Sentencia Contencioso-Administrativo 346/2026 Tribunal Superior de Justicia de Cataluña. Sala de lo Contencioso-Administrativo. Sección Quinta, Rec. 151/2023 de 11 de febrero del 2026

Primero. Actuación recurrida

1. El objeto del presente recurso contencioso administrativo fue la resolución de fecha 16 de marzo de 2023 del Departamento de Empresa y Trabajo de la Generalitat de Catalunya, desestimatoria del recurso de alzada interpuesto por Verograf 2018, S.L., contra la resolución de la Secretaría de Empresa y Competitividad, del Departamento de Empresa y Trabajo de la Generalitat de Catalunya de 2 de noviembre de 2021, por la que se inadmite la solicitud de ayuda extraordinaria de apoyo a la solvencia empresarial en respuesta a la pandemia de la COVID-19 a, entre otras, Verograf 2018, S.L.

Segundo. Posición de las partes

2. La parte actora en su escrito de demanda manifestó que mediante resolución de 3 de noviembre de 2021, del Secretario de Empresa y Competitividad, se acordó la inadmisión de ayuda extraordinaria directa a la solvencia empresarial en respuesta a la pandemia de la COVID-19, a Verograf 2018, S.L.

3. Que el motivo de la inadmisión fue que no se cumple con la base 3.1 letra a), de la Orden EMT/198/2021, de 21 de octubre, que aprueba las bases reguladoras de las ayudas, en relación con que el descenso sea superior al 30 % del volumen de operaciones anual del año 2020, en relación con el año 2019.

4. Que se formuló recurso de alzada frente a la anterior resolución. Y, en fecha 16 de marzo de 2023, se notificó la resolución del recurso de alanzada a Verograf 2018, S.L., formulando contra esta resolución recurso contencioso administrativo.

5. Que la recurrente cumple con el criterio que contempla la base 3.1 de la Orden EMT/198/2021, en atención a lo previsto en las declaraciones del IVA presentadas en los ejercicios 2019 y 2020.

6. Que el descenso del volumen de operaciones es de 40,59 %.

7. Además, no tiene en cuenta que la empresa realizó facturas rectificativas para la recuperación de IVA del impago de facturas de 2018 de uno de sus principales clientes que presentó un concurso de acreedores. Que el importe de las facturas rectificativas emitidas en el año 2019 ascendió a - 80.199,61 euros.

8. Teniendo en cuenta este dato, el descenso del volumen de operaciones de 2020 respecto de 2019, fue de - 48 %.

9. Que las pérdidas fueron compensadas en su totalidad por las reservas acumuladas de los ejercicios anteriores con beneficios que ascendían a 52.792,12 euros y, el patrimonio neto de la sociedad se mantuvo positivo. Así, se aporta como documento número 2, los impuestos de sociedades de los 3 ejercicios anteriores a 2019, de los que resulta que ningún ejercicio fue deficitario.

10. Que la resolución impugnada infringe el art. 119.3 de la Ley 39/2015, ya que añadió otro motivo de denegación sobre el que no se dio audiencia y, es que la mercantil a pesar de cumplir la base 3.1 letra a), no cumple el requisito de la base 3.1 letra e).

11. Que no se concedió audiencia sobre este motivo, siendo una cuestión de fondo diferente a la prevista en la resolución inicial.

12. Subsidiariamente, la Orden EMT 198/2021, infringe las bases del art. 149.1.18 de la Constitución, en relación con el art. 3 del RDL 5/2021. Que la Orden EMT/198/2021 no tuvo en cuenta situaciones excepcionales, como la que podría derivarse de la mercantil Verograf, para el caso en que fuera tenida en cuenta la base 3.1 letra e).

13. Que lo anterior, vulnera el sistema competencial, en el sentido de que esta cuestión es una base fijada por el Estado conforme a su régimen competencial. Y, no puede la Generalitat obviar las bases.

14. Lo anterior, comportaría la nulidad de la resolución de alzada, junto a la Orden 198/2021.

15. En virtud de lo expuesto, interesó la estimación del recurso contencioso administrativo y, la anulación de la resolución impugnada, resolviendo el otorgamiento de la subvención solicitada por Verograf 2018, S.L.

16. L?Advocat de la Generalitat de Catalunya en su contestación a la demanda manifestó que en fecha 26 de noviembre de 2020 se publicó en el Diario Oficial de la Generalitat de Catalunya el Decreto Ley 46/2020, de 24 de noviembre, de medidas urgentes de carácter administrativo, tributario y de control financiero. Conforme a su art. 1.1 letra b), el órgano convocante de una ayuda extraordinaria puede establecer, excepcionalmente y con carácter previo a la aprobación y publicación de las bases reguladoras y la convocatoria, un trámite de inscripción previa de hasta un máximo de 15 días naturales, con la finalidad de disponer de la información necesaria en relación con los posibles beneficiarios.

17. Que en fecha 13 de marzo de 2021 se publicó el Real Decreto Ley 5/2021, de 12 de marzo, de medidas extraordinarias de apoyo a la solvencia empresarial, en respuesta a la pandemia de la COVID-19. Este Real Decreto Ley contiene medidas para los trabajadores y trabajadoras autónomas y empresas, como es la línea COVID de ayudas directas prevista en su título I, arts. 1 a 3.

18. En fecha 20 de julio de 2021, el Diario Oficial de la Generalitat de Catalunya publicó la Orden ECO/159/2021, de 16 de julio, por el que abre el trámite de inscripción previa de las ayudas extraordinarias directas de apoyo a la solvencia empresarial en respuesta a la pandemia de la COVID-19.

19. En fecha 27 de julio de 2021, la actora presentó el formulario de inscripción previa.

20. Mediante Orden EMT/198/2021, de 21 de octubre, se aprobaron las bases reguladoras para la concesión de ayudas extraordinarias directas de apoyo a la solvencia empresarial en respuesta a la pandemia de la COVID-19. Que la base 7.1 prevé que la inscripción previa es condición necesaria para poder percibir la ayuda.

21. Mediante Resolución EMT/3172/2021, de 22 de julio, se abrió la segunda convocatoria para la concesión de ayudas extraordinarias directas de apoyo a la solvencia empresarial en respuesta a la pandemia de la COVID-19.

22. Por Resolución de la Secretaria de Empresa y Competitividad, de 2 de noviembre de 2021, se inadmitió la solicitud presentada por la actora, al no cumplir la base 3.1 letra e), de la Orden EMT/198/2021, porque el resultado neto de la entidad fue negativo en el año 2019, resultando así de la rúbrica de pérdidas del año 2019.

23. Contra esta resolución se formuló recurso de alzada en fecha 10 de noviembre de 2021, que fue desestimado por resolución de 16 de marzo de 2023.

24. Que conforme a la base 4 de la orden los requisitos que deben cumplir los solicitantes para la obtención de las ayudas se deben acreditar mediante el cruce de datos con la AEAT. Y, revisada la solicitud y, cruzados los datos que la información de la AEAT, la misma no reúne los requisitos para su obtención.

25. En particular, la empresa tuvo un resultado negativo en el ejercicio 2019.

26. Que la alegación de la parte recurrente es que el resultado negativo del año 2019 no tuvo incidencia en la empresa, en la medida en que tiene solvencia demostrada. Sin embargo, la información tramitada por la AEAT detalla que en el ejercicio 2019 la entidad tuvo pérdidas y, por tanto, no se cumple la base 3.1 letra e) de la base de la subvención.

27. Así, en el folio 15 del expediente obra que la actora en la base imponible previa a la reserva de capitalización tiene un importe negativo de - 66.658,90 euros.

28. Que la actora también refiere que se modificó el motivo de denegación, sin embargo, inicialmente se hizo referencia a que se incumplió la base 3.1 letra a), de la Orden EMT/198/2021, y, posteriormente, formulado el recurso se aplicó la base 3.1 letra e). Que en el folio 174 obra que el motivo de inadmisión fueron las pérdidas y, así se indica en los fundamentos de derecho 3 y 5 de la resolución. Que es cierto que hubo un error en los antecedentes haciendo referencia al descenso de más del 30 % del volumen de operaciones respecto del año 2019, pero este error no es una desviación procesal que pueda causar indefensión, ya que en los fundamentos y a la vista de las manifestaciones de la actora lo que se discutió fue el origen de las pérdidas habidas en el año 2019 a causa del concurso de acreedores formulado por su cliente principal.

29. Que se debe desestimar la pretensión de impugnar indirectamente las bases, que fueron asumidas por la recurrente al participar en la subvención y, no formuló ningún recurso en contra de las mismas.

30. Subsidiariamente, se cuestiona una causa de inadmisión, por lo que no se puede estimar la pretensión de reconocimiento de una situación jurídica individualizada, ya que se tiene que valorar por la Administración el cumplimiento del resto de requisitos, siendo necesaria la retroacción de las actuaciones para que el órgano gestor analice el resto de requisitos formales y materiales.

31. Por todo ello, se pidió la desestimación de la demanda y, la confirmación de que la actuación impugnada es conforme a derecho.

Tercero. Sobre las bases de la subvención

32. Las bases de la subvención se aprobaron por ORDEN EMT/198/2021, de 21 de octubre, por la que se aprueban las bases reguladoras para la concesión de las ayudas extraordinarias directas de apoyo a la solvencia empresarial en respuesta a la pandemia de la COVID-19, con relación a la Orden ECO/153/2021 (2.ª convocatoria).

33. Esta subvención se debe entender en el contexto del Real Decreto-ley 5/2021, de 12 de marzo, de medidas extraordinarias de apoyo a la solvencia empresarial en respuesta a la pandemia de la COVID-19, pues esta norma contiene un conjunto de medidas para trabajadores y trabajadoras autónomos y empresas financiados con fondos provenientes del Gobierno de España, cuya tramitación deben hacer las CCAA.

34. La finalidad del Real Decreto-ley 5/2021, es apoyar la solvencia del sector privado no financiero mediante ayudas directas que permitan el pago a proveedores.

35. Como requisito para acceder a este mecanismo, el Real Decreto-ley 5/2021, en el art. 3.1 letra a), obra lo siguiente: "1. A los efectos de este Real Decreto-ley, se considerarán destinatarios:

a) Los empresarios o profesionales y entidades adscritas a los sectores definidos en el anexo I y los que añadan en su territorio las Comunidades Autónomas y las Ciudades de Ceuta y Melilla según lo establecido en el apartado 5 de este artículo, y cuyo volumen de operaciones anual declarado o comprobado por la Administración, en el Impuesto sobre el Valor Añadido o tributo indirecto equivalente en 2020 haya caído más de un 30 % con respecto a 2019. Esta información se suministrará por la Administración Tributaria correspondiente a petición de las Comunidades Autónomas y las Ciudades de Ceuta y Melilla".

36. Y, el art. 3.1 letra c), exige en negativo que: "c) No se consideran destinatarios aquellos empresarios o profesionales, entidades y grupos consolidados que cumplan los requisitos establecidos en los dos epígrafes anteriores y que en la declaración del Impuesto sobre la Renta de las Personas Físicas correspondiente a 2019 hayan declarado un resultado neto negativo por las actividades económicas en las que hubiera aplicado el método de estimación directa para su determinación o, en su caso, haya resultado negativa en dicho ejercicio la base imponible del Impuesto sobre Sociedades o del Impuesto de la Renta de no Residentes, antes de la aplicación de la reserva de capitalización y compensación de bases imponibles negativas. Esta información se suministrará por la Administración Tributaria correspondiente, a petición de las Comunidades Autónomas y las Ciudades de Ceuta y Melilla".

37. En cuanto a la forma de justificar el cumplimiento de estos requisitos legales, el art. 4.4 del RDL 5/2021, dice así: "El Ministerio de Hacienda y las Comunidades Autónomas y las Ciudades de Ceuta y Melilla suscribirán un convenio que articule la necesaria colaboración entre ambas Administraciones públicas de cara a la ejecución de lo previsto en el presente Título, contemplando cuestiones como el intercambio de información entre las Administraciones Tributarias; la mención en todas las actuaciones y soportes que se utilicen al origen de los fondos que financian estas ayudas, señalándose que son financiadas por el Gobierno de España; y la obligación de suministrar información detallada sobre las convocatorias realizadas y los resultados de las mismas".

38. Las bases de la presente subvención obran en la ORDEN EMT/198/2021, de 21 de octubre, por la que se aprueban las bases reguladoras para la concesión de las ayudas extraordinarias directas de apoyo a la solvencia empresarial en respuesta a la pandemia de la COVID-19, con relación a la Orden ECO/153/2021 (2.ª convocatoria).

39. En particular, la base 3.1 a) prevé las personas que pueden ser beneficiadas de la ayuda, con el siguiente tenor:

"Podrán ser personas beneficiarias de esta ayuda las personas solicitantes, siempre que hayan presentado el formulario de inscripción previa, previsto en la Orden ECO/153/2021, de 16 de julio, que cumplan los requisitos que se detallan a continuación. Sin embargo, también podrán ser beneficiarias las personas solicitantes que realizaron la inscripción en virtud de la Orden ECO/127/2001, de 14 de junio, pero que no cumplían el requisito de encontrarse adscritas a los sectores de actividad indicados en el anexo y que la Resolución del secretario de Empresa y Competitividad de 3 de agosto de 2021 incorporó de oficio en la Orden ECO/153/2021, de 16 de julio.

Los requisitos que se cumplirán son:

a) Los empresarios y empresarias o profesionales y las empresas que estén adscritas a los sectores de actividad previstos en la Clasificación nacional de actividades económicas prevista en el Real decreto 475/2007, de 13 de abril, por el que se aprueba la Clasificación nacional de actividades económicas 2009 (CNAE-2009), durante 2019 y 2020, que continúen en el ejercicio de la actividad y cuyo volumen de operaciones anual, declarado o comprobado por la Administración en el impuesto sobre el valor añadido u otro tributo indirecto equivalente de 2020, haya experimentado un descenso de más de un 30% respecto a 2019.

En caso de que se realicen exclusivamente operaciones no sujetas o exentas que no obligan a presentar autoliquidación periódica del impuesto sobre el valor añadido, y no se aplique el régimen de estimación objetiva en el impuesto sobre la renta de las personas físicas en 2019 y en 2020, se entenderá que el volumen de operaciones en los dos años para personas contribuyentes del impuesto sobre la renta de las personas físicas es la información sobre los ingresos íntegros fiscalmente computables procedentes de su actividad económica que se incluyen en la base imponible de sus declaraciones en este tributo, y para personas contribuyentes del impuesto sobre sociedades o del impuesto de la renta de no residentes con establecimiento permanente, la información sobre la base imponible previa declarada en el último pago fraccionado o declaración de los años 2019 y 2020, respectivamente, del impuesto sobre sociedades".

40. Y, la base 3.1 letra e), prevé en negativo que: "No podrán ser destinatarios de las ayudas extraordinarias directas de esta Orden los empresarios y empresarias o profesionales, entidades y grupos consolidados que, aun cumpliendo los requisitos de los apartados anteriores, en la declaración del impuesto sobre la renta de las personas físicas correspondiente al ejercicio 2019 hayan declarado un resultado neto negativo por las actividades económicas en las que se haya aplicado el método de estimación directa para su determinación o, si procede, haya resultado negativa en aquel ejercicio la base imponible del impuesto sobre sociedades o del impuesto sobre la renta de no residentes, antes de la aplicación de la reserva de capitalización y compensación de las bases imponibles negativas".

41. La forma de justificar estos requisitos se contempla en la base 4º: "Los requisitos que deberán cumplir las personas solicitantes para la concesión de las ayudas se acreditarán mediante el cruce de los datos necesarios con la Agencia Estatal de Administración Tributaria, que incluirá la información preceptiva en función de cada caso, de acuerdo con el Convenio con la Agencia Estatal de Administración Tributaria y la Comunidad Autónoma de Cataluña, publicado mediante la Orden HAC/424/2021, de 29 de abril".

42. Por tanto, la presente convocatoria reproduce en cuanto a los requisitos materiales previstos en el RDL 5/2021 y, en cuanto a la forma de justificar estos requisitos la base 4º hace efectivo el mandato contenido en el art. 4.4 del RDL 5/2021, pues prevé un cruce de datos con la AEAT.

43. A su vez, la actividad subvencional, es discrecional, en tanto la decisión por parte de las Administraciones Públicas que un ramo de la actividad administrativa sea objeto de subvención, pero reglada en cuanto a que una vez aprobadas las bases reguladoras de la subvención las mismas deben ser cumplidas en sus términos.

44. Sobre este concepto, es relevante la sentencia de la sección 4º de la Sala III del Tribunal Supremo con número de recurso 6885/1998, de 13 de enero de 2003 - ya citada anteriormente -, que explica lo siguiente:

"En primer lugar, el establecimiento de la subvención puede inscribirse en el ámbito de las potestades discrecionales de las Administraciones públicas, pero una vez que la subvención ha sido regulada normativamente, termina la discrecionalidad y comienza la previsión reglada cuya aplicación escapa al puro voluntarismo de aquéllas.

En segundo término, el otorgamiento de las subvenciones ha de estar determinado por el cumplimiento de las condiciones exigidas por la norma correspondiente, pues de lo contrario resultaría arbitraria y atentatoria al principio de seguridad jurídica.

Por último, la subvención no responde a una causa donandi, sino a la finalidad de intervenir en la actuación del beneficiario a través de unos condicionamientos o de un modus, libremente aceptado por aquél. Por consiguiente, las cantidades otorgadas en concepto de subvención están vinculadas al cumplimiento de la actividad prevista. Se aprecia, pues, un carácter condicional en la subvención, en el sentido de que su otorgamiento se produce siempre bajo la condición resolutoria de que el beneficiario tenga un determinado comportamiento o realice una determinada actividad en los términos en que procede su concesión.

No puede, por tanto, ignorarse el carácter modal y condicional de las subvenciones, en los términos en que ha sido contemplada por la jurisprudencia de esta Sala al examinar la eficacia del otorgamiento de las subvenciones: su carácter finalista determina el régimen jurídico de la actuación del beneficiario, en el presente caso del Ente local, y la posición de la Administración concedente. En concreto, para garantizar, en sus propios términos, el cumplimiento de la afectación de los fondos a determinados comportamientos, que constituyen la causa del otorgamiento, así como la obligación de devolverlos, en los supuestos en que la Administración otorgante constate de modo fehaciente el incumplimiento de las cargas asumidas, como deriva del propio esquema institucional que corresponde a la técnica de fomento que se contempla (Cfr. SSTS 20 de junio, 12 de julio y 10 de octubre de 1997, 12 de enero y 5 de octubre de 1998, 15 de abril de 2002 ad exemplum)".

45. En definitiva, el hecho de que los interesados deban cumplir los requisitos expresamente previstos en las bases, responde al principio de seguridad jurídica, de manera que todos los interesados en una subvención deben justificar los mismos requisitos para su obtención.

46. La subvención, en definitiva, no responde a una causa donandi, sino que tiene carácter modal y condicional, se trata de obtener fondos públicos por parte de los interesados que justifiquen determinadas condiciones previamente reguladas y, que se destinen los fondos a las finalidades expresamente previstas.

47. Ahondado, en la cuestión, existe una reiterada jurisprudencia de la Sala III sobre este particular, así la sentencia de la sección 3ª, con número de resolución 989/2018, de 12 de junio, explica lo siguiente - cita a otras sentencias de la Sala -:

"Esta Sala ha sentado una doctrina ya consolidada en cuanto a la exigencia del cumplimiento de las condiciones impuestas a los beneficiarios de subvenciones Esta Sala ha sentado una doctrina ya consolidada en cuanto a la exigencia del cumplimiento de las condiciones impuestas a los beneficiarios de subvenciones (en este caso se trata de un anticipo reintegrable que podemos considerar, a los efectos de lo que sigue, como una modalidad más de ayuda o "subvención" en sentido amplio, aunque no sea una entrega a fondo perdido sino más bien un préstamo a tipo de interés cero que ulteriormente debe ser reembolsado en las condiciones ya expuestas). Hemos mantenido de modo constante que quien pretende obtener en su provecho caudales públicos por la vía de la subvención debe guardar una conducta respetuosa con las obligaciones, materiales y formales, a cuyo cumplimiento se subordina la entrega de aquéllos. El incumplimiento de las obligaciones de forma, aunque tengan un carácter instrumental, también puede determinar, en aplicación de los preceptos legales, o bien el decaimiento del derecho a obtener el beneficio o bien el deber de reintegrar su importe. Entre dichas obligaciones formales se encuentra, sin duda, la de justificar o acreditar ante la Administración que el beneficiario ha realizado las actuaciones (mantenimientos de fondos propios, inversión productiva, creación de puestos de trabajo, etcétera) a cuya ejecución venía subordinada la concesión del incentivo. La acreditación tiene un doble carácter que no debe ser confundido: ha de hacerse en tiempo y forma, por un lado, y con ella ha de demostrarse que el cumplimiento material de las exigencias impuestas se llevó a cabo dentro del tiempo previsto en la resolución individual de concesión del beneficio, por otro.

En principio, el incumplimiento de la obligación de justificar la realización de los compromisos asumidos puede determinar, insistimos, que la subvención acordada no sea finalmente entregada o que se exija su reintegro a quien la recibió. La doctrina constante de esta Sala a este respecto, que la de instancia refleja en la sentencia ahora impugnada, se basa en la interpretación de los preceptos legales reguladores de la materia, esto es, de la Ley General Presupuestaria de 1977 en sus sucesivas versiones o de algunas leyes específicas en materias de subvenciones, como la reguladora de los incentivos regionales. Doctrina que, por lo demás, queda refrendada ahora por el juego conjunto de los artículos 30.8 y 37 de la nueva Ley 38/2003, 17 de noviembre, General de Subvenciones".

48. Es decir, es la parte actora quién tiene que ser respetuosa con las obligaciones, materiales y formales, cuyo cumplimiento resulta necesario para obtener la subvención.

49. En cuanto a la naturaleza jurídica de las bases de una subvención, se ha pronunciado expresamente la sección 3º de la Sala III del Tribunal Supremo, en la sentencia número 1873/2017, de 30 de noviembre:

"Pero lo relevante es que la cuestión carece ya de trascendencia alguna para el presente recurso de casación, al igual que ocurría en el litigio finalizado con la citada sentencia de esta Sala de 2015. Que unas bases reguladoras de una concesión de subvenciones sean una disposición general o un simple acto administrativo singular, aunque plúrimo, dependerá de su contenido, es decir, de si tales bases tienen una validez para sucesivas convocatorias y se incorporan al ordenamiento jurídico para un determinado período de tiempo o de forma indefinida o si, por el contrario, son una bases exclusivas para una sola convocatoria y sólo válidas para su aplicación única pero plúrima en dicha ocasión. Precisión esta que no contradice la jurisprudencia de este Tribunal que se cita por la Sala de instancia y que se pronuncia sobre el supuesto habitual de convocatorias y bases para una aplicación singular y que habría que considerar actos singulares de aplicación plúrima.

Por otra parte, resulta irrelevante para la naturaleza singular o general de una bases la forma de orden ministerial (o autonómica en su caso), puesto que dicha forma deriva del órgano que adopta la decisión y es común tanto para disposiciones generales como para actos administrativos, como expresamente establece para la Administración del Estado el artículo 24 de la Ley del Gobierno (Ley 50/1997, de 27 de noviembre)".

50. En definitiva, las bases de una convocatoria puede ser una disposición general o, un acto administrativo, plúrimo, en función de su contenido.

51. De esta forma, serán una disposición general para el caso en que se aprueben para sucesivas convocatorias y, se incorporen al ordenamiento jurídico por un intervalo temporal determinado o, incluso indefinido.

52. Sin embargo, serán un acto administrativo cuando solo regulen una convocatoria y, su contenido se agote en la misma.

53. En definitiva, para discernir si nos encontramos ante una disposición general o un acto administrativo, no se puede usar el criterio de la generalidad, pues sí o sí unas bases de una subvención tienen por destinatarios a una serie indefinida de personas, sino que será elemento diferenciador el criterio ordinamental.

54. Este criterio sirve para distinguir una disposición general de un acto administrativo, en virtud de si la actividad impugnada pasa a incorporarse en el ordenamiento o, si es meramente aplicativa.

55. De esta forma, tal y como explica la sección 3º de la Sala III del Tribunal Supremo, si se regulan sucesivas convocatorias está claro que la base es algo más que un acto, pues ofrece un marco jurídico estable dentro del cual se dictarán sucesivos actos administrativos en un intervalo temporal extenso, incluso, podría ser en hipótesis que por tiempo indefinido.

56. Sin embargo, si el contenido de la base se agota en sí mismo, nos encontramos ante un acto administrativo, en tanto que es aplicativo de una convocatoria concreta y para un supuesto fáctico determinado, sin que ningún punto de la actividad recurrida pueda tener existencia más allá de ese supuesto de hecho.

57. Este criterio obra por ejemplo, en la sentencia de la sección 4º de la Sala III del Tribunal Supremo con número de recurso 340/2012, de 15 de enero de 2015:

"Como hemos recordado en sentencias de este Tribunal Supremo de 29 de abril y de 23 de junio de 2014 ( recursos de casación 742/2013 y 4314/2012 ) es criterio asentado en la doctrina y la jurisprudencia para la distinción entre acto y norma el que se centra en la consideración de si el acto de que se trata innova o no el ordenamiento jurídico integrándose en él con carácter general y abstracto, siendo susceptible de ulteriores y sucesivas aplicaciones o si se trata de un acto ordenado que no innova el ordenamiento sino que es simplemente aplicativo del mismo, en cuya aplicación se agota su eficacia".

Cuarto. Valoración

58. Obra en el folio 15, que la base imponible del ejercicio 2019, antes de la aplicación de la reserva de capitalización y compensación de las bases imponibles negativas fue de - 66.658,90 euros.

59. En el folio 17 obra que la base incompleta fue la prevista en el art. 3.1 letra e), que refiere que no podrá ser destinatario: "los empresarios y empresarias o profesionales, entidades y grupos consolidados que, aun cumpliendo los requisitos de los apartados anteriores (...) haya resultado negativa en aquel ejercicio la base imponible del impuesto sobre sociedades o del impuesto sobre la renta de no residentes, antes de la aplicación de la reserva de capitalización y compensación de las bases imponibles negativas".

60. En el folio 78 obra la mercantil Verograf 2018, S.L., identificada en la propuesta de resolución parcial de inadmisión, del órgano instructor - folio 20 - como entidad con pérdidas en el año 2019 y, por tanto, que su solicitud no cumple con el requisito previsto en la base 3.1 letra e) de la Orden EMT/198/2021.

61. En el folio 97 obra la resolución del Secretario de Empresa y Competitividad, conforme se inadmiten las solicitudes de ayudas extraordinarias directas de apoyo a la solvencia empresarial en respuesta a la pandemia de la COVID-19, por falta de los requisitos que prevé el art. 4 de la Orden ECO/153/2021 y, la base 3 de la Orden EMT/198/2021. Y, dentro de las entidades que tienen pérdidas en el año 2019 y, que no cumplen con la base 3.1 letra e) Orden EMT/198/2021, obra Verograf 2018, S.L. - folio 174 -.

62. En el folio 180 obran alegaciones vertidas sobre la inadmisión de la solicitud que formuló Verograf 2018, S.L., dichas alegaciones versan sobre las pérdidas experimentadas en el ejercicio 2019, aportándose balance de situación de la mercantil, el modelo 390, en relación con la declaración resumen anual del IVA del año 2019 y, modelo 200, en relación con el Impuesto sobre Sociedades del año 2019.

63. En el folio 212 obra informe jurídico sobre la resolución del recurso de alzada formulado por Verograf 2018, S.L.

64. Y, en el folio 216 obra la resolución del recurso de alzada frente a la resolución de inadmisión de ayudas extraordinarias directas de apoyo a la solvencia empresarial en respuesta a la pandemia de la COVID-19 y, en dicha resolución en los antecedentes de hecho se refiere que no se cumplió la base 3.1 letra a), de la Orden 198/2021, sin embargo, en los fundamentos de derecho empleados para desestimar el recurso de alzada, se razona sobre el incumplimiento del a base 3.1 letra e).

65. A la vista de lo anterior, es evidente que el requisito incumplido por la actora es el previsto en la base 3.1 letra e) de la Orden 198/2021 y, no el previsto en la base 3.1 letra a) de la misma orden.

66. La mención a ese requisito en la resolución impugnada, es un error tipográfico que no guarda correspondencia con la documental obrante en el expediente requisito, refiriendo la Administración que el incumplimiento es de la base 3.1 letra e), tanto en el cruce de datos hecho con la AEAT - folio 15 y 17 -, como en la propuesta de resolución del órgano instructor - folio 78 -, en el acto ordinario - folio 97 -, fue el único motivo de recurso en el recurso de alzada formulado y, obra como motivo en la resolución del recurso de alzada - folio 216 -.

67. Por lo anterior, la invocación de la infracción del art. 119.3 de la Ley 39/2015, no guarda relación con la causa, el órgano que resolvió el recurso de alzada, decidió en exclusiva sobre la base 3.1 letra e), misma base sobre la que se fundamentó el recurso de alzada por la parte recurrente.

68. Y, que este requisito se cumplió nos parece claro a la vista de que la forma de cumplir los requisitos es a través del cruce de datos con la AEAT, conforme a la base 4 y, así resulta de los folios 15 y 17, el resultado negativo en el ejercicio 2019 de la base imponible del impuesto sobre sociedades, antes de la aplicación de la reserva de capitalización y compensación de las bases imponibles negativas.

69. Por tanto, la parte recurrente no cumple con los requisitos previstos en la base de la convocatoria, las cuales, no fueron impugnadas y, son correctamente aplicadas.

70. Además, las bases de la convocatoria, tal como se ha explicado, en relación con este requisito son una transcripción del RDL 5/2021.

71. En definitiva, la resolución dictada es conforme a derecho.

72. En cuanto al motivo de recurso de que las bases incumplen el art. 149.1.18 de la Constitución, la disposición final novena del RDL 5/2021, se dicta al amparo de lo dispuesto en el artículo 149.1.1.ª, 6.ª, 8.ª, 10.ª, 11.ª, 13.ª y 14.ª de la Constitución.

73. Por tanto, dicho precepto, el art. 149.1.18 de la CE no resultó aplicado para dictar el RDL 5/2021, que es el que dota de cobertura a la subvención.

74. El art. 149.1.18 de la CE es un precepto que sí fue aplicado para dictar la Ley 38/2003, de 17 de noviembre, General de Subvenciones, así obra en la disposición final primera de este texto legislativo.

75. Y, dicho texto prevé en el art. 13.1 de la LGS prevé expresamente que para tener la condición de beneficiario es necesario cumplir los requisitos previstos en las bases de la misma.

76. Este precepto, conforme a la disposición final primera, al hallarse incorporado dentro del título preliminar de la Ley, capítulo II y, por ello, se dictó conforme al art. 149.1.18 de la CE y, es un precepto que justifica la actuación desplegada por la Administración a la vista del incumplimiento del requisito citado anteriormente.

77. En último lugar, destacamos que no procede anular la base de la convocatoria, en los términos interesados en último lugar por el recurrente, por infracción del art. 149.1.18 de la CE, precepto que como hemos explicado, sí que usó para dictar la LGS, cuyo texto ofrece cobertura normativa a la Administración para desarrollar la actividad impugnada.

78. Pero es que además, la subvención en la base 2.2 es clara en cuanto a su ámbito de aplicación: "La ayuda se destinará a satisfacer la deuda y los pagos a proveedores y otros acreedores, financieros o no financieros, así como los costes fijos incurridos pendientes de pago, siempre que estos hayan devengado entre el 1 de marzo de 2020 y el 31 de mayo de 2021, y procedan de contratos anteriores al 13 de marzo de 2021. Se satisfarán, en primer lugar, los pagos a proveedores, por orden de antigüedad y, si procede, se reducirá el nominal de la deuda bancaria, priorizando la deuda con aval público".

79. Es decir, la base es meramente aplicativa para un período de tiempo muy concreto y, consisten en satisfacer la deuda y los pagos a proveedores y otros acreedores, financieros o no financieros, así como los costes fijos incurridos pendientes de pago, siempre que estos hayan devengado entre el 1 de marzo de 2020 y el 31 de mayo de 2021, y procedan de contratos anteriores al 13 de marzo de 2021.

80. Más allá de este limitado ámbito de aplicación temporal circunscrito a una anualidad, la base no produce efectos, por lo que nos encontramos ante un acto administrativo dirigido a una pluralidad de destinatarios.

81. Este tribunal no obvia, que la sección 4º de la Sala III, en relación con las bases de la convocatoria de los procedimientos selectivos en materia de personal, ha reconocido la posibilidad de impugnar indirectamente la base de una convocatoria. Pero esta posibilidad queda acotada a supuestos en los que se imputan a la actividad administrativa infracciones de derechos fundamentales.

82. Así, resulta, por ejemplo, en la sentencia de la sección 4º de la Sala III del Tribunal Supremo, con número 1244/2022, de 4 de octubre: "En la STS de 10 de julio de 2019 (recurso de casación 5010/2017 ) se recordó que la falta de impugnación de las bases de la convocatoria no es obstáculo para combatirlas a través de los actos que las aplican cuando ellas mismas comportan la vulneración de un derecho fundamental, como aquí se invoca. La jurisprudencia así lo ha venido admitiendo [ sentencias de 6 de julio de 2015 (casación n.º 674/2012 ); 3 de octubre de 2013 (recurso n.º 644/2012 ); 25 de abril de 2012 (casación 7091/2010 ); 16 de enero de 2012 (casación n.º 4523/2009 ); 22 de mayo de 2009 (casación n.º 2586/2005 ), entre otras]".

83. En materia de contratación administrativa, esta hipótesis, ha sido expresamente reconocida por la sección 4º de la Sala III del Tribunal Supremo en relación con el contenido de los pliegos que rigen la contratación, de manera que, una vez que son un acto administrativo, su resultando aplicativo puede ser impugnado en fase de adjudicación del contrato, si bien, circunscrita la impugnación a cuestiones del derecho de la Unión Europea y, motivos de nulidad de pleno derecho.

84. Así, obra en la sentencia de la sección 4º de la Sala III del Tribunal Supremo, con número 438/2021, de 24 de marzo:

"[...] Cabe excepcionalmente la impugnación indirecta de los pliegos rectores de la licitación, consentidos por no haberse impugnado directamente. Para ello deben probarse o las circunstancias a las que se refiere la jurisprudencia del TJUE o que incurren en motivos de nulidad de pleno Derecho, motivos que se aprecian de forma excepcional y restrictiva."[...].

A este criterio jurisprudencial debe ahora estarse. Y en cuanto a la pregunta adicional que también formula el auto de admisión -esto es, si la impugnación indirecta puede formularla incluso el adjudicatario en fase de adjudicación del contrato-, la respuesta ha de ser necesariamente afirmativa. En la medida en que el adjudicatario tenga algún interés legítimo que pueda verse afectado, es claro que puede impugnar indirectamente los pliegos de cláusulas particulares. Lo contrario conduciría a dejarlo indefenso y, por consiguiente, a conculcar el art. 24 de la Constitución. Ni que decir tiene que ello en nada relaja las estrictas condiciones, arriba expuestas, en que es legalmente posible la mencionada impugnación indirecta".

85. Como puede comprobarse las posibilidades de impugnar indirectamente un acto administrativo firme son excepcionales y, limitadas en cuanto a los motivos concretos de la impugnación, relacionados con las vulneraciones de derechos fundamentales, infracciones constitutivas de nulidad de pleno derecho conforme a lo dispuesto en el art. 47.1 de la Ley 39/2015 e, infracción del derecho de la Unión Europea.

86. Y, en el presente asunto, si quiera se articula correctamente un motivo de nulidad en tanto que no se desarrolla porque se infringe el art. 149.1.18 de la CE, precepto no utilizado para el dictado del RDL 5/2021 y, que a su vez, sí se usó para dictar la LGS que ampara la actuación desplegada por la Administración.

87. En virtud de lo anterior, desestimamos el recurso contencioso administrativo, al ser la actuación impugnada conforme a derecho.

Quinto. Costas

88. El art. 139.1 de la LJCA dice así: "En primera o única instancia, el órgano jurisdiccional, al dictar sentencia o al resolver por auto los recursos o incidentes que ante el mismo se promovieren, impondrá las costas a la parte que haya visto rechazadas todas sus pretensiones, salvo que aprecie y así lo razone, que el caso presentaba serias dudas de hecho o de derecho".

89. Cómo ha reiterado la Sala III del Tribunal Supremo (por ejemplo obra en la sentencia número 832/2018, de la sección 5ª, de fecha 22 de mayo), el criterio para la imposición de costas es el del vencimiento objetivo, de forma que, desestimado el recurso contencioso administrativo, procede imponer las costas a la parte actora.

90. El art. 139.4 de la LJCA dice así:

"En primera o única instancia, la parte condenada en costas estará obligada a pagar una cantidad total que no exceda de la tercera parte de la cuantía del proceso, por cada uno de los favorecidos por esa condena; a estos solos efectos, las pretensiones de cuantía indeterminada se valorarán en 18.000 euros, salvo que, por razón de la complejidad del asunto, el tribunal disponga razonadamente otra cosa.

En los recursos, y sin perjuicio de lo previsto en el apartado anterior, la imposición de costas podrá ser a la totalidad, a una parte de éstas o hasta una cifra máxima".

91. Si bien, pudiera parecer que el primer párrafo del art. 139.4 de la LJCA no admite la posibilidad de limitar las costas, no obstante, la Sala III del Tribunal Supremo ha interpretado el anterior precepto en el sentido de que se puede realizar limitación de las costas incluso en primera instancia.

92. Así resulta del auto de la sección 4º, de la Sala III del Tribunal Supremo, de fecha 3 de julio de 2024, recurso número 411/2024, que dice así: "De conformidad con el artículo 139.1 de la Ley de la Jurisdicción, procede imponer las costas a la Administración recurrente. A tal efecto, la Sala, haciendo uso de la facultad reconocida en el apartado 4 de ese precepto legal, señala como cifra máxima a que asciende la imposición de costas por todos los conceptos la de 600€. Para la fijación de la expresada cantidad se tienen en cuenta los criterios seguidos habitualmente por esta Sala en razón de las circunstancias del asunto y de la dificultad que comporta".

93. En el mismo sentido, el auto de la sección 4º de la Sala III del Tribunal Supremo, de fecha 9 de julio de 2024, recurso número 317/2024.

94. Por ello, a la vista de que se planteó una cuestión puramente valorativa de la prueba practicada, las fijamos en 2.000 euros, por todos los conceptos.

95. Los conceptos son los expresamente previstos en el art. 241 de la LEC, de aplicación supletoria al procedimiento contencioso administrativo por mor del art. 139.7 de la LJCA y, del art. 4 de la LEC.