Ha sido Ponente el Magistrado Ilmo. Sr. Don ÁNGEL ARDURA PÉREZ, en funciones de sustitución, quien expresa el parecer de la Sección
PRIMERO.-Por Dª. Estela, en su propio nombre y representación, se ha interpuesto recurso contencioso-administrativo contra la Resolución de 9 de febrero de 2023 del Delegado Especial de la Agencia Estatal de Administración Tributaria en Murcia (por delegación del Director General), confirmada en reposición por Resolución de 11 de julio de 2023, por la que se desestima su reclamación relativa al abono del complemento por mejor desempeño del mes de diciembre de 2022.
SEGUNDO. -Con carácter previo ha de ser rechazada la causa de inadmisión opuesta por la Abogacía del Estado, por defecto formal en el modo de proponer la demanda y ello en atención a las siguientes consideraciones.
En primer lugar, conviene señalar lo mantenido respecto de análoga alegación de la Abogacía del Estado en la Sentencia 4 de diciembre de 2023 de la Sala de lo Contencioso-administrativo (Sección Quinta) del Tribunal Supremo -recurso contencioso-administrativo nº 576/2022-, en la que se al respecto se sostiene:
«En primer lugar, opone el Abogado del Estado, como causa de inadmisibilidad, el defecto en el modo de proponer la demanda, por aplicación supletoria, según argumenta, de los artículos 416.5 y 399 de la Ley 1/2000, de 7 de enero de Enjuiciamiento Civil .
La Sala considera que el motivo de inadmisibilidad alegado ha de ser desestimado. En efecto, en primer lugar, debemos destacar que el citado motivo no está previsto como causa de inadmisibilidad entre los contenidos en el artículo 69 de la Ley Jurisdiccional , lo que ya impediría estimar el motivo esgrimido. En segundo lugar, es cierto que es una exigencia del artículo 56 de Ley Jurisdiccional el que hayan de consignarse en la demanda los hechos, los fundamentos de derecho y las pretensiones que se deduzcan, y en caso examinado, aunque la demanda no sea un modelo de claridad, apareciendo mezclados hechos y normativa aplicable, y los diferentes apartados no se adecúen a lo preceptuado en dicho artículo, la misma permite identificar los hechos y fundamentos de derecho, concreta con precisión en el suplico lo pedido, y contiene los argumentos que, a juicio de la parte demandante, lo justifican, así como la causa de pedir de la misma y los preceptos en que se funda la reclamación. En definitiva, entendemos que el escrito de demanda no adolece de defectos de carácter formal que hayan dificultado el ejercicio del derecho de defensa por parte de la Administración demandada, lo impide la acogida del motivo de inadmisibilidad que se alega, conforme a un criterio ya expresado en sentencias de la Sala como la de 7 de junio de 2016, recurso número 851/2014 , o la de 27 de marzo de 2017, recurso número 403/2014 ».
En relación con lo anterior, además, ha de indicarse que el artículo 56.2 de la Ley 29/1998 no regula una causa de inadmisión del recurso contencioso-administrativo como lo son las previstas en los artículo 51 y 69 de la Ley Jurisdiccional, sino que establece la posibilidad de no admisión del escrito de demanda en los supuestos en los que se considere que incurre en defectos que impidan su admisión, siendo que las consecuencias procesales, en el caso de que ello fuera así, no están expresamente establecidas en el referido artículo 56.2 que se limita a decir que el Juez resolverá "lo que proceda sobre su admisión",referencia a la admisión que debe entenderse hecha al escrito de demanda y no al recurso contencioso-administrativo.
En consecuencia, no procediendo la admisión del escrito de demanda se considera que la consecuencia procesal habría de ser la misma que la prevista en el artículo 52.2 de la Ley 29/1998 para los casos en los que el escrito de demanda no se presenta dentro del plazo establecido, que no es otra que la declaración de caducidad del recurso mediante auto.
En segundo lugar, al igual que se mantenía en la citada Sentencia de 4 de diciembre de 2023, el artículo 56.2 lo que regula es la posibilidad de no admitir a trámite la demanda presentada cuando se considera que concurren en la misma «faltas de que adolezca", precepto que habrá de ponerse en relación con lo exigido en el apartado 1 de dicho artículo 56 cuando establece que:
«En los escritos de demanda y de contestación se consignarán con la debida separación los hechos, los fundamentos de Derecho y las pretensiones que se deduzcan, en justificación de las cuales podrán alegarse cuantos motivos procedan, hayan sido o no planteados ante la Administración».
Así, examinado el escrito de demanda, el mismo cumpliría formalmente tal exigencia toda vez que están consignados con debida separación los hechos, los fundamentos de derecho y las pretensiones.
En tercer lugar, el mencionado trámite de admisión de la demanda no contiene en la Ley de la Jurisdicción Contencioso-administrativa más regulación que la expuesta, por lo que habría de acudirse supletoriamente a la Ley 1/2000, de 7 de enero, que en su artículo 424 dispone que:
«1. Si el demandado alegare en la contestación a la demanda la falta de claridad o precisión de ésta en la determinación de las partes o en las pretensiones deducidas, o si el actor adujere en la audiencia esos mismos defectos en la contestación o en la reconvención, o si, de oficio, el tribunal apreciare unos u otros, admitirá en el acto de la audiencia las aclaraciones o precisiones oportunas.
2. En caso de no formularse aclaraciones y precisiones, el tribunal sólo decretará el sobreseimiento del pleito si no fuese en absoluto posible determinar en qué consisten las pretensiones del actor o, en su caso, del demandado en la reconvención, o frente a qué sujetos jurídicos se formulan las pretensiones».
En relación a lo anterior, debe señalarse que la demanda se tuvo por formalizada mediante Diligencia de Ordenación de 16 de noviembre de 2023, sin que tal resolución hubiera sido impugnada.
Por otro lado, de conformidad con el artículo 56.2 de la Ley Jurisdiccional, la no admisión de la demanda conlleva necesariamente, según lo previsto en dicho artículo, un trámite de subsanación de las faltas advertidas, por lo que en el caso de que se apreciase la existencia de tales faltas la decisión de no admisión de la demanda exigiría un previo requerimiento de subsanación al estar así expresamente previsto en dicho precepto, no siendo por ello de aplicación la previsión del artículo 138.1 de la Ley Jurisdiccional.
En el presente caso, como se ha expuesto, el escrito de demanda cumple formalmente los requisitos exigidos en el artículo 56.1 de la Ley Jurisdiccional, y han permitido a la Abogacía del Estado formular la contestación a la demanda, siendo que el apartado 2 del artículo 424 de la Ley de Enjuiciamiento Civil determina la posibilidad de no admitir a trámite la demanda «solo (.../...) si no fuese en absoluto posible determinar en qué consisten las pretensiones del actor»,lo que, como ya se ha expuesto, no es el caso toda vez que basta con examinada tanto la reclamación inicial como la propia Resolución recurrida en la que aparece determinada cual es la pretensión que se deduce, que es el abono de la «cantidad correspondiente en concepto de atrasos de productividad por Mejor desempeño del mes de diciembre de 2022».
TERCERO.-En relación al fondo del asunto, la parte recurrente alega en su escrito de demanda que «en el presente caso esta supuesta Resolución del Delegado Especial de la AEAT de fecha 9 de febrero de 2023 no es congruente con la petición de esta parte, no se pronuncia sobre todas las cuestiones planteadas, carece de motivación al indicar "se ha apreciado en el periodo correspondiente a la percepción de diciembre que la cuantía citada de 52,256 era la más ajustada a estas parámetros de cantidad calidad" pero en ningún lado dicen cuáles son esos parámetros; y no ofrece ningún pie de recurso, lo cual es una vulneración del artículo 24 de la CE y supone una indefensión manifiesta para esta parte».
Pues bien, examinadas las alegaciones, así como las actuaciones el presente recurso contencioso-administrativo ha de ser estimado en la extensión que más adelante se expondrá.
CUARTO.-Como se ha señalado por esta Sección Séptima en la Sentencia de 27 de marzo de 2025 -recurso contencioso-administrativo nº 1547/2022- en relación al complemento de productividad:
«(.../...) a la hora de resolver la reclamación/pretensión ejercitada es preciso poner de manifiesto que el complemento de productividad se definió ya en el apartado c) del artículo 23.3 de la Ley 30/1984, de 2 de Agosto, de Medidas para la Reforma de la Función Pública y, posteriormente, en el artículo 24, apartados c ) y d) de la Ley 7/2007, de 12 de Abril , por la que se aprobó el Estatuto Básico del Empleado Público, ( hoy artículo 24, apartados c ) y d) del Real Decreto Legislativo 5/2015, de 30 de Octubre , que aprobó el Texto Refundido de la Ley del Estatuto Básico del Empleado Público) , como el "destinado a retribuir el especial rendimiento, la actividad extraordinaria y el interés o iniciativa con que el funcionario desempeñe su trabajo".
Esta normativa es completada con lo dispuesto en el artículo 25.1ª.E) de la Ley 21/1993, de 29 de Diciembre, de Presupuestos Generales del Estado para el año 1994 , y artículos análogos de las sucesivas Leyes de Presupuestos, que disponen que "el complemento de productividad que retribuirá el especial rendimiento, la actividad y dedicación extraordinaria, el interés o iniciativa con que se desempeñen los puestos de trabajo, y su contribución a la consecución de los resultados u objetivos asignados al correspondiente programa.
Cada Departamento Ministerial determinará los criterios de distribución y de fijación de las cuantías individuales del complemento de productividad, de acuerdo con las siguientes normas:
1º) La valoración de la productividad deberá realizarse en función de circunstancias relacionadas directamente con el desempeño del puesto de trabajo y la consecución de los resultados u objetivos asignados al mismo en el correspondiente programa;
2º) En ningún caso las cuantías asignadas por complemento de productividad durante un período de tiempo originarán ningún tipo de derecho individual respecto de las valoraciones o apreciaciones correspondientes a períodos sucesivos".
En el mismo sentido, el artículo 23.1 de la Ley 65/1997, de 30 de diciembre , dispuso que las retribuciones a percibir por los funcionarios públicos serán las siguientes: "E) El complemento de productividad, que retribuirá el especial rendimiento, la actividad y dedicación extraordinarias y el interés o iniciativa con que se desempeñen los puestos de trabajo, siempre que redunden en mejorar sus resultados".
La finalidad de este complemento no era ni es otra, por tanto, que la de atender a la singularidad de la actividad concreta prestada por cada funcionario, a diferencia del complemento de destino y del complemento específico, que como propios de un puesto de trabajo, según el diseño de la Ley 30/1984, están predeterminados, respectivamente, a retribuir "el nivel del puesto que se desempeñe" y "las condiciones particulares de algunos puestos de trabajo en atención a su especial dificultad técnica, dedicación, responsabilidad, incompatibilidad, peligrosidad o penosidad"; sin referencia posible a la forma en que se desempeñe o se haya desempeñado de hecho por quien sea o haya sido titular de dicho puesto de trabajo.
La naturaleza subjetiva del complemento de productividad hace que no sea posible afirmar, en ningún caso, que un determinado puesto tenga una cuantía fija y determinada en concepto de productividad, hecho que sí ocurre con el complemento específico que retribuye el puesto de trabajo, pudiendo en consecuencia, en atención al especial rendimiento o interés de un funcionario en el desempeño de las funciones de su cargo, percibirse una cuantía superior, en concepto de productividad, que otro funcionario por desempeñar un puesto con idénticas funciones.
En otras palabras, el concepto retributivo complemento de productividad, al ser un complemento subjetivo y no corresponderse con atribución periódica alguna por el desempeño de un puesto de trabajo concreto, puede dar lugar a situaciones en que funcionarios que desempeñen puestos de trabajo de idénticas características y contenido funcional puedan percibir el complemento de productividad en cuantías diferentes, e incluso cobrarlo uno sí y otro no si la demandada, en el ejercicio de su potestad discrecional, estimara motivadamente que no concurren en la persona que afectada en el caso concreto los supuestos previstos en los artículos a que hemos hecho referencia con anterioridad.
El complemento de referencia debe asignarse de modo individual, y no cabe su reconocimiento y abono a categorías o grupos de empleados públicos, como consecuencia de valorarse en ella el acierto, dedicación y entrega con que el funcionario acomete su trabajo, de modo que la simple existencia de unos funcionarios que perciben el complemento en cuestión no es razón bastante para que los restantes funcionarios que desempeñan puestos de trabajo similares, o aún idénticos, tengan derecho a su mimética percepción, pues la valoración de la productividad deberá realizarse en función de circunstancias relacionadas directamente con el desempeño del puesto de trabajo y la consecución de los resultados u objetivos asignados al mismo en el correspondiente programa.
En atención a estas concretas previsiones normativas el Tribunal Supremo, ya en Sentencia de 1 de Junio de 1987 , precisó que "los incentivos de productividad, al estar cuantificados en función de un rendimiento superior al normal en el trabajo -Decreto Ley 22/1977- o destinado a retribuir el especial rendimiento, la actividad extraordinaria y el interés o iniciativa con que el funcionario desempeñe su trabajo ( artículo 23.3º.c de la Ley 30/1984 ), corresponde a las Administraciones Públicas (Locales, Autonómicas y Estatales) el cuantificarlos en atención a ese superior rendimiento, motivado también por la dedicación exclusiva, dedicación especial, prolongación de jornada, etc. ... además de la mayor cantidad de trabajo, y por ello en cada Cuerpo, Escala y, en atención a las circunstancias que en cada caso concreto lo aconseje, es donde procede la asignación de ello, no debiendo producirse, por consiguiente, su aplicación por un mero automatismo entre correlación y equiparación, y en base exclusivamente a una descripción de funciones y cometidos equivalentes".
En definitiva, la correcta aplicación de este complemento presupone la evaluación diferenciada del trabajo o del desempeño de cada funcionario, en función de circunstancias objetivas relacionadas con el tipo de puesto de trabajo y su desempeño y, en su caso, con el grado de participación en la consecución de los resultados u objetivos asignados al correspondiente programa>>.
QUINTO.-En el supuesto enjuiciado, la motivación expresada por la Administración para la fijación del complemento de productividad retribuido a la demandante, según la resolución inicial del Delegado Especial de Murcia, fue la siguiente «(.../...)...que de conformidad los tiempos de conexión se ve como hay varias paradas a lo largo del año y tiempos de inactividad».
En la Resolución desestimatoria del recurso administrativo lo que se dice es que:
«La Delegación Especial de Murcia, el 9 de febrero de 2023, dictó contestación a la solicitud formulada por la Sra. Estela, indicando que en la nómina de diciembre de 2022 percibió en concepto de Productividad por Mejor Desempeño la cantidad de 52,25 euros, sin que percibiera cantidad alguna en concepto de regularización.
Asimismo, señala que se ha apreciado en el período correspondiente a la percepción de diciembre que la cuantía citada de 52,25 euros era la más ajustada a los parámetros de cantidad y calidad, incluso teniendo en cuenta los períodos de ausencia justificada que relaciona en el apartado quinto de su escrito, así como los cursos de formación realizados».
A lo anterior añade que:
«La forma concreta en la que se valora la cantidad y calidad del trabajo desarrollado no está definida en ninguna norma, sin que ello deba de suponer que se realiza de forma arbitraria.
En su caso, se ha apreciado en el período correspondiente a la percepción de diciembre que la cuantía citada de 52,25 euros era la más ajustada a estos parámetros de cantidad y calidad, incluso teniendo en cuenta los períodos de ausencia justificada que relaciona en el apartado quinto de su escrito, así como los cursos de formación realizados».
Y finalmente se mantiene que:
«Al respecto, en cuanto a las alegaciones formuladas por la recurrente, la contestación emitida por la Delegación Especial de Murcia, objeto de recurso, concluye que se ha apreciado en el período correspondiente a la percepción de diciembre que la cuantía citada de 52,25 euros era la más ajustada a estos parámetros de cantidad y calidad, incluso teniendo en cuenta los períodos de ausencia justificada que relaciona en el apartado quinto de su escrito, así como los cursos de formación realizados.
A la vista de lo expuesto, se desprende que se ha tenido en cuenta el trabajo desarrollado por la interesada, relacionándolo con el rendimiento, la actividad extraordinaria y el interés e iniciativa con que se desempeñe el trabajo. Cabe recordar, sobre los importes acreditados por este complemento retributivo, que las cuantías asignadas en un período de tiempo no originan un derecho sobre la percepción de dicho complemento en períodos posteriores, ya que no se ostenta, por el hecho de ser titular de un puesto de trabajo, un derecho a percibir un determinado importe.
Por otra parte, sobre la respuesta recibida por la Sra. Estela, objeto de recurso, la Delegación Especial de Murcia ha comunicado que, desde el momento en el que en fecha 9 de febrero se contestó a la funcionaria a su escrito de reclamación, no se han apreciado nuevas circunstancias que desvirtúen el contenido de la misma».
Ahora bien, teniendo en cuenta que, tal como se mantenía en el precedente citado, la correcta aplicación de este complemento presupone la evaluación diferenciada del trabajo o del desempeño de cada funcionario, en función de circunstancias objetivas relacionadas con el tipo de puesto de trabajo y su desempeño y, en su caso, con el grado de participación en la consecución de los resultados u objetivos asignados, no puede considerarse que la Administración haya justificado suficientemente la decisión de cómo y por qué se ha retribuido a la demandante el complemento de productividad por mejor desempeño en la cantidad de 52,25 euros en el mes de diciembre de 2022.
Tal como se dice en la Resolución desestimatoria del recurso de reposición «el complemento de productividad se encuentra vinculado al desempeño del puesto de trabajo y atiende al especial rendimiento, la actividad extraordinaria y el interés o iniciativa con que el funcionario desempeña su trabajo».
Pues bien, ninguno de esos aspectos es analizado por la Administración atendiendo a criterios objetivos e individualizados de la demandante, toda vez que el único aspecto concreto referido a la recurrente que se ha tenido en cuenta parece ser que son los tiempos de conexión y las "paradas a lo largo del año y tiempos de inactividad",pero sin que tales aspectos se hayan puesto en relación directa con el concreto rendimiento de la demandante en el trabajo y su incidencia en los aspectos que, como ya se ha dicho, son evaluados para la retribución complementaria citadas por la propia Administración -especial rendimiento, la actividad extraordinaria y el interés o iniciativa con que el funcionario desempeñe su trabajo- máxime teniendo en cuenta que la actuación administrativa refería que la valoración era "la más ajustada a estos parámetros de cantidad y calidad",pero sin que se concrete cuáles son esos parámetros que se han tenido en cuenta, ni como se ha realizado su aplicación al rendimiento laboral individualizado de la recurrente y sin que los mismos tampoco se hayan explicitado con ocasión del informe emitido por el Delegado Especial de Murcia en el recurso de reposición en el que se limita a manifestar que "Desde el momento en el que en fecha 9 de febrero se contestó a la funcionaria su escrito de reclamación no se han apreciado nuevas circunstancias que desvirtúen el contenido de la misma".
Debe tenerse en cuenta que la productividad es un incentivo eminentemente personal y si bien su determinación y cuantificación se realiza por el órgano competente en función de circunstancias objetivas relacionadas directamente con el desempeño del puesto de trabajo y objetivos asignados al mismo y en su reconocimiento existe una cierta discrecionalidad -que no arbitrariedad- de la Administración, conocedora del funcionamiento de sus servicios, como tal decisión discrecional ha de ser, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 35.1.i) de la Ley 39//2015, adecuadamente motivada atendidos los criterios expuestos según las circunstancias de cada caso.
Ahora bien, tal como se adelantó la estimación del recurso no lo puede ser en su totalidad a la vista de la pretensión deducida en el suplico de la demanda en el que se viene a reiterar la pretensión deducida en su recurso administrativo, esto es que:
"(.../...) se reconozca al compareciente el derecho a que se abone la cantidad correspondiente en el concepto de 'AT Regularización Productividad'', así como la regularización en nómina de los correspondientes atrasos entre lo que se percibió y lo que se debería de haber percibido en base a los hechos anteriormente expuestos, con cuanto más proceda en Derecho..."; y en su caso: reconozca el derecho del hoy demandante a que "...se reconozca al compareciente el derecho a que se abone la cantidad correspondiente en el concepto de "71P. Regularización Productividad", así como la regularización en nómina de los correspondientes atrasos entre lo que se percibió y lo que se debería de haber percibido en base a los hechos anteriormente expuestos, con cuanto más proceda en Derecho...", junto con todos los pronunciamientos favorables y con condena en costas para la Administración, con cuanto más proceda en Derecho".
Por tanto, desconociéndose los parámetros de cantidad y calidad a los que se remite la Administración para la evaluación del trabajo desarrollado por la demandante, lo procedente es la anulación de la actuación administrativa impugnada y la retroacción de las actuaciones administrativas para que por la Administración demandada, explicitados dichos parámetros de cantidad y calidad tenidos en cuenta, los individualice adecuadamente respecto del concreto trabajo desarrollado por la demandante para motivar que la cuantía de 52,25 € era la más ajustada a dichos parámetros tal como se ha sostenido por la Administración, resolución que, como es criterio reiterado de esta Sección Séptima en supuestos análogos, nunca podrá ser objeto de ejecución de la presente Sentencia; sino que si la recurrente no estuviera conforme con la motivación explicitada en el mismo, habrá de interponer, si a su derecho conviene, recurso contencioso-administrativo contra la referida Resolución y ello por la elemental razón, de que en el presente proceso, el ámbito del debate no ha alcanzado al fondo de la fundamentación y motivación que son inexistentes, y por ende desconocidas, sino que se ha circunscrito a analizar y resolver sobre la falta de motivación.
CUARTO.- De conformidad con lo dispuesto en el apartado 1 del artículo 139 de la Ley 29/1998, de 13 de Julio, reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, no se hace especial imposición de las costas procesales.
Vistos los preceptos citados, concordantes y demás de general y pertinente aplicación.
