Sentencia Contencioso-Administrativo 840/2026 Tribunal Superior de Justicia de Cataluña. Sala de lo Contencioso-Administrativo. Sección Cuarta, Rec. 38/2023 de 26 de junio del 2026

PRIMER. ANTECEDENTS I AL.LEGACIONS DE LES PARTS

La part recurrent arran de la convocatòria num 242 ve ser nomenada com a funcionària de carrera amb adjudicació amb caràcter provisional en el lloc de treball codi NUM000, nivell 22, adscrit al Departament d?Acció Climàtica, Alimentació i Agenda Rural.

La part actora acciona contra aquesta assignació provisional per les següents raons:

a) Vulneració del règim jurídic bàsic dels empleats públics. L? article 149.1.19 CE atribueix competència exclusiva a l?Estat sobre les bases del règim estatutari dels funcionaris, que en tot cas ha de garantir als administrats un tracte comú davant elles. I aquest règim jurídic es fixa en la Llei 30/84, de 2 d?agost i el TREBEP juntament amb el contingut de la STC 116/2022, de 27 de setembre, en el sentit d?entendre que el dret a l?adscripció definitiva dels funcionaris de nou ingrés s?inclou dins d?aquest règim bàsic. La normativa estatal bàsica i la normativa autonòmica regulen la figura de l?adscripció provisional en supòsits taxats i excepcionals referits a reingressos al servei actiu, cessaments o supressió del lloc de treball.

b) Lesió del dret a l?accés a la funció pública en condicions d?igualtat. La part actora reconeix el caràcter vinculant de les bases de la convocatòria. No obstant, considera que la que regeix aquest procés selectiu aplica un criteri diferent a altres convocatòries, com seria la realitzada per la resolució GAP/1483/2010, de 6 de maig amb destinacions definitives per als funcionaris de nou ingrés. Considera que deixa sense contingut l?elecció de plaça efectuada d?acord amb les puntuacions obtingudes, a la vegada que obliga al funcionari a participar en el proper concurs general de mèrits que es convoqui. En darrer terme fa esment a la possibilitat reconeguda pel Tribunal Suprem d?impugnar indirectament les bases de la convocatòria, quan no es va fer en el seu moment, quan es vulnerin drets fonamentals.

c) Vulneració de les bases de convocatòria, pel supòsit que es consideri que la base 10.1 s?adequa a la normativa, la part recurrent manifesta que la mateixa base preveu l?adscripció de les places amb ràcter definitiu i nomes excepcionalment l?adscripció provisional pel cas de places que no hagin estat objecte de concurs general de mèrits i capacitats previ. La part actora manté que abans de la present convocatòria sí que es va convocar un concurs general de mèrits del cos superior de la Generalitat per resolució GRI/145/2015, de 30 de gener. Altrament, en la resolució del recurs de reposició s?infereix que la veritable raó d?aquesta forma de procedir és l?acord assolit amb els representants sindicals en un context de mesures d?estabilització i reducció de la temporalitat en l?ocupació pública; motiu que no apareix a les bases com a fonament de les adscripcions provisionals com a excepció.

d) Vulneració del règim de negociació col.lectiva. Respecte a l?acord assolit en el grup de treball d?Estabilització i Reducció de Temporalitat en l?Ocupació Pública de 19 d?octubre de 2022 i ratificat per Mesa General de Negociació de 4 de novembre del 2022 no és vàlid ni eficaç fins que s?aprova pel Govern a l?empara dels arts. 5g) Reial decret legislatiu 1/97, 31 d?octubre i 38.3 TREBEP, aspecte que no ha succeït.

e) Vulneració de la carrera professional. Com a manifestació de la carrera professional horitzontal es troba la consolidació del grau personal. La Instrucció 3/2019 estableix en el seu punt 3.4 que un cop consolidat el grau inicial, els funcionaris de carrera en una ocupació provisional no podran consolidar graus personals successius fins a l?obtenció d?una destinació definitiva, d?acord amb les regles establertes en aquesta Instrucció". A la vegada que afegeix que la STC 116/2022 disposa que els drets funcionarials dels qui han adquirit aquesta condició després de superar un procés selectiu no poden quedar condicionats a la realització de concursos de provisió que hagin de ser convocats amb posterioritat a la finalització d?aquell procés selectiu.

La part demandada al.lega:

a) Fa esment a les raons per les quals les diferents Administracions Públiques no van convocar, amb caràcter general, processos selectius ni de provisió de llocs de treball durant un període llarg arran de la crisis econòmica que va donar lloc a les mesures de contenció de la despesa en matèria de personal com l?aprovació de lleis de pressupostos que van prohibir la incorporació de nous funcionaris entre els anys 2010-2016. Per tant, posa en dubte que hi hagi un incompliment en l?ordenació dels recursos humans. I arribats a la Llei 3/17, de 27 de juliol de PGE per al 2017 quan el panorama comença a canviar amb l?establiment de taxes de reposició, per àmbits, que podria arribar al màxim del 100% en determinats sectors dins de les disponibilitats pressupostàries. Alhora s?engega el procés d?estabilització de l?ocupació temporal disposant d?una taxa addicional que incloïa fins al 90% de les places ocupades temporal i interrompudament en els 3 anys al 31 de desembre de 2016. Afegeix que la voluntat de l?Administració de la Generalitat de reduir la taxa de temporalitat va quedar reflectida en l?Acord de la Mesa General de Negociació de l?Empleat Públic de l?Administració de la Generalitat de Catalunya de 16 de juny del 2017 acordant adoptar mesures per a la reducció de la temporalitat i d?estabilització d?ocupació d?acord amb la disposició transitòria 4º TREBEP. Fa esment al procés d?estabilització i consolidació de l?ocupació del personal interí com a procés extraordinari en el qual es permet modificar les condicions dels processos selectius per potenciar la valoració del treball desenvolupat pel col.lectiu de personal interí en la fase de mèrits.

Aleshores, per Acord GOV/156/2018 de 20 de desembre s?aprova l?oferta d?ocupació pública parcial per a l?estabilització i consolidació de l?ocupació temporal OOP 2017 del personal al servei de l?Administració de la Generalitat per al 2017 i d?acord amb la mateixa es s?acorda la convocatòria que ens ocupa. A la vegada també manifesta que s?ha tenir en compte respecte a la cobertura de llocs de treball mitjançant el sistema de provisió de llocs de treball que determina el Reial decret 123/1997 es realitza la convocatòria de concurs general de mèrits i capacitats per proveir llocs de treball de l?escala superior d?administració general del cos superior d?administració de la Generalitat de Catalunya per resolució de 6 de febrer del 2015. I és aquesta la raó de ser la base 10.1 de la convocatòria que ens ocupa, que obeeix a una situació excepcional, afegint que dins de la normativa de la funció pública una cosa son els processos per a l?accés a la funció pública a determinat cos, escala o categoria dins de l?Administració i una altra es la provisió dels concrets llocs de treball una vegada s?ha assolit la condició de funcionari de carrera.

A aquesta excepcionalitat es va sumar que durant la tramitació del procés selectiu va entrar en vigor la Llei 20/2021, de 28 de desembre, l?aplicació de la qual ha implicat la convocatòria dels processos d?establització mitjançant el sistema excepcional de concurs de mèrits.

És en aquest context i en el marc de la negociació amb els sindicats s'assoleix l?Acord de la Mesa General de Negociació dels empleats públics de la Generalitat de 4 de novembre del 2022 que en el seu punt segon disposa que les adscripcions en els processos selectius convocats amb anterioritat al concurs de mèrits d?estabilització que es trobin en curs, seran totes amb caràcter provisional .

b) Una de les finalitats era garantir que el dret a la mobilitat del personal funcionari de carrera amb més antiguitat que es veuria sense possibilitat de concursar i proveir llocs de treball en el posterior concurs general de mèrits i capacitats per proveir llocs de treball de l?escala superior d?administració general del cos superior d?administració de la Generalitat de Catalunya atès que en els processos selectius anterior a les mesures de contenció de la despesa l?oferta de places era molt inferior a la que es va produir en la convocatòria 242 i a la corresponent als processos d'estabilització

c) L? article 135 Decret 123/1997 estableix expressament que l'assignació dels funcionaris que accedeixen per primera vegada a l?Administració es pot fer en adscripció provisional, sent les bases de la convocatòria les que estableixin el sistema d?assignació. Mentre que l?article 136 del mateix en el context dels processos d?estabilització que ens ocupa, implica la necessitat d?haver de consensuar amb la resta de funcionaris de carrera que tenen més antiguitat.

d) Analitza la normativa bàsica estatal i conclou que no es contempla que en els processos selectius d?accés a la funció pública hagi de ser, des del principi, una adjudicació definitiva; no existint un dret absolut a un lloc de treball concret que li sigui adscrit de manera definitiva. La provisió definitiva dels llocs de treball es porta a terme entre els que son funcionaris de carrera mitjançant els procediments de concurs i lliure designació. Així, en les convocatòries de processos selectius es convoquen un nombre de places, sense determinar, inicialment, quins llocs de treball de la RLT s?ofereixen, i és, després amb els concursos de provisió de llocs de treball quan es fa aquesta adjudicació.

e) Respecte a la STC 116/2022, de 17 de setembre considera que no ens trobem davant de la mateixa situació en la mesura que té per objecte una norma amb rang llei dictada per la Comunitat Autònoma de Canàries la qual no ha dictat la seva pròpia legislació en desenvolupament del TREBEP, sent d?aplicació la Llei 30/1984. En canvi Catalunya sí que compta amb una normativa pròpia en matèria de funció pública que regula els supòsits en què es pot fer ús de l?adscripció provisional. I en canvi la Llei del Parlament Canari 2/1987, de 30 de març no regulava ni desplegava normativament cap supòsit d?adscripció provisional de llocs de treball. En canvi en el Decret legislatiu 1/97, de 31 d?octubre en els articles 81.1 en relació al 62 reconeix que l?adjudicació de la primera destinació es pot fer per via de concurs.

f) En relació a les bases de la convocatòria, la base 10.1 disposa que l?assignació de les places té caràcter definitiu, llevat d?aquelles que no hagin estat objecte de concurs general de mèrits i capacitats previ, l?assignació de les quals tindrà caràcter provisional. I en el cas concret de la part actora, en l?acte públic d?adjudicació de llocs de treball de data 14 de novembre de 2022, se li va assignar, amb caràcter provisional, el lloc de treball amb codi NUM000, nivell 22 a la Direcció General de Qualitat Ambiental i Canvi Climàtic, del Departament d?acció Climàtica, Alimentació i Agenda Rural, lloc que no es va oferir en la darrera convocatòria de concurs generals de mèrits i capacitats per proveir llocs de treball de l?escala superior d?administració general del cos superior d?administració de la Generalitat de Catalunya publicada al DOGC el 6 de febrer del 2015.

g) No s?ha vulnerat el règim de la negociació col.lectiva atès que l?acord pres pel Grup de Treball va ser ratificat per la Mesa General de Negociació en data 4 de novembre de 2022.

h) El dret a la carrera professional de la part actora no es veu afectat per aquesta adscripció provisional atès que per als funcionaris de nou ingrés la consolidació del grau s?inicia pel nivell mínim assignat i una vegada es realitzi el concurs general corresponent i s?ocupi el lloc de treball en destinació definitiva el temps que s?ha estat ocupant en assignació provisional computa a efectes de consolidació de grau d?acord amb la Instrucció 3/19, de 2 d?abril.

i) No existeix vulneració del dret fonamental d?accés a les funcions i càrrecs públics atès que l?ocupació de forma definitiva de les places formi part del dret fonamental ja que no s?ha de confondre la naturalesa del vincle (estable, no temporal) amb la forma d?ocupació de llocs de treball. I entendre el contrari vulneraria el principi d?igualtat atès que s?estaria prioritzant el dret a la carrera professional dels funcionaris de carrera de nou ingrés per sobre del d?aquelles altres persones que ja comptessin des de fa anys amb la condició de personal funcionari de carrera o laboral fix.

SEGON. BASES DE LA CONVOCATÒRIA I NORMATIVA. FIGURA DE L?ADSCRIPCIÓ PROVISIONAL

No és un fet discutit que la part actora va participar en el procés selectiu per accedir a una plaça de l?escala superior d?administració general del cos superior d?administració (grup A, subgrup A1, de la Generalitat de Catalunya.

La base 10.1 de l?esmentada convocatòria disposa "10. 1 Aspectes generals. La directora general de Funció Pública convocarà les persones que han estat proposades per al nomenament a l'acte públic d'adjudicació de places i farà pública la relació de places que s'ofereixen per cadascuna de les opcions. L'assignació de llocs de treball s'efectuarà segons l'ordre de puntuació obtingut en el procés de selecció per a cadascuna de les opcions i es respectarà l'ordre de prioritats establert legalment. A aquests efectes, optaran en primer lloc les persones aspirants que accedeixin pel torn de promoció interna i posteriorment les del torn de lliure accés. En ambdós torns, si escau, tindran preferència les persones que s'hagin acollit a les places reservades. L'assignació de les places té caràcter definitiu, llevat d'aquelles que no hagin estat objecte de concurs general de mèrits i capacitats previ, l'assignació de les quals tindrà caràcter provisional. Un cop assignades les places, la directora general de Funció Pública les nomenarà funcionàries de l'escala superior d'administració general del cos superior d'administració (grup A, subgrup A1) de la Generalitat de Catalunya, mitjançant una resolució que es publicarà en el DOGC. Les persones nomenades faran el jurament o la promesa i prendran possessió davant l'òrgan competent del departament corresponent, en el termini d'un mes des de la publicació en el DOGC de la resolució de nomenament, per tal d'adquirir la condició de funcionàries de carrera del cos."

El Reial decret legislatiu 1/97, de 31 d'octubre, pel qual s'aprova la refosa en un Text únic dels preceptes de determinats textos legals vigents a Catalunya en matèria de funció pública disposa en el seu article 81.1 disposa " Els funcionaris de nou ingrés ocupen amb caràcter general els llocs corresponents als nivells inferiors assignats al cos o a l'escala a què pertanyen, sens perjudici que amb caràcter general la consolidació del grau s'iniciï pel nivell mínim assignat a aquest cos o aquesta escala, si compleixen els requisits establerts per aquesta Llei. S'ha de regular per reglament el procediment a seguir per a l'assignació de la primera destinació, que es pot fer per l'ordre de puntuació obtingut en el sistema selectiu o mitjançant qualsevol dels mecanismes establerts pels articles 62, 63 i 67."

Per tant, l?article transcrit remet al reglament la regulació del procediment a seguir per assignar la primera destinació, que es podrà fer:

- Per ordre de puntuació obtingut en el sistema selectiu.

- Per concurs a l?empara de l?article 62 el qual constitueix el sistema normal de provisió efectuat mitjanánt convocatòria pública

- Per lliure designació a l?empara de l?article 63

- Per redistribució d?efectius quan concorren raons d?urgència justificades o per necessitat del serveis. (art.67)

A la vegada el Decret 123/1997, de 13 de maig, pel qual s'aprova el Reglament general de provisió de llocs de treball i promoció professional dels funcionaris de l'Administració de la Generalitat de Catalunya al qual remet l? article 81.1 Reial decret legislatiu 1/97 disposa en el seu article 135 sota la rúbrica de " Formes d?assignar la primera destinació.135. 1 L'assignació de la primera destinació als funcionaris de nou ingrés es podrà efectuar per l'ordre de qualificació global obtingut en el sistema selectiu, pel sistema de concurs, per lliure designació o per adscripció provisional, d'acord amb el que es disposa en aquest Reglament. 135.2 En tot cas, les bases de la convocatòria del procés selectiu en el qual hagin participat els nous funcionaris seran les que estableixin el sistema d'assignació de la primera destinació."

I l?article 136 estableix " Assignació de primera destinació per concurs de provisió

136.1 L'assignació de primera destinació es podrà fer participant en un concurs de provisió que es convoqui a aquests efectes immediatament després de finalitzar les proves selectives, el qual podrà tenir caràcter restringit per als aspirants que han superat el corresponent procés selectiu. 136.2 No obstant l'anterior, les bases de convocatòria de proves selectives també poden preveure que el concurs de provisió sigui posterior al nomenament dels nous funcionaris que han superat el procés selectiu i que hi puguin concórrer conjuntament amb els altres funcionaris que reuneixin els requisits i les condicions. En aquest cas, si la corresponent convocatòria de concurs estableix una puntuació mínima per assolir les vacants, es podrà exceptuar d'aquesta els funcionaris de nou ingrés. 136.3 En els supòsits dels apartats anteriors, l'assignació de la primera destinació es realitzarà provisionalment, i aquesta primera destinació provisional serà elegida en els departaments i les localitats on estiguin les places objecte de la corresponent oferta pública d'ocupació, d'acord amb l'ordre de qualificació obtinguda en el conjunt del procés selectiu."

Mentre que els articles següents regulen l?assignació de primera destinació per ordre de qualificació obtinguda en les proves selectives (article 137) i l?assignació de primera destinació pel sistema de lliure designació (article 138).

Davant d?aquest panorama legal la part actora demana que la seva primera assignació sigui definitiva i no pas provisional, i es recolza principalment en la STC 116/2022, de 27 de setembre, la qual reconeix aquest dret a tot els/les funcionaris/àries de nou ingrés.

La part demandada argumenta que l?esmentat dret no està reconegut com a tal en la normativa bàsica, i en tot cas que la seva utilització obeeix a un moment molt excepcional en qué l?Administració havia de ponderar i protegir diferents interessos concurrents com els corresponents als funcionaris de carrera anteriors als processos de consolidació del 2017 i 2018 , els dels funcionaris resultants de la convocatòria que ens ocupa i els resultants dels processos d?estabilització conseqüència de la Llei 20/21.

Passem a examinar la STC 116/2022, de 27 de setembre, que més aviat opera en l?àmbit de competència per regular la matèria que ens ocupa, no entrant en la possible vulneració del dret a l?accés a la funció pública.

En la sentència esmentada, en primer lloc, es determina que estem davant d?una qüestió d?inconstitucionalitat mediata o indirecta dient " 3. Posible supuesto de inconstitucionalidad mediata por infracción del régimen estatutario básico de los funcionarios públicos: doctrina constitucional.

Según ha quedado ya indicado, la cuestión de inconstitucionalidad se formula en términos de inconstitucionalidad mediata o indirecta, en la medida en que la posible infracción constitucional no derivaría de la incompatibilidad directa de las disposiciones autonómicas impugnadas con la Constitución, sino de su eventual contradicción con la normativa básica estatal. Como se deriva de nuestra doctrina, el examen de este tipo de supuestos exige determinar, en primer lugar, si la norma estatal que se reputa infringida por el precepto autonómico cuestionado ha sido legítimamente dictada por el Estado al amparo del correspondiente título competencial básico y si tal norma es de carácter básico en sentido tanto material como formal; y, si así fuere, habrá entonces que determinar su concreto significado o alcance, con la finalidad de verificar si el precepto autonómico la contradice de modo efectivo e insalvable por vía interpretativa (por todas, STC 19/2022, de 9 de febrero , FJ 2, y las allí citadas)."

I partint d?aquesta premissa examina el contingut o l?abast de la competència estatal sobre el règim estatutari dels funcionaris públics, establint" a) Alcance de la competencia estatal sobre el régimen estatutario de los funcionarios públicos.

El art. 149.1.18 CE atribuye al Estado la competencia exclusiva para establecer las bases del régimen estatutario de los funcionarios públicos, expresión que, como hemos señalado desde la STC 57/1982, de 27 de julio , FJ 12, ha de entenderse referida a «los funcionarios de las administraciones públicas en general, incluyendo tanto a las del Estado como a las de las comunidades autónomas y de las corporaciones locales». Por su parte, a las comunidades autónomas corresponde en esta materia «la competencia de desarrollo legislativo y de ejecución, de acuerdo con aquella legislación básica, en lo que se refiere a los funcionarios al servicio de la comunidad autónoma y al servicio de las corporaciones locales radicadas en su ámbito territorial» (entre otras muchas, STC 39/2014, de 11 de marzo , FJ 5).

Por lo que respecta a su contenido material, hemos señalado que el art. 149.1.18 CE , puesto en conexión con el art. 103.3 CE , reserva al legislador estatal un ámbito «cuyos contornos no pueden definirse en abstracto ya priori, pero en el que ha de entenderse comprendida, en principio, la normación relativa a la adquisición y pérdida de la condición de funcionario, a las condiciones de promoción en la carrera administrativa y a las situaciones que en esta puedan darse, a los derechos y deberes y responsabilidad de los funcionarios y a su régimen disciplinario, así como a la creación e integración, en su caso, de cuerpos y escalas funcionariales y al modo de provisión de puestos de trabajo al servicio de las administraciones públicas». Se trata, por lo tanto, de normas que «interesarán directamente a las relaciones entre estos y las administraciones a las que sirven, configurando así el régimen jurídico en el que pueda nacer y desenvolverse la condición de funcionario y ordenando su posición propia en el seno de la administración [ STC 99/1987, de 11 de junio , FJ 3 c), seguida de otras muchas].

En aplicación de dicho criterio general hemos confirmado que se encuentran cubiertos por esta competencia básica estatal, entre otros extremos, la reserva al personal funcionario del ejercicio de determinadas funciones [ STC 236/2015, de 19 de noviembre , FJ 5 a)]; la regulación del requisito de titulación en el ámbito de la función pública y sus excepciones, ya sea en relación con el acceso o la integración de los funcionarios en escalas o grupos, ya sea para su promoción interna (por todas, STC 171/2020, de 16 de noviembre , FJ 2, y las allí citadas); las situaciones administrativas que puedan acontecer a lo largo de la carrera funcionarial ( STC 1/2003, de 16 de enero , FJ 3); la determinación de los supuestos en los que pueden ser concedidos permisos o licencias ( STC 156/2015, de 9 de julio , FJ 8); la fijación de la duración mínima de la jornada de trabajo ( STC 99/2016, de 25 de mayo , FJ 7); la determinación de los diversos conceptos retributivos de los funcionarios comunes a todas las administraciones públicas ( STC 148/2006, de 11 de mayo , FJ 6); ciertos elementos del régimen disciplinario ( STC 39/2014, de 11 de marzo , FJ 5); reglas sobre representación y acción colectiva de los funcionarios ( STC 102/1988, de 28 de junio , FJ 4); o la regulación de la pérdida de la condición de funcionario ( STC 1/2003 , FJ 3).

En todo caso, conviene recordar que los arts. 23.2 y 103.3 CE imponen ciertas exigencias formales y materiales sobre la regulación del estatuto de los funcionarios públicos, que habrán de ser observadas, en sus respectivos ámbitos de competencia, tanto por el Estado como por las comunidades autónomas. Así, hemos dicho que del art. 103.3 CE se desprenden, entre otros extremos, una reserva de ley de alcance relativo [ STC 99/1987 , FJ 3 c)] y la opción constitucional por una relación funcionarial de naturaleza estatutaria que, por lo tanto, ubica al funcionario público en «una situación jurídica objetiva, definida legal y reglamentariamente y, por ello, modificable por uno u otro instrumento normativo de acuerdo con los principios de reserva de Ley y de legalidad» ( STC 99/1987 , FJ 6). En cuanto al derecho fundamental a acceder en condiciones de igualdad a las funciones públicas ( art. 23.2 CE ), hemos señalado, por lo que ahora interesa, que se trata de una especificación del principio de igualdad que consagra el art. 14 CE (por todas, STC 363/1993, de 13 de diciembre , FJ 4); que no otorga el derecho a desempeñar determinadas funciones públicas, sino solamente a impugnar toda medida que quiebre la igualdad ( STC 192/2012, de 29 de octubre , FJ 5, y las allí citadas); y que de él se deriva la exigencia de respetar la igualdad (garantizada a través de los principios de mérito y capacidad) no solo en el acceso a la función pública, sino también, aunque con intensidad diferente, en toda la relación funcionarial, incluyendo el desarrollo o promoción de la carrera administrativa (por todas, STC 131/2017, de 13 de noviembre , FJ 4).

b) El concepto de legislación básica.

Acerca de las normas básicas estatales hemos señalado, desde la STC 69/1988, de 19 de abril , FJ 5, que, aun careciendo de efectos atributivos de competencias que puedan alterar el sistema constitucional y estatutario, tienen por objeto delimitar el espacio normativo al que las comunidades autónomas deben circunscribirse cuando ejercitan, en defensa de sus intereses peculiares, las competencias propias que tengan en relación con la materia que resulte delimitada por dichas normas básicas. La definición de lo básico constituye una operación «que corresponde realizar al legislador estatal sin alterar el orden constitucional y estatutario de distribución de competencias y con observancia de las garantías de certidumbre jurídica que sean necesarias para asegurar que las [comunidades autónomas] tengan posibilidad normal de conocer cuál es el marco básico al que deben someter sus competencias». Y, correlativamente, «la función de defensa del sistema de distribución de competencias que a este tribunal confieren los arts. 161.1 c) de la Constitución y 59 de su Ley Orgánica tiene que venir orientada por dos esenciales finalidades: procurar que la definición de lo básico no quede a la libre disposición del Estado en evitación de que puedan dejarse sin contenido o inconstitucionalmente cercenadas las competencias autonómicas y velar por que el cierre del sistema no se mantenga en la ambigüedad permanente que supondría reconocer al Estado facultad para oponer sorpresivamente a las comunidades autónomas como norma básica, cualquier clase de precepto legal o reglamentario, al margen de cuál sea su rango y estructura».

A la primera de estas dos finalidades -garantizar la pervivencia de un ámbito de normación reservado a las comunidades autónomas- responde la noción material de lo básico. Así, hemos señalado que una norma es materialmente básica si «garantiza en todo el Estado un común denominador normativo dirigido a asegurar, de manera unitaria y en condiciones de igualdad, los intereses generales a partir del cual pueda cada comunidad autónoma, en defensa de sus propios intereses, introducir las peculiaridades que estime convenientes y oportunas, dentro del marco competencial que en la materia le asigne su Estatuto» ( STC 69/1988, de 19 de abril , FJ 5, seguida de otras muchas). Al establecer ese común denominador normativo, el Estado «no puede hacerlo con un grado tal de detalle y de forma tan acabada o completa que prácticamente impida la adopción por parte de las comunidades autónomas de políticas propias en la materia mediante el ejercicio de sus competencias de desarrollo legislativo» (por todas, STC 50/1999, de 6 de abril , FJ 3).

Como regla general, la función -característica de lo básico- de garantía de la existencia de un común denominador normativo sobre una materia se cumple a través de la aprobación de normas básicas que son aplicables de manera directa a todo el territorio del Estado. Sin embargo, conforme a la doctrina establecida en la STC 141/2014, de 11 de septiembre , el Estado puede, excepcionalmente, asegurar el cumplimiento de esa función a través de normas materialmente básicas que resulten de aplicación a las comunidades autónomas durante el periodo transitorio en que aún no se haya aprobado la correspondiente normativa autonómica, siempre que concurran estrictos requisitos. Como indicamos entonces, «las competencias del Estado le permiten a este dictar las normas que, en cuanto complemento estrictamente necesario o indispensable, sean precisas para asegurar, de forma transitoria y hasta que se produzca el desarrollo legislativo autonómico pertinente, la eficacia y aplicación en todo el territorio nacional de las regulaciones que establezca en ejercicio de esas competencias. Lo contrario supondría que la efectividad de las normas básicas o de las condiciones básicas establecidas por el Estado quedara al albur de la voluntad de los legisladores autonómicos y ello sería claramente contrario al orden constitucional de distribución competencial, así como a la propia finalidad a la que responde la existencia de la legislación básica» ( STC 141/2014, de 11 de septiembre , FJ 8).

Por su parte, la noción formal de lo básico persigue evitar la incertidumbre acerca de qué normas son básicas y cuáles no, en defensa de las competencias autonómicas. Esta dimensión de lo básico se traduce en la preferencia por la ley formal, pues «solo a través de este instrumento normativo se alcanzará [...] una determinación cierta y estable de los ámbitos de ordenación de las materias en las que concurren y se articulan las competencias»; preferencia que se completa con la posibilidad excepcional de que mediante el ejercicio de la potestad reglamentaria el Gobierno regule «alguno de los preceptos básicos de una materia, cuando resulten, por la competencia de esta, complemento necesario para garantizar el fin a que responde la competencia sobre las bases» ( STC 242/1999, de 21 de diciembre , FJ 8). Adicionalmente, hemos indicado que «la propia ley puede y debe declarar expresamente el alcance básico de la norma o, en su defecto, venir dotada de una estructura que permita inferir, directa o indirectamente, pero sin especial dificultad, su vocación o pretensión de básica» ( STC 69/1988, de 19 de abril , FJ 5, seguida de otras muchas).

c) Contradicción efectiva e insalvable por vía interpretativa.

Por lo que respecta a la exigencia de que, para que exista inconstitucionalidad mediata, la contradicción entre las normas estatal y autonómica sea efectiva e insalvable por vía interpretativa, hemos reiterado que resulta necesario verificar si la contradicción entre ambas existe y es verdadera y real, de modo que no pueda ser salvada con una interpretación de la norma cuestionada conforme con la Constitución ( STC 4/1981, de 2 de febrero ). Y ello porque, en este segundo escenario, «el principio de conservación de la ley ( SSTC 63/1982, de 20 de octubre , y 16/1998, de 26 de enero ) habilita a este tribunal para concluir que, de esa manera interpretada, la norma impugnada no sería contraria al orden constitucional de competencias» (por todas, STC 113/2010, de 24 de noviembre , FJ 2).

4. Examen del carácter legítimamente básico de las normas estatales invocadas como parámetro de contraste.

a) Síntesis de la controversia.

Según el auto de planteamiento, el precepto autonómico cuestionado colisionaría con la norma estatal que exige que la adscripción de los funcionarios de carrera de nuevo ingreso a su puesto de trabajo tenga carácter definitivo. Dicha norma, que gozaría de carácter básico, habría sido legítimamente dictada por el legislador estatal en ejercicio de su competencia exclusiva para establecer las bases del régimen estatutario de los funcionarios públicos ( art. 149.1.18 CE ), y estaría recogida en el art. 26.1 del Reglamento general de ingreso (en conexión con el art. 63 del mismo texto reglamentario), así como en los arts. 18.4 , 20.1 a ) y 21 de la Ley 30/1984 , a los que los citados preceptos reglamentarios vendrían a desarrollar y complementar.

Como con mayor detalle se indica en los antecedentes de esta sentencia, coinciden con este planteamiento tanto el abogado del Estado (que se refiere en exclusiva al Reglamento general de ingreso) como la fiscal general del Estado (que alude, además, a la Ley 30/1984). El letrado del Gobierno de Canarias niega carácter básico al Reglamento, y también lo hace el letrado del Parlamento de Canarias, que sí reconoce naturaleza básica a la Ley 30/1984. Acerca del Reglamento general de ingreso, la representación procesal del Gobierno y del Parlamento de Canarias señalan que las bases del régimen estatutario de los funcionarios públicos han de ser establecidas mediante ley formal por exigencia de la reserva de ley prevista en el art. 103.3 CE , e indican que no cabe considerar básica a una norma que se dota a sí misma de carácter supletorio, como hace el Reglamento en su art. 1.3.

b) Existencia de competencia estatal para regular la materia controvertida.

Aunque no ha sido discutido por ninguna de las partes, procede comenzar el enjuiciamiento aclarando que la regulación del régimen de adscripción de los funcionarios de carrera a su puesto de trabajo forma parte del núcleo del régimen estatutario de los funcionarios públicos cuya regulación básica corresponde al Estadoex art. 149.1.18 CE . Y ello con independencia de que el legislador estatal decida regular esta cuestión de modo autónomo o bien configurándola como un elemento complementario del régimen de ingreso en la función pública y/o del de provisión de puestos de trabajo entre quienes ya son funcionarios de carrera. El modo -provisional o definitivo- en que el funcionario se vincula a su puesto de trabajo es en todo caso un extremo que atañe a sus «derechos, deberes y responsabilidades», máxime teniendo en cuenta que el desempeño del puesto se configura en el ordenamiento español como la pieza fundamental de la carrera administrativa de los funcionarios. Y ello sin perjuicio de que, según se configure su regulación, pueda también afectar a la «adquisición de la condición de funcionario» y/o al «modo de provisión de puestos de trabajo». Lo relevante desde la perspectiva que nos ocupa es que se trata, en todo caso, de aspectos de la relación funcionarial que están cubiertos por la competencia básica estatal del art. 149.1.18 CE , según la doctrina constitucional que hemos reseñado en el fundamento jurídico 3 a) de esta sentencia.

c) Examen del carácter básico de los preceptos invocados como parámetro de contraste.

Sentado lo anterior, resulta necesario analizar si los concretos preceptos que han sido invocados como parámetro de contraste -recogidos, como ya se ha dicho, en la Ley 30/1984 y en el Reglamento general de ingreso- pueden ser o no considerados como básicos desde una perspectiva tanto formal como material, en el sentido que a estas expresiones atribuye la doctrina constitucional.

La Ley 30/1984, de 2 de agosto, de medidas para la reforma de la función pública, se dictó, a tenor de su art. 1.3 , al amparo de la competencia básica estatal sobre régimen estatutario de los funcionarios públicos. Los preceptos que el auto de planteamiento invoca como parámetro de contraste [arts. 18.4, 20.1 a) y 21] tienen carácter formalmente básico según expresa el citado art. 1.3 de la ley. Ha de recordarse, además, que la constitucionalidad de dicho art. 1.3 fue confirmada por la STC 99/1987 , FJ 2, a la que nos remitimos en este punto. No cabe tampoco dudar de que los preceptos de la Ley 30/1984 citados en el auto de planteamiento sean materialmente básicos, en tanto que en ellos se regulan cuestiones que, según ha confirmado la doctrina constitucional reseñada en el fundamento jurídico 3 a)supra, pertenecen a las bases del régimen estatutario de los funcionarios públicos. Se trata, en concreto, de la «adquisición de la condición de funcionario» ( art. 18.4 de la ley 30/1984 , que regula la oferta de empleo público), el «modo de provisión de puestos de trabajo» (regulada en el art. 20.1 de la ley) y «las condiciones de promoción de la carrera administrativa» (art. 21 de la ley). Estamos, en definitiva, ante preceptos tanto formal como materialmente básicos.

Por lo que respecta al Reglamento general de ingreso, aduce la representación procesal del Gobierno y del Parlamento de Canarias que no cabe reconocer naturaleza básica a preceptos que, como los arts. 26.1 y 63 del mencionado texto normativo, son de rango reglamentario y, además, resultan de aplicación meramente supletoria a las comunidades autónomas (pues, según su art. 1.3 «este Reglamento tendrá carácter supletorio para todos los funcionarios civiles al servicio de la administración del Estado no incluidos en su ámbito de aplicación y los de las restantes administraciones públicas»). Frente a ello hemos de recordar, de entrada, que la posible existencia de normas básicas reglamentarias y de normas básicas que se aplican solo transitoriamente a las comunidades autónomas -hasta que estas aprueben su propia regulación- ha sido expresamente aceptada por la doctrina constitucional, siempre que se cumplan determinados requisitos. A los efectos del presente proceso no es necesario, sin embargo, dilucidar si los arts. 26.1 y 63 del Reglamento general de ingreso cumplen tales requisitos y si por lo tanto gozan de carácter básico. Y ello porque, encontrándonos ante un posible supuesto de inconstitucionalidad mediata o indirecta, el eventual carácter básico de los referidos preceptos deviene carente de relevancia desde el momento en que el Estado los dota de aplicabilidad meramente supletoria a las comunidades autónomas y, con ello, permite que su aplicación sea lícitamente desplazada por la normativa autonómica propia; desplazamiento que imposibilita la existencia de contradicción efectiva entre la norma autonómica y la estatal.

En atención a ello, concluimos que el art. 1 de la Ley del Parlamento de Canarias 18/2019 , al regular el régimen de adscripción de los funcionarios de nuevo ingreso para los supuestos incluidos en su ámbito de aplicación, ha desplazado para tales supuestos la aplicación de los preceptos del Reglamento general de ingreso invocados como parámetro de contraste en el auto de planteamiento, decayendo así el presupuesto indispensable para una declaración de inconstitucionalidad mediata o indirecta por vulneración de aquellos. El objeto de nuestro enjuiciamiento ha de quedar reducido en adelante a la posible contradicción del precepto cuestionado con la Ley 30/1984.

5. Examen del contenido de las normas estatales invocadas como parámetro de contraste.

a) Síntesis de la controversia.

Sentado el carácter tanto formal como materialmente básico ex art. 149.1.18 CE de los preceptos de la Ley 30/1984 invocados como parámetro de contraste, a continuación hemos de dilucidar si en ellos se contiene una norma del sentido y alcance que, según se ha detallado en los antecedentes de esta sentencia, propugna el auto de planteamiento y apoyan tanto el abogado del Estado como la fiscal general del Estado.

Únicamente se opone a tal interpretación el letrado del Parlamento de Canarias, que afirma que no existe un derecho de los funcionarios de nuevo ingreso a ser adscritos a un destino definitivo en su primer nombramiento y que, en tal sentido, argumenta que «la doctrina viene afirmando que el funcionario público es titular del derecho al cargo, es decir, del derecho a no ser privado de la condición de funcionario, pero no es en cambio titular del derecho a obtener un destino concreto».

b) La adscripción definitiva del funcionario de carrera de nuevo ingreso como exigencia de la Ley 30/1984.

La Ley 30/1984 configura como sistemas ordinarios de provisión de puestos de trabajo el concurso [art. 20.1 a )], y la libre designación con convocatoria pública, si bien el uso de este segundo sistema se restringe a la cobertura de determinados puestos [ art. 20.1 b)]. Frente a estos mecanismos ordinarios de provisión, la adscripción provisional se regula en la Ley 30/1984 con una vocación eminentemente restrictiva y residual, únicamente para supuestos tasados y expresamente definidos en la propia ley, y siempre supeditado a que esos supuestos no puedan afrontarse a través de los mecanismos ordinarios del concurso y la libre designación.

En efecto, la Ley 30/1984 se refiere a la adscripción provisional solamente en dos de sus preceptos. Por una parte, el art. 21.2 b ) prevé el «desempeño provisional del puesto de trabajo» como mecanismo de garantía del nivel del puesto aplicable a aquellos funcionarios que cesen en un puesto de trabajo (incluyendo los casos de supresión de tal puesto) sin obtener otro por los sistemas de concurso o de libre designación con convocatoria pública. De otro lado, el art. 29 bis permite la adscripción provisional de los funcionarios de carrera que reingresen al servicio activo y no tengan reserva de plaza y destino: en estos casos, el reingreso se efectuará mediante la participación del funcionario en las convocatorias de concursos o de libre designación y, en caso de reingreso mediante adscripción provisional, el puesto así asignado habrá de convocarse para su provisión definitiva en el plazo máximo de un año, quedando el funcionario obligado a participar en la correspondiente convocatoria.

Resulta de ello que la Ley 30/1984 configura a la adscripción provisional como un mecanismo excepcional de provisión de puestos de trabajo aplicable únicamente a quienes ya habían desempeñado otro puesto con anterioridad, en los supuestos residuales en que el funcionario deviene transitoriamente carente de un puesto obtenido conforme a los sistemas normales de provisión (concurso o libre designación), ya sea porque el puesto del que procede ha sido suprimido, porque ha sido cesado o removido del mismo, o porque reingresa al servicio activo sin gozar de reserva de plaza y destino. La finalidad de este mecanismo, tal y como ha sido diseñado por la normativa básica estatal, es garantizar en todo caso el desempeño de un puesto de trabajo a los funcionarios de carrera y, con ello, proteger su carrera administrativa, al margen de que sirva también, indirectamente, para facilitar la flexibilidad organizativa de las administraciones públicas. En otras palabras, el legislador básico estatal ha configurado la adscripción provisional como una mera consecuencia o elemento corrector de los supuestos incidentales de cese, supresión del puesto o reingreso al servicio activo de los funcionarios de carrera. Supuestos en los que no pueden encontrarse en ningún caso los funcionarios de carrera de nuevo ingreso.

Debe destacarse, por lo demás, que el tipo de situaciones residuales en las que la Ley 30/1984 permite la adscripción provisional se caracterizan por el elemento común de que el acceso al puesto se produce sin una previa convocatoria pública y sin un verdadero procedimiento competitivo entre varios aspirantes basado en criterios de mérito y capacidad, rasgos que sí caracterizan a los mecanismos ordinarios del concurso y la libre designación según el art. 20.1 de la Ley 30/1984 . Este es el motivo por el que tradicionalmente los tribunales ordinarios han entendido, al interpretar dicha ley, que el nivel del puesto desempeñado en adscripción provisional no puede ser tenido en cuenta a efectos de la adquisición, reconocimiento y consolidación del grado personal; elemento este que explicaría que la disposición cuestionada haya incluido, como regla accesoria, la que establece que, para los funcionarios de nuevo ingreso incluidos en su ámbito de aplicación, «[s]in perjuicio del reconocimiento, cuando proceda, de sus servicios previos, su antigüedad será computada desde la fecha de su toma de posesión, a todos los efectos, tanto retributivos como de promoción profesional, y el tiempo servido en puestos a los que el citado personal funcionario se haya adscrito provisionalmente se computará para la adquisición, reconocimiento y consolidación del grado personal».

En atención a lo hasta ahora expuesto debemos concluir que el modelo básico de función pública diseñado por la Ley 30/1984 incluye la exigencia de que la adscripción del funcionario de carrera de nuevo ingreso a su puesto de trabajo tenga carácter definitivo. Como señala la fiscal general del Estado, el art. 26.1 del Reglamento general de ingreso viene, de este modo, a explicitar lo que es regla general en la legislación básica sobre función pública. Así se deriva de la imposibilidad lógica de que los funcionarios de nuevo ingreso incurran en los supuestos excepcionales en los que la normativa básica permite la adscripción provisional. Esta es la perspectiva desde la cual ha de entenderse el art. 18.4 de la Ley 30/1984 , que cuando establece que «[l]as vacantes correspondientes a las plazas incluidas en las convocatorias para ingreso de nuevo personal no precisarán de la realización de concurso previo entre quienes ya tuvieren la condición de funcionarios», no dispone solo la innecesariedad de agotar los concursos previos entre funcionarios, sino que establece el derecho de los funcionarios de nuevo ingreso a ser nombrados en su puesto con carácter definitivo, sin que ello pueda condicionarse a la realización de concursos de provisión que hayan de ser convocados con posterioridad a la terminación del proceso.

c) La coherencia del régimen de adscripción de la Ley 30/1984 con el previsto en el texto refundido de la Ley del estatuto básico del empleado público.

A lo dicho debe añadirse que el régimen de adscripción de los funcionarios de carrera de nuevo ingreso que resulta de la Ley 30/1984 no solo no contradice, sino que es plenamente coherente con el que deriva del vigente texto refundido del estatuto básico del empleado público. Precisión esta necesaria por cuanto las previsiones de la Ley 30/1984 relativas a la ordenación, planificación y gestión de recursos humanos han de entenderse vigentes en las comunidades autónomas que, como Canarias, aún no han procedido a dictar su legislación propia en desarrollo del texto refundido de la Ley del estatuto básico del empleado público, únicamente en tanto no se opongan a lo establecido en dicho texto refundido (apartado segundo de la disposición final cuarta TRLEEP, en relación con la disposición derogatoria única del mismo texto).

El texto refundido de la Ley del estatuto básico del empleado público solamente se refiere a la posible vinculación provisional del funcionario de carrera al puesto de trabajo en dos preceptos, ninguno de los cuales se refiere a situaciones en las que pueda encontrarse un funcionario de nuevo ingreso. El primero de ellos alude a la adscripción provisional solo de manera implícita. Se trata del art. 78, que, tras configurar al concurso y a la libre designación con convocatoria pública como procedimientos básicos de provisión de puestos de trabajo (apartado 2), permite en su apartado 3 que las leyes de función pública que se dicten en desarrollo del Estatuto básico establezcan otros procedimientos de provisión, si bien limita esta posibilidad a «los supuestos de movilidad a que se refiere el artículo 81.2, permutas entre puestos de trabajo, movilidad por motivos de salud o rehabilitación del funcionario, reingreso al servicio activo, cese o remoción en los puestos de trabajo y supresión de los mismos». Se trata, como puede observarse, de supuestos idénticos o materialmente análogos a aquellos para los que la Ley 30/1984 permite excepcionalmente la adscripción provisional del funcionario al puesto de trabajo. La segunda mención del texto refundido de la Ley del estatuto básico del empleado público al desempeño provisional del puesto de trabajo tiene carácter explícito y se recoge en su art. 81.3 , que regula la movilidad del personal funcionario de carrera. Según este precepto, «[e]n caso de urgente e inaplazable necesidad, los puestos de trabajo podrán proveerse con carácter provisional debiendo procederse a su convocatoria pública dentro del plazo que señalen las normas que sean de aplicación». Se trata de un supuesto adicional a los de cese, remoción del puesto y reingreso contemplados en la Ley 30/1984, pero que se prevé solamente para los supuestos de urgencia en el marco de procesos de movilidad de los funcionarios entre dos puestos distintos; situación en la que, como es obvio, tampoco puede encontrarse quien accede por primera vez a un puesto de trabajo como funcionario de carrera.

Debemos concluir, por ello, que la adscripción definitiva al puesto de trabajo del funcionario de nuevo ingreso forma parte del modelo básico de función pública diseñado por el texto refundido de la Ley del estatuto básico del empleado público. Desde esta perspectiva debe entenderse lo dispuesto en el art. 62 TRLEEP, que supedita la adquisición de la condición de funcionario de carrera al cumplimiento sucesivo de varios requisitos: la superación del proceso selectivo; el nombramiento como funcionario por la autoridad competente, que ha de publicarse además en el diario oficial correspondiente; la jura o promesa de acatamiento de la Constitución (y del estatuto de autonomía, en su caso); y la toma de posesión, en el plazo previsto desde el nombramiento, de la plaza asignada al funcionario. El nombramiento como funcionario de carrera por la autoridad competente implica la asignación al funcionario de la plaza que le corresponda según el orden obtenido en el proceso selectivo. Esa asignación inicial de plaza lo es -como todas las asignadas por concurso- con carácter definitivo y determina que el funcionario de nuevo ingreso quede en situación de servicio activo en el cuerpo o escala de pertenencia, de conformidad con el art. 86 TRLEEP.

Debe además tenerse en cuenta lo establecido en la disposición adicional novena TRLEEP, a cuyo tenor «[l]a carrera profesional de los funcionarios de carrera se iniciará en el grado, nivel, categoría, escalón y otros conceptos análogos correspondientes a la plaza inicialmente asignada al funcionario tras la superación del correspondiente proceso selectivo, que tendrán la consideración de mínimos. A partir de aquellos, se producirán los ascensos que procedan según la modalidad de carrera aplicable en cada ámbito». En el futuro, el funcionario podrá participar en los concursos de provisión de puestos de trabajo que se convoquen por la autoridad competente; participación que el texto refundido de la Ley del estatuto básico del empleado público diseña como voluntaria, pues solamente existe obligación de concursar cuando se trata de la asignación de destino inicial -momento en que, según acaba de indicarse, el funcionario de nuevo ingreso ha de pedir plaza necesariamente, so pena de no perfeccionar la condición de funcionario de carrera- o, lógicamente, cuando es objeto de concurso la plaza que el funcionario venía desempeñando en régimen de adscripción provisional.

6. Examen de la contradicción de la norma cuestionada con la legislación básica estatal.

a) Síntesis de la controversia.

Según la interpretación de la Sala proponente de la cuestión de inconstitucionalidad, que suscribe el abogado del Estado, la regla de la adscripción provisional contenida en el precepto cuestionado incurriría en contradicción efectiva con la normativa básica estatal, contradicción que no podría ser salvada a través de los instrumentos que proporciona la hermenéutica jurídica.

Niegan la existencia de contradicción los representantes del Parlamento y del Gobierno canario, así como la fiscal general del Estado. Señalan, en síntesis, que el precepto cuestionado sería compatible con la legislación básica estatal debido a su limitado ámbito personal y temporal de aplicación; a su legítima finalidad, consistente en proteger la eficacia de la administración y en conciliar los intereses contrapuestos de los funcionarios de nuevo ingreso y de los ya incorporados a la función pública canaria con anterioridad; y a la equiparación que la propia norma hace entre los efectos de la adscripción provisional y los de la adscripción definitiva, por lo que atañe a los derechos a la promoción profesional, la consolidación de grado personal, la antigüedad y los derechos retributivos de los funcionarios de nuevo ingreso.

b) Existencia de contradicción efectiva y no salvable por vía interpretativa.

De la comparación entre lo previsto en la Ley 30/1984 y en la Ley del Parlamento de Canarias 18/2019 resulta su clara incompatibilidad, pues la norma básica exige que la asignación del funcionario de nuevo ingreso al puesto de trabajo se haga en régimen de adscripción definitiva, mientras que la autonómica establece que dicha adscripción será provisional. Con ello, el precepto cuestionado contradice la legislación básica en materia de función pública e invade la competencia estatal para dictarla, incurriendo en inconstitucionalidad.

No obsta a esta conclusión el hecho de que la regla de la adscripción provisional haya sido configurada por el legislador canario con carácter muy restrictivo por lo que respecta tanto al círculo de sus destinatarios como a su duración. Sin necesidad de entrar a examinar si ello convierte o no al precepto en una ley singular, lo relevante a los efectos del juicio de inconstitucionalidad mediata es que el mismo contradice la legislación básica estatal al excepcionar la regla de la adscripción definitiva o, lo que es lo mismo, al prever el desempeño provisional del puesto de trabajo fuera de los casos tasados en que lo permite la Ley 30/1984. Posibilidad que se encuentra proscrita por nuestra doctrina, conforme a la cual «si básica es la regla, básica debe ser también la excepción» [ STC 206/1997, de 27 de noviembre , FJ 8 e)].

Por este mismo motivo debe rechazarse el argumento según el cual el precepto cuestionado sería constitucional en virtud de su finalidad tuitiva tanto de la eficacia de la administración ( art. 103.1 CE ), que requiere la incorporación inmediata a sus puestos de los funcionarios de nuevo ingreso, como de los derechos y expectativas contrapuestos de tales funcionarios y de los que ya venían ocupando un puesto en la función pública con anterioridad. Pese a ser legítimos, tales objetivos no habilitan al legislador autonómico para desnaturalizar la adscripción provisional, tal y como ha sido regulada por el legislador básico estatal, para convertirla en una forma de desempeño de un puesto de trabajo obtenido a través de la superación de los procedimientos de acceso a la función pública.

Procede rechazar también, por último, el argumento según el cual la contradicción vendría salvada gracias a la inclusión en el precepto cuestionado de la norma complementaria que reconoce al funcionario de nuevo ingreso provisionalmente adscrito a su puesto los derechos retributivos y de carrera profesional, incluidos los relativos al grado personal, propios de la adscripción definitiva. Y ello por dos motivos. Primero, esta previsión complementaria poco o nada añade a lo ya previsto en la legislación básica estatal, pues esta liga tales derechos al desempeño de un puesto de trabajo obtenido en virtud de procedimientos respetuosos de los principios de mérito y capacidad; exigencias que sin duda alguna cumplen los mecanismos de acceso a la función pública (oposición y concurso-oposición). De modo que debe entenderse que es la propia normativa básica la que garantiza esos derechos a los funcionarios de carrera de nuevo ingreso, incluso si -como en el supuesto que nos ocupa- estos ocupan su primer puesto de trabajo, de modo contrario a la legislación básica, de manera provisional. Y, en segundo lugar, observamos que, a pesar del reconocimiento de tales derechos, la contradicción del precepto autonómico examinado con la normativa estatal persiste, porque aquel impone sobre los funcionarios afectados una situación de interinidad y una obligación de concursar no previstos por la normativa básica para los funcionarios de nuevo ingreso. Con ello, el precepto cuestionado repercute también sobre la racionalidad y estabilidad de las plantillas de la función pública autonómica, extremo que afecta a la eficacia de la actuación administrativa ( art. 103.1 CE ).

7. Inconstitucionalidad y nulidad del precepto cuestionado: efectos del fallo.

Por los motivos expuestos, procede declarar la inconstitucionalidad de la regla de la adscripción provisional de los funcionarios de nuevo ingreso prevista en el segundo párrafo del art. 1 de la Ley del Parlamento de Canarias 18/2019 , debido a su contradicción con el carácter definitivo que a dicha adscripción atribuye el art. 18.4 de la Ley 30/1984 , en conexión con los arts. 20.1 , 21.2 b ) y 29 bis de dicha ley . La declaración de inconstitucionalidad debe conducir a la de nulidad, conforme al criterio general sentado por el art. 39.1 LOTC , y la nulidad ha de alcanzar también a las dos reglas complementarias recogidas en el párrafo segundo del art. 1 de la Ley del Parlamento de Canarias 18/2019 , debido a su indisociable conexión con la norma declarada inconstitucional y nula, en cuya ausencia carecen de todo sentido. Ahora bien, la declaración de nulidad debe ser precisada, en cuanto a sus efectos, desde dos puntos de vista.

En primer lugar, la declaración de nulidad no puede afectar a la condición de funcionario de carrera de quienes hubiesen adquirido dicha condición a través de la toma de posesión de un puesto de trabajo asignado, en virtud del precepto declarado inconstitucional y nulo, en régimen provisional. La declaración de nulidad tampoco puede obstar al reconocimiento de los derechos retributivos y de promoción profesional, incluyendo los relativos a la adquisición, reconocimiento y consolidación del grado personal, que el precepto anulado garantiza a los funcionarios que, en contra de la normativa básica estatal, hayan sido adscritos provisionalmente a su primer puesto de trabajo. Y ello en tanto que tales derechos deben entendérseles reconocidos por dicha normativa básica, por las razones que han quedado expuestas en el fundamento jurídico 6 supra. Baste con recordar ahora que, al haber accedido a sus puestos de trabajo (provisionales) mediante la superación de un proceso selectivo respetuoso de los principios de mérito y capacidad, a los funcionarios de nuevo ingreso a quienes se haya aplicado el precepto anulado deben entendérseles reconocidos los derechos propios de la adscripción definitiva obtenida a través de los procedimientos ordinarios de provisión de puestos de trabajo, también regidos por los principios de mérito y capacidad.

En segundo lugar, procede recordar que la declaración de nulidad de una norma legal -a la que se refiere el art. 39.1 LOTC - ha de tenerse por una forma adecuada de reparación o superación de la situación de inconstitucionalidad constatada y declarada por este tribunal, cuyo efecto inmediato es que el precepto inconstitucional y nulo quede definitivamente expulsado del ordenamiento jurídico ( STC 19/1987, de 17 de febrero , FJ 6) y que, por lo mismo, resulte inaplicable desde que la declaración de nulidad se publica en el «Boletín Oficial del Estado» ( STC 45/1989, de 20 de febrero , FJ 11). Ahora bien, como hemos indicado en otras ocasiones, la declaración de nulidad no ha de presentar siempre y necesariamente el mismo alcance, pues «la vigencia simultánea de los diversos preceptos constitucionales nos exige que, al determinar el alcance de la declaración de nulidad de una ley, prestemos también atención a las consecuencias que esa misma declaración de nulidad puede proyectar sobre los diversos bienes constitucionales», pues «la declaración de invalidez de un precepto legal, por vulneración del orden constitucional de competencias, no puede ser a costa de un sacrificio desproporcionado en la efectividad de otras normas constitucionales» ( STC 54/2002, de 27 de febrero , FJ 8). Entre esas otras normas constitucionales ocupa un papel destacado el principio constitucional de seguridad jurídica ( art. 9.3 CE ), al que responde la previsión contenida en el art. 40.1 LOTC , según el cual las sentencias declaratorias de la inconstitucionalidad de leyes «no permitirán revisar procesos fenecidos mediante sentencia con fuerza de cosa juzgada» en los que se haya hecho aplicación de las leyes inconstitucionales. Ahora bien, como dijimos en la STC 54/2022 , FJ 9, la modulación del alcance de nuestra declaración de inconstitucionalidad no se limita a preservar la cosa juzgada, sino que puede ir más allá si ello es necesario para evitar que la declaración de nulidad perjudique indebidamente otros bienes constitucionales (en sentido análogo, SSTC 45/1989, de 20 de febrero, FJ 11 , y 180/2000, de 29 de junio , FJ 7).

La norma declarada inconstitucional y nula afecta tanto a la estabilidad de las plantillas de funcionarios que conforman la función pública canaria -y, con ello, a la eficacia de dicha administración ( art. 103.1 CE )-, como al estatuto jurídico de los propios funcionarios, incluyendo no solo a los de nuevo ingreso que hubiesen sido provisionalmente adscritos a su primer destino, sino también a quienes se hubiesen incorporado a la función pública con anterioridad y participen en los concursos de provisión de puestos previstos por el precepto anulado. En este contexto, la declaración de inconstitucionalidad y nulidad conlleva que deban declararse definitivos los nombramientos provisionales que aún subsistan, en su caso. Ahora bien, el principio constitucional de seguridad jurídica reclama que la declaración de inconstitucionalidad y nulidad no permita revisar la adjudicación de plazas en régimen de adscripción definitiva producida a través de los concursos convocados al amparo de la norma anulada, salvo aquellos respecto de los cuales se hayan entablado procedimientos administrativos o procesos judiciales en relación con el nombramiento provisional en los que aún no haya recaído resolución firme."

Hem transcrit quasi en la seva totalitat la STC 116/2022 ja que en ella es troba el fonament de la decisió de la present, doncs aquest tribunal per aplicació del que es disposa a l? article 5.1 LOPJ està vinculat al contingut de les sentècies del Tribunal Constitucional.

L?argumentació de la part demandada pivota en la inexistència d?un dret a l?adjudicació definitiva dels llocs de treball en els processos selectius d?accés a la funció pública. No obstant, la STC 116/2022 conclou de forma categòrica " En atención a lo hasta ahora expuesto debemos concluir que el modelo básico de función pública diseñado por la Ley 30/1984 incluye la exigencia de que la adscripción del funcionario de carrera de nuevo ingreso a su puesto de trabajo tenga carácter definitivo". I no només en el sistema ideat per la Llei 30/1984, sinó tambén en el posterior del TREBEP ja que quan examina la coherència o incoherència entre els mateixos manifesta " Debemos concluir, por ello, que la adscripción definitiva al puesto de trabajo del funcionario de nuevo ingreso forma parte del modelo básico de función pública diseñado por el texto refundido de la Ley del estatuto básico del empleado público. "

L?Administració de la Generalitat argumenta que la STC 116/2022 no es pot aplicar perquè la Comunitat Autónoma de Canáries no compta amb una normativa autonòmica pròpia en matèria de funció pública que reguli els supòsits en què es procedent fer ús de l?adscripció provisional, mentre que la Comunitat Autònoma de Catalunya sí, extrem que fa d?aplicació el TREBEP i la Llei 30/1984.

No obstant, la STC 116/2022 analitza l?adequació de la normativa canària a la llum tant de la Llei 30/84, aplicable en el seu cas per manca de desenvolupament, però també a la llum del TREBEP i conclou que ambdues regulacions, amb caràcter de bàsiques, regulen el sistema d?adscripció provisional en casos excepcionals que res tenen a veure amb el nou ingrés. I és que la STC 116/2022 és taxativa quan infereix de la normativa bàsica continguda tant en la Llei 30/84 i el TREBEP el dret dels funcionaris de nou ingrés a una adscripció definitiva, regulació, que al pertànyer a l?àmbit de la normativa bàsica, necessàriament s?ha de fer per llei estatal. Per tant, ens movem en el camp de la competència per legislar en aquest aspecte.

I encara més, conté dos paràgrafs que desmontarien els altres arguments donats per la part demandada dirigits a entendre la figura de l?adscripció provisional com a una eina de gestió en la provisió de llocs de treball.

En primer lloc, la part demandada ens parla de la necessitat de garantir els rets dels funcionaris de carrera que ja es troben dins de l?Administració, fent al.lusió al marc d?excepcionalitat existent, i que aquesta Sala no desconeix. Ara bé, la STC 116/2022 disposa " Procede rechazar también, por último, el argumento según el cual la contradicción vendría salvada gracias a la inclusión en el precepto cuestionado de la norma complementaria que reconoce al funcionario de nuevo ingreso provisionalmente adscrito a su puesto los derechos retributivos y de carrera profesional, incluidos los relativos al grado personal, propios de la adscripción definitiva. Y ello por dos motivos. Primero, esta previsión complementaria poco o nada añade a lo ya previsto en la legislación básica estatal, pues esta liga tales derechos al desempeño de un puesto de trabajo obtenido en virtud de procedimientos respetuosos de los principios de mérito y capacidad; exigencias que sin duda alguna cumplen los mecanismos de acceso a la función pública (oposición y concurso-oposición). De modo que debe entenderse que es la propia normativa básica la que garantiza esos derechos a los funcionarios de carrera de nuevo ingreso, incluso si -como en el supuesto que nos ocupa- estos ocupan su primer puesto de trabajo, de modo contrario a la legislación básica, de manera provisional."

I en segon lloc, respecte a la necessitat d?entrar en un segon concurs que donaria lloc a aquesta adscripció definitiva afegeix " , en segundo lugar, observamos que, a pesar del reconocimiento de tales derechos, la contradicción del precepto autonómico examinado con la normativa estatal persiste, porque aquel impone sobre los funcionarios afectados una situación de interinidad y una obligación de concursar no previstos por la normativa básica para los funcionarios de nuevo ingreso. Con ello, el precepto cuestionado repercute también sobre la racionalidad y estabilidad de las plantillas de la función pública autonómica, extremo que afecta a la eficacia de la actuación administrativa ( art. 103.1 CE )."

En aquest mateix sentit la STSJ de A Coruña de 4 de febrero de 2026, recurs 43/2025 tracta de la demanda interposada contra la resolució de la Xunta de Galicia fruit d?un procés selectiu de nou ingrés dient " SEXTO.-Resolución de la cuestión controvertida.

1. Ante todo conviene resaltar dos aspectos que no resultan baladíes para la decisión de la presente impugnación.

En primer lugar, en el caso presente la asignación del destino provisional se realizó con invocación de la base IV.6 de la convocatoria, pero dicha base para nada se refiere a la posibilidad de adjudicación de destino provisional, pues expresamente establece lo siguiente:

"IV.6. La toma de posesión de las personas aspirantes que superen el proceso selectivo se efectuará en el plazo de un mes, contado a partir del día siguiente al de la publicación de su nombramiento en el DOG, de conformidad con el artículo 60.e) de la LEPG".

Por tanto, no puede afirmarse que la resolución administrativa esté ajustada a las bases y a la Orden de convocatoria, pues en esta no se preveía aquella posibilidad de adjudicación de destino provisional, como lógica consecuencia de que esta opción no estaba vigente al tiempo de aquélla. Por tanto, queda desactivada la alegación de la Letrada de la Xunta de que no se impugnó el tenor de la base IV.7 de la convocatoria, pese a que ya se mencionaba en esta que la toma de posesión se efectuaría de conformidad con el artículo 60.e de la Ley gallega 2/2015 , pues la redacción de este precepto cuando se publicó la base no incluía la posibilidad de adjudicación de destino provisional.

En segundo lugar, en congruencia con lo anterior, la reforma del artículo 60.e de la Ley 2/2015 , que ahora nos concierne, es posterior a la publicación de la convocatoria. En efecto, la convocatoria del proceso selectivo que la demandante superó se publicó en el Diario Oficial de Galicia de 17 de diciembre de 2021, mientras que la modificación del artículo 60.e de la Ley gallega 2/2015 , que introdujo la posibilidad de adjudicación de destino provisional a los funcionarios de nuevo ingreso, tuvo lugar en virtud del artículo 6.4 de la Ley 18/2021, de 27 de diciembre , de medidas fiscales y administrativas, que se publicó en el Diario Oficial de Galicia de 31 de diciembre de 2021 y entró en vigor el 1 de enero de 2022 (Disposición final 5ª). En efecto, la redacción originaria del artículo 60.e sólo disponía que el quinto requisito para la adquisición de la condición de funcionario de carrera era el de "Toma de posesión dentro del plazo de un mes a partir de la publicación del nombramiento".Tras la reforma de diciembre de 2021 se modificó dicho precepto que quedó con la siguiente redacción: "Toma de posesión dentro del plazo de un mes a partir de la publicación del nombramiento o dentro del plazo previsto en la correspondiente convocatoria del proceso selectivo. Las personas propuestas para su nombramiento como personal funcionario de carrera en el correspondiente proceso selectivo podrán tomar posesión con destino provisional, antes de la toma de posesión con destino definitivo, en otros puestos vacantes del mismo cuerpo o escala atendiendo a la orden de prelación resultante en dicho proceso, sin perjuicio del acto de elección de destino definitivo en el momento en que se oferten plazas a todos los nombrados".Pese a que en la Ley 18/2021 hay una disposición 16ª, relativa a medidas en materia de procesos selectivos, ni en ella ni en ninguna otra se establece que la nueva normativa sea aplicable a los procesos selectivos que ya estén convocados, por lo que no cabe aplicar la nueva redacción derivada del artículo 60.e de la Ley 2/2015 a la que ahora examinamos. Y en la única que se refiere a procesos selectivos, que es la disposición transitoria 1ª relativa a procesos selectivos para el acceso a los cuerpos de policía local en curso, se establece que los convocados con anterioridad a la entrada en vigor de la propia ley se regirán por la normativa vigente en el momento de su convocatoria, que ha de ser la regla general para no vulnerar el principio de confianza legítima y no perjudicar a los participantes en dichos procesos.

El debate entre las partes se ha centrado en determinar si se puede adjudicar un destino provisional a la actora, como funcionaria de nuevo ingreso tras la superación del proceso selectivo. Y ya hemos visto que, con arreglo a las bases de la convocatoria y a la normativa aplicable al tiempo en que el proceso selectivo se convocó, en el caso presente no resulta procedente la asignación de ese destino provisional a una funcionaria de nuevo ingreso.

Con ello bastaría para estimar las pretensiones del recurso contencioso-administrativo, porque la resolución no tiene respaldo ni en las bases IV.6 y IV.7 de la convocatoria, ni tiene apoyo en el artículo 60.e de la Ley gallega 2/2015 , en la redacción existente en la fecha en que la convocatoria tuvo lugar, sin perjuicio que en su modificación posterior, no aplicable al caso presente, se habilitase la posibilidad de asignación de destino provisional a los/as funcionarios/as de carrera de nuevo ingreso.

Por tanto, incluso si se planteasen dudas sobre la constitucionalidad de la actual redacción del artículo 60.e de la Ley 2/2015 , no sería procedente el planteamiento de la correspondiente cuestión al amparo del artículo 163 de la Constitución española ,ya que este precepto condiciona esa posibilidad no sólo a que se considere que una norma con rango de ley pueda ser contraria a la Constitución, sino también a que esa norma sea aplicable al caso y de que de su validez dependa el fallo, y ya hemos visto que ni la nueva redacción del artículo 60 .e resulta aplicable en el caso presente ni, por consiguiente, depende el fallo de su validez.

2. En todo caso, a mayores de los anteriores argumentos, no cabe duda de que respalda la tesis de la demandante la sentencia del Tribunal Constitucional 116/2022, de 27 de septiembre , dictada con ocasión de la resolución de la cuestión de inconstitucionalidad promovida por la Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Canarias con sede en Santa Cruz de Tenerife respecto del art. 1 de la Ley del Parlamento de Canarias 18/2019, de 2 de diciembre , de medidas urgentes de ordenación del empleo público en las administraciones canarias, por posible vulneración de la competencia exclusiva del Estado sobre las bases del régimen estatutario de sus funcionarios ( art. 149.1.18 CE ). En ese precepto autonómico impugnado se establecía la posibilidad de que tomaran posesión, con carácter provisional, de los puestos de trabajo ofertados y elegidos, quienes resultasen seleccionados en convocatorias derivadas de diversas ofertas de empleo público, y se cuestionó la compatibilidad del precepto con la normativa básica estatal relativa al régimen estatutario de los funcionarios públicos, aprobada en virtud de la competencia del Estado sobre la materia ex art. 149.1.18 CE ., concretando la duda en la compatibilidad con la exigencia de que la adscripción del funcionario de carrera de nuevo ingreso a su primer puesto de trabajo tenga carácter definitivo, mencionando como formando parte de esa normativa básica estatal los artículos 18.4 , 20.1 a ) y 21 de la Ley 30/1984, de 2 de agosto, de medidas para la reforma de la función pública, así como 26.1 y 63 del Real Decreto 364/1995, de 10 de marzo ,por el que se aprueba el Reglamento General de Ingreso del Personal al servicio de la Administración general del Estado y de Provisión de Puestos de Trabajo y Promoción Profesional de los Funcionarios Civiles de la Administración general del Estado, siendo estos últimos desarrollo y complemento de los primeros.

Parte el Tribunal Constitucional en dicha sentencia de que la forma de adscripción de funcionario de carrera de nuevo ingreso es competencia estatal, argumentando en el apartado b) del fundamento jurídico cuarto: (...)

I reprodueix novament el contingut de la STC 116/2022.

I és que en el cas que ens ocupa ens trobem la base 10.1 de la convocatòria 242 que preveu l?adscripció provisional respecte de les places que no han estat objecte de concurs previ general de mèrits i capacitat. Respecte a les esmentades places es va realitzar un nova convocatòria de concurs de provisió del cos superior que es va resoldre per Resolució PRE/3292/2025, de 2 de setembre per la qual es va resoldre el concurs de mèrits i capacitats per proveir llocs de treball de l?escala superior d?administració general del cos superior d?administració de la Generalitat de Catalunya en la qual van poder escollir el destí definitiu.

Per tant, s?han requerit dues convocatòries per l?obtenció de destí definitiu, Aquesta possibilitat, l?Administració de la Generalitat, considera que té acollida en l? article 81.1 en relació amb l? article 62 Reial decret legislatiu 1/97 quan reconeix l?adjudicació de primera destinació per via de concurs, si bé, aquesta possibilitat es preveu de manera condicional. A la vegada aquest precepte remet al reglament la regulació del procediment a seguir per l?assignació de la primera destinació, establint unes opcions, entre les quals no apareix l?adscripció provisional, la qual aflora o es mostra en el Decret 123/97 en els articles 135 i 136 a resoldre per la via del concurs. Un altre aspecte és que l?adscripció provisional es resolgui per la via del concurs. No obstant, com ja hem manifestat ens movem en el camp de la competència per regular la forma de realitzar aquesta primera assignació.

Per tant, és en el Decret on es preveu l?adscripció provisional com un sistema d?assignació de la primera destinació als funcionaris de nou ingrés juntament a la resta: ordre de qualificació global obtingut en el sistema selectiu, sistema de concurs i lliure designació. Remetent a les bases de la convocatòria l?establiment del sistema d?assignació.

Seguint els pronunciaments fixats pel Tribunal Constitucional la norma básica exigeix que l?assignació del funcionari de nou ingrés al lloc de treball es faci en règim d?adscripció definitiva, i l?article 135 i 136 Decret configuren, com a una de les opcions d?adscripció dels funcionaris de nou ingrés, l?adscripció provisional.

Hem d?afegir que la llei catalana, representada pel Reial decret legislatiu 1/97 no preveu, explícitament, l?adscripció provisional com a sistema d?assignació del primer destí, en la mesura que la previsió de l?article 66 bis del mateix text legal dona una eina per gestionar les diferents situacions de provisionalitat.

En aquest sentit ens hem pronunciat en aquesta mateixa Sala i Secció en la sentència num 4391/2025 dictada en el recurs d?apel.lació 1783/2025, referida a la mateixa convocatòria si bé en aquell cas es plantejava que en el segon concurs que van seguir els aspirants que van obtenir l?adscripció provisional no estava prevista la reserva de places per persones amb discapacitat. En l?esmentada sentència exposàvem " CUARTO.- Motivos de apelación. Legalidad de la convocatoria.

Inaplicabilidad de la STC 116/2022 al presente caso. Fraude de ley.

La Sra. ... fue nombrada funcionaria de carrera en 2022 tras superar

proceso selectivo de acceso, recibiendo su primera destinación con carácter

provisional al puesto ..... Alega el recurrente que esta adscripción

provisional vulneró la normativa básica según la doctrina del TC, porque

correspondía a un funcionario de nuevo ingreso. No obstante, su recurso se

dirige ahora contra la Resolución PRE/1837/2024, de 24 de mayo, que convoca

un concurso general de méritos y capacidades para proveer puestos de trabajo

de la escala superior de administración general del cuerpo superior de

administración de la Generalitat de Catalunya, no contra aquel acto de

adscripción provisional, ni contra la Resolución PDA/290/7/2019 que convocó el

proceso selectivo por el que se ingresaba en la función pública.

En ese sentido las bases de la convocatoria constituyen la ley del proceso

selectivo, por lo que a ellas ha de atenerse tanto la Administración como los

aspirantes, como así lo ha proclamado reiteradamente la jurisprudencia del

Tribunal Supremo, entre otras, en la sentencia de su Sala Tercera de 25 de

octubre de 2016 (recurso de casación número 4034/2014), 15 de noviembre de

2019 (RC número 2810/2017) y de 8 de julio de 2020 (recurso 135/2019), que en

su fundamento de derecho quinto, ha declarado:

"Ese carácter vinculante es una reiterada afirmación de la jurisprudencia de esta Sala Tercera del Tribunal Supremo, que la viene subrayando especialmente cuando califica a las convocatorias de verdadera ley del concurso, por ser obligatoria tanto para la Administración convocante como para cuantas personas participan en ellas. Lo cual ha sido justificado mediante la invocación de la necesidad de dar observancia a los principios de confianza legítima y de

igualdad; pues, de no ser respetada esa ley del concurso en la decisión final de la convocatoria, uno y otro principio resultarían vulnerados para todos aquellos que no participaron en la convocatoria desde la legítima y razonable creencia de que carecían de toda expectativa de acceder a las plazas convocadas si éstas resultaban adjudicadas según una recta aplicación de las reglas o bases establecidas en dicha convocatoria. Se ha reiterado también que esa vinculación impide la posterior impugnación de las reglas o bases de la convocatoria por parte de quienes, habiéndolas consentido, hayan participado en el correspondiente proceso selectivo; con la excepción de que esas reglas o bases constituyan causa de nulidad de pleno derecho o vulneración de un derecho fundamental. Y debe ser completado lo anterior con esta otra precisión: que la individualización que la Administración efectúe en esas reglas o bases de la

convocatoria, de los requisitos genéricamente establecidos para el acceso en el ordenamiento jurídico, merecerán ser respetados cuando no incurran en la constitucional interdicción de la arbitrariedad".

La sentencia del Pleno del Tribunal Constitucional de fecha 27 de

septiembre de 2022 (nº 116/2022), que la actora también cita en apoyo de su

pretensión, se ha pronunciado al resolver una cuestión de inconstitucionalidad

frente a una ley autonómica canaria, que acordaba la adscripción provisional

como sistema ordinario de adjudicación de destino a los funcionarios de nuevo

ingreso, por contravenir normativa básica estatal que obliga a la adjudicación

definitiva.

La parte apelante cuestiona en esta alzada que la sentencia de instancia

ignora dicha jurisprudencia, sin embargo, en ningún momento consta que la

recurrente haya utilizado el instrumento idóneo que se encontraba a su alcance,

el complemento de sentencia ( art. 215 LEC ).

Se argumenta en dicha STC que la regulación del régimen de adscripción

de los funcionarios de carrera a su puesto de trabajo forma parte del núcleo del

régimen estatutario de los funcionarios públicos cuya regulación básica

corresponde al Estado ex art. 149.1.18 CE . De hecho, se declara en dicha STC

que los artículos 18.4 , 20.1 a ) y 21] de la Ley 30/1984 tienen carácter

formalmente básico, según expresa su artículo 1.3, cuya constitucionalidad fue

confirmada por la STC 99/1987 , fundamento jurídico 2º. Se trata, en concreto, de la «adquisición de la condición de funcionario» ( art. 18.4 de la ley 30/1984 , que regula la oferta de empleo público), el «modo de provisión de puestos de

trabajo» (regulada en el art. 20.1 de la ley) y «las condiciones de promoción de la carrera administrativa» (art. 21 de la ley).

Sin embargo, el Tribunal Constitucional fue muy claro al delimitar el objeto

de la cuestión, y solo examinó si la ley canaria invadía las competencias del

Estado en materia de función pública ( artículo 149.1.18 CE ), no la posible

vulneración del art. 23.2 CE .

La recurrente, tras superar el proceso selectivo, acudió al acto público de

adjudicación de plazas y eligió voluntariamente el puesto ...., conociendo

que su asignación tendría carácter provisional conforme a la Base 10.1. La Sra.

... no impugnó la Base 10.1 de la convocatoria de 2019, que tampoco es

objeto de impugnación indirecta en este procedimiento, siendo el suplico de su

demanda dirigido exclusivamente contra la "Resolució PRE/1837/2024, de 24 de

maig, de convocatòria del concurs general de mèrits i capacitats per proveir llocs

de treball de l'escala superior d'administració general del cos superior d'administració de la Generalitat de Catalunya (convocatòria de provisió número

FP/010/2024), en allò estrictament concernent a la manca de reconeixement

d'un dret de preferència a les persones discapacitades en la fase d'adjudicació

de llocs de treball."

No impugnó el acto de adjudicación de plaza con carácter provisional en

diciembre 2022), tomó posesión del puesto con carácter provisional sin formular

reservas ni protestas, y ejerció el puesto durante 3 años (2022-2024) sin

cuestionar la provisionalidad. La base establecía:

"A aquests efectes, optaran en primer lloc les persones aspirants que accedeixin pel torn de promoció interna i posteriorment les del torn de lliure accés. En ambdós torns, si escau,

tindran preferència les persones que s'hagin acollit a les places reservades. L'assignació de les places té caràcter definitiu, llevat d'aquelles que no hagin estat objecte de concurs general de mèrits i capacitats previ, l'assignació de les quals tindrà caràcter provisional"

La STC 116/2022 se dictó el 27 de septiembre de 2022 y se publicó en el

BOE el 2 de noviembre de 2022. Declaró inconstitucional el art. 1 de la Ley del

Parlamento de Canarias 18/2019, que establecía la adscripción provisional de

funcionarios de nuevo ingreso.

Es cierto que el Tribunal Constitucional estableció como doctrina que la

normativa básica estatal exige que la asignación del funcionario de nuevo

ingreso al puesto de trabajo se haga en régimen de adscripción definitiva. Sin

embargo, esta doctrina constitucional no es aplicable al presente caso, ya que el

objeto del recurso contencioso-administrativo no era la legalidad de la

adscripción provisional efectuada por la convocatoria de 2019, sino la legalidad

del concurso general de méritos y capacidades de 2024, que no prevé una

reserva de plazas en la elección de destino a favor de las personas que han

ingresado por el turno de discapacidad.

Cuestiona la recurrente la constitucionalidad del artículo 62 bis del

Decreto Legislativo 1/1997, de 31 de octubre, por el que se aprueba la

refundición en un Texto único de los preceptos de determinados textos legales

vigentes en Cataluña en materia de función pública, en apoyo a los argumentos

que tuvo en cuenta el Tribunal Constitucional para declarar la

inconstitucionalidad de la ley canaria. Dicho precepto reza:

"Artículo 62 bis Participación en las convocatorias de concursos generales para la provisión de puestos de trabajo

1. Los funcionarios que ocupen con carácter provisional puestos base y no tengan un destino con carácter definitivo están obligados, de acuerdo con la presente ley, a participar en los concursos generales que se convoquen para la provisión de puestos de trabajo propios de su cuerpo, escala o especialidad.

2. Los departamentos en los que estén adscritos provisionalmente notifican la

convocatoria a las personas que tienen la obligación de concursar y, en caso de que no participen, se les declara de oficio en situación de excedencia voluntaria por interés particular.

3. A los funcionarios que, con carácter obligatorio, participen en el concurso y no

obtengan un puesto de trabajo de los solicitados, se les adjudica con carácter definitivo un puesto de trabajo entre los que hayan resultado vacantes del concurso, otorgando preferencia a la proximidad respecto del puesto de trabajo provisional inmediatamente anterior o del domicilio de la persona interesada, en los términos que establezca la convocatoria.

4. En caso de que, como resultado del concurso general, no sea posible la adjudicación de puestos de trabajo a todos los participantes, los que no obtengan adjudicación quedan a disposición de la persona titular de la secretaría general del departamento competente en materia de empleo público, que debe adscribirles de forma provisional a otro puesto de trabajo, con la preferencia de proximidad a que se refiere el apartado 3, hasta el próximo concurso.

5. Las normas reguladoras de las convocatorias de los concursos generales, de acuerdo con la presente ley, deben adaptarse a las necesidades de los colectivos de personal específicos."

El artículo primero de la ley canaria anulada regulaba específicamente la

adjudicación de puestos de trabajo a quienes superen los procesos selectivos

derivados de las OEP de 2015, 2016, 2017 y 2019. Se trata de una norma

transitoria y singular, aprobada por la Ley 18/2019, de 2 de diciembre, que

estableció medidas urgentes de ordenación del empleo público en Canarias para

gestionar la incorporación de nuevos funcionarios procedentes de esas

convocatorias concretas. Por el contrario, el artículo 62 bis constituye una norma

de carácter general y permanente que regula la obligación de participar en

concursos generales de provisión para funcionarios que ocupen puestos base

con carácter provisional y sin destino definitivo.

En el artículo primero de la ley canaria, los seleccionados tomaban

posesión de puestos de trabajo con carácter provisional, pero desde su

incorporación inicial tras superar el proceso selectivo, computándose la

antigüedad desde la toma de posesión a todos los efectos retributivos y de

promoción profesional. El artículo 62 bis, en cambio, presupone que los

funcionarios ya están ocupando puestos base con carácter provisional y carecen

de destino definitivo, estableciendo una obligación de concursar para obtenerlo.

No crea adscripciones provisionales para nuevos ingresos, sino que gestiona

situaciones de provisionalidad preexistentes estableciendo mecanismos para su

regularización

Apreciamos una diferencia esencial, y es que mientras el artículo primero

anulado de la ley canaria creaba adscripciones provisionales contrarias a la ley

desde el origen para nuevos funcionarios, el artículo 62 bis regula adscripciones

provisionales preexistentes estableciendo mecanismos para su conversión en

definitivas mediante concurso, lo que en principio resulta conforme con el

ordenamiento constitucional."

És per aquest motiu que dirigim la possible il.legalitat a les previsions del Decret 123/1997.

Arribats a aquest punt, no hem de desconèixer l?acte que la part actora recorrre, que no és altre que la resolució PRE/3665/2022, de 21 de novembre, de nomenament de persones funcionàries de carrera de l?escala superior d?administració general del cos superior d?administració de la Generalitat de Catalunya acordant el seu nomenament amb caràcter provisional. I és contra aquesta adjudicació provisional que acciona per les raons donades.

Tampoc podem desconèixer, com també apuntàvem en la sentència d?aquesta Sala i Secció num 4391/2025, recaiguda en el recurs d?apel.lació 1783/2025, que son les mateixes bases, en concret la base 10.1 que preveuen aquesta adscripció provisional. La part recurrent en l?escrit de demanda no ignora que les bases son la llei de la convocatòria i l?eficàcia que es desprèn de les mateixes, però també s?ha de tenir en compte, com fem esment a la sentència transcrita, que les bases es poden impugnar extemporàniament si existeix una possible vulneració dels dret fonamentals.

En el cas que ens ocupa, la part actora al.lega com a drets fonamentals possiblement afectats el dret a accedir en condicions d?igualtat i d?acord amb els principis de mèrit i capacitat a les funcions públiques, en la mesura que l?obligació de prendre part en el concurs general de mèrits posterior, al que fa esment l? article 136 Decret 123/97, afecta als mateixos atès que pot ser que no es respecti la primera elecció que es va fer en el procés selectiu. És més en fase de conclusions ja manifesta que totes les places del torn lliure de la convocatòria 242 han estat adjudicades amb destinació provisional, sent la raó de ser l?acord amb els representants sindicals.

En darrer terme, respecte a les al.legacions que la part demandada realitza en fase d?al.legacions via article 33.2 Llei 29/98, s?ha de dir que l?Administració de la Generalitat manté que no estem davant del mateix supòsit atès que la llei canària va introduir de manera excepcional i transitòria l?adscripció provisional per atendre una situació excepcional però no regula ni desenvolupa normativament cap supòsit d?adscripció provisional de llocs de treball. En canvi la normativa catalana sí que compta amb una normativa pròpia d?abast general i amb caràcter de permanència que regula els supòsits de l?adscripcio provisional fent esment als articles 62, 62 bis, 70, 76, 78, 79 i 81.1 RDL 1/07 i els articles 128, 129, 135 i 136 Decret 123/1997.

Ara bé, l?Administració de la Generalitat no té en compte o no rebat el fet que la STC 116/2022 atrau al camp de la normativa bàsica la regulació de la primera adscripció en el funcionari de nou ingrés, a la vegada que declara que d?acord amb la regulació continguda en tant en la Llei 30/1984 com en el TREBEP es desprèn que existeix el dret a l?adscripció definitiva del funcionari/ària de nou ingrés i no admet, com ja hem vist, el posterior concurs de provisió, sinó que ha de ser arran del mateix procés selectiu.

Dels preceptes que cita l?Administració, en seu de norma amb rang de llei no hi ha cap referit de forma explícita a la primera destinació, com ja vam manifestar en la sentència d?aquesta Sala i Secció, que cita la mateixa part demandada, la 4391/2025 però sí que ho fa la disposició de caràcter general, el Decret 123/1997, en els articles 135 i 136, preceptes que com hem manifestat entren en el camp de la regulació bàsica i que a la vegada contravenen el que es disposa en ella. En aquest cas, el TREBEP que en cap cas preveu la figura de l?adscripció provisional per al funcionari de nou ingrés.

En segon lloc, l?Administració demandada manifesta que estaríem davant de l?exercici de la competència compartida en matèria de funció pública que l?article 136 b) EAC atorga a la Generalitat de Catalunya amb relació al desenvolupament dels principis ordenadors de l?ocupació pública, sobre l?adquisició i la pèrdua de la condició de funcionari, les situacions administratives i els drets, els deures i les incompatibilitats del personal al servei de les administracions públiques. Així com la competència exclusiva de l?article 136 a) EAC en relació a l?ordenació i organització de la seva funció pública. Defensa que també ha de caure per les mateixes argumentacions en la mesura que, com ja hem manifestat, la STC 116/2022 es mou en l àmbit de la competència entenent que queda dins de la normativa bàsica el dret a l?adscripció definitiva quan es tracta de nou ingrés com a part del règim estatutari, sense perjudici que l?Administració de la Generalitat pugui fer ús d?instruments organitzatius propis però sempre respectant la normativa bàsica.

I en darrer terme, en relació a la possible interpretació conforme de la normativa catalana i la bàsica, la part demandada manfiesta que el règim dissenyat per RDL 1/97 i el Decret 123/1997 obeeix a la necessitat d?articular temporalment l?accés de nous funcionaris amb el dret a la mobilitat del personal ja integrant, preservant l?eficàcia de l?organització administrativa; afegint que la llei canària imposa una adscripció provisional del primer destí com a règim en si mateix, desvinculat d?un concurs immediat a difrència de la normativa catalana que a través del concurs generals de provisió ha permès l?adjudicació d?un lloc de forma definitiva.

Ara bé, si acudim a la redacció de l?artcle 1 de Llei del Parlament de Canàries 18/2019, de 2 de desembre que va ser declarat inconstitucional disposa «Artículo primero . Adjudicación de los puestos de trabajo derivados de la ejecución de las ofertas de empleo público correspondientes a los ejercicios 2015, 2016, 2017 y 2019.

Las plazas inicialmente incluidas en las ofertas de empleo público de 2015, aprobada mediante Decreto 46/2015, de 9 de abril; de 2016, aprobada mediante Decreto 152/2016, de 12 diciembre; de 2017, aprobada mediante Decreto 249/2017, de 26 diciembre; y, la que correspondiera al año 2019, en el turno libre podrán ser incrementadas con las correspondientes a las ofertadas en promoción interna y turno de discapacidad que no hayan sido cubiertas en los procesos correspondientes.

La adjudicación de puestos de trabajo a quienes hayan superado o superen los procesos selectivos derivados de las referidas ofertas de empleo público, OEP, de 2015, 2016, 2017 y 2019 se llevará a cabo con arreglo a lo dispuesto en los preceptos de esta ley y, en particular, se ajustará a las siguientes reglas:

1. Quienes resulten seleccionados en las convocatorias derivadas de las referidas ofertas de empleo público correspondientes a los años 2015, 2016, 2017 y 2019 tomarán posesión de los puestos de trabajo que se les oferten y elijan, con carácter provisional. Sin perjuicio del reconocimiento, cuando proceda, de sus servicios previos, su antigüedad será computada desde la fecha de su toma de posesión, a todos los efectos, tanto retributivos como de promoción profesional, y el tiempo servido en puestos a los que el citado personal funcionario se haya adscrito provisionalmente se computará para la adquisición, reconocimiento y consolidación del grado personal.

2. El Gobierno de Canarias vendrá obligado a convocar los correspondientes concursos de provisión de puestos, en el ámbito de la administración general, a la finalización de los procesos selectivos de las ofertas públicas de empleo de los años indicados y, en todo caso, antes del día 1 de julio de 2021.»

Veiem doncs que es preveu una primera assignació provisional per a la realització d?un nou concurs de provisió de llocs de treball finalitzats els processos selectius, aspecte que es proscriu a la STC 116/2022, ja que és el concurs el que resolt de forma definitiva la situació. I el mateix succeix en la convocatòria que ens ocupa, doncs per aquelles places que no han estat objecte de previ concurs l?adscripció serà provisional per a funcionaris de nou ingrés, sent novament necessari un concurs de provisió per donar lloc a l?adscripció definitiva.

Per tot això, s?ha de concloure que la previsió continguda en la base 10.1 de la Resolució PDA/2907/2019, de 7 de novembre recolzada en els articles 135 i 136 Decret 123/1997 no s?adequa a la interpretació del contingut de la normativa bàsica com a competència exclusiva de l?Estat a l?empara de l? article 149.1.18 CE que realitza el Tribunal Constitucional en la STC 116/2022, de 27 de desembre procedint a la declarar la nul.litat dels actes impugnats.

A la vegada, i fruit de la utilització per aquest Tribunal de la facultat prevista a l? article 33.2 Llei 29/98 i d?acord amb les argumentacions donades en els fonaments de dret anteriors s?ha de declarar la nul.litat dels articles 135 i 136 Decret 123/1997, de 13 de maig pel que fa a la previsió de l?assignació provisional com a sistema d?adscripció per als funcionaris/àries de nou ingrés.

S?ha de dir a l?efecte que aquest Tribunal és el competent per conèixer de la nul.litat dels articles esmentats, nul.litat que es planteja a les parts via article 33.2 Llei 29/98.

L? article 27. Llei 29/98 disposa " 2. Quan el jutge o el tribunal competent per conèixer d'un recurs contra un acte fonamentat en la invalidesa d'una disposició general també ho sigui per conèixer del recurs directe contra aquesta, la sentència ha de declarar la validesa o la nul·litat de la disposició general."

Es tracta d?una qüestió d?ordre públic que escapa al poder de disposició de les parts, i que obliga a aquest Tribunal a pronunciar-se emprant la facultat de l? article 33.2 Llei 29/98 en la mesura que la part recurrent acciona contra la figura de l?adscripció provisional com a sistema d?assignació de la primer destí al considerar- la contrària a la normativa bàsica d?acord amb la interpretació realitzada en la STC 116/2022.

TERCER. ALTRES QÜESTIONS: NEGOCIACIÓ COL.LECTIVA, CONCURS PREVI DE MÈRITS I CAPACITAT I DRET A LA CARRERA PROFESSIONAL

Finalment afegir que les parts discuteixen si realment estàvem davant del supòsit previst a la base 10.1 per donar lloc a una adscripció provisional. És a dir, que la plaça hagués estat o no objecte d?un previ concurs de mèrits i capacitats. L?Administració demandada aporta certficat emès per la subdirectora generañ d?Análisi i Planificació Estratègioca de la Direcció General de Funció Públoca que acredita aquest fet, si bé hem de dir que tampoc afecta a la decisió presa en la mesura que hagués o no estat objecte de concurs previ no pot condicionar l?adscripció amb caràcter de provisional del primer destí.

Respecte a la possible lesió a la carrera professional, a l?empara de la Instrucció no afectaria, tampoc, a la decisió ja que hem vist, de la mateixa manera que succeïa amb la norma canària que va ser anul.lada, que el tems transcorregut en adscripció provisional es tindria en compte d?acord amb la Instrucció 3/19, de 2 d?abril a efectes de consolidació de grau.

En relació a la possible lesió de la negociació col.lectiva en la mesura que els acords adoptats no es van veure aprovats per l?òrgan comepetent de l?ens local per tal de tenir valiesa i eficacia jurídica, el cert és que es tracta d?una discussió estèril en la mesura, que si així fos, ens trobaríem davant d?un acord contra legem.

QUART . COSTES

D?acord amb l? article 139 Llei 29/98 no procedeix la imposició de les costes processals atès que el cas presentava dubtes de dret.

Fallo