Rioja y en la LOPJ, el art 22., sobre competencia de los Tribunales civiles españoles.
En concreto los preceptos que nos conducirán, ya se adelanta, a la estimación del recurso son los siguientes:
1.- Artículo 22. LOPJ:
Con carácter exclusivo, los Tribunales españoles (civiles)serán competentes en todo caso y con preferencia de cualquier otro, para conocer de las pretensiones relativas a las siguientes materias:
b) Constitución, validez, nulidad o disolución de sociedades o personas jurídicas que tengan su domicilio en territorio español, así como respecto de los acuerdos y decisiones de sus órganos
2.- Artículo 41.- El Protectorado. Ley de Fundaciones de la Rioja
1.El Protectorado es el órgano administrativo de asesoramiento y apoyo técnico de las fundaciones, y velará por el correcto ejercicio del derecho de fundación y por la legalidad de la constitución y funcionamiento de las fundaciones.
2.El ejercicio de las funciones y competencias de Protectorado de las fundaciones que realizan sus actividades principalmente en el ámbito territorial de la Comunidad Autónoma de La Rioja corresponde al órgano de la administración autonómica que determine reglamentariamente el Gobierno de La Rioja.
3.El Protectorado se ejerce respetando la autonomía de funcionamiento de las fundaciones y con el objetivo de garantizar el cumplimiento de la legalidad y de los fines establecidos por la voluntad fundacional.
3.- Artículo 48.- Funciones en relación con el ejercicio de las acciones legalmente previstas. Ley de Fundaciones de la Rioja
El Protectorado ejercerá las siguientes funciones en relación con el ejercicio de las acciones legalmente previstas:
a)Ejercitar la acción de responsabilidad en favor de la fundación frente a los patronos, cuando legalmente proceda.
b)Instar judicialmente el cese de los patronos por el desempeño del cargo sin la diligencia prevista por la Ley.
c)Impugnar los actos y acuerdos del patronato que sean contrarios a la ley o a los estatutos.
d)Instar de la autoridad judicial la intervención de la fundación cuando concurran las circunstancias previstas en el artículo 37.4 de la presente Ley.
e)Dictar una resolución motivada y trasladar la documentación oportuna al Ministerio Fiscal o al órgano jurisdiccional competente cuando encuentre indicios racionales de ilicitud penal en la actividad de una fundación, y comunicarlo simultáneamente a ésta.
f)Cualquier otra función que establezcan las leyes.
Con relación al tema que nos ocupa, que sintéticamente es el intervencionismo o el ámbito de actuación del Protectorado respecto a las Fundaciones, son especialmente relevantes los siguientes pronunciamientos jurisprudenciales, pues clarifican no solo el control posible del Protectorado respecto de las Fundaciones sino también la jurisdicción competente para dilucidar controversias como las que nos ocupa.
Comenzamos con la cita obligada de la Sentencia del Tribunal Supremo de 20 de diciembre de 2003 (rec. 5301/1998 ), en la que se analizan las relaciones entre el Patronato y el Protectorado, así como el sentido de las distintas atribuciones conferidas al Protectorado de las Fundaciones; y, por lo tanto, también, el papel que juega este último en la Fundación. Dice esta Sentencia:
" TERCERO.- Todos los reproches que se hacen en los anteriores motivos de casación conducen en definitiva a la siguiente cuestión: si dentro de las atribuciones del Protectorado de una Fundación figura la de atender las denuncias de cualquiera de los miembros del Patronato cuando haya sido cesado, como ha sucedido en el caso aquí enjuiciado, por acuerdo de dicho Patronato, y la de instar jurisdiccionalmente la nulidad de ese cese cuando el afectado lo haya denunciado como contrario a la ley y los Estatutos de la Fundación.
El análisis de esa cuestión debe comenzar con estas puntualizaciones previas que continúan.
La primera es que las Fundaciones creadas por voluntad privada, como es la aquí litigiosa, son personas jurídicas de Derecho privado, ajenas a la organización pública, y por esta razón sus litigios en principio están comprendidos dentro del ámbito jurisdiccional del orden civil delimitado por el artículo 22.1 de la Ley Orgánica del Poder Judicial ,que establece: "En el orden civil, los Juzgados y Tribunales españoles serán competentes: 1º Con carácter exclusivo, .... en materia de constitución, validez, nulidad o disolución de sociedades o personas jurídicas que tengan su domicilio en territorio español, así como respecto de los acuerdos y decisiones de sus órganos.... )".
La segunda es que, en las Fundaciones, en cuanto organizaciones personificadas, son de diferenciar estas distintas clases de actos: los destinados a su constitución; los de modificación de su estructura interna; y los externos por los que realizan actos de tráfico jurídico y perfeccionan vínculos de esta naturaleza con otros sujetos de derecho.
La tercera es que las controversias que surjan entre los integrantes de la organización de una Fundación sobre los actos de funcionamiento interno o de modificación de su estructura organizativa no están excluidas de ese ámbito jurisdiccional del orden civil que dibuja el artículo 22.1 de la LOPJ .En este precepto no existe ninguna salvedad sobre los actos internos que acaban de mencionarse.
CUARTO. - Tras lo anterior, lo que ha de dilucidarse es el alcance que corresponde al intervencionismo administrativo que representa el Protectorado, y más concretamente si debe abarcar una función de control de la totalidad de los actos organizativos internos de la Fundación.
Para ello ha de estarse en el caso enjuiciado a lo establecido en el artículo 32 de la Ley 30/1994, de 24 de noviembre, de Fundaciones y de Incentivos Fiscales a la Participación Privada en Actividades de Interés General , por ser la norma vigente cuando ocurrieron los hechos aquí litigiosos; y a este precepto ha de dársele preferencia frente a lo que de contrario pudiera disponer cualquier otra norma de inferior rango.
Pues bien, la lectura del artículo 32 que se ha mencionado no permite compartir que entre las funciones del Protectorado figure ese total control interno.
Este precepto atribuye ciertamente al Protectorado funciones de control de los actos de constitución y funcionamiento (en el punto 1), pero lo hace desde el exclusivo parámetro de la "legalidad"; y también le asigna (en el punto 2, apartados b y c) las funciones de "velar por el efectivo cumplimiento de los fines fundacionales de acuerdo con la voluntad del fundador..." y "verificar si los recursos de la Fundación han sido aplicados a los fines fundacionales".
Hay, pues, dos grupos de atribuciones referidos a finalidades distintas y a actos igualmente diferentes.
Por un lado, está el control que corresponde al Protectorado desde la premisa de la voluntad del fundador, pero que es expresamente referido al cumplimiento de los fines fundacionales que por dicho fundador hayan sido definidos; lo cual significa que consiste en verificar si los actos exteriores que realice la Fundación como ente o persona jurídica, esto es, los de su tráfico jurídico externo, persiguen o no las metas de interés general que encarnan los fines fundacionales.
Por otro lado, está la intervención atribuida al Protectorado en relación al funcionamiento interno de la Fundación, que está circunscrita únicamente al control de su legalidad y no menciona nada relativo a la vigilancia de si esos actos internos son o no conformes con la voluntad del Fundador. Lo cual no quiere decir, como luego se pondrá de manifiesto, que no exista para los miembros del órgano de gobierno que pudieran resultar afectados la posibilidad de reaccionar frente a esos actos internos.
También otros preceptos de la Ley 30/1994 confirman lo anterior. Los artículos 16 y 27 contemplan unas intervenciones del Protectorado en orden a la designación de los órganos de gobierno de la Fundación y a promover la modificación de los Estatutos de la misma, pero están limitadas a los casos tasados en que es imposible la sustitución de los patronos o el Patronato no acuerda la modificación estatutaria que resulta necesaria para la continuidad de la actuación satisfactoria de la Fundación; es decir, demuestran que no se establece un control ilimitado del Protectorado sobre el funcionamiento interno de la Fundación en cualquier supuesto, sino únicamente una intervención extrema en aquellos casos excepcionales expresamente previstos como representativos de la imposibilidad de la normal continuidad de la Fundación.
QUINTO.- Por tanto, debe considerarse acertada la solución que siguió la sentencia recurrida de considerar ajena a las funciones del Protectorado la materia que le fue planteada por el ahora recurrente de casación.
Lo que este último pretendía era impugnar un acto de funcionamiento interno de la Fundación, consistente en la actuación del órgano de gobierno que decidió su cese y en la modificación de los Estatutos, y esta impugnación donde procedía hacerla valer era ante los órganos de la jurisdicción civil.
La nueva Ley 50/2002, de 26 de diciembre de 2000 se mueve en la línea que se ha venido señalando. En sus artículos 34 y 35 el Protectorado aparece con unas funciones sustancialmente coincidentes con las que tenía en la Ley 30/1994; y en el artículo 43.3 contiene una amplia relación de las pretensiones que corresponderán a la jurisdicción civil (al Juzgado de Primera Instancia del domicilio de la Fundación), que están referidas a materias relacionadas en muchos casos con la constitución y el funcionamiento interno de la Fundación.
Lo cual parece reafirmar que las controversias sobre el funcionamiento interno de las Fundaciones privadas tienen su sede natural en el orden jurisdiccional civil.
La remisión del recurrente a la jurisdicción civil no puede interpretarse como una dilación u obstáculo que deba ser valorado contrario a la tutela judicial efectiva. El Protectorado, de seguirse la tesis del recurrente, lo más que podría sería promover un proceso ante esa jurisdicción, por lo que la acción directa del propio recurrente es una solución más ágil para la defensa de sus intereses.
Y en contra de lo que apunta el recurso de casación esa acción directa no es contraria a lo que dispone el artículo 15 de la Ley 30/1994 . Un acto interno del Patronato contrario a los estatutos puede causar perjuicios a los intereses de la fundación (aunque no necesariamente tiene que ser lesivo para tales intereses), pero también a los intereses individuales de alguno de los miembros de ese patronato. Por lo mismo, la impugnación que estos últimos pueden ejercitar en defensa de sus intereses individuales es diferente a la acción de responsabilidad civil en interés de la Fundación que se regula en ese mencionado artículo 15.
SEXTO.- Lo anterior puede completarse también con unas consideraciones finales sobre el fenómeno que representan las Fundaciones de Derecho privado.
Su principal soporte jurídico está en el artículo 34 de la Constitución , que lo que viene a reconocer es la iniciativa privada para realizar fines de interés general mediante la creación de las organizaciones personificadas que comportan las Fundaciones.
Por lo cual, la interpretación de la normativa directamente reguladora de esta figura (antes la Ley 30/1994 y actualmente la Ley 50/2002) aconseja partir de la idea de que las Fundaciones privadas pertenecen a la esfera particular y, consiguientemente, los litigios relativos a ellas tienen su natural sede en el orden jurisdiccional civil.
Esa dimensión privada de las Fundaciones también explica lo que antes se ha dicho sobre el alcance del intervencionismo administrativo legalmente previsto en esta materia (que se exterioriza principalmente a través del Protectorado).
Este intervencionismo, en lo que se refiere a la constitución de la Fundación, más parece referirse a la constatación de los elementos estructurales que legalmente resultan necesarios para el nacimiento de esta persona jurídica; y en lo que respecta a su funcionamiento, a la vigilancia de que la actuación externa de la Fundación en cuanto persona jurídica no se aparte de los intereses generales que encarnan los fines fundacionales.
Consiguientemente, más allá de lo anterior, las controversias internas de una Fundación privada no son diferentes a las que suscita cualquier otra figura personificada del derecho Privado. Las reiteradas llamadas a la jurisdicción civil que contiene la Ley 30/1994 (y la Ley 50/2002) así lo confirman".
Postura seguida después, entre otras, por la STS de 4 de julio de 2005 (rec. 8412/1999 )o por la SAN de 11 de junio de 2014 (rec. 296/20 )
En el ámbito de los Tribunales Superiores de Justicia destacamos la STSJ, Contencioso sección 1 del 08 de abril de 2022 ( ROJ: STSJ AR 450/2022 - ECLI:ES:TSJAR:2022:450 ), que entendemos plenamente aplicable a nuestro caso ( la negrita es nuestra) :
"La resolución impugnada desestima el recurso de alzada frente a resolución de la Directora General de Justicia, y considera ajustada a Derecho ésta última cuando manifiesta oposición la modificación del artículo 5 de los Estatutos de la fundación, en relación con el ámbito de actuación de la misma, al entender que los motivos de legalidad por los que el Protectorado puede oponerse a una modificación estatutaria no deben circunscribirse a una mera comprobación de aspectos formales del acuerdo del Patronato, pudiendo ser considerados otros aspectos, de suerte que quepa cumplir el mandato legal del artículo 29 de la Ley que enmarca la posibilidad de las modificaciones estatuarias dentro de la conveniencia para los intereses de la Fundación, pues el artículo 34 de la Ley de Fundaciones atribuye al Protectorado velar por el correcto ejercicio del derecho de fundación y por la legalidad e la constitución y funcionamiento de las fundaciones. Desde esa perspectiva, ocurre que la Fundación no ha presentado Planes de Actuación anuales desde 2013 y tiene una situación económica delicada por sus escasos ingresos, a lo que se añade que el fundador y patrono no ha desembolsado la totalidad de la dotación a la que se comprometió.
La recurrente impugna la resolución administrativa antedicha alegando, en esencia, que la oposición del Protectorado debe fundamentarse en razones de legalidad del acuerdo, sin que quepa realizar un juicio de conveniencia, que carecería de fundamento. En todo caso advierte que desde 2014 consta justificación de haber cumplimentado debidamente la aportación efectuada.
La Administración demandada se opone a la demanda formulada de contrario, sosteniendo la falta de acreditación de la existencia de aportación del patrimonio fundacional, alegando al respecto que tal cuestión está siendo objeto de enjuiciamiento en el P.O. 617/2019 en el Juzgado de 1ª Instancia nº 15, y solicitan la suspensión del presente procedimiento por prejudicialidad civil, conforme a lo dispuesto en el artículo 43 de al LEC .Entiende que concurren motivos de legalidad que fundamentan la oposición de la Administración demandada, y tales es la de la obligación de desembolso del patrimonio fundacional referido. Entiende que los motivos de legalidad que pueden fundar la oposición del protectorado a una modificación estatutaria no se circunscriben a la mera comprobación de aspectos formales del acuerdo del patronato, sino que deben considerarse otros aspectos, en relación con el artículo 29 de la Ley de Fundaciones para la modificación debe darse esa situación de conveniencia y debe ser apreciada por el protectorado, al que corresponde, conforme a lo dispuesto en el artículo 34 de la Ley de Fundaciones , velar por el ejercicio del derecho de fundación y la legalidad de la constitución y funcionamiento de las fundaciones. En fin, reitera, por todo ello los fundamentos de la decisión administrativa impugnada, como ajustada a Derecho.
SEGUNDO.- Expuestas las posiciones de las partes en los términos antedichos, en la base de la presente litis se encuentra el alcance del control de legalidad y del intervencionismo administrativo que corresponde al Protectorado en relación con las modificaciones estatutarias que desde el Patronato puedan acometerse.
Para empezar, conviene tener presente que la fundación, toda fundación, es siempre una persona jurídico-privada. Y, como se dice en STC 341/2005 ,los estatutos de una fundación son una "...norma que incide en el núcleo mismo de la institución fundacional, en cuanto persona jurídico-privada, que ha de reconducirse al ámbito propio de la "legislación civil">. El Tribunal Constitucional ha tratado la cuestión, el concepto de fundación como persona jurídica privada en varias ocasiones, ya desde fecha relativamente temprana, como es el caso de la STC 49/1988 ,cuya doctrina reproduce en ATC 224/2003, de 1 de julio .
La Sala Tercera, igualmente, parte de que las fundaciones privadas pertenecen a la esfera particular, de suerte que los litigios relativos a las mismas tienen su sede natural en el orden civil. Así lo viene a decir en su sentencia de la sección 7ª de 20 de diciembre de 2003 (rec. 5301/1998 ).
Y desde ese punto de partida, habremos de asumir como propio el criterio que sigue la Audiencia Nacional, entre otras en su sentencia de la sección 6ª, de 5 de febrero de 2021, (rec.787/17 ),en cuestiones de control de legalidad de modificaciones estatutarias, cuando reduce y sitúa estrictamente en términos de control de legalidad, el que corresponde al Protectorado, a la Administración en este tipo de actuaciones de una fundación.
Y por control de legalidad, se debe entender, estrictamente, el que se desprende del artículo 29 de la Ley 50/2002 , y el correlativo del Reglamento aprobado por Real Decreto 1337/2005, de 11 de noviembre, es decir, que a la comunicación de la modificación se haya acompañado todos los documentos legalmente exigidos sin que el Protectorado deba analizar si la modificación se ha adoptado cumpliendo todas las prescripciones legales y estatutarias, o si la viabilidad económica de la fundación o su estado de cuentas es compatible con la modificación que se pretende.
Lo anterior lleva implícito el rechazo a la prejudicialidad civil alegada por la Administración demandada. Una cosa es el control que desde la Jurisdicción contencioso-administrativa pueda llevarse de actos de las fundaciones, y otra diferente, el control sustantivo y de fondo de la actuación de una entidad de base jurídico-privada, que debe residenciarse ante la Jurisdicción civil."
II)Aplicación al caso concreto
En el caso sometido al examen de la sal nos encontramos con que estatutariamente se prevé la intervención del Obispado. Así lo prevén los artículos 13, 16 y concordantes de los Estatutos.
La Administración concluyó, tras las comunicaciones con la representación del Obispado, que efectivamente se había omitido la participación del Obispado y que el procedimiento para la elección del Patronato no se había ajustado a los estatutos. Así lo refiere en la contestación al Obispado de 30 de agosto de 2025.
Por ello, ante la oportunidad que le brindaba (4 meses más tarde de haber advertido ese incumplimiento estatutario) la solicitud por parte de la recurrente del depósito del Plan de Actuación y Presupuesto de 2025 y al entender que la infracción procedimental constituía una cuestión de legalidad cuyo control le incumbía, tuitivamente, actuó como lo hizo.
Sin embargo, a nuestro juicio, la elección de los miembros del Patronato, es una cuestión estatutaria de carácter interno de la Fundación. En este caso se ve concernido directamente el Obispado y por tanto es a quien corresponde ejercitar las acciones oportunas contra el nombramiento de patronos de la Fundación, si entiende que se ha infringido el procedimiento o se han vulnerado sus derechos.
El intervencionismo de la Administración, en este concreto supuesto, para "corregir" la actuación de la Fundación a través de un requerimiento de subsanación ( cuatro meses más tarde de admitir que se había infringido el procedimiento ) cuya inatención implica la denegación del depósito del Plan de actuación de la Fundación, y se le advierte de la necesidad de nombrar un patronato ajustándose a los Estatutos, para convalidar acuerdos anteriores , no se ajusta a derecho. Creemos que excede, o se desvía, de las posibilidades de actuación que respecto de las fundaciones le otorga la Ley de Fundaciones de La Rioja.
El depósito del Plan de actuación de la Fundación, y Presupuesto así como de las cuentas anuales en su caso, es fundamental para acreditar con trasparencia en destino de los fondos y el cumplimiento de los fines fundacionales. Esta dimensión pública de la vida fundacional sí debe ser objeto de atención del Protectorado ( art 41.3 , 42.b) 45, 46 de la Ley de Fundaciones de la Rioja ) .
Nos detenemos en este último artículo, el 46 de la Ley 1/2007, sobre funciones del Patronato relativas al cumplimiento de fines. Son funciones del Protectorado en relación al cumplimiento de fines por parte de las fundaciones las siguientes: a) Velar por el efectivo cumplimiento de los fines fundacionales, teniendo en cuenta la voluntad del fundador y la consecución del interés general. b) Conocer y examinar el plan de actuación y las cuentas anuales, incluidos, en su caso, los informes de auditoría, así como solicitar, en su caso, el nombramiento de auditor externo. c) Comprobar que las fundaciones facilitan información adecuada y suficiente respecto de sus fines y actividades, para que sean conocidas por sus eventuales beneficiarios y demás interesados. d) Comprobar que las fundaciones actúan con criterios de imparcialidad y no discriminación en la determinación de sus beneficiarios. e) Verificar si los recursos económicos de la fundación han sido aplicados a los fines fundacionales. Cuando existan dudas a este respecto, el Protectorado podrá solicitar, a su costa, un informe pericial sobre los extremos que considere necesario aclarar. Asimismo, podrá solicitar al patronato la información que resulte necesaria, así como realizar actuaciones de comprobación en la sede fundacional, previa conformidad del patronato. El informe pericial deberá ser emitido por un perito independiente o por un funcionario designado por el Protectorado, en el plazo fijado por éste.f) Cualquier otra función que establezcan las leyes.
La proyección externa del cumplimiento de las obligaciones administrativas, contables y financieras es intensa. Dispone el art 33 de la Ley 1/2007 Régimen administrativo, financiero y contable. Auditorías.
1. Las fundaciones deberán llevar una contabilidad ordenada y adecuada a su actividad, que permita un seguimiento cronológico de las operaciones realizadas. Para ello llevarán un Libro Diario y un Libro de Inventarios y Cuentas Anuales y aquellos otros que se consideren necesarios para el buen desarrollo y control de las actividades. Todos ellos deberán ser debidamente legalizados por el Registro de Fundaciones de La Rioja, salvo en los supuestos en que deban legalizarse en el Registro Mercantil, de conformidad con la normativa reguladora del mismo. 2. La gestión económico-financiera de la fundación se regirá por los principios y criterios generales determinados en la normativa vigente. 3. El patronato elaborará y remitirá al Protectorado, en los últimos tres meses de cada ejercicio, un plan de actuación, en el que queden reflejados los objetivos y las actividades que se prevea desarrollar durante el ejercicio siguiente así como los cambios previstos en relación con los bienes de la fundación. 4. En el plazo de seis meses desde la finalización de cada ejercicio, el patronato deberá aprobar las cuentas anuales de la fundación correspondientes a dicho ejercicio. La persona que ostente la presidencia o aquella a quien corresponda según los estatutos de la fundación o el acuerdo adoptado por los órganos de gobierno, deberá remitir al Protectorado, en nombre del patronato y en el plazo de treinta días desde su aprobación, las cuentas anuales, el inventario patrimonial de la fundación y, en su caso, el informe de auditoría. Las cuentas anuales, que comprenden el balance de situación, la cuenta de resultados y la memoria, forman una unidad y deben ser redactadas con claridad y mostrar la imagen fiel del patrimonio, de la situación financiera y de los resultados de la fundación. La memoria, además de completar, ampliar y comentar la información contenida en el balance y en la cuenta de resultados, incluirá las actividades fundacionales, los cambios en sus órganos de gobierno, dirección y representación, así como el grado de cumplimiento del plan de actuación, indicando los recursos empleados, su procedencia y el número de beneficiarios en cada una de las distintas actuaciones realizadas, los convenios que, en su caso, se hayan llevado a cabo con otras entidades para estos fines, y el grado de cumplimiento de las reglas establecidas según lo previsto en el artículo 34 de esta Ley. 5. El Protectorado deberá analizar la documentación a que se refiere el apartado 4 de este artículo y si considera que cumple los requisitos formales establecidos en la normativa vigente, adoptará resolución de conformidad y promoverá su anotación y depósito en el Registro de Fundaciones de La Rioja. 6. La auditoría se contratará y realizará de acuerdo con lo establecido en la legislación estatal de fundaciones. Sin embargo, cuando concurran circunstancias que así lo aconsejen, el patronato, o el Protectorado mediante resolución motivada, podrán acordar que las cuentas anuales de la fundación sean sometidas a auditoría externa. (...) "
Por ello la actuación de la administración irrumpiendo en la vida fundacional interna y condicionando el depósito del Plan de Actuación y Presupuesto al cumplimiento de un requerimiento/ advertencia sobre una cuestión estatutaria interna, a nuestro juicio, excede de las facultades del Protectorado con respecto a la Fundación, pues supedita a una cuestión interna - y fuera de su control estricto- el cumplimiento de obligaciones de carácter público.
La administración comprobó en su momento, Resolución 150 de 31 de enero de 2023, que se cumplía con la legalidad extrínseca en el nombramiento de patronato sin descender a fiscalizar la vida interna fundacional conforme al art 41.3 Ley 1/2007: El Protectorado se ejerce respetando la autonomía de funcionamiento de las fundaciones y con el objetivo de garantizar el cumplimiento de la legalidad y de los fines establecidos por la voluntad fundacional.
Por su parte el art 55 de la Ley 1/2007 dice: Artículo 55. Calificación y régimen jurídico de los actos del Registro. 1. El encargado del Registro calificará la validez y solemnidades extrínsecas de los documentos presentados, teniendo en cuenta el contenido de los documentos o declaraciones y los obstáculos que surjan en su registro
Traemos aquí lo dicho en la Sentencia de la Sala de Aragón en la Sentencia reseñada más arriba:
"Y por control de legalidad, se debe entender, estrictamente, el que se desprende del artículo 29 de la Ley 50/2002 , y el correlativo del Reglamento aprobado por Real Decreto 1337/2005, de 11 de noviembre, es decir, que a la comunicación de la modificación se haya acompañado todos los documentos legalmente exigidos sin que el Protectorado deba analizar si la modificación se ha adoptado cumpliendo todas las prescripciones legales y estatutarias, o si la viabilidad económica de la fundación o su estado de cuentas es compatible con la modificación que se pretende.
Lo anterior lleva implícito el rechazo a la prejudicialidad civil alegada por la Administración demandada. Una cosa es el control que desde la Jurisdicción contencioso-administrativa pueda llevarse de actos de las fundaciones, y otra diferente, el control sustantivo y de fondo de la actuación de una entidad de base jurídico-privada, que debe residenciarse ante la Jurisdicción civil."
Por todo lo anterior, el recurso ha de ser estimado y debe anularse la actuación administrativa impugnada. La consecuencia de la estimación se traduce en que debe procederse al depósito del Plan de Actuación de la Fundación (dispositivo primero de la Resolución impugnada) sin que pueda denegarse ese depósito por la razón esgrimida en la Resolución recurrida y sin que pueda condicionarse el mismo al nombramiento de una nuevo Patronato (dispositivo segundo).
Y ello sin perjuicio de las acciones que pueda instar el Protectorado y el Obispado conforme al artículo 48 de la Ley 1/2007 y artículo 43 de la Ley 50/2002, ante la jurisdicción civil.
QUINTO. -Costas
Concurren las circunstancias del artículo 139 de la LJCA, dada la singularidad del caso, para no hacer expresa imposición de costas.
Vistos los preceptos legales y demás de necesaria y pertinente aplicación, en nombre de S.M el Rey, por la autoridad que nos confiere la Constitución Española,
