Sentencia Contencioso-Administrativo 355/2026 Tribunal Superior de Justicia de Cataluña. Sala de lo Contencioso-Administrativo. Sección Primera, Rec. 592/2025 de 09 de febrero del 2026

PRIMERO. Objeto del recurso

De acuerdo con el escrito de interposición del recurso, el objeto del mismo es la Ordenanza reguladora de la tasa para el servicio de recogida, transporte y tratamiento de residuos del Ayuntamiento de Girona, aprobada definitivamente por acuerdo del Pleno municipal celebrado en sesión extraordinaria urgente en día 23 de diciembre de 2024 (BOPA del siguiente día 24/12/2024).

SEGUNDO. Posición de las partes litigantes

La parte actora fundamenta su recurso, en síntesis, en las alegaciones siguientes:

- La Ordenanza establece que las viviendas de uso turístico (en adelante VUT) pagan la tasa que corresponde a los usos comerciales, y no como viviendas domésticas (en las que se fija la tasa en función de los m2 y el consumo de agua), cuando, en realidad, los residuos que generan son equiparables a los de las viviendas particulares.

- No se respeta el principio de capacidad económica ni el de proporcionalidad.

- La tasa de las VUT se paga como si todos los días estuvieran ocupadas, cuando no es así.

- La memoria económica es insuficiente.

- Se ha hecho una interpretación errónea de la Nota interpretativa del Ministerio de Hacienda para la aplicación de la Ley 7/2022, de 8 de abril, de residuos y suelos contaminados para una economía circular.

- La Ordenanza impugnada vulnera el artículo 11.3 de la citada Ley 7/2022, ya que no se ha implantado un sistema de pago en función de la generación de residuos.

- La tasa cubre el coste total del contrato para la prestación del servicio de limpieza.

En la demanda se solicita la estimación del recurso, y que se declare la nulidad de la Ordenanza reguladora de la tasa para el servicio de recogida, transporte y tratamiento de residuos del Ayuntamiento de Girona.

Por su parte, la demandada se opuso al recuso alegando, en síntesis, que:

- La tasa está plenamente justificada por el informe económico financiero obrante en el expediente administrativo (en adelante EA).

- La Ley 7/2022 no impone la obligación taxativa de exigir una tasa totalmente individualizada para cada sujeto pasivo con efectos del día 10 de abril de 2025, sino la incorporación de sistemas de recogida que tengan consonancia con los principios de jerarquía de residuos y que "quien contamina paga", como establece la Nota elaborada por la Dirección general de Tributos del Ministerio de Hacienda, de fecha 14 de mayo de 2024.

- En el año 2025 se implantó en el municipio de Girona un sistema de recogida selectiva para todos los sectores de la ciudad, y se aprobó la Ordenanza ahora recurrida para la implementación de ese nuevo sistema.

- Para determinar la cuota a abonar por casa usuario se tuvo en cuenta: el coste previsible del servicio para el año 2025 y los ingresos previsibles de obtener, y se distribuyó el coste resultante del balance económico entre las viviendas domésticas (un 68%) y las actividades económicas (un 32%), todo ello según se ha justificado en el informe económico, y a la vista de estudios realizados en otros municipios de similares características que Girona.

- Para las actividades económicas, la tasa se fija teniendo en cuenta la superficie y el tipo de actividad económica en función del epígrafe del IAE, variables que han sido avaladas por el Tribunal Supremo (sentencia nº 82/2024, de 19 de enero).

- La Ordenanza también establece que, de oficio o a instancia de parte, se puede calcular la tasa en función del volumen máximo diario real de generación de residuos.

- La distribución del coste en función de las fracciones de residuos es un sistema proporcional y respetuoso con el principio de que "quien contamina paga".

- El Ayuntamiento ha repercutido el coste del servicio de recogida y tratamiento de residuos a los usuarios del mismo, pero el hecho de que el concesionario del ese servicio sea el mismo que el de la limpieza de las calles no implica que ese servicio de limpieza se repercuta también a los usuarios del servicio de recogida de residuos.

- Se han repercutido los costes indirectos en concepto de gestión y recaudación tributaria, pero únicamente en la parte proporcional, como se deja constancia en el folio 396 del EA.

- No se pueden equiparar las viviendas domésticas con las de uso turístico.

- Se ha respetado la Ley 7/2022.

TERCERO. Resolución de la controversia

3.1 Normativa de aplicación

Con el ánimo de transformar la Unión Europea en una «sociedad del reciclado» y contribuir a la lucha contra el cambio climático, se aprobó la Directiva 2008/98/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 19 de noviembre de 2008, sobre los residuos y por la que se derogan determinadas Directivas (en adelante, Directiva Marco de residuos). Esta nueva directiva estableció el principio de jerarquía de residuos como instrumento clave que permita disociar la relación existente entre el crecimiento económico y la producción de residuos. Dicho principio explicita el orden de prioridad en las actuaciones en materia de residuos: prevención de residuos, preparación para la reutilización, reciclado, otros tipos de valorización incluida la energética y, por último, la eliminación de los residuos.

La Ley 22/2011, de 28 de julio, de residuos y suelos contaminados, incorporó al ordenamiento jurídico interno la Directiva Marco de residuos, a la vez que revisó la regulación en la materia existente en España, que databa del año 1998.

Esta Ley supuso la incorporación de nuevos conceptos acuñados en el ámbito de la Unión Europea, como son el de subproducto y el del fin de la condición de residuo. Estos conceptos contribuyen a delimitar la aplicación del régimen jurídico de los residuos y la ley previó su aplicación de forma armonizada en todo el territorio nacional. Incorporó también el principio de jerarquía de residuos, principio que debe imperar en la política y en la legislación de residuos al objeto de avanzar hacia una sociedad del reciclado. Se estableció un objetivo de prevención de residuos para el año 2020 y adoptó los objetivos de la Unión Europea establecidos para los residuos domésticos y similares y para los residuos de construcción y demolición. Estableció también un marco regulatorio armonizado para la responsabilidad ampliada del productor y revisó el régimen jurídico aplicable a los suelos contaminados.

Posteriormente, la Comisión Europea llevó a cabo diversos estudios que ponían de manifiesto que era necesario lograr una mayor armonización entre los Estados miembros para la aplicación de la normativa de residuos así como establecer nuevos objetivos para el medio y largo plazo, de forma que se contribuyera a hacer un uso más eficiente de los recursos en la Unión Europea y que los Estados tuvieran claro el horizonte de cara a las inversiones en infraestructuras para el tratamiento de los residuos.

En el año 2015, la Comisión Europea aprobó el Plan de Acción en materia de economía circular, que incluía un compendio de medidas entre las que se encontraba la aprobación de un paquete normativo que revisara las piezas clave de la normativa de la Unión Europea relativa a residuos. Así, en 2018 se aprueba la Directiva (UE) 2018/851 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 30 de mayo de 2018, por la que se modifica la Directiva 2008/98/CE sobre los residuos (en adelante, Directiva UE 2018/851). Esta directiva revisa algunos artículos de la Directiva Marco de residuos con el objetivo de avanzar en la economía circular, armonizar, mejorar la información y trazabilidad de los residuos y reforzar la gobernanza en este ámbito.

Y finalmente, la Ley 7/2022, de 8 de abril, de residuos y suelos contaminados para una economía circular, incorpora a nuestro ordenamiento jurídico la directiva aprobada en 2018, con las modificaciones que esta introduce en la Directiva Marco de residuos.

Así, su artículo 1 dispone:

"Artículo 1. Objeto y finalidad.

1. Esta Ley tiene por objeto regular el régimen jurídico aplicable a la puesta en el mercado de productos en relación con el impacto en la gestión de sus residuos, así como el régimen jurídico de la prevención, producción y gestión de residuos, incluyendo el establecimiento de instrumentos económicos aplicables en este ámbito, y el régimen jurídico aplicable a los suelos contaminados.

2. Esta Ley tiene por finalidad la prevención y la reducción de la generación de residuos y de los impactos adversos de su generación y gestión, la reducción del impacto global del uso de los recursos y la mejora de la eficiencia de dicho uso con el objeto de, en última instancia, proteger el medio ambiente y la salud humana y efectuar la transición a una economía circular y baja en carbono con modelos empresariales, productos y materiales innovadores y sostenibles para garantizar el funcionamiento eficiente del mercado interior y la competitividad de España a largo plazo.

Asimismo, esta ley tiene por finalidad prevenir y reducir el impacto de determinados productos de plástico en la salud humana y en el medio ambiente, con especial atención al medio acuático."

Y en el artículo 6 se establece que la identificación y clasificación de los residuos se hará de conformidad con la lista establecida en la Decisión 2014/955/UE de la Comisión, de 18 de diciembre de 2014, por la que se modifica la Decisión 2000/532/CE, sobre la lista de residuos, de conformidad con la Directiva 2008/98/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, conforme a la normativa específica de residuos que se apruebe, para incluir nuevos códigos o desagregar los anteriores, cuando sea necesario por su peculiar composición o peligrosidad, mientras que el artículo 8 establece la llamada "Jerarquía de residuos":

"1. Las autoridades competentes, en el desarrollo de las políticas y de la legislación en materia de prevención y gestión de residuos, aplicarán para conseguir el mejor resultado medioambiental global, la jerarquía de residuos por el siguiente orden de prioridad:

a) Prevención,

b) preparación para la reutilización,

c) reciclado,

d) otro tipo de valorización, incluida la valorización energética y

e) eliminación.

No obstante, si para conseguir el mejor resultado medioambiental global en determinados flujos de residuos fuera necesario apartarse de dicha jerarquía, se podrá adoptar un orden distinto de prioridades previa justificación por un enfoque de ciclo de vida sobre los impactos de la generación y gestión de esos residuos, teniendo en cuenta los principios generales de precaución y sostenibilidad en el ámbito de la protección medioambiental, la viabilidad técnica y económica, la protección de los recursos, así como el conjunto de impactos medioambientales sobre la salud humana, económicos y sociales, de acuerdo con los artículos 1 y 7.

2. Para la aplicación de la jerarquía de residuos, las autoridades competentes deberán usar instrumentos económicos y otras medidas incentivadoras, como las que se relacionan en el anexo V."

Merece destacarse el artículo 11, relativo a los costes de la gestión de los residuos:

"1. De acuerdo con el principio «quien contamina paga», los costes relativos a la gestión de los residuos, incluidos los costes correspondientes a la infraestructura necesaria y a su funcionamiento, así como los costes relativos a los impactos medioambientales y en particular los de las emisiones de gases de efecto invernadero, tendrán que ser sufragados por el productor inicial de residuos, por el poseedor actual o por el anterior poseedor de residuos de acuerdo con lo establecido en el artículo 104. El Ministerio para la Transición Ecológica y el Reto Demográfico podrá realizar estudios para obtener información sobre los criterios para la contabilización de dichos costes, especialmente los relativos a impactos ambientales y a emisiones de gases de efecto invernadero.

2. Las normas que regulen la responsabilidad ampliada del productor para flujos de residuos determinados, de conformidad con el título IV, establecerán los supuestos en los que los costes relativos a su gestión tendrán que ser sufragados, parcial o totalmente, por el productor del producto del que proceden los residuos y cuándo los distribuidores del producto podrán compartir dichos costes.

3. En el caso de los costes de gestión de los residuos de competencia local, de acuerdo con lo dispuesto en el texto refundido de la Ley reguladora de las Haciendas Locales, aprobado por Real Decreto Legislativo 2/2004, de 5 de marzo, las entidades locales establecerán, en el plazo de tres años a contar desde la entrada en vigor de esta ley, una tasa o, en su caso, una prestación patrimonial de carácter público no tributaria, específica, diferenciada y no deficitaria, que permita implantar sistemas de pago por generación y que refleje el coste real, directo o indirecto, de las operaciones de recogida, transporte y tratamiento de los residuos, incluidos la vigilancia de estas operaciones y el mantenimiento y vigilancia posterior al cierre de los vertederos, las campañas de concienciación y comunicación, así como los ingresos derivados de la aplicación de la responsabilidad ampliada del productor, de la venta de materiales y de energía.

4. Las tasas o prestaciones patrimoniales de carácter público no tributario podrán tener en cuenta, entre otras, las particularidades siguientes:

a) La inclusión de sistemas para incentivar la recogida separada en viviendas de alquiler vacacional y similar.

b) La diferenciación o reducción en el supuesto de prácticas de compostaje doméstico o comunitario o de separación y recogida separada de materia orgánica compostable.

c) La diferenciación o reducción en el supuesto de participación en recogidas separadas para la posterior preparación para la reutilización y reciclado, por ejemplo en puntos limpios o en los puntos de entrega alternativos acordados por la entidad local.

d) La diferenciación o reducción para las personas y las unidades familiares en situación de riesgo de exclusión social.

5. Las entidades locales deberán comunicar estas tasas, así como los cálculos utilizados para su confección, a las autoridades competentes de las comunidades autónomas."

Y también el artículo 25 sobre la recogida selectiva de residuos para su valorización:

"1. Con el objeto de facilitar o mejorar lo dispuesto en el artículo 24, con carácter general, los residuos se recogerán por separado y no se mezclarán con otros residuos u otros materiales con propiedades diferentes y, en el caso de los residuos peligrosos, se retirarán, antes o durante la valorización, las sustancias, mezclas y componentes peligrosos que contengan estos residuos, con la finalidad de que sean tratados conforme a los artículos 7 y 8.

Se prohíbe la incineración, con o sin valorización energética, y el depósito en vertedero de los residuos recogidos de forma separada para su preparación para la reutilización y para su reciclado, de conformidad con el artículo 24, a excepción de los residuos generados en las operaciones de preparación para la reutilización y de reciclado de estos residuos recogidos de forma separada, que deberán destinarse, de conformidad con el orden de prioridad establecido en el artículo 8, a otras operaciones de valorización disponibles y solo podrán destinarse a incineración o depósito en vertedero, si estos últimos destinos ofrecen el mejor resultado medioambiental.

2. Para facilitar la preparación para la reutilización y el reciclado de alta calidad, de conformidad con los artículos 24.2 y 24.3, las entidades locales establecerán la recogida separada de, al menos, las siguientes fracciones de residuos de competencia local:

a) El papel, los metales, el plástico y el vidrio,

b) los biorresiduos de origen doméstico antes del 30 de junio de 2022 para las entidades locales con población de derecho superior a cinco mil habitantes, y antes del 31 de diciembre de 2023 para el resto. Se entenderá también como recogida separada de biorresiduos la separación y reciclado en origen mediante compostaje doméstico o comunitario,

c) los residuos textiles antes del 31 de diciembre de 2024,

d) los aceites de cocina usados antes del 31 de diciembre de 2024,

e) los residuos domésticos peligrosos antes del 31 de diciembre de 2024, para garantizar que no contaminen otros flujos de residuos de competencia local,

f) los residuos voluminosos (residuos de muebles y enseres) antes del 31 de diciembre de 2024, y

g) otras fracciones de residuos determinadas reglamentariamente.

Entre los modelos de recogida de las fracciones anteriores que establezcan las entidades locales se deberán priorizar los modelos de recogida más eficientes, como el puerta a puerta o el uso de contenedores cerrados o inteligentes que garanticen ratios de recogida similares.

3. En el caso de los residuos comerciales no gestionados por la entidad local, o de los residuos industriales, será también obligatoria la separación en origen y posterior recogida separada de las fracciones de residuos mencionados en el apartado anterior en los mismos plazos señalados, a excepción del aceite de cocina usado para el que será obligatoria su recogida separada a partir del 30 de junio de 2022. En el caso de biorresiduos comerciales e industriales, tanto gestionados por las entidades locales como de forma directa por gestores autorizados, los productores de estos biorresiduos deberán separarlos en origen sin que se produzca la mezcla con otros residuos para su correcto reciclado, antes del 30 de junio de 2022.

4. A los efectos del cumplimiento de los apartados 2 y 3, se podrá establecer reglamentariamente el porcentaje máximo de impropios presente en cada una de las fracciones anteriores para su consideración como recogida separada. En el caso de los biorresiduos, el porcentaje máximo de impropios permitido será del 20% desde 2022 y del 15% desde 2027. Este porcentaje podrá ser reducido mediante orden ministerial.

La superación de dicho porcentaje tendrá el carácter de infracción administrativa y será sancionable por las comunidades autónomas de conformidad con lo previsto en el artículo 108. Las entidades locales deberán establecer mecanismos de control, mediante caracterizaciones periódicas, y reducción de impropios para cada flujo de recogida separada.

5. Para 2035, el porcentaje de residuos municipales recogidos separadamente será como mínimo del 50 % en peso del total de residuos municipales generados.

6. No obstante lo establecido en el apartado 1, el Ministerio para la Transición Ecológica y el Reto Demográfico, previa valoración de la Comisión de Coordinación en materia de residuos podrá exceptuar reglamentariamente la obligación de recoger por separado los residuos, siempre que se cumpla, al menos, una de las siguientes condiciones:

a) La recogida conjunta de determinados tipos de residuos no afecta a su aptitud para que sean objeto de preparación para la reutilización, de reciclado o de otras operaciones de valorización de conformidad con el artículo 8, y produce, tras dichas operaciones, un resultado de una calidad comparable y cantidad equivalente a la alcanzada mediante la recogida separada.

b) La recogida separada no proporciona el mejor resultado medioambiental si se tiene en consideración el impacto ambiental global de la gestión de los flujos de residuos de que se trate.

c) La recogida separada no es técnicamente viable teniendo en consideración las buenas prácticas en la recogida de residuos.

d) La recogida separada implicaría unos costes económicos desproporcionados teniendo en cuenta el coste de los impactos adversos sobre el medio ambiente y la salud derivados de la recogida y del tratamiento de residuos mezclados, la capacidad para mejorar la eficiencia en la recogida y el tratamiento de residuos, los ingresos procedentes de las ventas de materias primas secundarias, la aplicación del principio «quien contamina paga» y la responsabilidad ampliada del productor.

El Ministerio para la Transición Ecológica y el Reto Demográfico revisará periódicamente estas excepciones tomando en consideración las buenas prácticas en materia de recogida separada de residuos y otros avances en la gestión de los residuos.

7. En aplicación del apartado anterior, se permite la recogida conjunta de plástico, metal y de otro tipo de residuos que contengan estos materiales, siempre que se garantice su adecuada separación posterior en tanto que no suponga una pérdida de la calidad de los materiales obtenidos ni un incremento de coste."

3.2 Análisis de las alegaciones planteadas

3.2.1 La Ordenanza recurrida

Hay que destacar que la exposición de motivos de la Ordenanza que es objeto del presente recurso se dice que:

"La present ordenança fiscal s'alinea d'aquesta manera amb els principis i objectius de la Directiva (UE) 2018/851 i la Llei 7/2022, de 8 d'abril, adaptant les obligacions i les mesures establertes per aquesta normativa al context local del municipi. D'aquesta manera, es pretén contribuir a la transició cap a una economia circular, on els residus es gestionin de manera sostenible i es minimitzi el seu impacte en l'entorn urbà i natural, servint-se per a fer-ho d'un instrument econòmic municipal com és la taxa pel servei de recollida, transport i tractament de residus."

Y se fija el importe de la tasa de viviendas domésticas teniendo en cuenta dos factores: la superficie de la misma y el agua consumida:

"La quota és resultant d'aplicar la següent quota fixa al tram de superfície i la quota al tram variable de consum d'aigua.

Superfície QUOTA FIXA (€)

Fins a 70 m2 150,00 €

De 70,01 a 85 m2 168,00 €

De 85,01 a 100 m2 186,00 €

De 100,01 a 135 m2 204,00 €

De 135,01 a 200 m2 222,00 €

De 200,01 a 300 m2 240,00 €

Més de 300,01 m2 300,00 €

Consum d'aigua, m3/any QUOTA (€)

Fins a 40 m3 50,00 €

De 40,01 a 65 m3 60,00 €

De 65,01 a 95 m3 70,00 €

De 9,015 a 130 m3 80,00 €

Més de 130,01 m3 90,00 €"

En cuanto a los residuos de las actividades económicas, la Ordenanza establece:

"B) ACTIVITATS ECONÒMIQUES. La quota consistirà en una quantitat fixa per unitat de local (excepte en els casos expressament previstos d'activitats exercides fora de qualsevol local i que han de tributar), determinada en funció de la naturalesa de l'activitat i de la superfície de l'immoble, d'acord amb les fraccions de residus que generen.

CLASSIFICACIÓ DE LES ACTIVITATS EN FUNCIÓ DE

LA TIPOLOGIA DE RESIDUS QUE GENEREN

GRUP FRACCIONS DE RESIDUS GENERADES

A Resta

B Resta, paper-cartró

C Resta, paper-cartró, envasos

D Resta, paper-cartró, envasos, orgànica

E Resta, paper-cartró, envasos, vidre, orgànica"

Y seguidamente se fijan las cuantías de la tasa en función de la superficie del local, teniendo en cuenta la clasificación de actividades en función de los residuos generados.

La propia Ordenanza establece que "B1) Els locals sense activitat tributaran la part fixa de la quota domèstica".

Y se añade que "B2) Quan es consideri que l'import de la taxa ha de ser inferior o superior a l'establert en aquesta Ordenança, degut a una comprovació del VMD (volum màxim diari) real, ja sigui d'ofici o a instancia de l'interessat degudament justificat, l'Àrea de Medi Ambient informarà sobre l'import a aplicar segons la taula següent:..."Siendo de categoría A la que permite un único tipo de residuos, y E la que permite todas las clases, esto es, resto, papel-cartón, envases, vidrio y orgánica.

Más concretamente, en cuanto a la clasificación de la actividad económica de las VUT, se la considera del grupo E.

3.2.2 La Ordenanza a la vista de la Ley 7/2022 de residuos

La parte actora alega que la Ordenanza recurrida no respeta la Ley 7/2022, de Residuos, por cuanto no se ha establecido un sistema de fijación de la tasa en función del principio de "quien contamina paga". Y, por la forma en la que se formula esa alegación, parece que la asociación recurrente pretendería que, además de la separación de los residuos, el Ayuntamiento utilizara un sistema de pesaje de dichos residuos para cada usuario. Es verdad que un sistema como ese sería óptimo para respetar el principio de "quien contamina paga", pero ese sistema es el desiderátumal que se debe aspirar, pero no el único que es respetuoso con la Ley 7/2022 y la Directiva que implementa.

En efecto, como se ha visto, la Ley 7/2022 únicamente obliga a que se establezcan modelos de recogida selectiva de residuos, estableciendo un calendario para esa implementación en función del tipo de residuo y población del municipio. Y el modelo implantado en Girona respeta ese sistema. Es cierto que la misma ley dispone que en los modelos de recogida de las fracciones o tipos de residuos que establezcan las entidades locales, se deberán priorizar los modelos de recogida más eficientes, como el puerta a puerta o el uso de contenedores cerrados o inteligentes que garanticen ratios de recogida similares, pero que sea el mejor sistema desde el punto de vista del principio de "quien contamina paga", y, a la postre, de perseguir el compromiso de la población con la reducción de los residuos, no supone que ese sistema sea el que necesariamente deba implantarse.

De hecho, el documento (o nota) relativo a CUESTIONES RELEVANTES EN RELACIÓN CON EL ESTABLECIMIENTO Y LA GESTIÓN DE LA TASA LOCAL DE RESIDUOS SÓLIDOS URBANOS, elaborado por el Ministerio de Hacienda -que se menciona en el Informe económico, aunque no se incluye en el EA como hubiera sido conveniente, aunque se ha podido obtener en Internet-, se dice "pretende ser una guía que facilite a las entidades locales la regulación, gestión y aplicación de la tasa o la prestación patrimonial de carácter público no tributario (en adelante Tasa/PPPNT) por el servicio de recogida, transporte y tratamiento de residuos".

Así, la nota dice que la Ley 7/2022, en cumplimiento de las obligaciones comunitarias, incluyó tanto las obligaciones de recogida separada y la obligación de revisar las ordenanzas municipales (disposición final octava) y los contratos para la prestación de ese servicio en el plazo de tres años (disposición adicional undécima), cumpliendo así las recomendaciones de la Comisión: por un lado, la obligatoriedad de que las entidades locales establezcan en el plazo de tres años (antes de 10 de abril de 2025), una TASA/PPPNT específica, diferenciada y no deficitaria, que permita implantar sistemas de pago por generación; y por otro, el impuesto estatal al depósito de residuos en vertedero, incineración y co-incineración de residuos.

En lo que aquí afecta, es evidente que la Ordenanza recurrida sí establece una tasa en función de la generación de residuos, aunque no sea el sistema óptimo, y se garantiza que el servicio no sea deficitario.

En este sentido, el literal del artículo 11.3 de la Ley 7/2022 establece que la Tasa/PPPNT "permita implantar sistemas de pago por generación".Por su parte, el apartado V del Preámbulo de la ley hace referencia a que estas Tasas/PPPNT "deberían tender hacia el pago por generación".

Por tanto, la norma no impone la obligación taxativa de exigir una tasa totalmente individualizada para cada sujeto pasivo con efectos a partir del 10 de abril de 2025, sino que lo que pretende es que paulatinamente se incorporen estos sistemas, en consonancia con el principio de jerarquía de residuos y de quien contamina paga que preside dicha regulación.

Ahora bien, como dice la repetida Nota, las entidades locales sí deberán incorporar gradualmente elementos que tengan en cuenta el comportamiento de los ciudadanos en la generación de residuos, siendo admisibles junto a los sistemas que ya permitan una individualización de la cuota, otros que contemplen reducciones o incentivos a determinados comportamientos.

Y, con una determinante función aclaratoria, en la Nota se destaca que la Ley 7/2022 permite tres modelos o sistemas de pago por generación:

- Elemental: Reducciones sobre una cuota única en función de determinados comportamientos (por ejemplo, por aportaciones a puntos limpios, participación en la separación de las nuevas fracciones de recogida separada obligatoria, adhesión a programas voluntarios de compostaje doméstico, etc.).

- Medio: Cuota básica y cuota variable en función del comportamiento detectado según las zonas del municipio (por ejemplo, a partir de criterios técnicos y estadísticos que permitan estimarlo de acuerdo con los datos reales de residuos generados y de calidad de separación en la totalidad del municipio).

- Avanzado: Cuota básica y cuota variable individualizada en función del comportamiento del sujeto (por ejemplo, en los casos de prestación del servicio puerta a puerta o con contenedores inteligentes que permiten identificar los residuos generados por cada ciudadano).

De acuerdo con esa clasificación, en Girona se ha implantado el modelo elemental, ya que, además de la recogida selectiva, se establecen bonificaciones por la utilización de puntos de recogida:

"2. Gaudiran d'una bonificació de 25,00 € en la quota de la taxa aquells subjectes passius, que tributant per les quotes domiciliàries utilitzin les deixalleries fixes de Mas Xirgu o Sarrià de Ter o les mòbils i/o el servei de recollida de voluminosos, un mínim de 6 vegades a l'any, prèvia acreditació. La bonificació per a l'ús de la deixalleria es farà efectiva en el rebut del següent exercici, d'acord l'import de bonificació vigent segons les ordenances fiscals d'aquest següent exercici, sempre i quan el titular de la bonificació no tingui cap deute pendent amb l'Ajuntament de Girona."

3.2.3 La tributación de las VUT como establecimiento comercial

En la demanda se pone especial énfasis en la cuestión relativa a que las VUT deben pagar la tasa de residuos corresponde a los usos comerciales, y no como viviendas domésticas, cuando, en realidad, a su juicio los residuos que generan son equiparables a los de las viviendas particulares.

Sin embargo, no hay duda de que con una VUT se hace un uso comercial, y no particular. Por ello, las personas físicas o jurídicas que gestionan una VUT deben de estar dados de alta del IAE, lo que acredita que sí ejercen una actividad económica. Y es que la condición de económica de la actividad de alquiler de las viviendas que se ofrezcan o comercialicen como alojamiento por motivos turísticos o vacacionales, y que son cedidas temporalmente por la persona propietaria, explotadora o gestora, y son comercializadas directamente por ella misma o indirectamente, a terceros, de forma reiterada o habitual y a cambio de contraprestación económica, comporta que los apartamentos turísticos estén sujetos a régimen de actividad económica y como consecuencia deban tributar como actividad. Por ello, la tasa se fija teniendo en cuenta la superficie y el tipo de actividad económica en función del epígrafe del IAE, variables que han sido avaladas por el Tribunal Supremo ( STS 427/2024 - ECLI:ES:TS:2024:427, de 19 de enero). En efecto, en esa sentencia se decía (fundamento jurídico cuarto, apartado 11):

"....la tarifa de la tasa -por lo que respecta a este recurso- se cuantifica en función de la distinta tipología de locales, por remisión a las distintas secciones de las tarifas del IAE.

Asimismo, la cuantía de la tarifa se incrementa en primer lugar, aplicando un recargo que depende de la superficie de los distintos tipos de locales y que pueden llegar, como en el presente supuesto, al 600%. También, se prevé un coeficiente corrector en función de la categoría de la vía pública donde esté ubicado el local. Estas categorías nuevamente son las establecidas en el callejero a efectos fiscales aplicable al IAE.

A nuestro juicio, la remisión a la regulación del IAE no resulta per se, motivo suficiente para concluir que la regulación de la tasa resulte incoherente pues, aunque sea por remisión, permite conocer al contribuyente las cuantías que se aplican según actividades. La técnica de la remisión ha sido avalada, entre otras, en nuestra sentencia de 12 de noviembre de 2020, rec. 3637/2019 , ECLI:ES:TS:2020:3883, a propósito de la tasa por utilización privativa o aprovechamiento especial del dominio público local de las instalaciones de transporte de energía eléctrica, gas, agua e hidrocarburos que se remitía a la Orden EHA/3188/2006 y a la ponencia de valores del municipio.

Además, resulta razonable fijar la tarifa en función de las actividades de los alojamientos y locales, ya que la producción de residuos es diferente precisamente según el modelo de actividad con el que nos encontremos.

En definitiva, desde esta perspectiva, la metodología incluida en la tasa -por remisión a la clasificación de las actividades existentes en el IAE- no resulta ajena al principio de quien contamina paga.

En segundo lugar, no cabe afirmar que se infrinjan los principios de capacidad económica y de proporcionalidad por la circunstancia de que la tasa se determine a través de un coeficiente corrector aplicable a la tarifa, según la superficie de los locales. No parece ilógico que una mayor superficie del local genere un mayor volumen de residuos ante una misma actividad, sin que existan indicios que permitan refrendar una conclusión diferente. En este sentido, la sentencia de 27 de noviembre de 2012, rec. 989/2010 , ECLI:ES:TS:2012:7454, a propósito de la tasa de los residuos urbanos que derivan de establecimientos sanitarios, considera que el criterio de cuantificación utilizado no podía tacharse de ilógico por tener en cuenta la superficie y las distintas cuotas de generación de residuos.

En tercer lugar, tampoco se presenta como irracional discriminar la tarifa atendiendo a un coeficiente de situación del local, calculado por remisión al mismo coeficiente aplicable en el IAE, coeficiente de situación reconocido con relación al IAE en el artículo 87 del TRLHL a efectos de ponderar la situación física del local dentro de cada término municipal ( sentencia del Tribunal Supremo de 19 de marzo de 2007, rec. 6169/2001 , ECLI:ES:TS:2007:1865) y que al proyectarse sobre la tasa que nos ocupa -recordemos lo dicho sobre la indefinición de criterios a los efectos de la distribución conforme a la capacidad económica- racionaliza de forma objetiva el reparto de la carga tributaria.

(...)

Recapitulando, en el presente asunto, la remisión a la regulación del IAE para aplicar el coeficiente de situación no resulta irracional, pues ya en su configuración se ha debido tener en cuenta los principios de capacidad económica y proporcionalidad (respecto del IAE, sentencia de 20 de junio de 2014, rec. 1665/2012 , ECLI:ES:TS:2014:2982), sin que, por lo demás, se ofrezcan argumentos que permitieran rebatir la correcta clasificación de las vías en orden al principio de capacidad económica y proporcionalidad."

Recuérdese que en la Ordenanza recurrida las VUT se consideran del grupo E, esto es, la que permite todas tipologías de residuos, esto es, resto, papel-cartón, envases, vidrio y orgánica. Y no hay duda que en ese tipo de viviendas se generan residuos de todos esos tipos.

A ello hay que añadir las VUT se generan más residuos que en las viviendas particulares por cuanto en ellas no se agotan los víveres y productos de limpieza, como en un domicilio residencial, o, dicho en otras palabras, aquello que no se consume va a la basura, ya que los turistas no se llevan a su lugar de origen los productos alimenticios, de limpieza o de aseo personal que no hayan acabado, sino que los desechan. Además, es frecuente que se adquiera comida preparada, que va siempre envasada, y no producto fresco, que permite una mejor dosificación (se compra "a peso" o por unidad, pero se adquiere lo que realimente se necesita), se tiene menos conciencia de reciclaje, y es muy posible que el turista desconozca los puntos de recogida selectiva de residuos o el sistema implantado para dicha recogida, sea el que sea.

Tampoco puede sostenerse que no se haya tenido en cuenta la capacidad económica que suponen este tipo de VUT, ya que sus propietarios las explotan como cualquier otro negocio, mientras que las viviendas particulares se destinan al uso de sus moradores.

3.2.4 La memoria económico financiera

En este punto, en la demanda se dice que la memora económica es insuficiente. Pero, como puede comprobarse con el análisis del EA, se ha incluido el coste el coste previsible del servicio para el año 2025; los ingresos previsibles de obtener, y se distribuyó el coste resultante del balance económico entre las viviendas domésticas (un 68%) y las actividades económicas (un 32%), todo ello según se ha justificado en el informe económico y a la vista de estudios realizados en otros municipios de similares características que Girona (folios 227 y siguientes del EA).

Además, para las actividades económicas, la tasa se fija teniendo en cuenta la superficie y el tipo de actividad económica en función del epígrafe del IAE, variables que han sido avaladas por el Tribunal Supremo, como ya se ha visto.

En cualquier caso, la Ordenanza también establece que, para las actividades económicas, de oficio o a instancia de parte, se puede calcular la tasa en función del volumen máximo diario real, por lo que los titulares de las VUT pueden solicitar esa modalidad de tributación.

De otra parte, el Ayuntamiento ha repercutido el coste del servicio de recogida y tratamiento de residuos a los usuarios del mismo, y no el de la limpieza de las calles, sin perjuicio de que ambos servicios los haya asumido un mismo concesionario.

En la memoria también se comprueba que se ha repercutido la estimación del coste para las campañas de sensibilización, lo que también es un coste repercutible. No se olvide que la implantación de un nuevo sistema de recogida exige la participación de los usuarios, cuya colaboración es imprescindible para el funcionamiento del sistema:

"Els alts nivells d'impropis detectats en 5 de les rutes de recollida de la fracció orgànica del residu municipal (FORM), que superen el límit del 12% que es considera per tenir un retorn per factor de qualitat i fins i tot el 20% que tenen com a límit alguns centres de tractament per ser admissible, fan necessari que es reforci la sensibilització ciutadana en aquest aspecte, per aquest motiu es planteja necessari realitzar una campanya de reforç, que com a mínim hauria d'incloure dos equips de dos educadors per un període de 5 setmanes per poder cobrir com a mínim una setmana per cada sector identificat. Aquest configuració precisa de 800 hores d'educador ambiental, que és la dimensió que s'ha utilitzat per a calcular el cost per a campanyes de sensibilització a l'informe 2024047769".

Esto es, el Ayuntamiento ha comprobado que, en algunas rutas de recogida, la separación de residuos no se hace de forma correcta, lo que obliga a llevar a cabo campañas de sensibilización. No se olvide que es más fácil para el usuario echar todos los residuos en un mismo recipiente, que no ir separándolos en función de la tipología de los mismos, lo que obliga además a los usuarios a tener contenedores diferentes para cada tipo de residuo, y depositarlos en el lugar y, en su caso, el día y hora, que corresponda. En definitiva, la implicación de los usuarios es condición sine qua nonpara que el sistema funcione, lo que justifica que se incluya como coste del servicio las campañas de sensibilización.

Por último, en cuanto a los costes indirectos en concepto de gestión y recaudación tributaria, también se han repercutido, pero únicamente en la parte proporcional de los costes salariales del personal afecto a ese servicio -en la mayoría de los casos-, que van desde un 10% al 50%, con excepción de la imputación al 100% del coste de dos administrativos, lo que se considera acertado dado el servicio que deben gestionar en un municipio como Girona, como se deja constancia en el folio 396 del EA:

NOM cost/any dedicació cost salarial previst

CAP D'ÀREA 86.408,40 15% 12.961,26

ENGINYER/A 68.097,18 50% 34.048,59

TEC. SUP. 1 59.743,88 50% 29.871,94

TÈC SUP. 2 58.557,14 50% 29.278,57

TÈCNIC GESTIÓ 53.025,88 50% 26.512,94

ADMINISTRATIU 38.605,82 50% 19.302,91

AG. AMBIENTAL 1 35.878,66 40% 14.351,46

AG. AMBIENTAL 2 37.431,22 40% 14.972,49

AG. AMBIENTAL 3 37.455,10 40% 14.982,04

ADM. G.TRIB.REC. 1 38.985,01 100% 38.985,01

ADM. G. TRIB.REC. 2 42.003,81 100% 42.003,81

TÈCNIC/A S. G. TRIB. 74.747,25 50% 37.373,63

CAP DE S. G. TRIB. 92.181,09 10% 9.218,11

TÈC. G. TRIB/REC. 47.134,58 50% 23.567,29

TOTAL 347.433,24

En definitiva, el informe económico financiero se entiende suficiente.

CUARTO. Costas

En cuanto a las costas, de acuerdo con el artículo 139.1 de la LJCA, en primera o única instancia, el órgano jurisdiccional, al dictar sentencia o al resolver por auto los recursos o incidentes que ante el mismo se promovieren, impondrá las costas a la parte que haya visto rechazadas todas sus pretensiones, salvo que aprecie y así lo razone, que el caso presentaba serias dudas de hecho o de derecho.

Como quiera que se desestiman íntegramente las pretensiones del recurso, la condena en costas a la actora es obligada, sin que concurran circunstancias que justifiquen su no imposición, si bien limitada a la cantidad de 2.000 euros por todos los conceptos (IVA incluido), en uso de la facultad que confiere el artículo 139.3 de la LJCA.

Vistos los preceptos legales citados y demás de general y pertinente aplicación,

PRIMERO. Objeto del recurso

De acuerdo con el escrito de interposición del recurso, el objeto del mismo es la Ordenanza reguladora de la tasa para el servicio de recogida, transporte y tratamiento de residuos del Ayuntamiento de Girona, aprobada definitivamente por acuerdo del Pleno municipal celebrado en sesión extraordinaria urgente en día 23 de diciembre de 2024 (BOPA del siguiente día 24/12/2024).

SEGUNDO. Posición de las partes litigantes

La parte actora fundamenta su recurso, en síntesis, en las alegaciones siguientes:

- La Ordenanza establece que las viviendas de uso turístico (en adelante VUT) pagan la tasa que corresponde a los usos comerciales, y no como viviendas domésticas (en las que se fija la tasa en función de los m2 y el consumo de agua), cuando, en realidad, los residuos que generan son equiparables a los de las viviendas particulares.

- No se respeta el principio de capacidad económica ni el de proporcionalidad.

- La tasa de las VUT se paga como si todos los días estuvieran ocupadas, cuando no es así.

- La memoria económica es insuficiente.

- Se ha hecho una interpretación errónea de la Nota interpretativa del Ministerio de Hacienda para la aplicación de la Ley 7/2022, de 8 de abril, de residuos y suelos contaminados para una economía circular.

- La Ordenanza impugnada vulnera el artículo 11.3 de la citada Ley 7/2022, ya que no se ha implantado un sistema de pago en función de la generación de residuos.

- La tasa cubre el coste total del contrato para la prestación del servicio de limpieza.

En la demanda se solicita la estimación del recurso, y que se declare la nulidad de la Ordenanza reguladora de la tasa para el servicio de recogida, transporte y tratamiento de residuos del Ayuntamiento de Girona.

Por su parte, la demandada se opuso al recuso alegando, en síntesis, que:

- La tasa está plenamente justificada por el informe económico financiero obrante en el expediente administrativo (en adelante EA).

- La Ley 7/2022 no impone la obligación taxativa de exigir una tasa totalmente individualizada para cada sujeto pasivo con efectos del día 10 de abril de 2025, sino la incorporación de sistemas de recogida que tengan consonancia con los principios de jerarquía de residuos y que "quien contamina paga", como establece la Nota elaborada por la Dirección general de Tributos del Ministerio de Hacienda, de fecha 14 de mayo de 2024.

- En el año 2025 se implantó en el municipio de Girona un sistema de recogida selectiva para todos los sectores de la ciudad, y se aprobó la Ordenanza ahora recurrida para la implementación de ese nuevo sistema.

- Para determinar la cuota a abonar por casa usuario se tuvo en cuenta: el coste previsible del servicio para el año 2025 y los ingresos previsibles de obtener, y se distribuyó el coste resultante del balance económico entre las viviendas domésticas (un 68%) y las actividades económicas (un 32%), todo ello según se ha justificado en el informe económico, y a la vista de estudios realizados en otros municipios de similares características que Girona.

- Para las actividades económicas, la tasa se fija teniendo en cuenta la superficie y el tipo de actividad económica en función del epígrafe del IAE, variables que han sido avaladas por el Tribunal Supremo (sentencia nº 82/2024, de 19 de enero).

- La Ordenanza también establece que, de oficio o a instancia de parte, se puede calcular la tasa en función del volumen máximo diario real de generación de residuos.

- La distribución del coste en función de las fracciones de residuos es un sistema proporcional y respetuoso con el principio de que "quien contamina paga".

- El Ayuntamiento ha repercutido el coste del servicio de recogida y tratamiento de residuos a los usuarios del mismo, pero el hecho de que el concesionario del ese servicio sea el mismo que el de la limpieza de las calles no implica que ese servicio de limpieza se repercuta también a los usuarios del servicio de recogida de residuos.

- Se han repercutido los costes indirectos en concepto de gestión y recaudación tributaria, pero únicamente en la parte proporcional, como se deja constancia en el folio 396 del EA.

- No se pueden equiparar las viviendas domésticas con las de uso turístico.

- Se ha respetado la Ley 7/2022.

TERCERO. Resolución de la controversia

3.1 Normativa de aplicación

Con el ánimo de transformar la Unión Europea en una «sociedad del reciclado» y contribuir a la lucha contra el cambio climático, se aprobó la Directiva 2008/98/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 19 de noviembre de 2008, sobre los residuos y por la que se derogan determinadas Directivas (en adelante, Directiva Marco de residuos). Esta nueva directiva estableció el principio de jerarquía de residuos como instrumento clave que permita disociar la relación existente entre el crecimiento económico y la producción de residuos. Dicho principio explicita el orden de prioridad en las actuaciones en materia de residuos: prevención de residuos, preparación para la reutilización, reciclado, otros tipos de valorización incluida la energética y, por último, la eliminación de los residuos.

La Ley 22/2011, de 28 de julio, de residuos y suelos contaminados, incorporó al ordenamiento jurídico interno la Directiva Marco de residuos, a la vez que revisó la regulación en la materia existente en España, que databa del año 1998.

Esta Ley supuso la incorporación de nuevos conceptos acuñados en el ámbito de la Unión Europea, como son el de subproducto y el del fin de la condición de residuo. Estos conceptos contribuyen a delimitar la aplicación del régimen jurídico de los residuos y la ley previó su aplicación de forma armonizada en todo el territorio nacional. Incorporó también el principio de jerarquía de residuos, principio que debe imperar en la política y en la legislación de residuos al objeto de avanzar hacia una sociedad del reciclado. Se estableció un objetivo de prevención de residuos para el año 2020 y adoptó los objetivos de la Unión Europea establecidos para los residuos domésticos y similares y para los residuos de construcción y demolición. Estableció también un marco regulatorio armonizado para la responsabilidad ampliada del productor y revisó el régimen jurídico aplicable a los suelos contaminados.

Posteriormente, la Comisión Europea llevó a cabo diversos estudios que ponían de manifiesto que era necesario lograr una mayor armonización entre los Estados miembros para la aplicación de la normativa de residuos así como establecer nuevos objetivos para el medio y largo plazo, de forma que se contribuyera a hacer un uso más eficiente de los recursos en la Unión Europea y que los Estados tuvieran claro el horizonte de cara a las inversiones en infraestructuras para el tratamiento de los residuos.

En el año 2015, la Comisión Europea aprobó el Plan de Acción en materia de economía circular, que incluía un compendio de medidas entre las que se encontraba la aprobación de un paquete normativo que revisara las piezas clave de la normativa de la Unión Europea relativa a residuos. Así, en 2018 se aprueba la Directiva (UE) 2018/851 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 30 de mayo de 2018, por la que se modifica la Directiva 2008/98/CE sobre los residuos (en adelante, Directiva UE 2018/851). Esta directiva revisa algunos artículos de la Directiva Marco de residuos con el objetivo de avanzar en la economía circular, armonizar, mejorar la información y trazabilidad de los residuos y reforzar la gobernanza en este ámbito.

Y finalmente, la Ley 7/2022, de 8 de abril, de residuos y suelos contaminados para una economía circular, incorpora a nuestro ordenamiento jurídico la directiva aprobada en 2018, con las modificaciones que esta introduce en la Directiva Marco de residuos.

Así, su artículo 1 dispone:

"Artículo 1. Objeto y finalidad.

1. Esta Ley tiene por objeto regular el régimen jurídico aplicable a la puesta en el mercado de productos en relación con el impacto en la gestión de sus residuos, así como el régimen jurídico de la prevención, producción y gestión de residuos, incluyendo el establecimiento de instrumentos económicos aplicables en este ámbito, y el régimen jurídico aplicable a los suelos contaminados.

2. Esta Ley tiene por finalidad la prevención y la reducción de la generación de residuos y de los impactos adversos de su generación y gestión, la reducción del impacto global del uso de los recursos y la mejora de la eficiencia de dicho uso con el objeto de, en última instancia, proteger el medio ambiente y la salud humana y efectuar la transición a una economía circular y baja en carbono con modelos empresariales, productos y materiales innovadores y sostenibles para garantizar el funcionamiento eficiente del mercado interior y la competitividad de España a largo plazo.

Asimismo, esta ley tiene por finalidad prevenir y reducir el impacto de determinados productos de plástico en la salud humana y en el medio ambiente, con especial atención al medio acuático."

Y en el artículo 6 se establece que la identificación y clasificación de los residuos se hará de conformidad con la lista establecida en la Decisión 2014/955/UE de la Comisión, de 18 de diciembre de 2014, por la que se modifica la Decisión 2000/532/CE, sobre la lista de residuos, de conformidad con la Directiva 2008/98/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, conforme a la normativa específica de residuos que se apruebe, para incluir nuevos códigos o desagregar los anteriores, cuando sea necesario por su peculiar composición o peligrosidad, mientras que el artículo 8 establece la llamada "Jerarquía de residuos":

"1. Las autoridades competentes, en el desarrollo de las políticas y de la legislación en materia de prevención y gestión de residuos, aplicarán para conseguir el mejor resultado medioambiental global, la jerarquía de residuos por el siguiente orden de prioridad:

a) Prevención,

b) preparación para la reutilización,

c) reciclado,

d) otro tipo de valorización, incluida la valorización energética y

e) eliminación.

No obstante, si para conseguir el mejor resultado medioambiental global en determinados flujos de residuos fuera necesario apartarse de dicha jerarquía, se podrá adoptar un orden distinto de prioridades previa justificación por un enfoque de ciclo de vida sobre los impactos de la generación y gestión de esos residuos, teniendo en cuenta los principios generales de precaución y sostenibilidad en el ámbito de la protección medioambiental, la viabilidad técnica y económica, la protección de los recursos, así como el conjunto de impactos medioambientales sobre la salud humana, económicos y sociales, de acuerdo con los artículos 1 y 7.

2. Para la aplicación de la jerarquía de residuos, las autoridades competentes deberán usar instrumentos económicos y otras medidas incentivadoras, como las que se relacionan en el anexo V."

Merece destacarse el artículo 11, relativo a los costes de la gestión de los residuos:

"1. De acuerdo con el principio «quien contamina paga», los costes relativos a la gestión de los residuos, incluidos los costes correspondientes a la infraestructura necesaria y a su funcionamiento, así como los costes relativos a los impactos medioambientales y en particular los de las emisiones de gases de efecto invernadero, tendrán que ser sufragados por el productor inicial de residuos, por el poseedor actual o por el anterior poseedor de residuos de acuerdo con lo establecido en el artículo 104. El Ministerio para la Transición Ecológica y el Reto Demográfico podrá realizar estudios para obtener información sobre los criterios para la contabilización de dichos costes, especialmente los relativos a impactos ambientales y a emisiones de gases de efecto invernadero.

2. Las normas que regulen la responsabilidad ampliada del productor para flujos de residuos determinados, de conformidad con el título IV, establecerán los supuestos en los que los costes relativos a su gestión tendrán que ser sufragados, parcial o totalmente, por el productor del producto del que proceden los residuos y cuándo los distribuidores del producto podrán compartir dichos costes.

3. En el caso de los costes de gestión de los residuos de competencia local, de acuerdo con lo dispuesto en el texto refundido de la Ley reguladora de las Haciendas Locales, aprobado por Real Decreto Legislativo 2/2004, de 5 de marzo, las entidades locales establecerán, en el plazo de tres años a contar desde la entrada en vigor de esta ley, una tasa o, en su caso, una prestación patrimonial de carácter público no tributaria, específica, diferenciada y no deficitaria, que permita implantar sistemas de pago por generación y que refleje el coste real, directo o indirecto, de las operaciones de recogida, transporte y tratamiento de los residuos, incluidos la vigilancia de estas operaciones y el mantenimiento y vigilancia posterior al cierre de los vertederos, las campañas de concienciación y comunicación, así como los ingresos derivados de la aplicación de la responsabilidad ampliada del productor, de la venta de materiales y de energía.

4. Las tasas o prestaciones patrimoniales de carácter público no tributario podrán tener en cuenta, entre otras, las particularidades siguientes:

a) La inclusión de sistemas para incentivar la recogida separada en viviendas de alquiler vacacional y similar.

b) La diferenciación o reducción en el supuesto de prácticas de compostaje doméstico o comunitario o de separación y recogida separada de materia orgánica compostable.

c) La diferenciación o reducción en el supuesto de participación en recogidas separadas para la posterior preparación para la reutilización y reciclado, por ejemplo en puntos limpios o en los puntos de entrega alternativos acordados por la entidad local.

d) La diferenciación o reducción para las personas y las unidades familiares en situación de riesgo de exclusión social.

5. Las entidades locales deberán comunicar estas tasas, así como los cálculos utilizados para su confección, a las autoridades competentes de las comunidades autónomas."

Y también el artículo 25 sobre la recogida selectiva de residuos para su valorización:

"1. Con el objeto de facilitar o mejorar lo dispuesto en el artículo 24, con carácter general, los residuos se recogerán por separado y no se mezclarán con otros residuos u otros materiales con propiedades diferentes y, en el caso de los residuos peligrosos, se retirarán, antes o durante la valorización, las sustancias, mezclas y componentes peligrosos que contengan estos residuos, con la finalidad de que sean tratados conforme a los artículos 7 y 8.

Se prohíbe la incineración, con o sin valorización energética, y el depósito en vertedero de los residuos recogidos de forma separada para su preparación para la reutilización y para su reciclado, de conformidad con el artículo 24, a excepción de los residuos generados en las operaciones de preparación para la reutilización y de reciclado de estos residuos recogidos de forma separada, que deberán destinarse, de conformidad con el orden de prioridad establecido en el artículo 8, a otras operaciones de valorización disponibles y solo podrán destinarse a incineración o depósito en vertedero, si estos últimos destinos ofrecen el mejor resultado medioambiental.

2. Para facilitar la preparación para la reutilización y el reciclado de alta calidad, de conformidad con los artículos 24.2 y 24.3, las entidades locales establecerán la recogida separada de, al menos, las siguientes fracciones de residuos de competencia local:

a) El papel, los metales, el plástico y el vidrio,

b) los biorresiduos de origen doméstico antes del 30 de junio de 2022 para las entidades locales con población de derecho superior a cinco mil habitantes, y antes del 31 de diciembre de 2023 para el resto. Se entenderá también como recogida separada de biorresiduos la separación y reciclado en origen mediante compostaje doméstico o comunitario,

c) los residuos textiles antes del 31 de diciembre de 2024,

d) los aceites de cocina usados antes del 31 de diciembre de 2024,

e) los residuos domésticos peligrosos antes del 31 de diciembre de 2024, para garantizar que no contaminen otros flujos de residuos de competencia local,

f) los residuos voluminosos (residuos de muebles y enseres) antes del 31 de diciembre de 2024, y

g) otras fracciones de residuos determinadas reglamentariamente.

Entre los modelos de recogida de las fracciones anteriores que establezcan las entidades locales se deberán priorizar los modelos de recogida más eficientes, como el puerta a puerta o el uso de contenedores cerrados o inteligentes que garanticen ratios de recogida similares.

3. En el caso de los residuos comerciales no gestionados por la entidad local, o de los residuos industriales, será también obligatoria la separación en origen y posterior recogida separada de las fracciones de residuos mencionados en el apartado anterior en los mismos plazos señalados, a excepción del aceite de cocina usado para el que será obligatoria su recogida separada a partir del 30 de junio de 2022. En el caso de biorresiduos comerciales e industriales, tanto gestionados por las entidades locales como de forma directa por gestores autorizados, los productores de estos biorresiduos deberán separarlos en origen sin que se produzca la mezcla con otros residuos para su correcto reciclado, antes del 30 de junio de 2022.

4. A los efectos del cumplimiento de los apartados 2 y 3, se podrá establecer reglamentariamente el porcentaje máximo de impropios presente en cada una de las fracciones anteriores para su consideración como recogida separada. En el caso de los biorresiduos, el porcentaje máximo de impropios permitido será del 20% desde 2022 y del 15% desde 2027. Este porcentaje podrá ser reducido mediante orden ministerial.

La superación de dicho porcentaje tendrá el carácter de infracción administrativa y será sancionable por las comunidades autónomas de conformidad con lo previsto en el artículo 108. Las entidades locales deberán establecer mecanismos de control, mediante caracterizaciones periódicas, y reducción de impropios para cada flujo de recogida separada.

5. Para 2035, el porcentaje de residuos municipales recogidos separadamente será como mínimo del 50 % en peso del total de residuos municipales generados.

6. No obstante lo establecido en el apartado 1, el Ministerio para la Transición Ecológica y el Reto Demográfico, previa valoración de la Comisión de Coordinación en materia de residuos podrá exceptuar reglamentariamente la obligación de recoger por separado los residuos, siempre que se cumpla, al menos, una de las siguientes condiciones:

a) La recogida conjunta de determinados tipos de residuos no afecta a su aptitud para que sean objeto de preparación para la reutilización, de reciclado o de otras operaciones de valorización de conformidad con el artículo 8, y produce, tras dichas operaciones, un resultado de una calidad comparable y cantidad equivalente a la alcanzada mediante la recogida separada.

b) La recogida separada no proporciona el mejor resultado medioambiental si se tiene en consideración el impacto ambiental global de la gestión de los flujos de residuos de que se trate.

c) La recogida separada no es técnicamente viable teniendo en consideración las buenas prácticas en la recogida de residuos.

d) La recogida separada implicaría unos costes económicos desproporcionados teniendo en cuenta el coste de los impactos adversos sobre el medio ambiente y la salud derivados de la recogida y del tratamiento de residuos mezclados, la capacidad para mejorar la eficiencia en la recogida y el tratamiento de residuos, los ingresos procedentes de las ventas de materias primas secundarias, la aplicación del principio «quien contamina paga» y la responsabilidad ampliada del productor.

El Ministerio para la Transición Ecológica y el Reto Demográfico revisará periódicamente estas excepciones tomando en consideración las buenas prácticas en materia de recogida separada de residuos y otros avances en la gestión de los residuos.

7. En aplicación del apartado anterior, se permite la recogida conjunta de plástico, metal y de otro tipo de residuos que contengan estos materiales, siempre que se garantice su adecuada separación posterior en tanto que no suponga una pérdida de la calidad de los materiales obtenidos ni un incremento de coste."

3.2 Análisis de las alegaciones planteadas

3.2.1 La Ordenanza recurrida

Hay que destacar que la exposición de motivos de la Ordenanza que es objeto del presente recurso se dice que:

"La present ordenança fiscal s'alinea d'aquesta manera amb els principis i objectius de la Directiva (UE) 2018/851 i la Llei 7/2022, de 8 d'abril, adaptant les obligacions i les mesures establertes per aquesta normativa al context local del municipi. D'aquesta manera, es pretén contribuir a la transició cap a una economia circular, on els residus es gestionin de manera sostenible i es minimitzi el seu impacte en l'entorn urbà i natural, servint-se per a fer-ho d'un instrument econòmic municipal com és la taxa pel servei de recollida, transport i tractament de residus."

Y se fija el importe de la tasa de viviendas domésticas teniendo en cuenta dos factores: la superficie de la misma y el agua consumida:

"La quota és resultant d'aplicar la següent quota fixa al tram de superfície i la quota al tram variable de consum d'aigua.

Superfície QUOTA FIXA (€)

Fins a 70 m2 150,00 €

De 70,01 a 85 m2 168,00 €

De 85,01 a 100 m2 186,00 €

De 100,01 a 135 m2 204,00 €

De 135,01 a 200 m2 222,00 €

De 200,01 a 300 m2 240,00 €

Més de 300,01 m2 300,00 €

Consum d'aigua, m3/any QUOTA (€)

Fins a 40 m3 50,00 €

De 40,01 a 65 m3 60,00 €

De 65,01 a 95 m3 70,00 €

De 9,015 a 130 m3 80,00 €

Més de 130,01 m3 90,00 €"

En cuanto a los residuos de las actividades económicas, la Ordenanza establece:

"B) ACTIVITATS ECONÒMIQUES. La quota consistirà en una quantitat fixa per unitat de local (excepte en els casos expressament previstos d'activitats exercides fora de qualsevol local i que han de tributar), determinada en funció de la naturalesa de l'activitat i de la superfície de l'immoble, d'acord amb les fraccions de residus que generen.

CLASSIFICACIÓ DE LES ACTIVITATS EN FUNCIÓ DE

LA TIPOLOGIA DE RESIDUS QUE GENEREN

GRUP FRACCIONS DE RESIDUS GENERADES

A Resta

B Resta, paper-cartró

C Resta, paper-cartró, envasos

D Resta, paper-cartró, envasos, orgànica

E Resta, paper-cartró, envasos, vidre, orgànica"

Y seguidamente se fijan las cuantías de la tasa en función de la superficie del local, teniendo en cuenta la clasificación de actividades en función de los residuos generados.

La propia Ordenanza establece que "B1) Els locals sense activitat tributaran la part fixa de la quota domèstica".

Y se añade que "B2) Quan es consideri que l'import de la taxa ha de ser inferior o superior a l'establert en aquesta Ordenança, degut a una comprovació del VMD (volum màxim diari) real, ja sigui d'ofici o a instancia de l'interessat degudament justificat, l'Àrea de Medi Ambient informarà sobre l'import a aplicar segons la taula següent:..."Siendo de categoría A la que permite un único tipo de residuos, y E la que permite todas las clases, esto es, resto, papel-cartón, envases, vidrio y orgánica.

Más concretamente, en cuanto a la clasificación de la actividad económica de las VUT, se la considera del grupo E.

3.2.2 La Ordenanza a la vista de la Ley 7/2022 de residuos

La parte actora alega que la Ordenanza recurrida no respeta la Ley 7/2022, de Residuos, por cuanto no se ha establecido un sistema de fijación de la tasa en función del principio de "quien contamina paga". Y, por la forma en la que se formula esa alegación, parece que la asociación recurrente pretendería que, además de la separación de los residuos, el Ayuntamiento utilizara un sistema de pesaje de dichos residuos para cada usuario. Es verdad que un sistema como ese sería óptimo para respetar el principio de "quien contamina paga", pero ese sistema es el desiderátumal que se debe aspirar, pero no el único que es respetuoso con la Ley 7/2022 y la Directiva que implementa.

En efecto, como se ha visto, la Ley 7/2022 únicamente obliga a que se establezcan modelos de recogida selectiva de residuos, estableciendo un calendario para esa implementación en función del tipo de residuo y población del municipio. Y el modelo implantado en Girona respeta ese sistema. Es cierto que la misma ley dispone que en los modelos de recogida de las fracciones o tipos de residuos que establezcan las entidades locales, se deberán priorizar los modelos de recogida más eficientes, como el puerta a puerta o el uso de contenedores cerrados o inteligentes que garanticen ratios de recogida similares, pero que sea el mejor sistema desde el punto de vista del principio de "quien contamina paga", y, a la postre, de perseguir el compromiso de la población con la reducción de los residuos, no supone que ese sistema sea el que necesariamente deba implantarse.

De hecho, el documento (o nota) relativo a CUESTIONES RELEVANTES EN RELACIÓN CON EL ESTABLECIMIENTO Y LA GESTIÓN DE LA TASA LOCAL DE RESIDUOS SÓLIDOS URBANOS, elaborado por el Ministerio de Hacienda -que se menciona en el Informe económico, aunque no se incluye en el EA como hubiera sido conveniente, aunque se ha podido obtener en Internet-, se dice "pretende ser una guía que facilite a las entidades locales la regulación, gestión y aplicación de la tasa o la prestación patrimonial de carácter público no tributario (en adelante Tasa/PPPNT) por el servicio de recogida, transporte y tratamiento de residuos".

Así, la nota dice que la Ley 7/2022, en cumplimiento de las obligaciones comunitarias, incluyó tanto las obligaciones de recogida separada y la obligación de revisar las ordenanzas municipales (disposición final octava) y los contratos para la prestación de ese servicio en el plazo de tres años (disposición adicional undécima), cumpliendo así las recomendaciones de la Comisión: por un lado, la obligatoriedad de que las entidades locales establezcan en el plazo de tres años (antes de 10 de abril de 2025), una TASA/PPPNT específica, diferenciada y no deficitaria, que permita implantar sistemas de pago por generación; y por otro, el impuesto estatal al depósito de residuos en vertedero, incineración y co-incineración de residuos.

En lo que aquí afecta, es evidente que la Ordenanza recurrida sí establece una tasa en función de la generación de residuos, aunque no sea el sistema óptimo, y se garantiza que el servicio no sea deficitario.

En este sentido, el literal del artículo 11.3 de la Ley 7/2022 establece que la Tasa/PPPNT "permita implantar sistemas de pago por generación".Por su parte, el apartado V del Preámbulo de la ley hace referencia a que estas Tasas/PPPNT "deberían tender hacia el pago por generación".

Por tanto, la norma no impone la obligación taxativa de exigir una tasa totalmente individualizada para cada sujeto pasivo con efectos a partir del 10 de abril de 2025, sino que lo que pretende es que paulatinamente se incorporen estos sistemas, en consonancia con el principio de jerarquía de residuos y de quien contamina paga que preside dicha regulación.

Ahora bien, como dice la repetida Nota, las entidades locales sí deberán incorporar gradualmente elementos que tengan en cuenta el comportamiento de los ciudadanos en la generación de residuos, siendo admisibles junto a los sistemas que ya permitan una individualización de la cuota, otros que contemplen reducciones o incentivos a determinados comportamientos.

Y, con una determinante función aclaratoria, en la Nota se destaca que la Ley 7/2022 permite tres modelos o sistemas de pago por generación:

- Elemental: Reducciones sobre una cuota única en función de determinados comportamientos (por ejemplo, por aportaciones a puntos limpios, participación en la separación de las nuevas fracciones de recogida separada obligatoria, adhesión a programas voluntarios de compostaje doméstico, etc.).

- Medio: Cuota básica y cuota variable en función del comportamiento detectado según las zonas del municipio (por ejemplo, a partir de criterios técnicos y estadísticos que permitan estimarlo de acuerdo con los datos reales de residuos generados y de calidad de separación en la totalidad del municipio).

- Avanzado: Cuota básica y cuota variable individualizada en función del comportamiento del sujeto (por ejemplo, en los casos de prestación del servicio puerta a puerta o con contenedores inteligentes que permiten identificar los residuos generados por cada ciudadano).

De acuerdo con esa clasificación, en Girona se ha implantado el modelo elemental, ya que, además de la recogida selectiva, se establecen bonificaciones por la utilización de puntos de recogida:

"2. Gaudiran d'una bonificació de 25,00 € en la quota de la taxa aquells subjectes passius, que tributant per les quotes domiciliàries utilitzin les deixalleries fixes de Mas Xirgu o Sarrià de Ter o les mòbils i/o el servei de recollida de voluminosos, un mínim de 6 vegades a l'any, prèvia acreditació. La bonificació per a l'ús de la deixalleria es farà efectiva en el rebut del següent exercici, d'acord l'import de bonificació vigent segons les ordenances fiscals d'aquest següent exercici, sempre i quan el titular de la bonificació no tingui cap deute pendent amb l'Ajuntament de Girona."

3.2.3 La tributación de las VUT como establecimiento comercial

En la demanda se pone especial énfasis en la cuestión relativa a que las VUT deben pagar la tasa de residuos corresponde a los usos comerciales, y no como viviendas domésticas, cuando, en realidad, a su juicio los residuos que generan son equiparables a los de las viviendas particulares.

Sin embargo, no hay duda de que con una VUT se hace un uso comercial, y no particular. Por ello, las personas físicas o jurídicas que gestionan una VUT deben de estar dados de alta del IAE, lo que acredita que sí ejercen una actividad económica. Y es que la condición de económica de la actividad de alquiler de las viviendas que se ofrezcan o comercialicen como alojamiento por motivos turísticos o vacacionales, y que son cedidas temporalmente por la persona propietaria, explotadora o gestora, y son comercializadas directamente por ella misma o indirectamente, a terceros, de forma reiterada o habitual y a cambio de contraprestación económica, comporta que los apartamentos turísticos estén sujetos a régimen de actividad económica y como consecuencia deban tributar como actividad. Por ello, la tasa se fija teniendo en cuenta la superficie y el tipo de actividad económica en función del epígrafe del IAE, variables que han sido avaladas por el Tribunal Supremo ( STS 427/2024 - ECLI:ES:TS:2024:427, de 19 de enero). En efecto, en esa sentencia se decía (fundamento jurídico cuarto, apartado 11):

"....la tarifa de la tasa -por lo que respecta a este recurso- se cuantifica en función de la distinta tipología de locales, por remisión a las distintas secciones de las tarifas del IAE.

Asimismo, la cuantía de la tarifa se incrementa en primer lugar, aplicando un recargo que depende de la superficie de los distintos tipos de locales y que pueden llegar, como en el presente supuesto, al 600%. También, se prevé un coeficiente corrector en función de la categoría de la vía pública donde esté ubicado el local. Estas categorías nuevamente son las establecidas en el callejero a efectos fiscales aplicable al IAE.

A nuestro juicio, la remisión a la regulación del IAE no resulta per se, motivo suficiente para concluir que la regulación de la tasa resulte incoherente pues, aunque sea por remisión, permite conocer al contribuyente las cuantías que se aplican según actividades. La técnica de la remisión ha sido avalada, entre otras, en nuestra sentencia de 12 de noviembre de 2020, rec. 3637/2019 , ECLI:ES:TS:2020:3883, a propósito de la tasa por utilización privativa o aprovechamiento especial del dominio público local de las instalaciones de transporte de energía eléctrica, gas, agua e hidrocarburos que se remitía a la Orden EHA/3188/2006 y a la ponencia de valores del municipio.

Además, resulta razonable fijar la tarifa en función de las actividades de los alojamientos y locales, ya que la producción de residuos es diferente precisamente según el modelo de actividad con el que nos encontremos.

En definitiva, desde esta perspectiva, la metodología incluida en la tasa -por remisión a la clasificación de las actividades existentes en el IAE- no resulta ajena al principio de quien contamina paga.

En segundo lugar, no cabe afirmar que se infrinjan los principios de capacidad económica y de proporcionalidad por la circunstancia de que la tasa se determine a través de un coeficiente corrector aplicable a la tarifa, según la superficie de los locales. No parece ilógico que una mayor superficie del local genere un mayor volumen de residuos ante una misma actividad, sin que existan indicios que permitan refrendar una conclusión diferente. En este sentido, la sentencia de 27 de noviembre de 2012, rec. 989/2010 , ECLI:ES:TS:2012:7454, a propósito de la tasa de los residuos urbanos que derivan de establecimientos sanitarios, considera que el criterio de cuantificación utilizado no podía tacharse de ilógico por tener en cuenta la superficie y las distintas cuotas de generación de residuos.

En tercer lugar, tampoco se presenta como irracional discriminar la tarifa atendiendo a un coeficiente de situación del local, calculado por remisión al mismo coeficiente aplicable en el IAE, coeficiente de situación reconocido con relación al IAE en el artículo 87 del TRLHL a efectos de ponderar la situación física del local dentro de cada término municipal ( sentencia del Tribunal Supremo de 19 de marzo de 2007, rec. 6169/2001 , ECLI:ES:TS:2007:1865) y que al proyectarse sobre la tasa que nos ocupa -recordemos lo dicho sobre la indefinición de criterios a los efectos de la distribución conforme a la capacidad económica- racionaliza de forma objetiva el reparto de la carga tributaria.

(...)

Recapitulando, en el presente asunto, la remisión a la regulación del IAE para aplicar el coeficiente de situación no resulta irracional, pues ya en su configuración se ha debido tener en cuenta los principios de capacidad económica y proporcionalidad (respecto del IAE, sentencia de 20 de junio de 2014, rec. 1665/2012 , ECLI:ES:TS:2014:2982), sin que, por lo demás, se ofrezcan argumentos que permitieran rebatir la correcta clasificación de las vías en orden al principio de capacidad económica y proporcionalidad."

Recuérdese que en la Ordenanza recurrida las VUT se consideran del grupo E, esto es, la que permite todas tipologías de residuos, esto es, resto, papel-cartón, envases, vidrio y orgánica. Y no hay duda que en ese tipo de viviendas se generan residuos de todos esos tipos.

A ello hay que añadir las VUT se generan más residuos que en las viviendas particulares por cuanto en ellas no se agotan los víveres y productos de limpieza, como en un domicilio residencial, o, dicho en otras palabras, aquello que no se consume va a la basura, ya que los turistas no se llevan a su lugar de origen los productos alimenticios, de limpieza o de aseo personal que no hayan acabado, sino que los desechan. Además, es frecuente que se adquiera comida preparada, que va siempre envasada, y no producto fresco, que permite una mejor dosificación (se compra "a peso" o por unidad, pero se adquiere lo que realimente se necesita), se tiene menos conciencia de reciclaje, y es muy posible que el turista desconozca los puntos de recogida selectiva de residuos o el sistema implantado para dicha recogida, sea el que sea.

Tampoco puede sostenerse que no se haya tenido en cuenta la capacidad económica que suponen este tipo de VUT, ya que sus propietarios las explotan como cualquier otro negocio, mientras que las viviendas particulares se destinan al uso de sus moradores.

3.2.4 La memoria económico financiera

En este punto, en la demanda se dice que la memora económica es insuficiente. Pero, como puede comprobarse con el análisis del EA, se ha incluido el coste el coste previsible del servicio para el año 2025; los ingresos previsibles de obtener, y se distribuyó el coste resultante del balance económico entre las viviendas domésticas (un 68%) y las actividades económicas (un 32%), todo ello según se ha justificado en el informe económico y a la vista de estudios realizados en otros municipios de similares características que Girona (folios 227 y siguientes del EA).

Además, para las actividades económicas, la tasa se fija teniendo en cuenta la superficie y el tipo de actividad económica en función del epígrafe del IAE, variables que han sido avaladas por el Tribunal Supremo, como ya se ha visto.

En cualquier caso, la Ordenanza también establece que, para las actividades económicas, de oficio o a instancia de parte, se puede calcular la tasa en función del volumen máximo diario real, por lo que los titulares de las VUT pueden solicitar esa modalidad de tributación.

De otra parte, el Ayuntamiento ha repercutido el coste del servicio de recogida y tratamiento de residuos a los usuarios del mismo, y no el de la limpieza de las calles, sin perjuicio de que ambos servicios los haya asumido un mismo concesionario.

En la memoria también se comprueba que se ha repercutido la estimación del coste para las campañas de sensibilización, lo que también es un coste repercutible. No se olvide que la implantación de un nuevo sistema de recogida exige la participación de los usuarios, cuya colaboración es imprescindible para el funcionamiento del sistema:

"Els alts nivells d'impropis detectats en 5 de les rutes de recollida de la fracció orgànica del residu municipal (FORM), que superen el límit del 12% que es considera per tenir un retorn per factor de qualitat i fins i tot el 20% que tenen com a límit alguns centres de tractament per ser admissible, fan necessari que es reforci la sensibilització ciutadana en aquest aspecte, per aquest motiu es planteja necessari realitzar una campanya de reforç, que com a mínim hauria d'incloure dos equips de dos educadors per un període de 5 setmanes per poder cobrir com a mínim una setmana per cada sector identificat. Aquest configuració precisa de 800 hores d'educador ambiental, que és la dimensió que s'ha utilitzat per a calcular el cost per a campanyes de sensibilització a l'informe 2024047769".

Esto es, el Ayuntamiento ha comprobado que, en algunas rutas de recogida, la separación de residuos no se hace de forma correcta, lo que obliga a llevar a cabo campañas de sensibilización. No se olvide que es más fácil para el usuario echar todos los residuos en un mismo recipiente, que no ir separándolos en función de la tipología de los mismos, lo que obliga además a los usuarios a tener contenedores diferentes para cada tipo de residuo, y depositarlos en el lugar y, en su caso, el día y hora, que corresponda. En definitiva, la implicación de los usuarios es condición sine qua nonpara que el sistema funcione, lo que justifica que se incluya como coste del servicio las campañas de sensibilización.

Por último, en cuanto a los costes indirectos en concepto de gestión y recaudación tributaria, también se han repercutido, pero únicamente en la parte proporcional de los costes salariales del personal afecto a ese servicio -en la mayoría de los casos-, que van desde un 10% al 50%, con excepción de la imputación al 100% del coste de dos administrativos, lo que se considera acertado dado el servicio que deben gestionar en un municipio como Girona, como se deja constancia en el folio 396 del EA:

NOM cost/any dedicació cost salarial previst

CAP D'ÀREA 86.408,40 15% 12.961,26

ENGINYER/A 68.097,18 50% 34.048,59

TEC. SUP. 1 59.743,88 50% 29.871,94

TÈC SUP. 2 58.557,14 50% 29.278,57

TÈCNIC GESTIÓ 53.025,88 50% 26.512,94

ADMINISTRATIU 38.605,82 50% 19.302,91

AG. AMBIENTAL 1 35.878,66 40% 14.351,46

AG. AMBIENTAL 2 37.431,22 40% 14.972,49

AG. AMBIENTAL 3 37.455,10 40% 14.982,04

ADM. G.TRIB.REC. 1 38.985,01 100% 38.985,01

ADM. G. TRIB.REC. 2 42.003,81 100% 42.003,81

TÈCNIC/A S. G. TRIB. 74.747,25 50% 37.373,63

CAP DE S. G. TRIB. 92.181,09 10% 9.218,11

TÈC. G. TRIB/REC. 47.134,58 50% 23.567,29

TOTAL 347.433,24

En definitiva, el informe económico financiero se entiende suficiente.

CUARTO. Costas

En cuanto a las costas, de acuerdo con el artículo 139.1 de la LJCA, en primera o única instancia, el órgano jurisdiccional, al dictar sentencia o al resolver por auto los recursos o incidentes que ante el mismo se promovieren, impondrá las costas a la parte que haya visto rechazadas todas sus pretensiones, salvo que aprecie y así lo razone, que el caso presentaba serias dudas de hecho o de derecho.

Como quiera que se desestiman íntegramente las pretensiones del recurso, la condena en costas a la actora es obligada, sin que concurran circunstancias que justifiquen su no imposición, si bien limitada a la cantidad de 2.000 euros por todos los conceptos (IVA incluido), en uso de la facultad que confiere el artículo 139.3 de la LJCA.

Vistos los preceptos legales citados y demás de general y pertinente aplicación,

PRIMERO. Objeto del recurso

De acuerdo con el escrito de interposición del recurso, el objeto del mismo es la Ordenanza reguladora de la tasa para el servicio de recogida, transporte y tratamiento de residuos del Ayuntamiento de Girona, aprobada definitivamente por acuerdo del Pleno municipal celebrado en sesión extraordinaria urgente en día 23 de diciembre de 2024 (BOPA del siguiente día 24/12/2024).

SEGUNDO. Posición de las partes litigantes

La parte actora fundamenta su recurso, en síntesis, en las alegaciones siguientes:

- La Ordenanza establece que las viviendas de uso turístico (en adelante VUT) pagan la tasa que corresponde a los usos comerciales, y no como viviendas domésticas (en las que se fija la tasa en función de los m2 y el consumo de agua), cuando, en realidad, los residuos que generan son equiparables a los de las viviendas particulares.

- No se respeta el principio de capacidad económica ni el de proporcionalidad.

- La tasa de las VUT se paga como si todos los días estuvieran ocupadas, cuando no es así.

- La memoria económica es insuficiente.

- Se ha hecho una interpretación errónea de la Nota interpretativa del Ministerio de Hacienda para la aplicación de la Ley 7/2022, de 8 de abril, de residuos y suelos contaminados para una economía circular.

- La Ordenanza impugnada vulnera el artículo 11.3 de la citada Ley 7/2022, ya que no se ha implantado un sistema de pago en función de la generación de residuos.

- La tasa cubre el coste total del contrato para la prestación del servicio de limpieza.

En la demanda se solicita la estimación del recurso, y que se declare la nulidad de la Ordenanza reguladora de la tasa para el servicio de recogida, transporte y tratamiento de residuos del Ayuntamiento de Girona.

Por su parte, la demandada se opuso al recuso alegando, en síntesis, que:

- La tasa está plenamente justificada por el informe económico financiero obrante en el expediente administrativo (en adelante EA).

- La Ley 7/2022 no impone la obligación taxativa de exigir una tasa totalmente individualizada para cada sujeto pasivo con efectos del día 10 de abril de 2025, sino la incorporación de sistemas de recogida que tengan consonancia con los principios de jerarquía de residuos y que "quien contamina paga", como establece la Nota elaborada por la Dirección general de Tributos del Ministerio de Hacienda, de fecha 14 de mayo de 2024.

- En el año 2025 se implantó en el municipio de Girona un sistema de recogida selectiva para todos los sectores de la ciudad, y se aprobó la Ordenanza ahora recurrida para la implementación de ese nuevo sistema.

- Para determinar la cuota a abonar por casa usuario se tuvo en cuenta: el coste previsible del servicio para el año 2025 y los ingresos previsibles de obtener, y se distribuyó el coste resultante del balance económico entre las viviendas domésticas (un 68%) y las actividades económicas (un 32%), todo ello según se ha justificado en el informe económico, y a la vista de estudios realizados en otros municipios de similares características que Girona.

- Para las actividades económicas, la tasa se fija teniendo en cuenta la superficie y el tipo de actividad económica en función del epígrafe del IAE, variables que han sido avaladas por el Tribunal Supremo (sentencia nº 82/2024, de 19 de enero).

- La Ordenanza también establece que, de oficio o a instancia de parte, se puede calcular la tasa en función del volumen máximo diario real de generación de residuos.

- La distribución del coste en función de las fracciones de residuos es un sistema proporcional y respetuoso con el principio de que "quien contamina paga".

- El Ayuntamiento ha repercutido el coste del servicio de recogida y tratamiento de residuos a los usuarios del mismo, pero el hecho de que el concesionario del ese servicio sea el mismo que el de la limpieza de las calles no implica que ese servicio de limpieza se repercuta también a los usuarios del servicio de recogida de residuos.

- Se han repercutido los costes indirectos en concepto de gestión y recaudación tributaria, pero únicamente en la parte proporcional, como se deja constancia en el folio 396 del EA.

- No se pueden equiparar las viviendas domésticas con las de uso turístico.

- Se ha respetado la Ley 7/2022.

TERCERO. Resolución de la controversia

3.1 Normativa de aplicación

Con el ánimo de transformar la Unión Europea en una «sociedad del reciclado» y contribuir a la lucha contra el cambio climático, se aprobó la Directiva 2008/98/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 19 de noviembre de 2008, sobre los residuos y por la que se derogan determinadas Directivas (en adelante, Directiva Marco de residuos). Esta nueva directiva estableció el principio de jerarquía de residuos como instrumento clave que permita disociar la relación existente entre el crecimiento económico y la producción de residuos. Dicho principio explicita el orden de prioridad en las actuaciones en materia de residuos: prevención de residuos, preparación para la reutilización, reciclado, otros tipos de valorización incluida la energética y, por último, la eliminación de los residuos.

La Ley 22/2011, de 28 de julio, de residuos y suelos contaminados, incorporó al ordenamiento jurídico interno la Directiva Marco de residuos, a la vez que revisó la regulación en la materia existente en España, que databa del año 1998.

Esta Ley supuso la incorporación de nuevos conceptos acuñados en el ámbito de la Unión Europea, como son el de subproducto y el del fin de la condición de residuo. Estos conceptos contribuyen a delimitar la aplicación del régimen jurídico de los residuos y la ley previó su aplicación de forma armonizada en todo el territorio nacional. Incorporó también el principio de jerarquía de residuos, principio que debe imperar en la política y en la legislación de residuos al objeto de avanzar hacia una sociedad del reciclado. Se estableció un objetivo de prevención de residuos para el año 2020 y adoptó los objetivos de la Unión Europea establecidos para los residuos domésticos y similares y para los residuos de construcción y demolición. Estableció también un marco regulatorio armonizado para la responsabilidad ampliada del productor y revisó el régimen jurídico aplicable a los suelos contaminados.

Posteriormente, la Comisión Europea llevó a cabo diversos estudios que ponían de manifiesto que era necesario lograr una mayor armonización entre los Estados miembros para la aplicación de la normativa de residuos así como establecer nuevos objetivos para el medio y largo plazo, de forma que se contribuyera a hacer un uso más eficiente de los recursos en la Unión Europea y que los Estados tuvieran claro el horizonte de cara a las inversiones en infraestructuras para el tratamiento de los residuos.

En el año 2015, la Comisión Europea aprobó el Plan de Acción en materia de economía circular, que incluía un compendio de medidas entre las que se encontraba la aprobación de un paquete normativo que revisara las piezas clave de la normativa de la Unión Europea relativa a residuos. Así, en 2018 se aprueba la Directiva (UE) 2018/851 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 30 de mayo de 2018, por la que se modifica la Directiva 2008/98/CE sobre los residuos (en adelante, Directiva UE 2018/851). Esta directiva revisa algunos artículos de la Directiva Marco de residuos con el objetivo de avanzar en la economía circular, armonizar, mejorar la información y trazabilidad de los residuos y reforzar la gobernanza en este ámbito.

Y finalmente, la Ley 7/2022, de 8 de abril, de residuos y suelos contaminados para una economía circular, incorpora a nuestro ordenamiento jurídico la directiva aprobada en 2018, con las modificaciones que esta introduce en la Directiva Marco de residuos.

Así, su artículo 1 dispone:

"Artículo 1. Objeto y finalidad.

1. Esta Ley tiene por objeto regular el régimen jurídico aplicable a la puesta en el mercado de productos en relación con el impacto en la gestión de sus residuos, así como el régimen jurídico de la prevención, producción y gestión de residuos, incluyendo el establecimiento de instrumentos económicos aplicables en este ámbito, y el régimen jurídico aplicable a los suelos contaminados.

2. Esta Ley tiene por finalidad la prevención y la reducción de la generación de residuos y de los impactos adversos de su generación y gestión, la reducción del impacto global del uso de los recursos y la mejora de la eficiencia de dicho uso con el objeto de, en última instancia, proteger el medio ambiente y la salud humana y efectuar la transición a una economía circular y baja en carbono con modelos empresariales, productos y materiales innovadores y sostenibles para garantizar el funcionamiento eficiente del mercado interior y la competitividad de España a largo plazo.

Asimismo, esta ley tiene por finalidad prevenir y reducir el impacto de determinados productos de plástico en la salud humana y en el medio ambiente, con especial atención al medio acuático."

Y en el artículo 6 se establece que la identificación y clasificación de los residuos se hará de conformidad con la lista establecida en la Decisión 2014/955/UE de la Comisión, de 18 de diciembre de 2014, por la que se modifica la Decisión 2000/532/CE, sobre la lista de residuos, de conformidad con la Directiva 2008/98/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, conforme a la normativa específica de residuos que se apruebe, para incluir nuevos códigos o desagregar los anteriores, cuando sea necesario por su peculiar composición o peligrosidad, mientras que el artículo 8 establece la llamada "Jerarquía de residuos":

"1. Las autoridades competentes, en el desarrollo de las políticas y de la legislación en materia de prevención y gestión de residuos, aplicarán para conseguir el mejor resultado medioambiental global, la jerarquía de residuos por el siguiente orden de prioridad:

a) Prevención,

b) preparación para la reutilización,

c) reciclado,

d) otro tipo de valorización, incluida la valorización energética y

e) eliminación.

No obstante, si para conseguir el mejor resultado medioambiental global en determinados flujos de residuos fuera necesario apartarse de dicha jerarquía, se podrá adoptar un orden distinto de prioridades previa justificación por un enfoque de ciclo de vida sobre los impactos de la generación y gestión de esos residuos, teniendo en cuenta los principios generales de precaución y sostenibilidad en el ámbito de la protección medioambiental, la viabilidad técnica y económica, la protección de los recursos, así como el conjunto de impactos medioambientales sobre la salud humana, económicos y sociales, de acuerdo con los artículos 1 y 7.

2. Para la aplicación de la jerarquía de residuos, las autoridades competentes deberán usar instrumentos económicos y otras medidas incentivadoras, como las que se relacionan en el anexo V."

Merece destacarse el artículo 11, relativo a los costes de la gestión de los residuos:

"1. De acuerdo con el principio «quien contamina paga», los costes relativos a la gestión de los residuos, incluidos los costes correspondientes a la infraestructura necesaria y a su funcionamiento, así como los costes relativos a los impactos medioambientales y en particular los de las emisiones de gases de efecto invernadero, tendrán que ser sufragados por el productor inicial de residuos, por el poseedor actual o por el anterior poseedor de residuos de acuerdo con lo establecido en el artículo 104. El Ministerio para la Transición Ecológica y el Reto Demográfico podrá realizar estudios para obtener información sobre los criterios para la contabilización de dichos costes, especialmente los relativos a impactos ambientales y a emisiones de gases de efecto invernadero.

2. Las normas que regulen la responsabilidad ampliada del productor para flujos de residuos determinados, de conformidad con el título IV, establecerán los supuestos en los que los costes relativos a su gestión tendrán que ser sufragados, parcial o totalmente, por el productor del producto del que proceden los residuos y cuándo los distribuidores del producto podrán compartir dichos costes.

3. En el caso de los costes de gestión de los residuos de competencia local, de acuerdo con lo dispuesto en el texto refundido de la Ley reguladora de las Haciendas Locales, aprobado por Real Decreto Legislativo 2/2004, de 5 de marzo, las entidades locales establecerán, en el plazo de tres años a contar desde la entrada en vigor de esta ley, una tasa o, en su caso, una prestación patrimonial de carácter público no tributaria, específica, diferenciada y no deficitaria, que permita implantar sistemas de pago por generación y que refleje el coste real, directo o indirecto, de las operaciones de recogida, transporte y tratamiento de los residuos, incluidos la vigilancia de estas operaciones y el mantenimiento y vigilancia posterior al cierre de los vertederos, las campañas de concienciación y comunicación, así como los ingresos derivados de la aplicación de la responsabilidad ampliada del productor, de la venta de materiales y de energía.

4. Las tasas o prestaciones patrimoniales de carácter público no tributario podrán tener en cuenta, entre otras, las particularidades siguientes:

a) La inclusión de sistemas para incentivar la recogida separada en viviendas de alquiler vacacional y similar.

b) La diferenciación o reducción en el supuesto de prácticas de compostaje doméstico o comunitario o de separación y recogida separada de materia orgánica compostable.

c) La diferenciación o reducción en el supuesto de participación en recogidas separadas para la posterior preparación para la reutilización y reciclado, por ejemplo en puntos limpios o en los puntos de entrega alternativos acordados por la entidad local.

d) La diferenciación o reducción para las personas y las unidades familiares en situación de riesgo de exclusión social.

5. Las entidades locales deberán comunicar estas tasas, así como los cálculos utilizados para su confección, a las autoridades competentes de las comunidades autónomas."

Y también el artículo 25 sobre la recogida selectiva de residuos para su valorización:

"1. Con el objeto de facilitar o mejorar lo dispuesto en el artículo 24, con carácter general, los residuos se recogerán por separado y no se mezclarán con otros residuos u otros materiales con propiedades diferentes y, en el caso de los residuos peligrosos, se retirarán, antes o durante la valorización, las sustancias, mezclas y componentes peligrosos que contengan estos residuos, con la finalidad de que sean tratados conforme a los artículos 7 y 8.

Se prohíbe la incineración, con o sin valorización energética, y el depósito en vertedero de los residuos recogidos de forma separada para su preparación para la reutilización y para su reciclado, de conformidad con el artículo 24, a excepción de los residuos generados en las operaciones de preparación para la reutilización y de reciclado de estos residuos recogidos de forma separada, que deberán destinarse, de conformidad con el orden de prioridad establecido en el artículo 8, a otras operaciones de valorización disponibles y solo podrán destinarse a incineración o depósito en vertedero, si estos últimos destinos ofrecen el mejor resultado medioambiental.

2. Para facilitar la preparación para la reutilización y el reciclado de alta calidad, de conformidad con los artículos 24.2 y 24.3, las entidades locales establecerán la recogida separada de, al menos, las siguientes fracciones de residuos de competencia local:

a) El papel, los metales, el plástico y el vidrio,

b) los biorresiduos de origen doméstico antes del 30 de junio de 2022 para las entidades locales con población de derecho superior a cinco mil habitantes, y antes del 31 de diciembre de 2023 para el resto. Se entenderá también como recogida separada de biorresiduos la separación y reciclado en origen mediante compostaje doméstico o comunitario,

c) los residuos textiles antes del 31 de diciembre de 2024,

d) los aceites de cocina usados antes del 31 de diciembre de 2024,

e) los residuos domésticos peligrosos antes del 31 de diciembre de 2024, para garantizar que no contaminen otros flujos de residuos de competencia local,

f) los residuos voluminosos (residuos de muebles y enseres) antes del 31 de diciembre de 2024, y

g) otras fracciones de residuos determinadas reglamentariamente.

Entre los modelos de recogida de las fracciones anteriores que establezcan las entidades locales se deberán priorizar los modelos de recogida más eficientes, como el puerta a puerta o el uso de contenedores cerrados o inteligentes que garanticen ratios de recogida similares.

3. En el caso de los residuos comerciales no gestionados por la entidad local, o de los residuos industriales, será también obligatoria la separación en origen y posterior recogida separada de las fracciones de residuos mencionados en el apartado anterior en los mismos plazos señalados, a excepción del aceite de cocina usado para el que será obligatoria su recogida separada a partir del 30 de junio de 2022. En el caso de biorresiduos comerciales e industriales, tanto gestionados por las entidades locales como de forma directa por gestores autorizados, los productores de estos biorresiduos deberán separarlos en origen sin que se produzca la mezcla con otros residuos para su correcto reciclado, antes del 30 de junio de 2022.

4. A los efectos del cumplimiento de los apartados 2 y 3, se podrá establecer reglamentariamente el porcentaje máximo de impropios presente en cada una de las fracciones anteriores para su consideración como recogida separada. En el caso de los biorresiduos, el porcentaje máximo de impropios permitido será del 20% desde 2022 y del 15% desde 2027. Este porcentaje podrá ser reducido mediante orden ministerial.

La superación de dicho porcentaje tendrá el carácter de infracción administrativa y será sancionable por las comunidades autónomas de conformidad con lo previsto en el artículo 108. Las entidades locales deberán establecer mecanismos de control, mediante caracterizaciones periódicas, y reducción de impropios para cada flujo de recogida separada.

5. Para 2035, el porcentaje de residuos municipales recogidos separadamente será como mínimo del 50 % en peso del total de residuos municipales generados.

6. No obstante lo establecido en el apartado 1, el Ministerio para la Transición Ecológica y el Reto Demográfico, previa valoración de la Comisión de Coordinación en materia de residuos podrá exceptuar reglamentariamente la obligación de recoger por separado los residuos, siempre que se cumpla, al menos, una de las siguientes condiciones:

a) La recogida conjunta de determinados tipos de residuos no afecta a su aptitud para que sean objeto de preparación para la reutilización, de reciclado o de otras operaciones de valorización de conformidad con el artículo 8, y produce, tras dichas operaciones, un resultado de una calidad comparable y cantidad equivalente a la alcanzada mediante la recogida separada.

b) La recogida separada no proporciona el mejor resultado medioambiental si se tiene en consideración el impacto ambiental global de la gestión de los flujos de residuos de que se trate.

c) La recogida separada no es técnicamente viable teniendo en consideración las buenas prácticas en la recogida de residuos.

d) La recogida separada implicaría unos costes económicos desproporcionados teniendo en cuenta el coste de los impactos adversos sobre el medio ambiente y la salud derivados de la recogida y del tratamiento de residuos mezclados, la capacidad para mejorar la eficiencia en la recogida y el tratamiento de residuos, los ingresos procedentes de las ventas de materias primas secundarias, la aplicación del principio «quien contamina paga» y la responsabilidad ampliada del productor.

El Ministerio para la Transición Ecológica y el Reto Demográfico revisará periódicamente estas excepciones tomando en consideración las buenas prácticas en materia de recogida separada de residuos y otros avances en la gestión de los residuos.

7. En aplicación del apartado anterior, se permite la recogida conjunta de plástico, metal y de otro tipo de residuos que contengan estos materiales, siempre que se garantice su adecuada separación posterior en tanto que no suponga una pérdida de la calidad de los materiales obtenidos ni un incremento de coste."

3.2 Análisis de las alegaciones planteadas

3.2.1 La Ordenanza recurrida

Hay que destacar que la exposición de motivos de la Ordenanza que es objeto del presente recurso se dice que:

"La present ordenança fiscal s'alinea d'aquesta manera amb els principis i objectius de la Directiva (UE) 2018/851 i la Llei 7/2022, de 8 d'abril, adaptant les obligacions i les mesures establertes per aquesta normativa al context local del municipi. D'aquesta manera, es pretén contribuir a la transició cap a una economia circular, on els residus es gestionin de manera sostenible i es minimitzi el seu impacte en l'entorn urbà i natural, servint-se per a fer-ho d'un instrument econòmic municipal com és la taxa pel servei de recollida, transport i tractament de residus."

Y se fija el importe de la tasa de viviendas domésticas teniendo en cuenta dos factores: la superficie de la misma y el agua consumida:

"La quota és resultant d'aplicar la següent quota fixa al tram de superfície i la quota al tram variable de consum d'aigua.

Superfície QUOTA FIXA (€)

Fins a 70 m2 150,00 €

De 70,01 a 85 m2 168,00 €

De 85,01 a 100 m2 186,00 €

De 100,01 a 135 m2 204,00 €

De 135,01 a 200 m2 222,00 €

De 200,01 a 300 m2 240,00 €

Més de 300,01 m2 300,00 €

Consum d'aigua, m3/any QUOTA (€)

Fins a 40 m3 50,00 €

De 40,01 a 65 m3 60,00 €

De 65,01 a 95 m3 70,00 €

De 9,015 a 130 m3 80,00 €

Més de 130,01 m3 90,00 €"

En cuanto a los residuos de las actividades económicas, la Ordenanza establece:

"B) ACTIVITATS ECONÒMIQUES. La quota consistirà en una quantitat fixa per unitat de local (excepte en els casos expressament previstos d'activitats exercides fora de qualsevol local i que han de tributar), determinada en funció de la naturalesa de l'activitat i de la superfície de l'immoble, d'acord amb les fraccions de residus que generen.

CLASSIFICACIÓ DE LES ACTIVITATS EN FUNCIÓ DE

LA TIPOLOGIA DE RESIDUS QUE GENEREN

GRUP FRACCIONS DE RESIDUS GENERADES

A Resta

B Resta, paper-cartró

C Resta, paper-cartró, envasos

D Resta, paper-cartró, envasos, orgànica

E Resta, paper-cartró, envasos, vidre, orgànica"

Y seguidamente se fijan las cuantías de la tasa en función de la superficie del local, teniendo en cuenta la clasificación de actividades en función de los residuos generados.

La propia Ordenanza establece que "B1) Els locals sense activitat tributaran la part fixa de la quota domèstica".

Y se añade que "B2) Quan es consideri que l'import de la taxa ha de ser inferior o superior a l'establert en aquesta Ordenança, degut a una comprovació del VMD (volum màxim diari) real, ja sigui d'ofici o a instancia de l'interessat degudament justificat, l'Àrea de Medi Ambient informarà sobre l'import a aplicar segons la taula següent:..."Siendo de categoría A la que permite un único tipo de residuos, y E la que permite todas las clases, esto es, resto, papel-cartón, envases, vidrio y orgánica.

Más concretamente, en cuanto a la clasificación de la actividad económica de las VUT, se la considera del grupo E.

3.2.2 La Ordenanza a la vista de la Ley 7/2022 de residuos

La parte actora alega que la Ordenanza recurrida no respeta la Ley 7/2022, de Residuos, por cuanto no se ha establecido un sistema de fijación de la tasa en función del principio de "quien contamina paga". Y, por la forma en la que se formula esa alegación, parece que la asociación recurrente pretendería que, además de la separación de los residuos, el Ayuntamiento utilizara un sistema de pesaje de dichos residuos para cada usuario. Es verdad que un sistema como ese sería óptimo para respetar el principio de "quien contamina paga", pero ese sistema es el desiderátumal que se debe aspirar, pero no el único que es respetuoso con la Ley 7/2022 y la Directiva que implementa.

En efecto, como se ha visto, la Ley 7/2022 únicamente obliga a que se establezcan modelos de recogida selectiva de residuos, estableciendo un calendario para esa implementación en función del tipo de residuo y población del municipio. Y el modelo implantado en Girona respeta ese sistema. Es cierto que la misma ley dispone que en los modelos de recogida de las fracciones o tipos de residuos que establezcan las entidades locales, se deberán priorizar los modelos de recogida más eficientes, como el puerta a puerta o el uso de contenedores cerrados o inteligentes que garanticen ratios de recogida similares, pero que sea el mejor sistema desde el punto de vista del principio de "quien contamina paga", y, a la postre, de perseguir el compromiso de la población con la reducción de los residuos, no supone que ese sistema sea el que necesariamente deba implantarse.

De hecho, el documento (o nota) relativo a CUESTIONES RELEVANTES EN RELACIÓN CON EL ESTABLECIMIENTO Y LA GESTIÓN DE LA TASA LOCAL DE RESIDUOS SÓLIDOS URBANOS, elaborado por el Ministerio de Hacienda -que se menciona en el Informe económico, aunque no se incluye en el EA como hubiera sido conveniente, aunque se ha podido obtener en Internet-, se dice "pretende ser una guía que facilite a las entidades locales la regulación, gestión y aplicación de la tasa o la prestación patrimonial de carácter público no tributario (en adelante Tasa/PPPNT) por el servicio de recogida, transporte y tratamiento de residuos".

Así, la nota dice que la Ley 7/2022, en cumplimiento de las obligaciones comunitarias, incluyó tanto las obligaciones de recogida separada y la obligación de revisar las ordenanzas municipales (disposición final octava) y los contratos para la prestación de ese servicio en el plazo de tres años (disposición adicional undécima), cumpliendo así las recomendaciones de la Comisión: por un lado, la obligatoriedad de que las entidades locales establezcan en el plazo de tres años (antes de 10 de abril de 2025), una TASA/PPPNT específica, diferenciada y no deficitaria, que permita implantar sistemas de pago por generación; y por otro, el impuesto estatal al depósito de residuos en vertedero, incineración y co-incineración de residuos.

En lo que aquí afecta, es evidente que la Ordenanza recurrida sí establece una tasa en función de la generación de residuos, aunque no sea el sistema óptimo, y se garantiza que el servicio no sea deficitario.

En este sentido, el literal del artículo 11.3 de la Ley 7/2022 establece que la Tasa/PPPNT "permita implantar sistemas de pago por generación".Por su parte, el apartado V del Preámbulo de la ley hace referencia a que estas Tasas/PPPNT "deberían tender hacia el pago por generación".

Por tanto, la norma no impone la obligación taxativa de exigir una tasa totalmente individualizada para cada sujeto pasivo con efectos a partir del 10 de abril de 2025, sino que lo que pretende es que paulatinamente se incorporen estos sistemas, en consonancia con el principio de jerarquía de residuos y de quien contamina paga que preside dicha regulación.

Ahora bien, como dice la repetida Nota, las entidades locales sí deberán incorporar gradualmente elementos que tengan en cuenta el comportamiento de los ciudadanos en la generación de residuos, siendo admisibles junto a los sistemas que ya permitan una individualización de la cuota, otros que contemplen reducciones o incentivos a determinados comportamientos.

Y, con una determinante función aclaratoria, en la Nota se destaca que la Ley 7/2022 permite tres modelos o sistemas de pago por generación:

- Elemental: Reducciones sobre una cuota única en función de determinados comportamientos (por ejemplo, por aportaciones a puntos limpios, participación en la separación de las nuevas fracciones de recogida separada obligatoria, adhesión a programas voluntarios de compostaje doméstico, etc.).

- Medio: Cuota básica y cuota variable en función del comportamiento detectado según las zonas del municipio (por ejemplo, a partir de criterios técnicos y estadísticos que permitan estimarlo de acuerdo con los datos reales de residuos generados y de calidad de separación en la totalidad del municipio).

- Avanzado: Cuota básica y cuota variable individualizada en función del comportamiento del sujeto (por ejemplo, en los casos de prestación del servicio puerta a puerta o con contenedores inteligentes que permiten identificar los residuos generados por cada ciudadano).

De acuerdo con esa clasificación, en Girona se ha implantado el modelo elemental, ya que, además de la recogida selectiva, se establecen bonificaciones por la utilización de puntos de recogida:

"2. Gaudiran d'una bonificació de 25,00 € en la quota de la taxa aquells subjectes passius, que tributant per les quotes domiciliàries utilitzin les deixalleries fixes de Mas Xirgu o Sarrià de Ter o les mòbils i/o el servei de recollida de voluminosos, un mínim de 6 vegades a l'any, prèvia acreditació. La bonificació per a l'ús de la deixalleria es farà efectiva en el rebut del següent exercici, d'acord l'import de bonificació vigent segons les ordenances fiscals d'aquest següent exercici, sempre i quan el titular de la bonificació no tingui cap deute pendent amb l'Ajuntament de Girona."

3.2.3 La tributación de las VUT como establecimiento comercial

En la demanda se pone especial énfasis en la cuestión relativa a que las VUT deben pagar la tasa de residuos corresponde a los usos comerciales, y no como viviendas domésticas, cuando, en realidad, a su juicio los residuos que generan son equiparables a los de las viviendas particulares.

Sin embargo, no hay duda de que con una VUT se hace un uso comercial, y no particular. Por ello, las personas físicas o jurídicas que gestionan una VUT deben de estar dados de alta del IAE, lo que acredita que sí ejercen una actividad económica. Y es que la condición de económica de la actividad de alquiler de las viviendas que se ofrezcan o comercialicen como alojamiento por motivos turísticos o vacacionales, y que son cedidas temporalmente por la persona propietaria, explotadora o gestora, y son comercializadas directamente por ella misma o indirectamente, a terceros, de forma reiterada o habitual y a cambio de contraprestación económica, comporta que los apartamentos turísticos estén sujetos a régimen de actividad económica y como consecuencia deban tributar como actividad. Por ello, la tasa se fija teniendo en cuenta la superficie y el tipo de actividad económica en función del epígrafe del IAE, variables que han sido avaladas por el Tribunal Supremo ( STS 427/2024 - ECLI:ES:TS:2024:427, de 19 de enero). En efecto, en esa sentencia se decía (fundamento jurídico cuarto, apartado 11):

"....la tarifa de la tasa -por lo que respecta a este recurso- se cuantifica en función de la distinta tipología de locales, por remisión a las distintas secciones de las tarifas del IAE.

Asimismo, la cuantía de la tarifa se incrementa en primer lugar, aplicando un recargo que depende de la superficie de los distintos tipos de locales y que pueden llegar, como en el presente supuesto, al 600%. También, se prevé un coeficiente corrector en función de la categoría de la vía pública donde esté ubicado el local. Estas categorías nuevamente son las establecidas en el callejero a efectos fiscales aplicable al IAE.

A nuestro juicio, la remisión a la regulación del IAE no resulta per se, motivo suficiente para concluir que la regulación de la tasa resulte incoherente pues, aunque sea por remisión, permite conocer al contribuyente las cuantías que se aplican según actividades. La técnica de la remisión ha sido avalada, entre otras, en nuestra sentencia de 12 de noviembre de 2020, rec. 3637/2019 , ECLI:ES:TS:2020:3883, a propósito de la tasa por utilización privativa o aprovechamiento especial del dominio público local de las instalaciones de transporte de energía eléctrica, gas, agua e hidrocarburos que se remitía a la Orden EHA/3188/2006 y a la ponencia de valores del municipio.

Además, resulta razonable fijar la tarifa en función de las actividades de los alojamientos y locales, ya que la producción de residuos es diferente precisamente según el modelo de actividad con el que nos encontremos.

En definitiva, desde esta perspectiva, la metodología incluida en la tasa -por remisión a la clasificación de las actividades existentes en el IAE- no resulta ajena al principio de quien contamina paga.

En segundo lugar, no cabe afirmar que se infrinjan los principios de capacidad económica y de proporcionalidad por la circunstancia de que la tasa se determine a través de un coeficiente corrector aplicable a la tarifa, según la superficie de los locales. No parece ilógico que una mayor superficie del local genere un mayor volumen de residuos ante una misma actividad, sin que existan indicios que permitan refrendar una conclusión diferente. En este sentido, la sentencia de 27 de noviembre de 2012, rec. 989/2010 , ECLI:ES:TS:2012:7454, a propósito de la tasa de los residuos urbanos que derivan de establecimientos sanitarios, considera que el criterio de cuantificación utilizado no podía tacharse de ilógico por tener en cuenta la superficie y las distintas cuotas de generación de residuos.

En tercer lugar, tampoco se presenta como irracional discriminar la tarifa atendiendo a un coeficiente de situación del local, calculado por remisión al mismo coeficiente aplicable en el IAE, coeficiente de situación reconocido con relación al IAE en el artículo 87 del TRLHL a efectos de ponderar la situación física del local dentro de cada término municipal ( sentencia del Tribunal Supremo de 19 de marzo de 2007, rec. 6169/2001 , ECLI:ES:TS:2007:1865) y que al proyectarse sobre la tasa que nos ocupa -recordemos lo dicho sobre la indefinición de criterios a los efectos de la distribución conforme a la capacidad económica- racionaliza de forma objetiva el reparto de la carga tributaria.

(...)

Recapitulando, en el presente asunto, la remisión a la regulación del IAE para aplicar el coeficiente de situación no resulta irracional, pues ya en su configuración se ha debido tener en cuenta los principios de capacidad económica y proporcionalidad (respecto del IAE, sentencia de 20 de junio de 2014, rec. 1665/2012 , ECLI:ES:TS:2014:2982), sin que, por lo demás, se ofrezcan argumentos que permitieran rebatir la correcta clasificación de las vías en orden al principio de capacidad económica y proporcionalidad."

Recuérdese que en la Ordenanza recurrida las VUT se consideran del grupo E, esto es, la que permite todas tipologías de residuos, esto es, resto, papel-cartón, envases, vidrio y orgánica. Y no hay duda que en ese tipo de viviendas se generan residuos de todos esos tipos.

A ello hay que añadir las VUT se generan más residuos que en las viviendas particulares por cuanto en ellas no se agotan los víveres y productos de limpieza, como en un domicilio residencial, o, dicho en otras palabras, aquello que no se consume va a la basura, ya que los turistas no se llevan a su lugar de origen los productos alimenticios, de limpieza o de aseo personal que no hayan acabado, sino que los desechan. Además, es frecuente que se adquiera comida preparada, que va siempre envasada, y no producto fresco, que permite una mejor dosificación (se compra "a peso" o por unidad, pero se adquiere lo que realimente se necesita), se tiene menos conciencia de reciclaje, y es muy posible que el turista desconozca los puntos de recogida selectiva de residuos o el sistema implantado para dicha recogida, sea el que sea.

Tampoco puede sostenerse que no se haya tenido en cuenta la capacidad económica que suponen este tipo de VUT, ya que sus propietarios las explotan como cualquier otro negocio, mientras que las viviendas particulares se destinan al uso de sus moradores.

3.2.4 La memoria económico financiera

En este punto, en la demanda se dice que la memora económica es insuficiente. Pero, como puede comprobarse con el análisis del EA, se ha incluido el coste el coste previsible del servicio para el año 2025; los ingresos previsibles de obtener, y se distribuyó el coste resultante del balance económico entre las viviendas domésticas (un 68%) y las actividades económicas (un 32%), todo ello según se ha justificado en el informe económico y a la vista de estudios realizados en otros municipios de similares características que Girona (folios 227 y siguientes del EA).

Además, para las actividades económicas, la tasa se fija teniendo en cuenta la superficie y el tipo de actividad económica en función del epígrafe del IAE, variables que han sido avaladas por el Tribunal Supremo, como ya se ha visto.

En cualquier caso, la Ordenanza también establece que, para las actividades económicas, de oficio o a instancia de parte, se puede calcular la tasa en función del volumen máximo diario real, por lo que los titulares de las VUT pueden solicitar esa modalidad de tributación.

De otra parte, el Ayuntamiento ha repercutido el coste del servicio de recogida y tratamiento de residuos a los usuarios del mismo, y no el de la limpieza de las calles, sin perjuicio de que ambos servicios los haya asumido un mismo concesionario.

En la memoria también se comprueba que se ha repercutido la estimación del coste para las campañas de sensibilización, lo que también es un coste repercutible. No se olvide que la implantación de un nuevo sistema de recogida exige la participación de los usuarios, cuya colaboración es imprescindible para el funcionamiento del sistema:

"Els alts nivells d'impropis detectats en 5 de les rutes de recollida de la fracció orgànica del residu municipal (FORM), que superen el límit del 12% que es considera per tenir un retorn per factor de qualitat i fins i tot el 20% que tenen com a límit alguns centres de tractament per ser admissible, fan necessari que es reforci la sensibilització ciutadana en aquest aspecte, per aquest motiu es planteja necessari realitzar una campanya de reforç, que com a mínim hauria d'incloure dos equips de dos educadors per un període de 5 setmanes per poder cobrir com a mínim una setmana per cada sector identificat. Aquest configuració precisa de 800 hores d'educador ambiental, que és la dimensió que s'ha utilitzat per a calcular el cost per a campanyes de sensibilització a l'informe 2024047769".

Esto es, el Ayuntamiento ha comprobado que, en algunas rutas de recogida, la separación de residuos no se hace de forma correcta, lo que obliga a llevar a cabo campañas de sensibilización. No se olvide que es más fácil para el usuario echar todos los residuos en un mismo recipiente, que no ir separándolos en función de la tipología de los mismos, lo que obliga además a los usuarios a tener contenedores diferentes para cada tipo de residuo, y depositarlos en el lugar y, en su caso, el día y hora, que corresponda. En definitiva, la implicación de los usuarios es condición sine qua nonpara que el sistema funcione, lo que justifica que se incluya como coste del servicio las campañas de sensibilización.

Por último, en cuanto a los costes indirectos en concepto de gestión y recaudación tributaria, también se han repercutido, pero únicamente en la parte proporcional de los costes salariales del personal afecto a ese servicio -en la mayoría de los casos-, que van desde un 10% al 50%, con excepción de la imputación al 100% del coste de dos administrativos, lo que se considera acertado dado el servicio que deben gestionar en un municipio como Girona, como se deja constancia en el folio 396 del EA:

NOM cost/any dedicació cost salarial previst

CAP D'ÀREA 86.408,40 15% 12.961,26

ENGINYER/A 68.097,18 50% 34.048,59

TEC. SUP. 1 59.743,88 50% 29.871,94

TÈC SUP. 2 58.557,14 50% 29.278,57

TÈCNIC GESTIÓ 53.025,88 50% 26.512,94

ADMINISTRATIU 38.605,82 50% 19.302,91

AG. AMBIENTAL 1 35.878,66 40% 14.351,46

AG. AMBIENTAL 2 37.431,22 40% 14.972,49

AG. AMBIENTAL 3 37.455,10 40% 14.982,04

ADM. G.TRIB.REC. 1 38.985,01 100% 38.985,01

ADM. G. TRIB.REC. 2 42.003,81 100% 42.003,81

TÈCNIC/A S. G. TRIB. 74.747,25 50% 37.373,63

CAP DE S. G. TRIB. 92.181,09 10% 9.218,11

TÈC. G. TRIB/REC. 47.134,58 50% 23.567,29

TOTAL 347.433,24

En definitiva, el informe económico financiero se entiende suficiente.

CUARTO. Costas

En cuanto a las costas, de acuerdo con el artículo 139.1 de la LJCA, en primera o única instancia, el órgano jurisdiccional, al dictar sentencia o al resolver por auto los recursos o incidentes que ante el mismo se promovieren, impondrá las costas a la parte que haya visto rechazadas todas sus pretensiones, salvo que aprecie y así lo razone, que el caso presentaba serias dudas de hecho o de derecho.

Como quiera que se desestiman íntegramente las pretensiones del recurso, la condena en costas a la actora es obligada, sin que concurran circunstancias que justifiquen su no imposición, si bien limitada a la cantidad de 2.000 euros por todos los conceptos (IVA incluido), en uso de la facultad que confiere el artículo 139.3 de la LJCA.

Vistos los preceptos legales citados y demás de general y pertinente aplicación,