Sentencia Contencioso-Administrativo 438/2026 Tribunal Superior de Justicia de Illes Baleares . Sala de lo Contencioso-Administrativo, Rec. 666/2022 de 06 de julio del 2026

PRIMERO.- Objeto del recurso, pretensión actuada y motivos en que se funda.

1. Se interpone por la representación de la mercantil GLOVOAPP23, S.A. recurso contra la actuación constitutiva de vía de hecho desarrollada por la Unidad Especializada de la Seguridad Social de la Inspección de Trabajo y Seguridad de Mallorca consistente en la «fragmentación artificiosa de actuaciones inspectoras»con la finalidad de revisar la naturaleza del vínculo con los repartidores hasta la entrada en vigor de la Disposición Adicional 23ª TRLET.

2. En disconformidad con la actuación impugnada, el Suplico se dirige a que se declare la existencia de vía de hecho por «falta de competencia y procedimiento inadecuado, anulando y dejando sin efecto el expediente al que se refieren estas actuaciones, seguido ante la Unidad Especializada de la Seguridad Social de la Inspección de Trabajo y Seguridad Social de les Illes Balears».

3. Tras discurrir por los antecedentes que considera relevantes, articula una serie de motivos de impugnación que giran en torno a la indebida fragmentación de las actuaciones inspectoras, la vulneración de garantías procedimentales y sustantivas y la consiguiente nulidad de pleno derecho de los expedientes tramitados.

a) En primer lugar, invoca la «fragmentación artificiosa»de una única actuación inspectora de alcance nacional en múltiples procedimientos provinciales, lo que, a su juicio, constituye una vía de hecho por desarrollarse al margen de la cobertura legal y del procedimiento debido. Se sostiene que, atendida la naturaleza suprautonómica de la actividad inspeccionada, la Dirección Especial de la Inspección debía asumir la dirección y el desarrollo directo de las actuaciones, tramitando un único procedimiento con unidad de acta, conforme a la Ley 23/2015, de 21 de julio, Ordenadora del Sistema de Inspección de Trabajo y Seguridad Social (LOSITSS) y al Real Decreto 192/2018, de 6 de abril, por el que se aprueban los estatutos del Organismo Autónomo Organismo Estatal Inspección de Trabajo y Seguridad Social (REOEITTS). Postula que el término «podrá»en dichas normas ha de interpretarse como un auténtico «deber»de centralización, de modo que la dispersión territorial carece de justificación jurídica y vacía de contenido las garantías del administrado.

b) En segundo término, esgrime la interdicción de la arbitrariedad de los poderes públicos ( artículo 9.3 CE) así como la exigencia de sometimiento pleno a la ley y al Derecho ( artículo 103 CE) , al no existir motivación suficiente que justifique la opción administrativa por la fragmentación. Se añade que dicha actuación infringe los principios de buena administración, proporcionalidad, economía procesal y celeridad, al imponer cargas innecesarias y desproporcionadas mediante la reiteración de procedimientos y requerimientos.

c) En tercer lugar, y como consecuencia de lo anterior, afirma la vulneración de garantías procedimentales específicas dado la fragmentación impediría respetar los límites temporales de las actuaciones inspectoras, provocando potencial caducidad de las mismas, afectando a la determinación de la competencia sancionadora, con riesgo de resoluciones contradictorias. Alude igualmente a que tal actuación quebranta el principio «non bis in idem»en su vertiente procedimental al someter a la empresa a múltiples procedimientos sobre unos mismos hechos.

Añade que también se vería afectado el derecho de defensa por cuanto la multiplicidad de inspecciones genera cargas reiteradas de aportación documental y dificulta el ejercicio efectivo de alegaciones, llegando incluso a comprometer el derecho a no autoinculparse cuando se exigen documentos elaborados ad hocbajo amenaza sancionadora.

d) En cuarto término, postula que el ejercicio de la potestad sancionadora resultaría contraria a los principios de confianza legítima, culpabilidad y presunción de inocencia. Sostiene que la demandada ha cambiado de criterio respecto de actuaciones anteriores sin ofrecer para ello una motivación suficiente, pasando de liquidaciones sin sanción a la imposición generalizada de infracciones, lo que vulnera la confianza legítima. Además, sostiene que las actas carecen de motivación específica sobre la culpabilidad, limitándose a afirmar la laboralidad del vínculo, lo que supone una aplicación objetiva del «ius puniendi»contraria al artículo 28.1 de la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público (LRJSP) y a la doctrina constitucional al respecto. Precisa que concurriría en todo caso duda razonable interpretativa en torno la naturaleza de la relación jurídica, lo que excluiría la culpabilidad.

En esta línea, también se cuestiona la fundamentación material de las actas en la denominada Ley Rider, destacando que introduce una presunción «iuris tantum»que requiere de un análisis casuístico, negando su aplicación automática a los hechos investigados. Trae a colación la doctrina del Tribunal Europeo de Derechos Humanos a propósito de los artículos 6 y 7 del Convenio Europeo de Derechos Humanos (CEDH) afirmando que se vulnerarían aspectos tales como la presunción de inocencia, el derecho de defensa, el principio de contradicción, el «non bis in idem»y el derecho a no autoinculparse. Apunta al grave perjuicio económico y reputacional derivado de la actuación administrativa, con sanciones de elevada cuantía y riesgo para la viabilidad empresarial, lo que se conecta con la desproporción de la actuación.

e) Finalmente, incide en la existencia de la vía de hecho con referencia a diversos oficios, instrucciones internas y actuaciones administrativas que evidenciarían una actuación preconcebida, con directrices previas que predeterminan el resultado de las inspecciones, confirmando la falta de procedimiento regular y la desviación de poder. Todo ello bajo el planteamiento de que se estaría ante actos impugnados que tienen la naturaleza de actos de trámite cualificados, por lo que son directamente recurribles sin necesidad de esperar a la finalización de los procedimientos.

SEGUNDO.- Oposición al recurso de la demandada.

4. Se opone a los distintos motivos impugnatorios articulados de contrario como sigue:

a) En primer término, invoca defecto legal en el modo de proponer la demanda [ artículos 416.5 de la Ley 1/2000, de 7 de enero, de Enjuiciamiento Civil ( LEC) , en relación con el artículo 399 y la Disposición Final Primera de la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción Contencioso-administrativa (LJCA)]. Aduce que la demanda adolece de falta de claridad y orden en tanto que mezclaría hechos y fundamentos jurídicos sin debida sistemática, generando confusión sobre el objeto del proceso y dificultando el ejercicio del derecho de defensa.

b) En segundo lugar, esgrime la inadmisibilidad del recurso por dirigirse contra actuaciones no susceptibles de impugnación ( artículo 69 c) LJCA) , motivo que estructura en dos subapartados:

-De una parte, rechaza la existencia de vía de hecho dado que la actuación administrativa cuenta con cobertura jurídica, se desarrolla en el seno de procedimientos administrativos y no concurre incompetencia manifiesta del órgano actuante. Advierte, con invocación del artículo 51.3 LJCA, que lo discute la actora es si la competencia debe corresponder al órgano central de la Inspección o a los provinciales y, sin perjuicio de poder argumentar en el momento procesal oportuno la nulidad que entienda concurrente, ello no transforma la actuación de la Inspección en vía de hecho, precisamente porque esa discrepancia sobre la competencia, se funda en una concreta interpretación de la normativa defendida por la actora, y ese mero hecho ya revela que en ningún caso la incompetencia puede calificarse de evidente o manifiesta.

-De otra, apunta a que se está ante actos de trámite no cualificados (tales como propuestas de actas de liquidación o infracción) que no ponen fin a la vía administrativa y de ahí que no sean recurribles en sede jurisdiccional [ artículo 25 LJCA, en relación con el artículo 34 del Real Decreto Legislativo 8/2015, de 30 de octubre, por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley General de la Seguridad Social ( TRLGSS) y 65 del Real Decreto 1415/2004, de 11 de junio, por el que se aprueba el Reglamento General de Recaudación de la Seguridad Social (RGRSS)]. Afirma que se estaría pretendiendo anticipar de forma indebida el control judicial sin haber agotado la vía administrativa. Invoca al efecto el Auto Nº 183/2022, de 12 de diciembre, de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Extremadura (rec. 511/2022), que resolvería en asunto análogo la inadmisión del recurso seguido contra vía de hecho.

c) En tercer término, se plantea, con carácter subsidiario, la inadmisibilidad por extemporaneidad del recurso ( artículo 69 e) LJCA) , al considerar que los plazos del artículo 46.3 LJCA para recurrir en supuestos de vía de hecho han sido sobrepasados, ya que el «dies a quo»debe situarse en el inicio de las actuaciones inspectoras (que el propio actor fecharía en el 25 de octubre de 2021) o, alternativamente, incluso admitiendo la existencia de requerimiento previo de 16 de agosto de 2022, como quiera que el recurso se interpuso el 21 de octubre de 2022, lo habría sido fuera del plazo de diez días legalmente previsto ( artículo 46.3 LJCA) , sin que el escrito de alegaciones presentado en vía administrativa pueda considerarse requerimiento de cese a los efectos del artículo 30 LJCA.

d) Finalmente y para el caso de que no procediera la inadmisión, se interesa la desestimación del recurso. De una parte, ante la inexistencia de vía de hecho y la competencia del órgano inspector, apoyándose en la normativa reguladora de la Inspección de Trabajo y Seguridad Social [señaladamente, la Disposición Adicional Segunda LOSITSS, artículo 24 del Real Decreto 198/2018, de 6 de abril , aprueba los Estatutos del Organismo Estatal Inspección de Trabajo y Seguridad Social (OEITSS) y artículo 33 del Reglamento de Organización y Funcionamiento de la Inspección de Trabajo y Seguridad social, aprobado por Real Decreto 138/2000, de 4 de febrero]. Con base en la misma, deduce que la actuación coordinada entre Dirección Especial e Inspecciones Provinciales es conforme a Derecho, siendo la competencia central facultativa y compatible con actuaciones descentralizadas adaptadas a las particularidades territoriales. De otra, descarta:

-La vulneración de garantías procedimentales, afirmando que se han respetado los trámites esenciales, en particular los de audiencia y defensa, y que no concurre ni nulidad de pleno derecho [ artículo 47.1 e) de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas (LPACAP)] ni de anulabilidad (artículo 48 LPACAP) , al no acreditarse indefensión real ni omisión total del procedimiento.

-La alegada vulneración de los principios de interdicción de la arbitrariedad y confianza legítima ( artículo 9.3 CE) , para lo que destaca que las actuaciones inspectoras cuentan con respaldo normativo y jurisprudencial (singularmente, la doctrina de la Sala Cuarta en torno a la laboralidad de los «riders»)y sin que exista cambio inmotivado de criterio ni actos previos capaces de generar una confianza legítima en la actora.

-La infracción del principio «non bis in idem»al no haberse impuesto sanciones y no concurrir la triple identidad de sujeto, hecho y fundamento, señalando que los procedimientos se refieren a ámbitos provinciales diferenciados. No obstante lo anterior, y para el caso hipotético de que, como consecuencia de la culminación de los procedimientos administrativos iniciados, se llegaran a imponer diferentes sanciones a la empresa recurrente en el presente asunto, en cada uno de los ámbitos provinciales, sin perjuicio de que fuera la Dirección Especial quien asumiera tales actuaciones en orden a garantizar la unidad de criterio, tampoco podría entenderse vulnerado el principio aludido, dado que la comprobación se habría llevado a cabo en relación únicamente con la actividad provincial de la empresa solicitando información referida exclusivamente a los repartidores de dicha provincia.

-La vulneración del derecho a la presunción de inocencia, indicando que las actuaciones inspectoras se limitan a constatar indicios y que la eventual sanción dependerá de la prueba practicada en el correspondiente procedimiento, recayendo la carga probatoria en la Administración.

-La caducidad de las actuaciones, al tratarse de procedimientos distintos por ámbitos territoriales y debiendo computarse los plazos conforme a las reglas específicas de la actividad inspectora.

-En relación con el carácter reservado del Oficio de 16 de marzo de 2021, remite a los límites al derecho de acceso a la información pública previstos en la Ley 19/2013, en relación con la protección de investigaciones y sanciones administrativas.

-Y rechaza desviación de poder al no acreditarse que la actuación administrativa persiga fines distintos de los previstos legalmente, limitándose la actora a formular afirmaciones genéricas sin soporte probatorio.

TERCERO.- Circunstancias relevantes para la resolución de la controversia.

5. En virtud de Auto de esta Sala de 26 de junio de 2023 se desestimaron las alegaciones previas formuladas por la demandada al entender que no se refería a causa de inadmisión del artículo 69 LJCA sino a la causa de inadmisión del artículo 51.3 LJCA [«Cuando se impugne una actuación material constitutiva de vía de hecho, el Juzgado o Sala podrá también inadmitir el recurso si fuera evidente que la actuación administrativa se ha producido dentro de la competencia y en conformidad con las reglas del procedimiento legalmente establecido»]y que, por lo tanto, solo era susceptible de inadmisión «a limine».

6. La tesis que con la demanda se plantea es que desde enero de 2021 la actora vendría siendo objeto de actuaciones de la Inspección de Trabajo y Seguridad Social en materia de encuadramiento y régimen económico de la Seguridad social en relación con la determinación de la naturaleza de la relación existente entre la empresa y sus colaboradores de reparto. Concreta aquello en que se traduce la vía de hecho en lo que da en llamar «fragmentación artificiosa»a través de inspecciones provinciales del organismo y pese a que, en realidad, se trataría de una única actuación inspectora y que, por tanto, habría debido dar lugar a procedimientos de liquidación de cuotas y sancionadores unificados y no fragmentados. Extracta a tal efecto un cuadro con las distintas provincias (hasta 37) indicando las correspondientes actas de liquidación e infracción.

7. En el caso de las Illes Balears se habrían dictado por la Dirección Especial de la Inspección de Trabajo y Seguridad Social actas coordinadas de liquidación y de infracción en fecha 17 de febrero de 2023 (esto es, tras la interposición del recurso) por importes respectivos de 2.448.367,75 y 3.657.420 euros.

CUARTO.- Alegado defecto legal en el modo de proponer la demanda ( artículos 416.5 LEC , en relación con el artículo 399 y la Disposición Final Primera LJCA .

8. El primero de los óbices que se plantea con la contestación atañe a que la demanda adolecería de falta de claridad y orden al mezclar hechos y fundamentos jurídicos sin la debida sistemática, generando confusión sobre el objeto del proceso y dificultando de esta forma el ejercicio del derecho de defensa.

9. De acuerdo con lo dispuesto en el artículo 117.3 de la Constitución, los Tribunales de la Jurisdicción contencioso-administrativa quedan compelidos a interpretar las normas procesales, cuando del derecho de acceso a la jurisdicción se trata, no sólo de manera razonable y razonada, sin sombra de arbitrariedad ni error notorio, sino en un sentido amplio y no restrictivo; esto es, conforme al principio pro actione,con interdicción de aquellas decisiones de inadmisión que, por su rigorismo, por un formalismo excesivo o por cualquier otra razón, se revelen desfavorables para la efectividad del derecho a la tutela judicial efectiva o resulten desproporcionadas entre los fines que se pretenden preservar y la consecuencia de cierre del proceso ( STC 187/2009, de 7 de septiembre).

Sobre tal premisa de partida, establecía ya respecto de la cuestión que nos ocupa la Sentencia de la Sala Tercera (Sección 5ª) de 20 de abril de 2001 (rec. 3919/1996) el que «el escrito de demanda es esencial en el proceso contencioso-administrativo. Es el acto de parte en que el actor formula y fundamenta su pretensión o pretensiones en relación con el acto o la disposición que se impugna en sede jurisdiccional, individualizado en el escrito de interposición, y solicita la aplicación del Derecho a su favor. Por eso el art. 69 de la Ley jurisdiccional aquí aplicable (LJCA) -y en igual sentido el art. 56 de la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción Contencioso-administrativa (LRJCA )- exigen que se consignen en la misma con la debida separación los hechos, fundamentos de Derecho y las pretensiones que se deduzcan en el proceso y que se acompañen a ella los documentos en que directamente se funde ( art. 69.2 LJCA y 56.3 LRJCA ). Esta Sala ha interpretado tradicionalmente los requisitos en la formulación de la demanda con un espíritu antiformalista, pero también ha exigido siempre un mínimo en la delimitación de la pretensión y en su fundamentación de hecho y de Derecho».

En todo caso, también debe advertirse el que si bien la LEC contempla el defecto legal en el modo de proponer la demanda como excepción oponible por la parte demandada que puede llegar a provocar la inadmisión a liminedel procedimiento, excluyendo con ello una resolución de fondo ( artículos 416.1 5º y 424.2 LEC) , tal normativa procesal no devendría aplicable supletoriamente al recurso contencioso-administrativo pese a la supletoriedad general proclamada en el artículo 4 LEC y en la Disposición Adicional Primera LJCA. Ello por cuanto esta última cuenta con una regulación íntegra, no precisada de complemento alguno, de las causas que pueden determinar la inadmisión del recurso y de los momentos procesales idóneos para su oposición y apreciación, siendo así que entre dichas causas de inadmisibilidad exhaustivamente relacionadas en los artículos 51 y 69 LJCA no se encuentra la invocada por la Abogacía del Estado.

10. Al margen de lo anterior, tampoco debe perderse de vista el que, exigiendo el artículo 56.1 LJCA la consignación, con la debida separación, de los hechos, fundamentos de derecho y pretensiones que se deduzcan, nos encontramos ante un requisito o carga procesal que tiene, indudablemente, carácter instrumental, pues de lo que se trata es de que el órgano jurisdiccional pueda resolver las cuestiones suscitadas dentro de los cauces que impone la exigencia de congruencia conforme al artículo 33.1 LJCA. Consiguientemente, solo en aquellos casos en los que la redacción de la demanda sea tan oscura o defectuosa que impide saber cuáles son las pretensiones que se formulan o la demandada contra la que se dirigen impediría entrar a conocer del recurso contencioso-administrativo. En el presente caso, sin perjuicio de lo que seguidamente se expondrá a propósito de la prosperabilidad de la pretensión articulada, sí que aparecen perfilados tanto la actuación recurrida como los límites del debate procesal.

QUINTO.- Pretendida inadmisión del recurso. Desestimación en cuanto al fondo al no ser la actuación que se impugna constitutiva de vía de hecho.

11. Se postula también por la demandada la inadmisión del recurso ex artículo 69 c) LJCA (al dirigirse contra actuaciones no susceptibles de impugnación) o conforme al artículo 69 e) LJCA (al haberse superado en su interposición el plazo del artículo 46.3 LJCA) .

12. Habiéndose descartado la pretendida inadmisión del recurso en los términos expuestos (y que acaban en los sustancial de reproducirse) con ocasión del dictado del Auto de esta Sala de 26 de junio de 2023, considera la Sala que procede entrar al examen del fondo del asunto, lo que comportará el análisis de la naturaleza de la actuación que se combate y posibilitará el que se alcance una conclusión en torno a la si la misma es constitutiva o no de vía de hecho.

13. Pues bien, constituyendo actuación material constitutiva de vía de hecho toda acción de la Administración realizada sin competencia o al margen total del procedimiento legalmente establecido, la Sala, ya se anticipa, descarta que se esté en este caso ante una actuación de esa naturaleza, lo que aboca a la desestimación del recurso:

-De las alegaciones que se desarrollan con la demanda no se colige el que la Administración haya hecho cosa distinta que tramitar procedimientos y dictar resoluciones que sirven de cobertura a la iniciación de los procedimientos de liquidación y sancionadores.

-No consta desde luego que tales actuaciones materiales administrativas se hayan producido sin cobertura jurídica sino que se insertan en un procedimiento administrativo y se dictan por el órgano administrativo que la Administración considera competente, sin que de manera evidente o patente pueda apreciarse falta de competencia.

-El que los procedimientos se estén tramitando con carácter provincial en modo alguno menoscaba las garantías y principios procedimentales. Los derechos de audiencia y defensa de la demandante pueden ejercitarse de manera plena, sin menoscabo alguno, frente a la actuación inspectora de liquidación y sancionadora.

-Lo que se califica como «fragmentación artificiosa de los procedimientos»no representa sino actuaciones de la Inspección de Trabajo y Seguridad Social desarrolladas a nivel provincial y para lo que se atendería a las particularidades, centros de trabajo, trabajadores en cada provincia y códigos de cotización de cada provincia. Consiguientemente, nada impide que se lleve a cabo de manera coordinada y con idénticos criterios de actuación en orden a una homogeneidad de la actuación inspectora.

-En el caso de las Illes Balears, conforme se ha expuesto, se habrían dictado por la Dirección Especial de la Inspección de Trabajo y Seguridad Social actas coordinadas de liquidación y de infracción en fecha 17 de febrero de 2023 (tras la interposición del recurso) por importes respectivos de 2.448.367,75 y 3.657.420 euros.

-No existe base normativa que permita respaldar la tesis de que la actuación inspectora, en relación a una empresa supraautonómica, deba llevarse en una única actuación global.

-No se aprecia una falta de competencia evidente y patente en la forma en que se están tramitando los procedimientos, sin perjuicio de lo que tenga que fundamentar y resolver el órgano administrativo competente al poner fin a los procedimientos.

-Finalmente, las alegaciones atinentes a las pretendidas vulneraciones de garantías procedimentales o principios en materia de Derecho administrativo sancionador han de hacerse valer frente a las resoluciones que, en su caso, se dicten en el seno de tales procedimientos y no, como aquí sucede, de una forma generalizada y abstracta.

14. La consecuencia es que no se está ante una actuación material constitutiva de vía de hecho y, por tanto, el recurso ha de ser desestimado.

SEXTO.- Costas procesales.

15. El artículo 139.1 de la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción Contencioso-administrativa (LJCA), establece que, «en primera o única instancia, el órgano jurisdiccional, al dictar sentencia o al resolver por auto los recursos o incidentes que ante el mismo se promovieren, impondrá las costas a la parte que haya visto rechazadas todas sus pretensiones, salvo que aprecie y así lo razone, que el caso presentaba serias dudas de hecho o de derecho. En los supuestos de estimación o desestimación parcial de las pretensiones, cada parte abonará las costas causadas a su instancia y las comunes por mitad, salvo que el órgano jurisdiccional, razonándolo debidamente, las imponga a una de ellas por haber sostenido su acción o interpuesto el recurso con mala fe o temeridad».Añade el apartado 4º del artículo 139 LJCA que «la imposición de las costas podrá ser a la totalidad, a una parte de éstas o hasta una cifra máxima».

En atención tanto al sentido del Fallo como a la entidad y complejidad del asunto y, por ende, la actuación profesional desarrollada en esta instancia, procede imponer las costas a la actora y, de conformidad con el artículo 139.4 LJCA, tal imposición lo será con el límite de la suma de 3.000 euros por todos los conceptos, sin perjuicio de las restantes limitaciones derivadas de la aplicación del artículo 139.7 LJCA.

Viendo los preceptos citados y demás de general aplicación,

PRIMERO.- Objeto del recurso, pretensión actuada y motivos en que se funda.

1. Se interpone por la representación de la mercantil GLOVOAPP23, S.A. recurso contra la actuación constitutiva de vía de hecho desarrollada por la Unidad Especializada de la Seguridad Social de la Inspección de Trabajo y Seguridad de Mallorca consistente en la «fragmentación artificiosa de actuaciones inspectoras»con la finalidad de revisar la naturaleza del vínculo con los repartidores hasta la entrada en vigor de la Disposición Adicional 23ª TRLET.

2. En disconformidad con la actuación impugnada, el Suplico se dirige a que se declare la existencia de vía de hecho por «falta de competencia y procedimiento inadecuado, anulando y dejando sin efecto el expediente al que se refieren estas actuaciones, seguido ante la Unidad Especializada de la Seguridad Social de la Inspección de Trabajo y Seguridad Social de les Illes Balears».

3. Tras discurrir por los antecedentes que considera relevantes, articula una serie de motivos de impugnación que giran en torno a la indebida fragmentación de las actuaciones inspectoras, la vulneración de garantías procedimentales y sustantivas y la consiguiente nulidad de pleno derecho de los expedientes tramitados.

a) En primer lugar, invoca la «fragmentación artificiosa»de una única actuación inspectora de alcance nacional en múltiples procedimientos provinciales, lo que, a su juicio, constituye una vía de hecho por desarrollarse al margen de la cobertura legal y del procedimiento debido. Se sostiene que, atendida la naturaleza suprautonómica de la actividad inspeccionada, la Dirección Especial de la Inspección debía asumir la dirección y el desarrollo directo de las actuaciones, tramitando un único procedimiento con unidad de acta, conforme a la Ley 23/2015, de 21 de julio, Ordenadora del Sistema de Inspección de Trabajo y Seguridad Social (LOSITSS) y al Real Decreto 192/2018, de 6 de abril, por el que se aprueban los estatutos del Organismo Autónomo Organismo Estatal Inspección de Trabajo y Seguridad Social (REOEITTS). Postula que el término «podrá»en dichas normas ha de interpretarse como un auténtico «deber»de centralización, de modo que la dispersión territorial carece de justificación jurídica y vacía de contenido las garantías del administrado.

b) En segundo término, esgrime la interdicción de la arbitrariedad de los poderes públicos ( artículo 9.3 CE) así como la exigencia de sometimiento pleno a la ley y al Derecho ( artículo 103 CE) , al no existir motivación suficiente que justifique la opción administrativa por la fragmentación. Se añade que dicha actuación infringe los principios de buena administración, proporcionalidad, economía procesal y celeridad, al imponer cargas innecesarias y desproporcionadas mediante la reiteración de procedimientos y requerimientos.

c) En tercer lugar, y como consecuencia de lo anterior, afirma la vulneración de garantías procedimentales específicas dado la fragmentación impediría respetar los límites temporales de las actuaciones inspectoras, provocando potencial caducidad de las mismas, afectando a la determinación de la competencia sancionadora, con riesgo de resoluciones contradictorias. Alude igualmente a que tal actuación quebranta el principio «non bis in idem»en su vertiente procedimental al someter a la empresa a múltiples procedimientos sobre unos mismos hechos.

Añade que también se vería afectado el derecho de defensa por cuanto la multiplicidad de inspecciones genera cargas reiteradas de aportación documental y dificulta el ejercicio efectivo de alegaciones, llegando incluso a comprometer el derecho a no autoinculparse cuando se exigen documentos elaborados ad hocbajo amenaza sancionadora.

d) En cuarto término, postula que el ejercicio de la potestad sancionadora resultaría contraria a los principios de confianza legítima, culpabilidad y presunción de inocencia. Sostiene que la demandada ha cambiado de criterio respecto de actuaciones anteriores sin ofrecer para ello una motivación suficiente, pasando de liquidaciones sin sanción a la imposición generalizada de infracciones, lo que vulnera la confianza legítima. Además, sostiene que las actas carecen de motivación específica sobre la culpabilidad, limitándose a afirmar la laboralidad del vínculo, lo que supone una aplicación objetiva del «ius puniendi»contraria al artículo 28.1 de la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público (LRJSP) y a la doctrina constitucional al respecto. Precisa que concurriría en todo caso duda razonable interpretativa en torno la naturaleza de la relación jurídica, lo que excluiría la culpabilidad.

En esta línea, también se cuestiona la fundamentación material de las actas en la denominada Ley Rider, destacando que introduce una presunción «iuris tantum»que requiere de un análisis casuístico, negando su aplicación automática a los hechos investigados. Trae a colación la doctrina del Tribunal Europeo de Derechos Humanos a propósito de los artículos 6 y 7 del Convenio Europeo de Derechos Humanos (CEDH) afirmando que se vulnerarían aspectos tales como la presunción de inocencia, el derecho de defensa, el principio de contradicción, el «non bis in idem»y el derecho a no autoinculparse. Apunta al grave perjuicio económico y reputacional derivado de la actuación administrativa, con sanciones de elevada cuantía y riesgo para la viabilidad empresarial, lo que se conecta con la desproporción de la actuación.

e) Finalmente, incide en la existencia de la vía de hecho con referencia a diversos oficios, instrucciones internas y actuaciones administrativas que evidenciarían una actuación preconcebida, con directrices previas que predeterminan el resultado de las inspecciones, confirmando la falta de procedimiento regular y la desviación de poder. Todo ello bajo el planteamiento de que se estaría ante actos impugnados que tienen la naturaleza de actos de trámite cualificados, por lo que son directamente recurribles sin necesidad de esperar a la finalización de los procedimientos.

SEGUNDO.- Oposición al recurso de la demandada.

4. Se opone a los distintos motivos impugnatorios articulados de contrario como sigue:

a) En primer término, invoca defecto legal en el modo de proponer la demanda [ artículos 416.5 de la Ley 1/2000, de 7 de enero, de Enjuiciamiento Civil ( LEC) , en relación con el artículo 399 y la Disposición Final Primera de la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción Contencioso-administrativa (LJCA)]. Aduce que la demanda adolece de falta de claridad y orden en tanto que mezclaría hechos y fundamentos jurídicos sin debida sistemática, generando confusión sobre el objeto del proceso y dificultando el ejercicio del derecho de defensa.

b) En segundo lugar, esgrime la inadmisibilidad del recurso por dirigirse contra actuaciones no susceptibles de impugnación ( artículo 69 c) LJCA) , motivo que estructura en dos subapartados:

-De una parte, rechaza la existencia de vía de hecho dado que la actuación administrativa cuenta con cobertura jurídica, se desarrolla en el seno de procedimientos administrativos y no concurre incompetencia manifiesta del órgano actuante. Advierte, con invocación del artículo 51.3 LJCA, que lo discute la actora es si la competencia debe corresponder al órgano central de la Inspección o a los provinciales y, sin perjuicio de poder argumentar en el momento procesal oportuno la nulidad que entienda concurrente, ello no transforma la actuación de la Inspección en vía de hecho, precisamente porque esa discrepancia sobre la competencia, se funda en una concreta interpretación de la normativa defendida por la actora, y ese mero hecho ya revela que en ningún caso la incompetencia puede calificarse de evidente o manifiesta.

-De otra, apunta a que se está ante actos de trámite no cualificados (tales como propuestas de actas de liquidación o infracción) que no ponen fin a la vía administrativa y de ahí que no sean recurribles en sede jurisdiccional [ artículo 25 LJCA, en relación con el artículo 34 del Real Decreto Legislativo 8/2015, de 30 de octubre, por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley General de la Seguridad Social ( TRLGSS) y 65 del Real Decreto 1415/2004, de 11 de junio, por el que se aprueba el Reglamento General de Recaudación de la Seguridad Social (RGRSS)]. Afirma que se estaría pretendiendo anticipar de forma indebida el control judicial sin haber agotado la vía administrativa. Invoca al efecto el Auto Nº 183/2022, de 12 de diciembre, de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Extremadura (rec. 511/2022), que resolvería en asunto análogo la inadmisión del recurso seguido contra vía de hecho.

c) En tercer término, se plantea, con carácter subsidiario, la inadmisibilidad por extemporaneidad del recurso ( artículo 69 e) LJCA) , al considerar que los plazos del artículo 46.3 LJCA para recurrir en supuestos de vía de hecho han sido sobrepasados, ya que el «dies a quo»debe situarse en el inicio de las actuaciones inspectoras (que el propio actor fecharía en el 25 de octubre de 2021) o, alternativamente, incluso admitiendo la existencia de requerimiento previo de 16 de agosto de 2022, como quiera que el recurso se interpuso el 21 de octubre de 2022, lo habría sido fuera del plazo de diez días legalmente previsto ( artículo 46.3 LJCA) , sin que el escrito de alegaciones presentado en vía administrativa pueda considerarse requerimiento de cese a los efectos del artículo 30 LJCA.

d) Finalmente y para el caso de que no procediera la inadmisión, se interesa la desestimación del recurso. De una parte, ante la inexistencia de vía de hecho y la competencia del órgano inspector, apoyándose en la normativa reguladora de la Inspección de Trabajo y Seguridad Social [señaladamente, la Disposición Adicional Segunda LOSITSS, artículo 24 del Real Decreto 198/2018, de 6 de abril , aprueba los Estatutos del Organismo Estatal Inspección de Trabajo y Seguridad Social (OEITSS) y artículo 33 del Reglamento de Organización y Funcionamiento de la Inspección de Trabajo y Seguridad social, aprobado por Real Decreto 138/2000, de 4 de febrero]. Con base en la misma, deduce que la actuación coordinada entre Dirección Especial e Inspecciones Provinciales es conforme a Derecho, siendo la competencia central facultativa y compatible con actuaciones descentralizadas adaptadas a las particularidades territoriales. De otra, descarta:

-La vulneración de garantías procedimentales, afirmando que se han respetado los trámites esenciales, en particular los de audiencia y defensa, y que no concurre ni nulidad de pleno derecho [ artículo 47.1 e) de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas (LPACAP)] ni de anulabilidad (artículo 48 LPACAP) , al no acreditarse indefensión real ni omisión total del procedimiento.

-La alegada vulneración de los principios de interdicción de la arbitrariedad y confianza legítima ( artículo 9.3 CE) , para lo que destaca que las actuaciones inspectoras cuentan con respaldo normativo y jurisprudencial (singularmente, la doctrina de la Sala Cuarta en torno a la laboralidad de los «riders»)y sin que exista cambio inmotivado de criterio ni actos previos capaces de generar una confianza legítima en la actora.

-La infracción del principio «non bis in idem»al no haberse impuesto sanciones y no concurrir la triple identidad de sujeto, hecho y fundamento, señalando que los procedimientos se refieren a ámbitos provinciales diferenciados. No obstante lo anterior, y para el caso hipotético de que, como consecuencia de la culminación de los procedimientos administrativos iniciados, se llegaran a imponer diferentes sanciones a la empresa recurrente en el presente asunto, en cada uno de los ámbitos provinciales, sin perjuicio de que fuera la Dirección Especial quien asumiera tales actuaciones en orden a garantizar la unidad de criterio, tampoco podría entenderse vulnerado el principio aludido, dado que la comprobación se habría llevado a cabo en relación únicamente con la actividad provincial de la empresa solicitando información referida exclusivamente a los repartidores de dicha provincia.

-La vulneración del derecho a la presunción de inocencia, indicando que las actuaciones inspectoras se limitan a constatar indicios y que la eventual sanción dependerá de la prueba practicada en el correspondiente procedimiento, recayendo la carga probatoria en la Administración.

-La caducidad de las actuaciones, al tratarse de procedimientos distintos por ámbitos territoriales y debiendo computarse los plazos conforme a las reglas específicas de la actividad inspectora.

-En relación con el carácter reservado del Oficio de 16 de marzo de 2021, remite a los límites al derecho de acceso a la información pública previstos en la Ley 19/2013, en relación con la protección de investigaciones y sanciones administrativas.

-Y rechaza desviación de poder al no acreditarse que la actuación administrativa persiga fines distintos de los previstos legalmente, limitándose la actora a formular afirmaciones genéricas sin soporte probatorio.

TERCERO.- Circunstancias relevantes para la resolución de la controversia.

5. En virtud de Auto de esta Sala de 26 de junio de 2023 se desestimaron las alegaciones previas formuladas por la demandada al entender que no se refería a causa de inadmisión del artículo 69 LJCA sino a la causa de inadmisión del artículo 51.3 LJCA [«Cuando se impugne una actuación material constitutiva de vía de hecho, el Juzgado o Sala podrá también inadmitir el recurso si fuera evidente que la actuación administrativa se ha producido dentro de la competencia y en conformidad con las reglas del procedimiento legalmente establecido»]y que, por lo tanto, solo era susceptible de inadmisión «a limine».

6. La tesis que con la demanda se plantea es que desde enero de 2021 la actora vendría siendo objeto de actuaciones de la Inspección de Trabajo y Seguridad Social en materia de encuadramiento y régimen económico de la Seguridad social en relación con la determinación de la naturaleza de la relación existente entre la empresa y sus colaboradores de reparto. Concreta aquello en que se traduce la vía de hecho en lo que da en llamar «fragmentación artificiosa»a través de inspecciones provinciales del organismo y pese a que, en realidad, se trataría de una única actuación inspectora y que, por tanto, habría debido dar lugar a procedimientos de liquidación de cuotas y sancionadores unificados y no fragmentados. Extracta a tal efecto un cuadro con las distintas provincias (hasta 37) indicando las correspondientes actas de liquidación e infracción.

7. En el caso de las Illes Balears se habrían dictado por la Dirección Especial de la Inspección de Trabajo y Seguridad Social actas coordinadas de liquidación y de infracción en fecha 17 de febrero de 2023 (esto es, tras la interposición del recurso) por importes respectivos de 2.448.367,75 y 3.657.420 euros.

CUARTO.- Alegado defecto legal en el modo de proponer la demanda ( artículos 416.5 LEC , en relación con el artículo 399 y la Disposición Final Primera LJCA .

8. El primero de los óbices que se plantea con la contestación atañe a que la demanda adolecería de falta de claridad y orden al mezclar hechos y fundamentos jurídicos sin la debida sistemática, generando confusión sobre el objeto del proceso y dificultando de esta forma el ejercicio del derecho de defensa.

9. De acuerdo con lo dispuesto en el artículo 117.3 de la Constitución, los Tribunales de la Jurisdicción contencioso-administrativa quedan compelidos a interpretar las normas procesales, cuando del derecho de acceso a la jurisdicción se trata, no sólo de manera razonable y razonada, sin sombra de arbitrariedad ni error notorio, sino en un sentido amplio y no restrictivo; esto es, conforme al principio pro actione,con interdicción de aquellas decisiones de inadmisión que, por su rigorismo, por un formalismo excesivo o por cualquier otra razón, se revelen desfavorables para la efectividad del derecho a la tutela judicial efectiva o resulten desproporcionadas entre los fines que se pretenden preservar y la consecuencia de cierre del proceso ( STC 187/2009, de 7 de septiembre).

Sobre tal premisa de partida, establecía ya respecto de la cuestión que nos ocupa la Sentencia de la Sala Tercera (Sección 5ª) de 20 de abril de 2001 (rec. 3919/1996) el que «el escrito de demanda es esencial en el proceso contencioso-administrativo. Es el acto de parte en que el actor formula y fundamenta su pretensión o pretensiones en relación con el acto o la disposición que se impugna en sede jurisdiccional, individualizado en el escrito de interposición, y solicita la aplicación del Derecho a su favor. Por eso el art. 69 de la Ley jurisdiccional aquí aplicable (LJCA) -y en igual sentido el art. 56 de la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción Contencioso-administrativa (LRJCA )- exigen que se consignen en la misma con la debida separación los hechos, fundamentos de Derecho y las pretensiones que se deduzcan en el proceso y que se acompañen a ella los documentos en que directamente se funde ( art. 69.2 LJCA y 56.3 LRJCA ). Esta Sala ha interpretado tradicionalmente los requisitos en la formulación de la demanda con un espíritu antiformalista, pero también ha exigido siempre un mínimo en la delimitación de la pretensión y en su fundamentación de hecho y de Derecho».

En todo caso, también debe advertirse el que si bien la LEC contempla el defecto legal en el modo de proponer la demanda como excepción oponible por la parte demandada que puede llegar a provocar la inadmisión a liminedel procedimiento, excluyendo con ello una resolución de fondo ( artículos 416.1 5º y 424.2 LEC) , tal normativa procesal no devendría aplicable supletoriamente al recurso contencioso-administrativo pese a la supletoriedad general proclamada en el artículo 4 LEC y en la Disposición Adicional Primera LJCA. Ello por cuanto esta última cuenta con una regulación íntegra, no precisada de complemento alguno, de las causas que pueden determinar la inadmisión del recurso y de los momentos procesales idóneos para su oposición y apreciación, siendo así que entre dichas causas de inadmisibilidad exhaustivamente relacionadas en los artículos 51 y 69 LJCA no se encuentra la invocada por la Abogacía del Estado.

10. Al margen de lo anterior, tampoco debe perderse de vista el que, exigiendo el artículo 56.1 LJCA la consignación, con la debida separación, de los hechos, fundamentos de derecho y pretensiones que se deduzcan, nos encontramos ante un requisito o carga procesal que tiene, indudablemente, carácter instrumental, pues de lo que se trata es de que el órgano jurisdiccional pueda resolver las cuestiones suscitadas dentro de los cauces que impone la exigencia de congruencia conforme al artículo 33.1 LJCA. Consiguientemente, solo en aquellos casos en los que la redacción de la demanda sea tan oscura o defectuosa que impide saber cuáles son las pretensiones que se formulan o la demandada contra la que se dirigen impediría entrar a conocer del recurso contencioso-administrativo. En el presente caso, sin perjuicio de lo que seguidamente se expondrá a propósito de la prosperabilidad de la pretensión articulada, sí que aparecen perfilados tanto la actuación recurrida como los límites del debate procesal.

QUINTO.- Pretendida inadmisión del recurso. Desestimación en cuanto al fondo al no ser la actuación que se impugna constitutiva de vía de hecho.

11. Se postula también por la demandada la inadmisión del recurso ex artículo 69 c) LJCA (al dirigirse contra actuaciones no susceptibles de impugnación) o conforme al artículo 69 e) LJCA (al haberse superado en su interposición el plazo del artículo 46.3 LJCA) .

12. Habiéndose descartado la pretendida inadmisión del recurso en los términos expuestos (y que acaban en los sustancial de reproducirse) con ocasión del dictado del Auto de esta Sala de 26 de junio de 2023, considera la Sala que procede entrar al examen del fondo del asunto, lo que comportará el análisis de la naturaleza de la actuación que se combate y posibilitará el que se alcance una conclusión en torno a la si la misma es constitutiva o no de vía de hecho.

13. Pues bien, constituyendo actuación material constitutiva de vía de hecho toda acción de la Administración realizada sin competencia o al margen total del procedimiento legalmente establecido, la Sala, ya se anticipa, descarta que se esté en este caso ante una actuación de esa naturaleza, lo que aboca a la desestimación del recurso:

-De las alegaciones que se desarrollan con la demanda no se colige el que la Administración haya hecho cosa distinta que tramitar procedimientos y dictar resoluciones que sirven de cobertura a la iniciación de los procedimientos de liquidación y sancionadores.

-No consta desde luego que tales actuaciones materiales administrativas se hayan producido sin cobertura jurídica sino que se insertan en un procedimiento administrativo y se dictan por el órgano administrativo que la Administración considera competente, sin que de manera evidente o patente pueda apreciarse falta de competencia.

-El que los procedimientos se estén tramitando con carácter provincial en modo alguno menoscaba las garantías y principios procedimentales. Los derechos de audiencia y defensa de la demandante pueden ejercitarse de manera plena, sin menoscabo alguno, frente a la actuación inspectora de liquidación y sancionadora.

-Lo que se califica como «fragmentación artificiosa de los procedimientos»no representa sino actuaciones de la Inspección de Trabajo y Seguridad Social desarrolladas a nivel provincial y para lo que se atendería a las particularidades, centros de trabajo, trabajadores en cada provincia y códigos de cotización de cada provincia. Consiguientemente, nada impide que se lleve a cabo de manera coordinada y con idénticos criterios de actuación en orden a una homogeneidad de la actuación inspectora.

-En el caso de las Illes Balears, conforme se ha expuesto, se habrían dictado por la Dirección Especial de la Inspección de Trabajo y Seguridad Social actas coordinadas de liquidación y de infracción en fecha 17 de febrero de 2023 (tras la interposición del recurso) por importes respectivos de 2.448.367,75 y 3.657.420 euros.

-No existe base normativa que permita respaldar la tesis de que la actuación inspectora, en relación a una empresa supraautonómica, deba llevarse en una única actuación global.

-No se aprecia una falta de competencia evidente y patente en la forma en que se están tramitando los procedimientos, sin perjuicio de lo que tenga que fundamentar y resolver el órgano administrativo competente al poner fin a los procedimientos.

-Finalmente, las alegaciones atinentes a las pretendidas vulneraciones de garantías procedimentales o principios en materia de Derecho administrativo sancionador han de hacerse valer frente a las resoluciones que, en su caso, se dicten en el seno de tales procedimientos y no, como aquí sucede, de una forma generalizada y abstracta.

14. La consecuencia es que no se está ante una actuación material constitutiva de vía de hecho y, por tanto, el recurso ha de ser desestimado.

SEXTO.- Costas procesales.

15. El artículo 139.1 de la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción Contencioso-administrativa (LJCA), establece que, «en primera o única instancia, el órgano jurisdiccional, al dictar sentencia o al resolver por auto los recursos o incidentes que ante el mismo se promovieren, impondrá las costas a la parte que haya visto rechazadas todas sus pretensiones, salvo que aprecie y así lo razone, que el caso presentaba serias dudas de hecho o de derecho. En los supuestos de estimación o desestimación parcial de las pretensiones, cada parte abonará las costas causadas a su instancia y las comunes por mitad, salvo que el órgano jurisdiccional, razonándolo debidamente, las imponga a una de ellas por haber sostenido su acción o interpuesto el recurso con mala fe o temeridad».Añade el apartado 4º del artículo 139 LJCA que «la imposición de las costas podrá ser a la totalidad, a una parte de éstas o hasta una cifra máxima».

En atención tanto al sentido del Fallo como a la entidad y complejidad del asunto y, por ende, la actuación profesional desarrollada en esta instancia, procede imponer las costas a la actora y, de conformidad con el artículo 139.4 LJCA, tal imposición lo será con el límite de la suma de 3.000 euros por todos los conceptos, sin perjuicio de las restantes limitaciones derivadas de la aplicación del artículo 139.7 LJCA.

Viendo los preceptos citados y demás de general aplicación,

PRIMERO.- Objeto del recurso, pretensión actuada y motivos en que se funda.

1. Se interpone por la representación de la mercantil GLOVOAPP23, S.A. recurso contra la actuación constitutiva de vía de hecho desarrollada por la Unidad Especializada de la Seguridad Social de la Inspección de Trabajo y Seguridad de Mallorca consistente en la «fragmentación artificiosa de actuaciones inspectoras»con la finalidad de revisar la naturaleza del vínculo con los repartidores hasta la entrada en vigor de la Disposición Adicional 23ª TRLET.

2. En disconformidad con la actuación impugnada, el Suplico se dirige a que se declare la existencia de vía de hecho por «falta de competencia y procedimiento inadecuado, anulando y dejando sin efecto el expediente al que se refieren estas actuaciones, seguido ante la Unidad Especializada de la Seguridad Social de la Inspección de Trabajo y Seguridad Social de les Illes Balears».

3. Tras discurrir por los antecedentes que considera relevantes, articula una serie de motivos de impugnación que giran en torno a la indebida fragmentación de las actuaciones inspectoras, la vulneración de garantías procedimentales y sustantivas y la consiguiente nulidad de pleno derecho de los expedientes tramitados.

a) En primer lugar, invoca la «fragmentación artificiosa»de una única actuación inspectora de alcance nacional en múltiples procedimientos provinciales, lo que, a su juicio, constituye una vía de hecho por desarrollarse al margen de la cobertura legal y del procedimiento debido. Se sostiene que, atendida la naturaleza suprautonómica de la actividad inspeccionada, la Dirección Especial de la Inspección debía asumir la dirección y el desarrollo directo de las actuaciones, tramitando un único procedimiento con unidad de acta, conforme a la Ley 23/2015, de 21 de julio, Ordenadora del Sistema de Inspección de Trabajo y Seguridad Social (LOSITSS) y al Real Decreto 192/2018, de 6 de abril, por el que se aprueban los estatutos del Organismo Autónomo Organismo Estatal Inspección de Trabajo y Seguridad Social (REOEITTS). Postula que el término «podrá»en dichas normas ha de interpretarse como un auténtico «deber»de centralización, de modo que la dispersión territorial carece de justificación jurídica y vacía de contenido las garantías del administrado.

b) En segundo término, esgrime la interdicción de la arbitrariedad de los poderes públicos ( artículo 9.3 CE) así como la exigencia de sometimiento pleno a la ley y al Derecho ( artículo 103 CE) , al no existir motivación suficiente que justifique la opción administrativa por la fragmentación. Se añade que dicha actuación infringe los principios de buena administración, proporcionalidad, economía procesal y celeridad, al imponer cargas innecesarias y desproporcionadas mediante la reiteración de procedimientos y requerimientos.

c) En tercer lugar, y como consecuencia de lo anterior, afirma la vulneración de garantías procedimentales específicas dado la fragmentación impediría respetar los límites temporales de las actuaciones inspectoras, provocando potencial caducidad de las mismas, afectando a la determinación de la competencia sancionadora, con riesgo de resoluciones contradictorias. Alude igualmente a que tal actuación quebranta el principio «non bis in idem»en su vertiente procedimental al someter a la empresa a múltiples procedimientos sobre unos mismos hechos.

Añade que también se vería afectado el derecho de defensa por cuanto la multiplicidad de inspecciones genera cargas reiteradas de aportación documental y dificulta el ejercicio efectivo de alegaciones, llegando incluso a comprometer el derecho a no autoinculparse cuando se exigen documentos elaborados ad hocbajo amenaza sancionadora.

d) En cuarto término, postula que el ejercicio de la potestad sancionadora resultaría contraria a los principios de confianza legítima, culpabilidad y presunción de inocencia. Sostiene que la demandada ha cambiado de criterio respecto de actuaciones anteriores sin ofrecer para ello una motivación suficiente, pasando de liquidaciones sin sanción a la imposición generalizada de infracciones, lo que vulnera la confianza legítima. Además, sostiene que las actas carecen de motivación específica sobre la culpabilidad, limitándose a afirmar la laboralidad del vínculo, lo que supone una aplicación objetiva del «ius puniendi»contraria al artículo 28.1 de la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público (LRJSP) y a la doctrina constitucional al respecto. Precisa que concurriría en todo caso duda razonable interpretativa en torno la naturaleza de la relación jurídica, lo que excluiría la culpabilidad.

En esta línea, también se cuestiona la fundamentación material de las actas en la denominada Ley Rider, destacando que introduce una presunción «iuris tantum»que requiere de un análisis casuístico, negando su aplicación automática a los hechos investigados. Trae a colación la doctrina del Tribunal Europeo de Derechos Humanos a propósito de los artículos 6 y 7 del Convenio Europeo de Derechos Humanos (CEDH) afirmando que se vulnerarían aspectos tales como la presunción de inocencia, el derecho de defensa, el principio de contradicción, el «non bis in idem»y el derecho a no autoinculparse. Apunta al grave perjuicio económico y reputacional derivado de la actuación administrativa, con sanciones de elevada cuantía y riesgo para la viabilidad empresarial, lo que se conecta con la desproporción de la actuación.

e) Finalmente, incide en la existencia de la vía de hecho con referencia a diversos oficios, instrucciones internas y actuaciones administrativas que evidenciarían una actuación preconcebida, con directrices previas que predeterminan el resultado de las inspecciones, confirmando la falta de procedimiento regular y la desviación de poder. Todo ello bajo el planteamiento de que se estaría ante actos impugnados que tienen la naturaleza de actos de trámite cualificados, por lo que son directamente recurribles sin necesidad de esperar a la finalización de los procedimientos.

SEGUNDO.- Oposición al recurso de la demandada.

4. Se opone a los distintos motivos impugnatorios articulados de contrario como sigue:

a) En primer término, invoca defecto legal en el modo de proponer la demanda [ artículos 416.5 de la Ley 1/2000, de 7 de enero, de Enjuiciamiento Civil ( LEC) , en relación con el artículo 399 y la Disposición Final Primera de la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción Contencioso-administrativa (LJCA)]. Aduce que la demanda adolece de falta de claridad y orden en tanto que mezclaría hechos y fundamentos jurídicos sin debida sistemática, generando confusión sobre el objeto del proceso y dificultando el ejercicio del derecho de defensa.

b) En segundo lugar, esgrime la inadmisibilidad del recurso por dirigirse contra actuaciones no susceptibles de impugnación ( artículo 69 c) LJCA) , motivo que estructura en dos subapartados:

-De una parte, rechaza la existencia de vía de hecho dado que la actuación administrativa cuenta con cobertura jurídica, se desarrolla en el seno de procedimientos administrativos y no concurre incompetencia manifiesta del órgano actuante. Advierte, con invocación del artículo 51.3 LJCA, que lo discute la actora es si la competencia debe corresponder al órgano central de la Inspección o a los provinciales y, sin perjuicio de poder argumentar en el momento procesal oportuno la nulidad que entienda concurrente, ello no transforma la actuación de la Inspección en vía de hecho, precisamente porque esa discrepancia sobre la competencia, se funda en una concreta interpretación de la normativa defendida por la actora, y ese mero hecho ya revela que en ningún caso la incompetencia puede calificarse de evidente o manifiesta.

-De otra, apunta a que se está ante actos de trámite no cualificados (tales como propuestas de actas de liquidación o infracción) que no ponen fin a la vía administrativa y de ahí que no sean recurribles en sede jurisdiccional [ artículo 25 LJCA, en relación con el artículo 34 del Real Decreto Legislativo 8/2015, de 30 de octubre, por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley General de la Seguridad Social ( TRLGSS) y 65 del Real Decreto 1415/2004, de 11 de junio, por el que se aprueba el Reglamento General de Recaudación de la Seguridad Social (RGRSS)]. Afirma que se estaría pretendiendo anticipar de forma indebida el control judicial sin haber agotado la vía administrativa. Invoca al efecto el Auto Nº 183/2022, de 12 de diciembre, de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Extremadura (rec. 511/2022), que resolvería en asunto análogo la inadmisión del recurso seguido contra vía de hecho.

c) En tercer término, se plantea, con carácter subsidiario, la inadmisibilidad por extemporaneidad del recurso ( artículo 69 e) LJCA) , al considerar que los plazos del artículo 46.3 LJCA para recurrir en supuestos de vía de hecho han sido sobrepasados, ya que el «dies a quo»debe situarse en el inicio de las actuaciones inspectoras (que el propio actor fecharía en el 25 de octubre de 2021) o, alternativamente, incluso admitiendo la existencia de requerimiento previo de 16 de agosto de 2022, como quiera que el recurso se interpuso el 21 de octubre de 2022, lo habría sido fuera del plazo de diez días legalmente previsto ( artículo 46.3 LJCA) , sin que el escrito de alegaciones presentado en vía administrativa pueda considerarse requerimiento de cese a los efectos del artículo 30 LJCA.

d) Finalmente y para el caso de que no procediera la inadmisión, se interesa la desestimación del recurso. De una parte, ante la inexistencia de vía de hecho y la competencia del órgano inspector, apoyándose en la normativa reguladora de la Inspección de Trabajo y Seguridad Social [señaladamente, la Disposición Adicional Segunda LOSITSS, artículo 24 del Real Decreto 198/2018, de 6 de abril , aprueba los Estatutos del Organismo Estatal Inspección de Trabajo y Seguridad Social (OEITSS) y artículo 33 del Reglamento de Organización y Funcionamiento de la Inspección de Trabajo y Seguridad social, aprobado por Real Decreto 138/2000, de 4 de febrero]. Con base en la misma, deduce que la actuación coordinada entre Dirección Especial e Inspecciones Provinciales es conforme a Derecho, siendo la competencia central facultativa y compatible con actuaciones descentralizadas adaptadas a las particularidades territoriales. De otra, descarta:

-La vulneración de garantías procedimentales, afirmando que se han respetado los trámites esenciales, en particular los de audiencia y defensa, y que no concurre ni nulidad de pleno derecho [ artículo 47.1 e) de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas (LPACAP)] ni de anulabilidad (artículo 48 LPACAP) , al no acreditarse indefensión real ni omisión total del procedimiento.

-La alegada vulneración de los principios de interdicción de la arbitrariedad y confianza legítima ( artículo 9.3 CE) , para lo que destaca que las actuaciones inspectoras cuentan con respaldo normativo y jurisprudencial (singularmente, la doctrina de la Sala Cuarta en torno a la laboralidad de los «riders»)y sin que exista cambio inmotivado de criterio ni actos previos capaces de generar una confianza legítima en la actora.

-La infracción del principio «non bis in idem»al no haberse impuesto sanciones y no concurrir la triple identidad de sujeto, hecho y fundamento, señalando que los procedimientos se refieren a ámbitos provinciales diferenciados. No obstante lo anterior, y para el caso hipotético de que, como consecuencia de la culminación de los procedimientos administrativos iniciados, se llegaran a imponer diferentes sanciones a la empresa recurrente en el presente asunto, en cada uno de los ámbitos provinciales, sin perjuicio de que fuera la Dirección Especial quien asumiera tales actuaciones en orden a garantizar la unidad de criterio, tampoco podría entenderse vulnerado el principio aludido, dado que la comprobación se habría llevado a cabo en relación únicamente con la actividad provincial de la empresa solicitando información referida exclusivamente a los repartidores de dicha provincia.

-La vulneración del derecho a la presunción de inocencia, indicando que las actuaciones inspectoras se limitan a constatar indicios y que la eventual sanción dependerá de la prueba practicada en el correspondiente procedimiento, recayendo la carga probatoria en la Administración.

-La caducidad de las actuaciones, al tratarse de procedimientos distintos por ámbitos territoriales y debiendo computarse los plazos conforme a las reglas específicas de la actividad inspectora.

-En relación con el carácter reservado del Oficio de 16 de marzo de 2021, remite a los límites al derecho de acceso a la información pública previstos en la Ley 19/2013, en relación con la protección de investigaciones y sanciones administrativas.

-Y rechaza desviación de poder al no acreditarse que la actuación administrativa persiga fines distintos de los previstos legalmente, limitándose la actora a formular afirmaciones genéricas sin soporte probatorio.

TERCERO.- Circunstancias relevantes para la resolución de la controversia.

5. En virtud de Auto de esta Sala de 26 de junio de 2023 se desestimaron las alegaciones previas formuladas por la demandada al entender que no se refería a causa de inadmisión del artículo 69 LJCA sino a la causa de inadmisión del artículo 51.3 LJCA [«Cuando se impugne una actuación material constitutiva de vía de hecho, el Juzgado o Sala podrá también inadmitir el recurso si fuera evidente que la actuación administrativa se ha producido dentro de la competencia y en conformidad con las reglas del procedimiento legalmente establecido»]y que, por lo tanto, solo era susceptible de inadmisión «a limine».

6. La tesis que con la demanda se plantea es que desde enero de 2021 la actora vendría siendo objeto de actuaciones de la Inspección de Trabajo y Seguridad Social en materia de encuadramiento y régimen económico de la Seguridad social en relación con la determinación de la naturaleza de la relación existente entre la empresa y sus colaboradores de reparto. Concreta aquello en que se traduce la vía de hecho en lo que da en llamar «fragmentación artificiosa»a través de inspecciones provinciales del organismo y pese a que, en realidad, se trataría de una única actuación inspectora y que, por tanto, habría debido dar lugar a procedimientos de liquidación de cuotas y sancionadores unificados y no fragmentados. Extracta a tal efecto un cuadro con las distintas provincias (hasta 37) indicando las correspondientes actas de liquidación e infracción.

7. En el caso de las Illes Balears se habrían dictado por la Dirección Especial de la Inspección de Trabajo y Seguridad Social actas coordinadas de liquidación y de infracción en fecha 17 de febrero de 2023 (esto es, tras la interposición del recurso) por importes respectivos de 2.448.367,75 y 3.657.420 euros.

CUARTO.- Alegado defecto legal en el modo de proponer la demanda ( artículos 416.5 LEC , en relación con el artículo 399 y la Disposición Final Primera LJCA .

8. El primero de los óbices que se plantea con la contestación atañe a que la demanda adolecería de falta de claridad y orden al mezclar hechos y fundamentos jurídicos sin la debida sistemática, generando confusión sobre el objeto del proceso y dificultando de esta forma el ejercicio del derecho de defensa.

9. De acuerdo con lo dispuesto en el artículo 117.3 de la Constitución, los Tribunales de la Jurisdicción contencioso-administrativa quedan compelidos a interpretar las normas procesales, cuando del derecho de acceso a la jurisdicción se trata, no sólo de manera razonable y razonada, sin sombra de arbitrariedad ni error notorio, sino en un sentido amplio y no restrictivo; esto es, conforme al principio pro actione,con interdicción de aquellas decisiones de inadmisión que, por su rigorismo, por un formalismo excesivo o por cualquier otra razón, se revelen desfavorables para la efectividad del derecho a la tutela judicial efectiva o resulten desproporcionadas entre los fines que se pretenden preservar y la consecuencia de cierre del proceso ( STC 187/2009, de 7 de septiembre).

Sobre tal premisa de partida, establecía ya respecto de la cuestión que nos ocupa la Sentencia de la Sala Tercera (Sección 5ª) de 20 de abril de 2001 (rec. 3919/1996) el que «el escrito de demanda es esencial en el proceso contencioso-administrativo. Es el acto de parte en que el actor formula y fundamenta su pretensión o pretensiones en relación con el acto o la disposición que se impugna en sede jurisdiccional, individualizado en el escrito de interposición, y solicita la aplicación del Derecho a su favor. Por eso el art. 69 de la Ley jurisdiccional aquí aplicable (LJCA) -y en igual sentido el art. 56 de la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción Contencioso-administrativa (LRJCA )- exigen que se consignen en la misma con la debida separación los hechos, fundamentos de Derecho y las pretensiones que se deduzcan en el proceso y que se acompañen a ella los documentos en que directamente se funde ( art. 69.2 LJCA y 56.3 LRJCA ). Esta Sala ha interpretado tradicionalmente los requisitos en la formulación de la demanda con un espíritu antiformalista, pero también ha exigido siempre un mínimo en la delimitación de la pretensión y en su fundamentación de hecho y de Derecho».

En todo caso, también debe advertirse el que si bien la LEC contempla el defecto legal en el modo de proponer la demanda como excepción oponible por la parte demandada que puede llegar a provocar la inadmisión a liminedel procedimiento, excluyendo con ello una resolución de fondo ( artículos 416.1 5º y 424.2 LEC) , tal normativa procesal no devendría aplicable supletoriamente al recurso contencioso-administrativo pese a la supletoriedad general proclamada en el artículo 4 LEC y en la Disposición Adicional Primera LJCA. Ello por cuanto esta última cuenta con una regulación íntegra, no precisada de complemento alguno, de las causas que pueden determinar la inadmisión del recurso y de los momentos procesales idóneos para su oposición y apreciación, siendo así que entre dichas causas de inadmisibilidad exhaustivamente relacionadas en los artículos 51 y 69 LJCA no se encuentra la invocada por la Abogacía del Estado.

10. Al margen de lo anterior, tampoco debe perderse de vista el que, exigiendo el artículo 56.1 LJCA la consignación, con la debida separación, de los hechos, fundamentos de derecho y pretensiones que se deduzcan, nos encontramos ante un requisito o carga procesal que tiene, indudablemente, carácter instrumental, pues de lo que se trata es de que el órgano jurisdiccional pueda resolver las cuestiones suscitadas dentro de los cauces que impone la exigencia de congruencia conforme al artículo 33.1 LJCA. Consiguientemente, solo en aquellos casos en los que la redacción de la demanda sea tan oscura o defectuosa que impide saber cuáles son las pretensiones que se formulan o la demandada contra la que se dirigen impediría entrar a conocer del recurso contencioso-administrativo. En el presente caso, sin perjuicio de lo que seguidamente se expondrá a propósito de la prosperabilidad de la pretensión articulada, sí que aparecen perfilados tanto la actuación recurrida como los límites del debate procesal.

QUINTO.- Pretendida inadmisión del recurso. Desestimación en cuanto al fondo al no ser la actuación que se impugna constitutiva de vía de hecho.

11. Se postula también por la demandada la inadmisión del recurso ex artículo 69 c) LJCA (al dirigirse contra actuaciones no susceptibles de impugnación) o conforme al artículo 69 e) LJCA (al haberse superado en su interposición el plazo del artículo 46.3 LJCA) .

12. Habiéndose descartado la pretendida inadmisión del recurso en los términos expuestos (y que acaban en los sustancial de reproducirse) con ocasión del dictado del Auto de esta Sala de 26 de junio de 2023, considera la Sala que procede entrar al examen del fondo del asunto, lo que comportará el análisis de la naturaleza de la actuación que se combate y posibilitará el que se alcance una conclusión en torno a la si la misma es constitutiva o no de vía de hecho.

13. Pues bien, constituyendo actuación material constitutiva de vía de hecho toda acción de la Administración realizada sin competencia o al margen total del procedimiento legalmente establecido, la Sala, ya se anticipa, descarta que se esté en este caso ante una actuación de esa naturaleza, lo que aboca a la desestimación del recurso:

-De las alegaciones que se desarrollan con la demanda no se colige el que la Administración haya hecho cosa distinta que tramitar procedimientos y dictar resoluciones que sirven de cobertura a la iniciación de los procedimientos de liquidación y sancionadores.

-No consta desde luego que tales actuaciones materiales administrativas se hayan producido sin cobertura jurídica sino que se insertan en un procedimiento administrativo y se dictan por el órgano administrativo que la Administración considera competente, sin que de manera evidente o patente pueda apreciarse falta de competencia.

-El que los procedimientos se estén tramitando con carácter provincial en modo alguno menoscaba las garantías y principios procedimentales. Los derechos de audiencia y defensa de la demandante pueden ejercitarse de manera plena, sin menoscabo alguno, frente a la actuación inspectora de liquidación y sancionadora.

-Lo que se califica como «fragmentación artificiosa de los procedimientos»no representa sino actuaciones de la Inspección de Trabajo y Seguridad Social desarrolladas a nivel provincial y para lo que se atendería a las particularidades, centros de trabajo, trabajadores en cada provincia y códigos de cotización de cada provincia. Consiguientemente, nada impide que se lleve a cabo de manera coordinada y con idénticos criterios de actuación en orden a una homogeneidad de la actuación inspectora.

-En el caso de las Illes Balears, conforme se ha expuesto, se habrían dictado por la Dirección Especial de la Inspección de Trabajo y Seguridad Social actas coordinadas de liquidación y de infracción en fecha 17 de febrero de 2023 (tras la interposición del recurso) por importes respectivos de 2.448.367,75 y 3.657.420 euros.

-No existe base normativa que permita respaldar la tesis de que la actuación inspectora, en relación a una empresa supraautonómica, deba llevarse en una única actuación global.

-No se aprecia una falta de competencia evidente y patente en la forma en que se están tramitando los procedimientos, sin perjuicio de lo que tenga que fundamentar y resolver el órgano administrativo competente al poner fin a los procedimientos.

-Finalmente, las alegaciones atinentes a las pretendidas vulneraciones de garantías procedimentales o principios en materia de Derecho administrativo sancionador han de hacerse valer frente a las resoluciones que, en su caso, se dicten en el seno de tales procedimientos y no, como aquí sucede, de una forma generalizada y abstracta.

14. La consecuencia es que no se está ante una actuación material constitutiva de vía de hecho y, por tanto, el recurso ha de ser desestimado.

SEXTO.- Costas procesales.

15. El artículo 139.1 de la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción Contencioso-administrativa (LJCA), establece que, «en primera o única instancia, el órgano jurisdiccional, al dictar sentencia o al resolver por auto los recursos o incidentes que ante el mismo se promovieren, impondrá las costas a la parte que haya visto rechazadas todas sus pretensiones, salvo que aprecie y así lo razone, que el caso presentaba serias dudas de hecho o de derecho. En los supuestos de estimación o desestimación parcial de las pretensiones, cada parte abonará las costas causadas a su instancia y las comunes por mitad, salvo que el órgano jurisdiccional, razonándolo debidamente, las imponga a una de ellas por haber sostenido su acción o interpuesto el recurso con mala fe o temeridad».Añade el apartado 4º del artículo 139 LJCA que «la imposición de las costas podrá ser a la totalidad, a una parte de éstas o hasta una cifra máxima».

En atención tanto al sentido del Fallo como a la entidad y complejidad del asunto y, por ende, la actuación profesional desarrollada en esta instancia, procede imponer las costas a la actora y, de conformidad con el artículo 139.4 LJCA, tal imposición lo será con el límite de la suma de 3.000 euros por todos los conceptos, sin perjuicio de las restantes limitaciones derivadas de la aplicación del artículo 139.7 LJCA.

Viendo los preceptos citados y demás de general aplicación,