Sentencia Contencioso-Administrativo 356/2026 Tribunal Superior de Justicia de Cataluña. Sala de lo Contencioso-Administrativo. Sección Cuarta, Rec. 59/2023 de 04 de febrero del 2026

PRIMERO.- Acto administrativo impugnado. Sentencia del Juzgado.

1.-El acto administrativo impugnado es la desestimación por silencio administrativo de la reclamación de cantidad formulada por Pascual ante el AYUNTAMIENTO DE CALDES D'ESTRAC, de 27 de julio de 2020, en concepto de jubilación anticipada conforme al Convenio Colectivo del Personal Laboral y Acuerdo de condiciones de trabajo del personal funcionario del Ayuntamiento.

2.-La sentencia del Juzgado desestima el recurso y lo hace, en síntesis, por estos argumentos:

"Esta doctrina jurisprudencial sienta doctrina y resulta vinculante para esta juzgadora. Nos hallamos ante conceptos retributivos que deben ser tildados de ilegales por contravenir la legislación básica estatal y carecer de rango normativo suficiente . De este modo, no cabe duda de que el art. 42 del Acuerdo invocado resulta ilegal por lo que la Administración no puede abonar dichos importes. Luego, siendo ello así y al amparo de lo dispuesto en el art. 117 de la CE en relación al art. 6 de la LOPJ, procede inaplicar el Acuerdo Condicions de Treball dels Funcionaris del Ayuntamiento de Caldes d'Estrac por contravenir la normativa básica estatal en materia de retribuciones y carecer de suficiente cobertura normativa para establecer retribuciones distintas a las previstes en la Ley, sin que resulte necesario obligar a la Administración Pública demandada a iniciar los procedimientos de revisión de oficio o declaración de lesividad legalmente previstos a los efectos de dejar sin efecto el Acuerdo de constante mención.

No cabe tildar la actuación administrativa contraria a derecho o a la buena fe puesto que cuando se denegó por silencio la solicitud se había consolidado la jurisprudencia del Tribunal Supremo que consideraba contrarios a derecho los incentivos a la jubilación reclamados por la actora y a tal efecto puso de manifiesto tal ilegalidad en la resolución impugnada.

En conclusión, cabe tildar la resolución administrativa ajustada a derecho por lo que resulta obligada la íntegra desestimación del recurso.

TERCERO.- Sostiene la actora que la resolución impugnada, al denegar el pago en metálico por jubilación anticipada previsto en el Acuerdo analizado, vulnera lo dispuesto en el art. 37 de la CE en la medida en que se trata de un acuerdo alcanzado por la vía de la negociación colectiva.

Tampoco dicha alegación, ya se avanza, puede prosperar en la medida en que los pactos , convenios y pactos, fruto de la negociación colectiva como aquí acontece, están igualmente sometidos en todo caso al principio de legalidad y, tal como señala la STSJC , Sala de lo Social, núm. 3136/2021, de 8 de junio: "Una cosa es el derecho a la negociación colectiva y otra cosa muy distinta es que lo pactado o acordado en materia retributiva pueda verse en el futuro afectado por una norma con rango de ley, en este caso la Ley de Presupuestos Generales del Estado, tal y como por otra parte reiteran los artículos 21 , 27 y 37 de TREBEP . Por otra parte, en cuanto a quién es el que constitucionalmente puede determinar cuál es la naturaleza jurídica de este tipo de premiso, este Tribunal tampoco tiene duda alguna que esta facultad no le corresponde ni a la Diputación, ni a la Intervención General, los únicos que pueden interpretar su alcance son los órganos judiciales, tanto de la jurisdicción laboral, como aquí ocurre, como la contencioso administrativa, cuando los perjudicados ostentan la condición de funcionarios por ser esta una cuestión de legalidad controvertida no aceptada por los sujetos a los que perjudica.

Pero, una vez que judicialmente por sentencia firme se ha establecido que este tipo de premios vinculados a la prestación de servicios tiene una determinada naturaleza jurídica, esa decisión vincula al resto de los tribunales que posteriormente deba resolver esta misma cuestión por un elemental principio de seguridad jurídica y, sobre todo por aplicación de eficacia de la cosa juzgada positiva impropia. No es constitucionalmente posible resolver de forma diferente una misma cuestión jurídica, aunque unos sean funcionarios y otros ostenten la condición de personal laboral o presten sus servicios en organismos públicos distintos, cuando el premio tiene la misma naturaleza, y además, en nuestro caso, se regula de la misma forma".

SEGUNDO.- Recurso de apelación.

El recurrente Pascual interpone recurso de apelación contra la sentencia. Como primer motivo de apelación alega que se vulnera el derecho a la igualdad el artículo 14 de la Constitución Española, señalando precedentes de este Tribunal (sentencia 288/2016). Se defiende:

"En Catalunya tenemos ya algún caso similar al que ahora nos ocupa, por ejemplo en el Ajuntament de Sitges en el que esa corporación dejó de aplicar un precepto de un acuerdo de condiciones laborales a funcionarios y personal laboral alegando motivos similares, en principio el JCA de instancia dió la razón al Ajuntament pero luego el TSJ de Catalunya en sentencia de fecha 15-4-2016 número 288/2016 resuelve resumiendo que si el Ajuntament lo ha pagado con anterioridad ( el premio) no se comprende la causa por la que no quiera hacerlo, entendiendo que este premio es regular y que no pagarlo podría suponer un trato discriminatorio vulnerándose el art 14 de la CE.

El Ajuntament ha seguido pagando este premio de jubilación, la última vez antes de que el actor lo pida se ha pagado a una funcionaria que se jubila en fecha 11-7-2019".

En segundo lugar, se alega incumplimiento del principio "pacta sunt servanda", pues se vulnera el artículo 33 del EBEP y 37 de la Constitución Española:

"... en dicho pacto se establece de forma clara y precisa que en caso jubilación se tiene derecho a una serie de premios ( no existe referencia alguna a reserva ni a otra interpretación o al hecho de que el cobro se vincule a otros condicionantes etc) , por lo que partiendo de tal expresión, in claris non fit interpretatio ( art. 1281 CC ), ha existido una mejora del sistema legal de las existentes para los funcionarios fijándose a estos efectos una determinada retribución adicional y a ella habrá de estarse en virtud del principio pacta sunt servanda ( art. 1091 C.C .).( en este sentido de forma muy clara (TSJ de Catalunya 10-5-2005).

Por tanto existía una norma , aprobada en base al derecho a la negociación, en vigor, no expulsada del ordenamiento , vigente y aplicable del que deriva el derecho del actor".

El tercer motivo de apelación alegado por la defensa jurídica del recurrente es la vulneración del principio de interdicción de la arbitrariedad de los poderes públicos; en cuarto lugar, la vulneración del artículo 106 de la Ley 39/2015 , octubre, y de la jurisprudencia que lo desarrolla. En síntesis:

"La sentencia de su señoría a quo vulnera ( dicho sea siempre en estrictos términos del ejercicio de nuestro derecho a la defensa de mi cliente) la normativa que se cita, partiendo de la base del hecho ya mencionado de que lo que pide el actor deriva de una previsión que se contiene en un acuerdo sindical firmado entre Ajuntament y Sindicatos que está en vigor".

Finalmente, como quinto motivo de apelación, se hace referencia a la doctrina de los actos propios que habría violado el Ayuntamiento.

Tras citar los fundamentos jurídicos y jurisprudencialesque considera de aplicación interesa, con la estimación del recurso de apelación, se estime el recurso contencioso-administrativo y la pretensión contenida en la demanda de Pascual.

TERCERO.- Impugnación del recurso de apelación.

Por la defensa jurídica del AYUNTAMIENTO DE CALDES D'ESTRACH se alegó la inadmisibilidad del recurso de apelación al reclamarse la suma de 15.632 euros, inferior a la establecida en el artículo 81 de la LJCA.

Se indica, en cuanto al fondo del asunto, en el escrito de oposición:

"Este es el elemento que ha valorado en la sentencia, pues ningún funcionario de policía en dicha situación ha percibido el complemento reclamado ni anteriormente, ni especialmente, al ser la situación en la que se encuentra el recurrente, por anticipación de la edad EXPRESAMENTE IMPUESTA POR LEY de acuerdo al Real Decreto 1449/2018, de 14 de diciembre, por el que se establece el coeficiente reductor de la edad de jubilación en favor de los policías locales.

No cabe apreciar el pago por una teórica situación de igualdad de empleados públicos cuando se trata de situaciones distintas: (jubilación voluntaria por disminución de coeficientes de acuerdo a ley específica para policías VERSUS situaciones de aplicación de la ley general a jubilación de edad y por tanto sujeta a reducciones del porcentaje de la prestación por jubilación de los otros empleados.

En el ámbito de la administración pública a diferencia de las empresas privadas las administraciones están sujetas al principio de legalidad. Por tanto, a pesar de que el artículo 37,b) del EBEP en las materias objeto de negociación entre administración pública y representación sindical de los trabajadores o funcionarios establezca:

b) La determinación y aplicación de las retribuciones complementarias de los funcionarios

Ello se refiere a retribuciones complementarias, EXPRESAMENTE PREVISTAS EN LOS ARTÍCULOS ANTERIORES, como por ejemplo el funcionamiento del devengo de la productividad, o el valor de los servicios extraordinarios, pero no a otra retribución creada en la negociación colectiva, que por tanto debe ser considerado como nula".

Tras citar la normativa que considera de aplicación interesa la desestimación del recurso de apelación y la confirmación de la sentencia del Juzgado.

CUARTO.- Juicio de la Sala. Desestimación del recurso de apelación.

1.-Con carácter previo hemos de resolver la alegación de inadmisibilidad del recurso de apelación por razón de la cuantía, por ser una cuestión procesal apreciable de oficio por el órgano judicial.

El artículo 80 de la LJCA establece: "Son apelables en un solo efecto los autos dictados por los Juzgados de lo Contencioso-administrativo y los Juzgados Centrales de lo Contencioso-administrativo, en procesos de los que conozcan en primera instancia, en los siguientes casos:

a) Los que pongan término a la pieza separada de medidas cautelares".

A su vez, conforme al artículo 81.1 de la LJCA, en la redacción conferida por Ley 37/2011, vigente desde el 31 de octubre de 2011: "Las sentencias de los Juzgados de lo Contencioso-Administrativo y de los Juzgados Centrales de lo Contencioso-Administrativo serán susceptibles de recurso de apelación, salvo que se hubieran dictado en los asuntos siguientes:

a) Aquellos cuya cuantía no exceda de 30.000 euros".

No es obstáculo para apreciar la causa de inadmisibilidad que se haya tenido por preparado el recurso de apelación en la instancia, el ofrecimiento del mismo al notificarse la resolución impugnada o que no se haya denunciado expresamente, siempre que concurra una causa de inadmisión, pues si la Sala ha de revisar de oficio y puede apreciar el carácter no recurrible de las resoluciones, ningún obstáculo hay para apreciarlo en trámite de sentencia, sin más que convertir en causa de desestimación del recurso la causa de inadmisibilidad, previo traslado a las partes, lo que ha sucedido, conforme al artículo 240 de la LOPJ, que permite a los juzgados y tribunales declarar de oficio la falta de jurisdicción o competencia objetiva o funcional en los asuntos de que conozcan.

En este caso, con toda evidencia, la cuantía del proceso no alcanza la citada suma, pues la reclamación está concretada en la suma de 15.632 euros; es decir, el Juzgado a quo conoce del presente recurso contencioso-administrativo en única y no en primera instancia, siendo así que la interpretación conjunta de los dos preceptos legales transcritos, lo que determina la inadmisibilidad del recurso de apelación.

2.-No obstante lo anterior, en cuanto al fondo, habría de desestimarse la reclamación formulada por Pascual, conforme a reiteradas sentencias y el criterio establecido por el Tribunal Supremo.

En efecto, la pretensión es que se reconozca el derecho del actor a que se le abone por parte de la demandada la cantidad de 15.632 euros al jubilarse a los 60 años de edad. Pascual, policía local, se jubiló anticipadamente en fecha 27 de julio de 2020, y solicitó el pago de la gratificación prevista en el artículo 42 del Acuerdo de Condicions de Treball dels Funcionaris del Ayuntamiento de Caldes d'Estrac. Se había jubilado de acuerdo a lo previsto en el Real Decreto 1449/2018, de 14 de diciembre, por el que se establece el coeficiente reductor de la edad de jubilación en favor de los policías locales al servicio de las entidades que integran la Administración local.

Se han dictado en idénticos casos diversas sentencias, debiendo destacarse la 2490/2023, de 29 de junio de 2023, recurso de Sala número 919/2021 ( recurso de Sección número 136/2021), que resuelve la controversia y fija un criterio que ha de seguirse por la necesaria efectividad de los principios de unidad de doctrina y de seguridad jurídica, que en caso contrario quedarían comprometidos y por cuya mayor efectividad debe siempre velar el órgano judicial y que entre otros extremos, demandan siempre de los órganos judiciales, con carácter general, igual solución jurisdiccional para casos procesalmente idénticos en lo esencial, en aras asimismo a la necesaria efectividad del principio de igualdad en la aplicación judicial de la ley (entre muchas otras, sentencias del Tribunal Constitucional 2/2007, de 15 de enero, 147/2007, de 18 de junio, 31/2008, de 25 de febrero, y 3/2011, de 28 de febrero), no difiriendo el supuesto aquí enjuiciado del caso allí resuelto.

Se dice en la sentencia:

"SEGUNDO.- Decisión de la controversia. La jurisprudencia del Tribunal Supremo sobre la cuestión de interés casacional consistente en "Determinar la naturaleza de los incentivos a la jubilación anticipada de los empleados públicos municipales acordados por las Corporaciones Locales, que tienen reconocidos un coeficiente reductor de la edad de jubilación por razón de su actividad y si, en el caso concreto, ha lugar a su percepción".

Es conocida la doctrina constante del Tribunal Supremo, Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección Cuarta, recaída desde la sentencia número 495/2018, de 20 de marzo (recurso de casación número 2747/2015), y mantenida entre otras muchas en sentencias número 347/2019, de 5 de marzo (recurso de casación número 2717/2016), número 1183/2021, de 29 de septiembre (recurso de casación número 698/2020) y número 344/2022, de 16 de marzo (recurso de casación número 4444/2020). Se reproduce seguidamente el antecedente de hecho cuarto y los fundamentos de derecho primero a cuarto de la sentencia del alto Tribunal referida en último lugar:

"ANTECEDENTES DE HECHO. (...).

CUARTO.- Por auto de 11 de marzo de 2021, la Sección Primera de esta Sala acordó: "[...] Primero.- Admitir a trámite el recurso de casación preparado por la representación procesal de D. , D. y D. , contra la sentencia de 19 de febrero de 2020 de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Asturias, dictada en el recurso de apelación núm. 4/2020.

Segundo.- Precisamos que la cuestión en la que se entiende que existe interés casacional objetivo para la formación de jurisprudencia son:

Determinar la naturaleza de los incentivos a la jubilación anticipada de los empleados públicos municipales acordados por las Corporaciones Locales, que tienen reconocidos un coeficiente reductor de la edad de jubilación por razón de su actividad y si, en el caso concreto, ha lugar a su percepción.

Tercero.- Identificamos como normas jurídicas que, en principio, han de ser objeto de interpretación, las contenidas en la Disposición Adicional 21ª de la Ley 30/1984, de 2 de agosto, de medidas para la Reforma de la Función Pública; el art. 206.1 del Real Decreto Legislativo 8/2015, de 30 de octubre, por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley General de la Seguridad Social, en relación con el Real Decreto 1449/2018, de 14 de diciembre, por el que se establece el coeficiente reductor de la edad de jubilación en favor de los policías locales al servicio de las entidades que integran la Administración local y el 3.1 CC. Ello sin perjuicio de que la sentencia pueda extenderse a otras cuestiones y normas jurídicas si así lo exigiere el debate finalmente trabado en el recurso, ex artículo 90.4 de la LJCA. [...]". (...)

FUNDAMENTOS DE DERECHO.

"PRIMERO.- El presente recurso de casación es interpuesto por la representación procesal de don (...) don (...) y don (...) contra la sentencia de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Asturias de 19 de febrero de 2020.

Los antecedentes del asunto son como sigue. Un acuerdo del Ayuntamiento de Parres preveía gratificaciones por jubilación anticipada de sus funcionarios a partir de los sesenta años, con la finalidad explícita de fomentar el empleo y rejuvenecer la plantilla. Los ahora recurrentes, agentes de la policía local del citado municipio, se jubilaron anticipadamente y solicitaron la correspondiente gratificación. Ésta les fue denegada por resolución del Ayuntamiento de Parres de 5 de abril de 2019, por entender que su jubilación anticipada no les supone reducción del importe de la pensión de jubilación; es decir, el importe de su pensión de jubilación es el mismo que si se hubieran jubilado al alcanzar la edad de jubilación forzosa. La razón es que les resulta de aplicación el Real Decreto 1449/2018, por el que se establece el coeficiente reductor de la edad de jubilación en favor de los policías locales al servicio de las entidades que integran la Administración local.

Disconformes con ello, interpusieron recurso contencioso-administrativo, que fue estimado por sentencia del Juzgado de lo Contencioso-Administrativo nº 4 de Oviedo. Esta sentencia, tras hacer un detallado análisis de la normativa aplicable, llega a la conclusión de que la finalidad del acuerdo del Ayuntamiento de Parres sobre gratificaciones por jubilación anticipada no es compensar posibles pérdidas o minoraciones en el importe de la pensión de jubilación como consecuencia precisamente de la jubilación anticipada, sino incentivar la renovación de la plantilla de empleados municipales. A este respecto cita la disposición adicional 21ª de la Ley 30/1984, de medidas para la reforma de la Función Pública, que permitía a las Comunidades Autónomas y a las entidades locales adoptar medidas tendentes a favorecer la excedencia voluntaria y la jubilación anticipada. Por lo demás, hace mención a la sentencia de esta Sala de 14 de marzo de 2019 (rec. nº 2717/2016), que había anulado un acuerdo municipal sobre recompensas por jubilación anticipada; pero dice, de manera apodíctica, que el caso allí decidido era diferente.

El Ayuntamiento de Parres interpuso recurso de apelación, que fue estimado por la sentencia ahora impugnada. Ésta afirma que la aplicación del coeficiente corrector establecido por el Real Decreto 1449/2018 determina que, cualquiera que sea la edad civil a que se jubilaron los policías locales, los efectos de su jubilación son los correspondientes a los sesenta y cinco años; es decir, es como si se hubiesen jubilado por alcanzar la edad de jubilación forzosa y, por consiguiente, no hubo propiamente una jubilación anticipada. Añade la sentencia impugnada que, al margen de la finalidad de renovación de la plantilla perseguida por el acuerdo del Ayuntamiento de Parres sobre las gratificaciones por jubilación anticipada, no cabe ignorar que tales gratificaciones tienen un innegable "componente indemnizatorio"; lo que implica que, al no haber aquí pérdida o minoración del importe de la pensión de jubilación, la misma razón de ser de la gratificación desaparece.

SEGUNDO.- Preparado el recurso de casación, fue admitido por la Sección Primera de esta Sala mediante auto de 11 de marzo de 2021, donde se declara que la cuestión de interés casacional objetivo es determinar la naturaleza de los incentivos a la jubilación anticipada, así como la relación de éstos con el coeficiente corrector establecido por el Real Decreto 1449/2018.

TERCERO.- El escrito de interposición del recurso de casación reproduce, en sustancia, la argumentación seguida por la sentencia de primera instancia, luego anulada en apelación. En cuanto al Ayuntamiento de Parres, como parte ahora recurrida, no ha presentado escrito de oposición al recurso de casación.

CUARTO.- El problema de fondo que late en este recurso de casación ha sido ya resuelto por esta Sala en una pluralidad de sentencias, incluida la citada en la sentencia de primera instancia. Es criterio jurisprudencial claramente establecido que las gratificaciones -cualquiera que sea su denominación en cada caso- por jubilación anticipada previstas en acuerdos de entidades locales tienen naturaleza de retribución y, por consiguiente, sólo pueden considerarse ajustadas a Derecho en la medida en que tengan fundamento en alguna norma legal de alcance general, relativa a la remuneración de los funcionarios de la Administración local. Dado que en los casos resueltos hasta la fecha no se había identificado ninguna norma de cobertura, la conclusión fue que dichos acuerdos de las entidades locales eran inválidos. Véanse a este respecto, entre otras, nuestras sentencias nº 2747/2015, nº 2717/2016, nº 459/2018 y nº 1183/2021.

A este mismo criterio debe ahora estarse, pues en este caso no se aprecia ninguna diferencia relevante. En este orden de consideraciones, debe señalarse que la arriba mencionada disposición adicional 21ª de la Ley 30/1984, aun previendo medidas de incentivación de la jubilación anticipada, no hizo una regulación precisa para el supuesto de que dichas medidas tuvieran carácter retributivo y, por ello, no satisface la exigencia de que las gratificaciones por jubilación anticipada tengan cobertura en una norma legal de alcance general.

Por todo lo expuesto, en respuesta a la cuestión de interés casacional objetivo, procede reiterar el criterio jurisprudencial establecido por esta Sala en los términos que se han descrito. Ello conduce a desestimar el recurso de casación, confirmando la sentencia impugnada".

Dicho criterio jurisprudencial ha venido siendo aplicado por esta Sala y Sección del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña, entre otras, en la sentencia número 1948/2022, de 23 de mayo (recurso de apelación número 1499/2020 , registrado en la Sección con el número 224/2020), la sentencia número 2001/2022, de 26 de mayo (recurso de apelación número 1336/2020 , registrado en la Sección con el número 194/2020), y la sentencia número 2121/2022, de 2 de junio (recurso de apelación número 2431/2021 , registrado en la Sección con el número 408/2021 ).

Aplicada la doctrina dictada en casación al supuesto particular de autos examinado en esta alzada, no cabe sino desestimar el recurso de apelación interpuesto por el recurrente y confirmar la sentencia del Juzgado, no sin antes referirnos a la sentencia 2507/2024, de 1 de julio de 2024, de esta Sala y Sección, que ha resuelto un caso idéntico en sentido, igualmente, desestimatorio.

Del mismo modo, no existe vulneración del principio de igualdad cuando se ha de respetar el principio de legalidad, en este caso retributiva, aunque existan precedentes en el Ayuntamiento de concesión del premio de jubilación (acaso tributarios de revisión de oficio si concurren las causas previstas en la Ley 39/2015, de 1 de octubre), ni vulneración de la doctrina de actos propios que pudieran no haberse ajustado a la ley.

Por todo lo expuesto, si hubiera sido procedente la admisión del recurso de apelación, esta sentencia también sería desestimatoria en cuanto al fondo de la reclamación.

QUINTO.- Costas.

El artículo 139 de la LJCA , en la redacción dada por el artículo 3.11 de la Ley 37/2011, de 10 octubre 2011 , de medidas de agilización procesal, establece que: "1. En primera o única instancia, el órgano jurisdiccional, al dictar sentencia o al resolver por auto los recursos o incidentes que ante el mismo se promovieren, impondrá las costas a la parte que haya visto rechazadas todas sus pretensiones, salvo que aprecie y así lo razone, que el caso presentaba serias dudas de hecho o de derecho. En los supuestos de estimación o desestimación parcial de las pretensiones, cada parte abonará las costas causadas a su instancia y las comunes por mitad, salvo que el órgano jurisdiccional, razonándolo debidamente, las imponga a una de ellas por haber sostenido su acción o interpuesto el recurso con mala fe o temeridad".

En el presente caso aparece controversia jurídica razonable y de entidad que solo han sido determinados tras la celebración del juicio, así como sentencias contradictorias hasta fijación de doctrina por el Tribunal Supremo, y reconocimiento indebido en el pasado a otros funcionarios que alcanzaron la jubilación, por lo que no han de imponerse las costas a Pascual, y cada parte ha de abonar sus costas y las comunes, de existir, por mitad.

VISTOSlos preceptos legales citados y demás de general y pertinente aplicación.