Sentencia Contencioso-Administrativo 197/2025 Tribunal Superior de Justicia de Illes Baleares . Sala de lo Contencioso-Administrativo, Rec. 343/2023 de 05 de mayo del 2025

PRIMERO. Planteamiento de la cuestión litigiosa.

El recurrente, propietario de una parcela de suelo rústico en el que constan ejecutadas determinadas obras sin licencia, apela la sentencia que confirma la legalidad de las resoluciones administrativas por las que: i) se reitera la orden de demolición de las indicadas obras ilegales y ii) se imponen multas coercitivas ante el incumplimiento de la orden de restitución.

A) LOS HECHOS.

1º) En fecha 15 de mayo de 2008 la Junta de Gobierno del Consorcio para la legalidad urbanística en suelo rústico de Menorca -en adelante, el "Consorci"- acuerda la demolición de determinadas obras ejecutadas sin licencia en el DIRECCION000, de Alaior (suelo rústico). Resolución que devino firme.

2º) No ejecutadas voluntariamente las obras de demolición, mediante resolución de fecha 19 de noviembre de 2009 se acordó el inicio de un expediente de ejecución subsidiaria contra el que entonces era el propietario de la finca (Sr. Patricio). Interpuesto recurso de reposición y desestimado el mismo por Decreto de 13.01.2010, a continuación se solicitó autorización judicial para la entrada en la finca al objeto de proceder a la demolición.

Tras la denegación judicial de la autorización en primera instancia, esta Sala revocó aquella resolución y en la sentencia del TSJIB núm.792 de 24 de octubre de 2011 se autorizó al Consorci la entrada en la finca para ejecutar la demolición administrativa de las obras ilegales.

3º) El 26 de septiembre de 2016, el ahora demandante compró al Sr. Patricio aquella finca.

4º) El 4 de noviembre de 2016, el ahora demandante Sr. Pedro Antonio comunica al Consorci que es el nuevo propietario y solicita información sobre el expediente de disciplina urbanística.

5º) En fecha 15 de mayo de 2017 se dicta Decreto por el que se resuelve reiterar a orden de restitución acordada el 15 de mayo de 2008, trasladando al Sr. Pedro Antonio la obligación de ejecutar aquella orden de demolición de las obras ilegales. Interpuesto recurso de reposición, el mismo fue desestimado, siendo ésta la primera de las resoluciones recurridas en el contencioso.

6º) Incumplidos los plazos concedidos para la demolición voluntaria, se dictan sendos Decretos imponiendo multas coercitivas. Se acumuló el recurso jurisdiccional frente a los mismos.

B) LA SENTENCIA

La sentencia apelada desestima el recurso y rechaza los argumentos de impugnación. Concretamente:

1º) Niega que hubiera prescrito a acción administrativa para ejecutar la orden de demolición pues el inicio del plazo no debe computarse desde que en fecha 15.05.2008 se dictó el primer decreto ordenando la demolición, ya que el plazo se interrumpió con las actuaciones sucesivas, siendo la última interrupción la derivada de la sentencia de este TSJIB de 24.10.2011 autorizando la entrada para la demolición administrativa. Y entre esta fecha y el Decreto de reiteración de 15.05.2017 no habría transcurrido el plazo de prescripción.

2º) El ahora demandante no puede invocar su condición de tercero de buena fe e invocar su desconocimiento del expediente de disciplina urbanística incoado contra el vendedor (Sr. Patricio) para eludir su obligación de demoler las obras ilegales.

3º) Desestimados los motivos relativos al Decreto 63/2017 de 15 de mayo en el que se reitera la orden de demolición por considerar que no hay prescripción ni el recurrente tiene la protección que dispensa el art. 34 de la LH, con respecto a los restantes motivos no se pueden entrar, porque se refieren a cuestiones de fondo en relación a la orden de demolición acordada en fecha 15 de mayo de 2008, que es un acto firme y consentido. Y, en relación con los Decretos por los que se imponen multas coercitivas por incumplimiento de la orden de demolición, al declararse la legalidad del Decreto 63/2017, se declara consecuentemente la legalidad de aquellos

C) LA APELACIÓN

Se interesa la revocación de la sentencia y la consiguiente anulación de los decretos impugnados en base a los siguientes argumentos:

1º) Tras la sentencia de este TSJIB de 24.10.2011 autorizando la entrada para la demolición administrativa, el Consorci disponía de un plazo de 5 años para ejecutar la demolición subsidiaria. Plazo que había vencido cuando se dicta el Decreto de 15 de mayo de 2017. En definitiva, ha prescrito la acción administrativa para procurar la restitución de la realidad física alterada. La sentencia apelada no toma en consideración ni aplica lo dispuesto en el art. 518 LEC en cuanto fija plazo de ejecución de 5 años.

2º) Infracción del apartado 3º de la disposición transitoria novena de la Ley 2/2014, de 25 de marzo, de ordenación y uso del suelo, en relación con el art. 153 de la misma Ley y arts. 100, 102 y 103 LPAC, por el cual se otorga una segunda oportunidad para la ejecución voluntaria antes de imponer las multas coercitivas y la necesidad de un previo trámite de audiencia que, en el caso, se omitió.

3º) La sentencia no ha tenido en cuenta que, si bien el Consorci procuró la anotación preventiva del procedimiento de restauración sobre la indicada finca en el Registro de la Propiedad, dicha anotación caducó y se canceló el 20.03.2015. Esto es, antes de ser adquirida por el ahora demandante Sr. Pedro Antonio, quien de este modo se configura como adquirente de buena fe que no puede quedar afectado por la inactividad administrativa. Es falso el argumento del Consorci con el que trata de demostrar que el comprador conocía de la existencia del expediente de disciplina urbanística

4º) Infracción del principio de proporcionalidad, así como los de buena fe y confianza legítima

SEGUNDO. Acerca de la prescripción de la acción administrativa para ejecutar la orden de demolición acordada el 15 de mayo de 2008.

La parte apelante argumenta al respecto:

1º) Que, si se atiende a lo dispuesto en el art. 518 LEC, el plazo para ejecutar aquello que se fijó en sentencia de esta Sala núm.792 de 24 de octubre de 2011, lo era de 5 años. Plazo transcurrido cuando en 2017 se dicta el Decreto objeto de este contencioso.

2º) Que si se atiende al criterio de esta Sala y recogido en la sentencia apelada respecto a que una vez que el plazo de prescripción para ejecutar la orden de demolición lo es de 8 años, entonces los 8 años han transcurrido en exceso entre el 15 de mayo de 2008 (orden de demolición) y el 15 de mayo de 2017 en que se reitera la orden de demolición.

En lo que respecta a la pretendida aplicación del art. 518 LEC el cual establece un plazo de caducidad de cinco años para la acción ejecutiva fundada en sentencia judicial, debe rechazarse que dicho plazo opere como obstáculo para acordar la reiteración de la orden de demolición o imponer multas coercitivas para forzar el cumplimiento voluntario. Y ello por las siguientes razones:

1ª) Aquella sentencia de esta Sala núm. 792 de 24 de octubre de 2011, no acordaba demolición alguna ni establecía obligación de hacer que requiriese de eventual acción ejecutiva. Se limitaba a otorgar autorización judicial de entrada al Consorci para ejecutar actuaciones de demolición administrativa. Que no utilizase dicha autorización en el plazo de 5 años no se traduce en que caducase la acción para procurar el restablecimiento pues dicha acción no nace de la sentencia. La sentencia se limitaba a remover un obstáculo para la ejecución de aquella acción.

2ª) En sentencia de esta Sala núm. 291/2019, de 12 de junio (ECLI:ES:TSJBAL:2019:462) ya precisamos al respecto de la misma cuestión:

"No aceptamos los argumentos de la sentencia apelada que resuelve la controversia aplicando la Jurisprudencia relativa al plazo de caducidad para instar la ejecución de sentencias firmes que ordenan la demolición de unas obras. Dicha jurisprudencia lo es en relación con el cómputo de los plazos procesales para ejecutar las sentencias, mientras que aquí nos incumben los plazos de prescripción de la acción administrativa para ejecutar sus propias órdenes de demolición.

Por la misma razón rechazamos el argumento de la parte apelante que invoca la aplicación del plazo de los cinco años del art. 518 LEC ."

Y en lo que respecta a la controvertida cuestión respecto a si prescribe la acción administrativa para exigir el cumplimiento de la orden de demolición, no cabe sino reiterar la doctrina de esta Sala, ya recogida en la sentencia apelada con referencia a la nº 261/19 de 29 de mayo (ECLI:ES:TSJBAL:2019:418) y en la que señalamos que la acción para ejecutar una orden de demolición sí estaba sujeta a plazo de prescripción. Y pese a que tal prescripción no estaba contemplada en norma urbanística autonómica o subsidiaria estatal, como tampoco en norma reguladora del procedimiento administrativo general, se interpretó que los principios de seguridad jurídica e interdicción de la arbitrariedad de los poderes públicos ( art. 9.3º de la CE ) motivaban que, a falta de legislación específica al respecto, se aplicase el instituto de la prescripción.

Y a falta de norma que entonces regulase plazos de prescripción se acudió, por analogía, al plazo de prescripción que para las obligaciones personales establecía el art. 1964 del CC. Que lo era de 15 años.

En la citada sentencia de esta núm. 261 de fecha 29 de mayo de 2019 se precisó que el plazo de prescripción para aquellas órdenes de demolición afectadas por la reducción a 5 años del plazo del art. 1964 CC por efecto de la Disposición Final Primera de la Ley 42/2015, de 5 de octubre, no se podía llegar al resultado de un plazo de prescripción inferior al aplicable a las infracciones urbanísticas (en general de 8 años en el art. 73.1° de la entonces vigente Ley 10/1990). Por ello, queda fijado en los 8 años. Ahora bien, esto afectaría a las órdenes de demolición posteriores a la modificación introducida por la Ley 42/2015.

Y para las órdenes de restablecimiento dictadas con posterioridad a la entrada en vigor de la Ley 12/2017, de 29 de diciembre, de urbanismo de las Illes Balears, el vacío legal que obligaba a una interpretación quedó resuelta pues su art. 194,4º, por fin fija criterio legal al respecto: "se establecerá un plazo máximo de 15 años para la ejecución subsidiaria de la orden de restablecimiento por parte de la administración. Este plazo se iniciará el día que adquiera firmeza la resolución que ordene el restablecimiento, y se interrumpirá con cualquier acto administrativo formal tendente a la ejecución de la orden".

Aplicando lo anterior al caso que nos ocupa, resulta que la orden de demolición acordada el 15 de mayo de 2008 estaba sujeta a plazo de prescripción de 15 años. Plazo no transcurrido cuando en 2017 se reitera la orden de demolición.

Con respecto al efecto de la irrupción de la reforma de la Ley 42/2015, de 5 de octubre, reduciendo el plazo de prescripción con respecto a aquellos ya iniciados con anterioridad a la indicada reforma -que es lo que ocurre en el caso de autos- en la indicada sentencia ya se advirtió que " Por otra parte, el art. 1939 del CC determinaría que el plazo de prescripción iniciado antes de la Disposición Final Primera de la Ley 42/2015, de 5 de octubre , fuese el de los 15 años. Plazo no transcurrido hasta la reforma indicada, como tampoco transcurrió el plazo de los 5 años, tras la modificación del art. 1.964 CC .".

Aplicado al caso: desde el 15.05.2008 en que se dicta la orden de demolición hasta la entrada en vigor de la Ley 42/2015 no habían transcurrido los 15 años y, entre esta última fecha y el Decreto de 2017 aquí impugnado, tampoco habían transcurrido ni los 5 años de esta Ley ni los 8 años considerados por esta Sala.

Incluso en el supuesto en que fuese aplicable la tesis del recurrente -el plazo lo es de 8 años computados desde el 15.05.2008- dicho plazo habría quedado interrumpido ( art. 1973 CC) por las acciones administrativas tendentes a su ejecución. Entre otras, por la solicitud de autorización judicial de entrada finalmente otorgada en 2011.

Procede, en consecuencia, rechazar el argumento de la prescripción de la acción administrativa.

TERCERO. La supuesta infracción del mecanismo de la reiteración de la orden de reposición con carácter previo a las multas coercitivas.

Se invoca Infracción del apartado 3º de la disposición transitoria novena de la Ley 2/2014, de 25 de marzo, de ordenación y uso del suelo, en relación con el art. 153 de la misma Ley y arts. 100, 102 y 103 LPAC, por el cual se otorga una segunda oportunidad para la ejecución voluntaria antes de imponer las multas coercitivas.

En concreto, dicha disposición transitoria aplicable a los procedimientos de restablecimiento que, como en el caso, se iniciaron con anterioridad a la entrada en vigor de la LOUS prevé: "3. Las órdenes de reposición dictadas antes de la vigencia de la presente ley y aún no ejecutadas se reiterarán por una sola vez, concediendo a las personas interesadas el mismo plazo que originalmente tenían para llevarlas a cabo. Una vez transcurrido este sin que la orden sea acatada, se procederá tal como prevé el artículo 153 de esta ley ".

Pues bien, el primero de los actos impugnados (el Decreto de 15 de mayo de 2017) responde a dicha previsión y en el mismo se acuerda reiterar aquella orden de restitución acordada el 15 de mayo de 2008.

Y, frente al mismo, se invoca la ausencia de la audiencia previa que, a juicio del apelante, exigiría el art. 24,1º de la Constitución.

No obstante, el precepto legal no prevé trámite de audiencia alguno previo a la reiteración, por lo que no puede apreciarse infracción procedimental. Y menos causante de nulidad de pleno derecho.

La ausencia de trámite de audiencia tiene su razón de ser en que su finalidad es el de dar una segunda oportunidad para el cumplimiento voluntario de la orden de reposición. Pero no puede tener por objeto reabrir el debate sobre la procedencia de una reposición ya acordada por resolución firme.

Dar lugar a trámite de audiencia es tanto como dar oportunidad para cuestionar la orden de demolición.

En consecuencia, no advertimos infracción de la indicada disposición transitoria ni de los preceptos de la LPAC que regulan el trámite de audiencia.

CUARTO. Acerca de la caducidad de la anotación preventiva en el Registro de la Propiedad y la condición de tercer adquirente de buena fe.

Recordemos que el Consorci instó la anotación preventiva del procedimiento de restauración sobre la indicada finca en el Registro de la Propiedad, pero que dicha anotación caducó y se canceló el 20.03.2015, esto es, antes de ser adquirida por el ahora demandante Sr. Pedro Antonio.

Sobre la base de lo anterior, el recurrente alega que es un adquirente de buena fe que no puede quedar afectado por la inactividad administrativa afirmando que es falso el argumento del Consorci con el que trata de demostrar que el ahora demandante conocía de la existencia del expediente de disciplina urbanística cuando adquirió la finca.

No obstante, toda la argumentación del apelante es irrelevante por lo que ya se le explicó en la sentencia apelada.

A los efectos que nos ocupan -la validez de la reiteración de la orden de demolición y multas coercitivas consiguientes- poco importa lo acaecido con la anotación preventiva y posterior cancelación de la misma. Como tampoco poco importa si el comprador conocía o no el expediente de disciplina urbanística que afectaba a la finca adquirida.

Todo ello en base a la reiterada jurisprudencia -relatada, entre otras en la STS de 17 de mayo de 2013 (ECLI:ES:TS:2013:25789) conforme a la cual las consecuencias de la declaración de ilegalidad de unas obras no legalizadas lo es la demolición de lo construido, sin que pueda oponerse la existencia de terceros adquirentes. Y señala al respecto:

"En primer lugar, hemos de recordar que una profusa jurisprudencia de este Tribunal Supremo ha negado que frente a las vulneraciones de la legalidad urbanística en la construcción de viviendas puedan sus adquirentes oponer su condición de tercero hipotecario en relación con la demolición de las viviendas.

Así, por ejemplo en nuestra sentencia de 12 de mayo de 2006 (recurso de casación 10190/2003 , tuvimos ocasión de señalar lo siguiente: « los terceros adquirentes del edificio cuyo derribo se ordena, o de sus elementos independientes, ni están protegidos por el artículo 34 de la Ley Hipotecaria , ni están exentos de soportar las actuaciones materiales que lícitamente sean necesarias para ejecutar la sentencia; su protección jurídica se mueve por otros cauces, cuales pueden ser los conducentes a dejar sin efecto, si aún fuera posible, la sentencia de cuya ejecución se trata, o a resolver los contratos por los que adquirieron, o a obtener del responsable o responsables de la infracción urbanística, o del incumplidor de los deberes que son propios de dichos contratos, el resarcimiento de los perjuicios irrogados por la ejecución. No están protegidos por el artículo 34 de la Ley Hipotecaria porque éste protege el derecho real, que pervive aunque después se anule o resuelva el del otorgante o transmitente; pero no protege la pervivencia de la cosa objeto del derecho cuando ésta, la cosa, ha de desaparecer por imponerlo así el ordenamiento jurídico. Y no están exentos de soportar aquellas actuaciones materiales porque el nuevo titular de la finca queda subrogado en el lugar y puesto del anterior propietario en sus derechos y deberes urbanísticos, tal y como establece el artículo 21.1 de la Ley 6/1998 y establecían, antes, los artículos 22 del Texto Refundido aprobado por el Real Decreto Legislativo 1/1992 y 88 del aprobado por el Real Decreto 1346/1976 ».

Abundando en esa idea, en nuestra Sentencia de 26 de septiembre de 2006 (recurso de casación 8712/2003 ) señalamos lo siguiente:

« El que los propietarios, que forman parte de la Comunidad recurrente, tengan la condición de terceros adquirentes de buena fe carece de trascendencia a los efectos de impedir la ejecución de una sentencia que impone la demolición del inmueble de su propiedad por no ajustarse a la legalidad urbanística, pues la fe pública registral y el acceso de sus derechos dominicales al Registro de la Propiedad no subsana el incumplimiento del ordenamiento urbanístico, ya que los sucesivos adquirentes del inmueble se subrogan en los deberes urbanísticos del constructor o del propietario inicial, de manera que cualquier prueba tendente a demostrar la condición de terceros adquirentes de buena fe con su derecho inscrito en el Registro de la Propiedad carece de relevancia en el incidente sustanciado». Y, en esa misma sentencia añadíamos que «Frente a los deberes derivados del incumplimiento de la legalidad urbanística no cabe aducir la condición de tercero adquirente de buena fe amparado por el acceso de su derecho de dominio al Registro de la Propiedad, puesto que, conforme al principio de subrogación de los sucesivos adquirentes en el cumplimiento de los deberes impuestos por el ordenamiento urbanístico, la demolición de lo indebidamente construido no sólo pesa sobre quien realizó la edificación ilegal sino sobre los sucesivos titulares de la misma, sin perjuicio de la responsabilidad en que aquél hubiese podido incurrir por los daños y perjuicios causados a éstos ».

Así pues, son irrelevantes los argumentos de la parte apelante con respecto a si conocía o no la situación urbanística de la finca adquirida.

Sus disputas con la parte vendedora con respecto a si le informó de la misma, deben resolverse con ésta y no afecta a la acción administrativa.

QUINTO. Acerca de la infracción del principio de proporcionalidad.

Se invoca infracción del principio de proporcionalidad con el que debería evitarse llegar al resultado de la demolición, dado el tiempo transcurrido y la inactividad administrativa.

En este punto debemos reproducir lo que ya argumentamos en sentencia 413/2020, de 14 de septiembre (ECLI:ES:TSJBAL:2020:678):

" SÉPTIMO. Por lo que respecta a la proporcionalidad de la demolición, en los casos de actuaciones que contradigan el planeamiento urbanístico, así como su vinculación con el principio de interdicción de la arbitrariedad de los poderes públicos constitucionalmente consagrado, la Administración resulta obligada a restaurar la realidad física alterada o transformada por medio de la acción ilegal. No tiene posibilidad de optar entre dos o más medios distintos, por lo que no resulta de aplicación el principio de proporcionalidad conforme tiene dicho la jurisprudencia desde hace tiempo ( Sentencias del Tribunal Supremo de 16 de mayo de 1990 y de 3 de diciembre de 1991 ).

El Alto Tribunal, en la Sentencia de 15 de febrero de 2012 (Sección 5ª, recurso de casación número 5346/2008 , entre otras), determina que la línea jurisprudencial que proclamó, tiempo atrás, el principio de proporcionalidad o menor demolición en materia de disciplina urbanística, ha sido superada, al hilo de la nueva realidad jurídico-social, caracterizada por la mayor sensibilidad y protección jurídica nacional e internacional del medio ambiente en sentido amplio, así como de la reiteración de situaciones de indisciplina urbanística que se han venido produciendo, por una nueva corriente jurisprudencial que toma en consideración el carácter preceptivo y no facultativo de la demolición como medida restauradora de los valores infringidos por la conducta ilícitamente realizada. En los casos de actuaciones contrarias al planeamiento urbanístico es imprescindible restaurar la realidad física alterada o transformada por la acción ilegal, de manera que no existe la posibilidad de optar entre dos o más medios distintos y no es, por tanto, aplicable el principio de proporcionalidad. La vinculación positiva de la Administración Pública a la Ley, consagrada en el artículo 103.1 de la Constitución , obliga a ésta a respetar la Ley, es decir, a ordenar la demolición."

Y con respecto a que aquella demora y el incumplimiento del deber de renovar aquella anotación preventiva quebró los principios de buena fe y confianza legítima, debe responderse que quien eventualmente los quebró fue la parte vendedora.

Y no se aprecia contradicción en la acción administrativa que, en lugar de proseguir la ejecución subsidiaria de la demolición por parte de la administración que ya había iniciado contra el anterior propietario, acudió a la vía de reiterar la orden de demolición para dar otra oportunidad a la ejecución voluntaria. Y no hay contradicción pues responde al mandato de la ya citada Disposición transitoria novena de la LOUS "3. Las órdenes de reposición dictadas antes de la vigencia de la presente ley y aún no ejecutadas se reiterarán por una sola vez, concediendo a las personas interesadas el mismo plazo que originalmente tenían para llevarlas a cabo. Una vez transcurrido este sin que la orden sea acatada, se procederá tal como prevé el artículo 153 de esta ley".

Procede así, la desestimación del recurso de apelación.

SEXTO. Costas procesales.

En aplicación del art. 139.2º de la Ley Jurisdiccional/98, y ante la desestimación del recurso de apelación se imponen las costas de apelación a la parte apelante. No obstante, de conformidad con el art. 139,5º de la LRJCA, la imposición de costas lo será con el límite de la suma de 1.000 € por todos los conceptos, sin perjuicio de las restantes limitaciones derivadas de la aplicación del art. 139,7º LJCA.