Sentencia Contencioso-Administrativo 133/2026 Tribunal Superior de Justicia de Andalucía. Sala de lo Contencioso-Administrativo. Sección Tercera, Rec. 219/2022 de 18 de febrero del 2026

PRIMERO.- Objeto y pretensión

Por la representación procesal de Rural Divertia SL se interpone recurso contencioso-administrativo contra la Resolución dictada por la Presidencia de Confederación Hidrográfica del Guadalquivir de 17 de enero de 2022, recaída en el expediente NUM000, por la cual se desestima el recurso de reposición interpuesto ante la misma contra su resolución de 23 de septiembre de 2021 de imposición de la sanción de multa de 2.449 €, por realización de las motas, de consuno con la obligación de reponer las cosas a su estado anterior; y de 600 €, por derivación de las aguas, con la obligación de retirar todo elemento que la permita.

En su escrito de demanda, la parte recurrente desistió de la impugnación de la sanción de multa de 2.449 euros, limitándose a impugnar la sanción de 600 euros por derivación de aguas.

La parte recurrente suplica en su demanda que se dicte sentencia por la que se decrete el desistimiento parcial en el recurso contencioso-administrativo n.º 219/2022, únicamente en lo concerniente a la imposición de la sanción de multa de 2.449 €, por realización de las motas, de consuno con la obligación de reponer las cosas a su estado anterior, sin hacer condena en costas; y en relación con la sanción de derivación de aguas, dicte sentencia por la cual se anule la resolución recurrida, en lo que no ha sido objeto de desistimiento por esta parte demandante, con el archivo del expediente sancionador incoado con número de referencia NUM000, con expresa condena en costas a la demandada.

Los hechos sancionados consisten en:

«Haber procedido a la realización de trabajos consistentes en tres motas de troncos, tierras y restos vegetales en zona de servidumbre y policía de la margen izquierda de los ríos Guadiana Menor y en zona de servidumbre de la margen derecha del río Guadalhortuna, así como la derivación de aguas superficiales de los cauces del río Fardes y Guadiana Menor mediante tomas terreras, todo ello en el sitio denominado DIRECCION000, Polígono NUM001, Parcela NUM002, del T.M. de Dehesas de Guadix (Granada), sin autorización de la Confederación Hidrográfica del Guadalquivir».

Estos hechos fueron calificados en la resolución administrativa como como infracción leve, en aplicación del artículo 116.3, apartados a), b), d) y g) del Real Decreto Legislativo 1/2001, de 20 de julio, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de Aguas ( TRLA, en adelante), en relación con sus artículos 6 y 52 y ss., y el artículo 315, apartados c) e i) del Real Decreto 849/1986, de 11 de abril, por el que se aprueba el Reglamento del Dominio Público Hidráulico ( RDPH, en adelante), en relación con sus artículos 6, 7, 9.4 y 83 y ss.

SEGUNDO.- Posición de la demandante

La actora expone extensamente los antecedentes históricos y jurídicos del aprovechamiento de aguas ejercido por la Comunidad de Regantes DIRECCION001, de la que forma parte la finca DIRECCION000, propiedad de la recurrente. Afirma que el derecho al aprovechamiento de aguas públicas derivadas de los ríos Fardes y Guadiana Menor se halla «consolidado sobradamente» por prescripción, conforme a la Ley de Aguas de 1879 y al Código Civil, y que dicho derecho fue acreditado mediante Acta Notarial de Notoriedad de 5 de agosto de 1986, tramitada conforme al artículo 65 del Reglamento Hipotecario. Refiere que la Comunidad de Regantes quedó válidamente constituida en 1982 y que, desde 1996, se halla en trámite administrativo la inscripción del aprovechamiento en el Registro de Aguas, trámite que -según sostiene- permanece inexplicablemente paralizado por causas imputables al propio Organismo de Cuenca.

La demandante considera que la Administración demandada incurre en un error de base al calificar como ilícita la derivación de aguas realizada a través de las acequias tradicionales, pues entiende que se trata del ejercicio legítimo de un derecho adquirido y acreditado, cuya inscripción registral tiene carácter meramente declarativo y no constitutivo. Aduce que la propia Confederación ha reconocido reiteradamente que el expediente de inscripción continúa en tramitación desde hace más de dos décadas, sin que la dilación pueda perjudicar al administrado. Añade que el aprovechamiento ha sido objeto de publicaciones oficiales, actas de confrontación y diversos informes favorables, incluido uno de la Abogacía del Estado de 1997.

La actora sostiene que la sanción se fundamenta en apreciaciones erróneas y especulativas del Agente Medioambiental, quien, según afirma, basó parte de sus conclusiones en manifestaciones de terceros, «según vecinos de la zona con los que nos entrevistamos», lo que -a su juicio- desvirtúa la presunción de veracidad funcionarial, limitada únicamente a hechos directamente constatados. Considera que tales testimonios de referencia carecen de valor probatorio y no pueden prevalecer frente a la documentación acreditativa del derecho histórico al aprovechamiento.

Manifiesta igualmente que las tomas y acequias descritas como «tomas terreras» no constituyen obras nuevas ni ilegítimas, sino elementos tradicionales del sistema de riego, construidos con materiales perecederos -tierra, madera, broza- cuya conservación exige actuaciones periódicas de desbroce y mantenimiento, sin que ello implique alteración sustancial alguna ni creación de nuevas derivaciones. Entiende que la Administración confunde labores de conservación con actuaciones ilícitas, ignorando la naturaleza constructiva de las acequias y la necesidad de su mantenimiento para garantizar el flujo del agua.

La demandante insiste en que el Organismo de Cuenca ha actuado con negligencia al mantener paralizado el procedimiento de inscripción desde 1996, requiriendo reiteradamente documentación ya aportada y generando una situación de indefensión que no puede trasladarse al administrado mediante la imposición de sanciones. Afirma que la Administración «se enroca» en una interpretación restrictiva y errónea del derecho adquirido, pretendiendo condicionar su ejercicio a una legalización que, en realidad, no constituye requisito de validez del aprovechamiento.

Considera vulnerados los principios de tipicidad y responsabilidad, al no concurrir conducta dolosa o culposa, ni encajar los hechos en el tipo infractor del artículo 116.3 del Texto Refundido de la Ley de Aguas. A su juicio, no puede calificarse como derivación no autorizada el ejercicio de un derecho legítimo y consolidado, ni puede imputarse infracción alguna cuando la propia Administración ha tolerado y conocido históricamente el aprovechamiento, incluso constatándolo en actas de confrontación.

En definitiva, la actora solicita la anulación de la resolución impugnada, al entender que la sanción carece de fundamento jurídico, se apoya en apreciaciones no objetivas y desconoce la existencia de un derecho histórico al aprovechamiento de aguas adquirido por prescripción y acreditado notarialmente, cuya inscripción administrativa permanece injustificadamente pendiente por causas imputables al propio Organismo de Cuenca.

TERCERO.- Posición de la Administración

El Abogado del Estado sostiene que los hechos sancionados se encuentran plenamente acreditados en el expediente administrativo. Afirma que la denuncia formulada por el Servicio de Guardería Fluvial constató el riego de 1,5 hectáreas de chopera mediante agua captada desde dos tomas terreras, una situada en el río Fardes y otra en el río Guadiana Menor, hechos que -según destaca- «no se niegan de contrario». La Administración entiende que la actividad sancionada constituye un uso privativo del dominio público hidráulico carente de título habilitante, sin que pueda ampararse en la prescripción alegada por la actora.

La demandada refiere que la mercantil sostiene que el aprovechamiento estaría protegido por una concesión adquirida por prescripción conforme a la Ley de Aguas de 1879, y que se encuentra pendiente de resolución el expediente NUM003 promovido por la Comunidad de Regantes DIRECCION001 para la legalización del aprovechamiento al amparo de la Disposición Transitoria Primera de la Ley de Aguas de 1985. Sin embargo, considera que tal alegación no puede prosperar, pues la normativa anterior fue derogada y el régimen transitorio únicamente permite mantener los aprovechamientos preexistentes «en los mismos términos que hubiera venido disfrutando el aprovechamiento durante veinte años», sin admitir ampliaciones, modificaciones o alteraciones sustanciales.

La Administración manifiesta que la actora invoca un acta de notoriedad de 5 de agosto de 1986 para acreditar la existencia de cuatro acequias históricas -Caz de Manzano, Nueva de la Virgen, Primera de la Virgen y Acequia del Barco- a través de las cuales la Comunidad derivaba aguas superficiales. No obstante, entiende que la comparación entre dicha acta y la realidad constatada por el agente medioambiental evidencia discrepancias relevantes. Así, el funcionario advirtió que el agua procedente de ambas tomas desemboca en una única acequia terrera, mientras que en el acta notarial cada acequia contaba con su propia toma diferenciada. La Administración considera que esta circunstancia revela una alteración sustancial del sistema de derivación respecto del existente antes de 1986.

Añade que la actora cuestiona las apreciaciones del agente sobre el carácter reciente de las tomas y sobre la desaparición de determinadas acequias, alegando que no existen tomas nuevas sino «elementos de derivación que precisan de un mantenimiento habitual». Sin embargo, la Administración sostiene que tal afirmación queda desvirtuada por la documentación aportada por la propia actora en el seno del expediente NUM003. En concreto, destaca que en un escrito de octubre de 2021, acompañado de una memoria técnica, se reconoce que el riego se realiza exclusivamente mediante dos acequias -Acequia del Caz y Acequia del Barco- sin mención alguna a las otras dos acequias históricas. Considera que esta omisión confirma el abandono o desaparición de parte del sistema tradicional de derivación.

Asimismo, la Administración subraya que las coordenadas de las tomas recogidas en la memoria técnica coinciden con las consignadas en la denuncia, lo que acredita que la Acequia del Barco deriva aguas de ambos cauces, cuando en el acta de notoriedad únicamente se le atribuía la derivación desde el río Guadiana Menor. Entiende que esta modificación resulta incompatible con el mantenimiento del aprovechamiento en los términos históricos exigidos por la Disposición Transitoria Primera.

La demandada insiste en que no se discute que la actora pudiera tener derecho a derivar aguas de los ríos Fardes y Guadiana Menor conforme al régimen anterior, pero sí que las tomas actualmente utilizadas sean las mismas que las contempladas en el acta de notoriedad. Afirma que «hay variaciones en el aprovechamiento respecto del que existiera antes de 1986, tanto en cuanto a las acequias utilizadas como a los puntos de toma», y que tales variaciones no fueron comunicadas al organismo de cuenca hasta después de la denuncia. Por ello, considera que la actora no puede pretender ampararse en la solicitud de inscripción del aprovechamiento histórico para eludir la sanción impuesta, pues «el aprovechamiento histórico cuya inscripción se instó y el actual son simplemente distintos».

Finalmente, la Administración se remite al resto de fundamentos de la resolución recurrida y solicita la íntegra desestimación del recurso contencioso-administrativo, al entender que la sanción impuesta se ajusta plenamente a Derecho.

CUARTO.- Sobre el desistimiento

Dispone el artículo 74.1 de la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la jurisdicción contencioso-administrativa, que:

«El recurrente podrá desistir del recurso en cualquier momento anterior a la sentencia».

Igualmente, el punto 3º señala que:

«El letrado o letrada de la Administración de Justicia dará traslado a las demás partes, y en los supuestos de acción popular al Ministerio Fiscal, por plazo común de cinco días. Si prestaren su conformidad al desistimiento o no se opusieren a él, dictará decreto en el que declarará terminado el procedimiento, ordenando el archivo de los autos».

La parte recurrente, como se expone en el fundamento jurídico primero de esta resolución, ha desistido del recurso en relación con una de las infracciones imputadas, manteniéndolo en lo tocante a la infracción de derivación de aguas.

La Administración no ha mostrado oposición a este desistimiento, por lo que no apreciándose daño para el interés público, debemos admitir el desistimiento interesado sin necesidad de mayores pronunciamientos.

QUINTO.- Sobre la infracción de los principios de tipicidad y responsabilidad

Para resolver esta controversia debe partirse, necesariamente, de los hechos que han sido objeto de sanción:

««Haber procedido a la realización de trabajos consistentes en tres motas de troncos, tierras y restos vegetales en zona de servidumbre y policía de la margen izquierda de los ríos Guadiana Menor y en zona de servidumbre de la margen derecha del río Guadalhortuna, así como la derivación de aguas superficiales de los cauces del río Fardes y Guadiana Menor mediante tomas terreras, todo ello en el sitio denominado DIRECCION000, Polígono NUM001, Parcela NUM002, del T.M. de Dehesas de Guadix (Granada), sin autorización de la Confederación Hidrográfica del Guadalquivir».».

Repárese en que la única infracción enjuiciada es la relativa a la derivación de aguas superficiales de los cauces del río Fardes y Guadiana Menos sin autorización de la CHG.

El principio de tipicidad se recoge en el artículo 27 de la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público, a cuyo tenor:

«Sólo constituyen infracciones administrativas las vulneraciones del ordenamiento jurídico previstas como tales infracciones por una Ley, sin perjuicio de lo dispuesto para la Administración Local en el Título XI de la Ley 7/1985, de 2 de abril. »

El principio de responsabilidad, por su parte, se prevé en el artículo 28 de la misma norma:

«Sólo podrán ser sancionadas por hechos constitutivos de infracción administrativa las personas físicas y jurídicas, así como, cuando una Ley les reconozca capacidad de obrar, los grupos de afectados, las uniones y entidades sin personalidad jurídica y los patrimonios independientes o autónomos, que resulten responsables de los mismos a título de dolo o culpa».

Pues bien, en el supuesto de autos, la interpretación conjunta de estos principios positivizados en nuestro ordenamiento jurídico con el principio de buena administración exigible a la Administración debe conducir a la estimación del recurso contencioso-administrativo en la parte no desistida.

La Administración demandada, en su escrito de contestación, viene a reconocer de modo soslayado el derecho de aprovechamiento de aguas de la parte recurrente adquirido por prescripción, que enlaza con la Disposición Transitoria Primera, apartado 1, del Real Decreto Legislativo 1/2001, de 20 de julio, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de Aguas:

«Quienes, conforme a la normativa anterior a la Ley 29/1985, de 2 de agosto, de Aguas, fueran titulares de aprovechamiento de aguas públicas en virtud de concesión administrativa o prescripción acreditada, así como de autorizaciones de ocupación o utilización del dominio público estatal, seguirán disfrutando de sus derechos, de acuerdo con el contenido de sus títulos administrativos y lo que la propia Ley 29/1985 establece, durante un plazo máximo de setenta y cinco años a partir de la entrada en vigor de la misma, de no fijarse en su título otro menor».

Sin embargo, sostiene la aplicación de la aplicación Disposición Transitoria primera.2 de la derogada Ley 29/1985, de 2 de agosto, de Aguas, que dice:

«Podrán legalizarse, mediante inscripción en el Registro de Aguas, aquellos aprovechamientos de aguas definidas como públicas según la normativa anterior, si sus titulares acreditaran por acta de notoriedad, de conformidad con los requisitos de la legislación notarial e hipotecaria y en el plazo de tres años, contados a partir de la entrada en vigor de la presente Ley, el derecho a la utilización del recurso en los mismos términos en que se hubiera venido disfrutando el aprovechamiento durante veinte años».

Y sobre su base, defiende que no se discute el derecho de la actora a derivar aguas de los ríos Fardes y Guadiana Menor, pero sí que las tomas sean las contempladas en el acta de notoriedad.

Por un lado, téngase en cuenta el principio de buena administración. Sobre la incidencia de su vulneración se ha pronunciado el Tribunal Supremo, indicando que no toda vulneración de normas implica una vulneración del principio de buena administración jurídicamente relevante ( STS 1472/2023, de 17 de noviembre -rec. 1931/2022; ECLI:ES:TS:2023:5036), pero que en cualquier caso es una cuestión extremadamente casuística que debe examinarse caso por caso. Así, la STS 458/2024, de 14 de marzo (rec. 3050/2024 - ECLI:ES:TS:2024:1593) explicaba:

«Cuándo se produce efectos invalidantes en supuestos de conculcación del principio de buena administración, pues sin agotar los supuestos, la jurisprudencia ha venido reconociendo aquellos en los que la conculcación del principio de buena administración, también en su manifestación de dilaciones indebidas, han conllevado un perjuicio o desventaja jurídicamente relevante al contribuyente ajeno a la misma, al efecto puede mencionarse la Sentencia del Tribunal Supremo de 17 de noviembre de 2023, rec. cas. 1931/2022 , "Como resulta evidente el desarrollo de este principio de buena administración se ha articulado, muy acusadamente, sobre la equidad, la justicia del caso concreto, y lo que cuadra y es correcto para resolver dicho caso específico no tiene encaje en otros supuestos con sus singularidades, aún cuando pueda latir el mismo o parecido problema jurídico».

El recurrente pone de relieve que desde comienzos de los años ochenta, los propietarios regantes del término municipal de Dehesas de Guadix venían utilizando de forma inmemorial las aguas de los ríos Fardes y Guadiana Menor a través de un entramado tradicional de acequias. Con el fin de ordenar y formalizar ese uso histórico, el 3 de abril de 1982 se celebró una Junta General Extraordinaria en la que se acordó constituir la Comunidad de Regantes DIRECCION001. La Comunidad se fundó sobre la base de un derecho de aprovechamiento adquirido por prescripción conforme a la Ley de Aguas de 1879 y al Código Civil, y se facultó a su Presidencia para tramitar un Acta Notarial que acreditara la posesión exigida por la normativa entonces vigente, así como para promover la inscripción administrativa del aprovechamiento en el Registro de Aguas, con carácter meramente informativo. El Organismo de Cuenca abrió el expediente CAC NUM004 para la tramitación de la constitución de la Comunidad.

En 1986, el Notario de Guadix otorgó el Acta de Notoriedad que acreditaba formalmente la prescripción del derecho de aprovechamiento de aguas derivadas de ambos ríos mediante las acequias tradicionales. En dicha Acta se reconocía expresamente que la finca DIRECCION000 o DIRECCION002 formaba parte de la zona con derecho a riego y que recibía aguas del río Fardes a través de las Acequias Primera y Segunda de la Virgen, y del río Guadiana Menor mediante la Acequia del Barco, incluso con un uso exclusivo respecto de estas conducciones, además del aprovechamiento general comunitario.

Tras la entrada en vigor de la Ley de Aguas de 1985, la Comunidad de Regantes se vio obligada a completar la inscripción administrativa del derecho ya adquirido y acreditado. Por ello, el 25 de octubre de 1996 presentó solicitud formal de inscripción del aprovechamiento por prescripción, acompañando el Acta Notarial de 1986. El Organismo de Cuenca incoó el expediente NUM003 (711-Gr) para tramitar dicha inscripción.

Durante 1997 se desarrollaron los trámites previstos en la normativa transitoria: se publicaron los anuncios en el Boletín Oficial de la Provincia y en el Ayuntamiento sin que se presentara oposición alguna; se levantó el Acta de Confrontación sobre el terreno, que confirmó la coincidencia sustancial entre la realidad física y los datos del Acta Notarial; y el 3 de abril de ese año se emitió un Informe-Propuesta favorable a la inscripción del aprovechamiento por prescripción, reconociendo una superficie regable de 218,49 hectáreas y manteniendo los riegos históricos de la finca DIRECCION000. La Abogacía del Estado, tras examinar el expediente, emitió igualmente un informe favorable en octubre de 1997.

Pese a que todos los trámites estaban concluidos y los informes eran favorables, el procedimiento quedó inexplicablemente paralizado desde finales de 1997. A partir de 2003 comenzaron a intercambiarse comunicaciones internas entre distintas áreas del Organismo de Cuenca, solicitando reiteradamente documentación que ya constaba en el expediente y afirmando, de manera errónea, que no se había acreditado la prescripción, a pesar de la existencia del Acta Notarial y de los informes técnicos y jurídicos favorables. En 2006 incluso se requirió a la Comunidad que acreditara un derecho ya probado y reconocido, y se le exigió una resolución de inscripción cuya emisión correspondía exclusivamente al propio Organismo. La Comunidad respondió recordando que todos los requisitos legales estaban cumplidos y que la documentación obrante era suficiente. Sin embargo, en 2007 el Organismo volvió a limitarse a afirmar que el expediente «seguía en tramitación», sin adoptar resolución alguna. Desde entonces, y hasta el momento en que se incoó el expediente sancionador que origina este proceso, el procedimiento administrativo de inscripción permanecía sin resolver por causas exclusivamente imputables a la Administración.

Este relato de hechos viene sustentado con numerosas evidencias de naturaleza documental (documento nº1 a 18) y además no ha sido contradicho por la Administración.

Por tanto, en el año 1996 se presentó solicitud de inscripción del aprovechamiento, en el año 1997 se iniciaron los trámites, y a fecha de interposición de la demanda todavía no había sido resuelto.

Es evidente la infracción del deber de diligencia de la Administración, que pese a la conclusión de los trámites del procedimiento en cuestión y con informes favorables, no resolvió lo procedente, habiendo transcurrido un lapso de tiempo más que suficiente desde que se presentara la solicitud de inscripción. Esta infracción del deber de diligencia administrativa que forma parte del principio de buena administración (que en nuestro ordenamiento jurídico descansa en preceptos como el artículo 103 de la Constitución Española o el artículo 3.1 de la Ley 40/2015) ha de ponerse en relación con la infracción imputada al recurrente.

El artículo 116.3.b) del TRLA señala como infracción:

«La derivación de agua de sus cauces y el alumbramiento de aguas subterráneas sin la correspondiente concesión o autorización cuando sea precisa».

Y la letra g) tipifica:

«El incumplimiento de las prohibiciones establecidas en la presente Ley o la omisión de los actos a que obliga».

La Administración, como decíamos, no discute el derecho del recurrente a derivar aguas del Río Fardes y del Río Guadiana Menor, pero pone de relieve que la Acequia del Barco, en relación con la cual una toma está en el cauce del Río Fardes y otra en el Cauce del Guadiana Menor, está derivando aguas de sendos cauces cuando en el acta de notoriedad y en el informe propuesta la Acequia del Barco sólo deriva aguas del río Guadiana Menor, mientras que la derivación del aguas del río Fardes se lleva a cabo a través de la Acequia Primera y Segunda de la Virgen, habiendo, en suma, variaciones en el aprovechamiento respecto al que existiera antes de 1986.

Ocurre, sin embargo, que la infracción del principio de buena administración derivada de la vulneración del deber de diligencia de la Administración en la tramitación del procedimiento de inscripción de aprovechamiento de aguas debe tener incidencia de la apreciación de las infracciones imputadas al recurrente, quien al fin y al cabo, tiene un derecho de derivación de aguas de los ríos indicados.

Para que las alegaciones de la Administración en torno a la Disposición Transitoria por ella invocada tuvieran virtualidad suficiente hubiera sido preciso que, en el ejercicio del deber de diligencia que le es exigible, hubiera resuelto el expediente iniciado hace ya casi 30 años. Tras esta decisión, el reproche dirigido al recurrente sobre las condiciones del aprovechamiento se asentarían en la seguridad jurídica ofrecida por una decisión administrativa fundamentada en la documentación adjuntada por el recurrente.

En suma, debemos estimar el recurso contencioso-administrativo en este punto.

SEXTO.- Sobre las costas

Por aplicación de la facultado contenida en el artículo 139.1 de la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la jurisdicción contencioso-administrativa, no se hace expresa imposición de costas.

Vistos los preceptos legales citados, y demás de general y pertinente aplicación, por la autoridad que nos confiere la Constitución Española,

PRIMERO.- Objeto y pretensión

Por la representación procesal de Rural Divertia SL se interpone recurso contencioso-administrativo contra la Resolución dictada por la Presidencia de Confederación Hidrográfica del Guadalquivir de 17 de enero de 2022, recaída en el expediente NUM000, por la cual se desestima el recurso de reposición interpuesto ante la misma contra su resolución de 23 de septiembre de 2021 de imposición de la sanción de multa de 2.449 €, por realización de las motas, de consuno con la obligación de reponer las cosas a su estado anterior; y de 600 €, por derivación de las aguas, con la obligación de retirar todo elemento que la permita.

En su escrito de demanda, la parte recurrente desistió de la impugnación de la sanción de multa de 2.449 euros, limitándose a impugnar la sanción de 600 euros por derivación de aguas.

La parte recurrente suplica en su demanda que se dicte sentencia por la que se decrete el desistimiento parcial en el recurso contencioso-administrativo n.º 219/2022, únicamente en lo concerniente a la imposición de la sanción de multa de 2.449 €, por realización de las motas, de consuno con la obligación de reponer las cosas a su estado anterior, sin hacer condena en costas; y en relación con la sanción de derivación de aguas, dicte sentencia por la cual se anule la resolución recurrida, en lo que no ha sido objeto de desistimiento por esta parte demandante, con el archivo del expediente sancionador incoado con número de referencia NUM000, con expresa condena en costas a la demandada.

Los hechos sancionados consisten en:

«Haber procedido a la realización de trabajos consistentes en tres motas de troncos, tierras y restos vegetales en zona de servidumbre y policía de la margen izquierda de los ríos Guadiana Menor y en zona de servidumbre de la margen derecha del río Guadalhortuna, así como la derivación de aguas superficiales de los cauces del río Fardes y Guadiana Menor mediante tomas terreras, todo ello en el sitio denominado DIRECCION000, Polígono NUM001, Parcela NUM002, del T.M. de Dehesas de Guadix (Granada), sin autorización de la Confederación Hidrográfica del Guadalquivir».

Estos hechos fueron calificados en la resolución administrativa como como infracción leve, en aplicación del artículo 116.3, apartados a), b), d) y g) del Real Decreto Legislativo 1/2001, de 20 de julio, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de Aguas ( TRLA, en adelante), en relación con sus artículos 6 y 52 y ss., y el artículo 315, apartados c) e i) del Real Decreto 849/1986, de 11 de abril, por el que se aprueba el Reglamento del Dominio Público Hidráulico ( RDPH, en adelante), en relación con sus artículos 6, 7, 9.4 y 83 y ss.

SEGUNDO.- Posición de la demandante

La actora expone extensamente los antecedentes históricos y jurídicos del aprovechamiento de aguas ejercido por la Comunidad de Regantes DIRECCION001, de la que forma parte la finca DIRECCION000, propiedad de la recurrente. Afirma que el derecho al aprovechamiento de aguas públicas derivadas de los ríos Fardes y Guadiana Menor se halla «consolidado sobradamente» por prescripción, conforme a la Ley de Aguas de 1879 y al Código Civil, y que dicho derecho fue acreditado mediante Acta Notarial de Notoriedad de 5 de agosto de 1986, tramitada conforme al artículo 65 del Reglamento Hipotecario. Refiere que la Comunidad de Regantes quedó válidamente constituida en 1982 y que, desde 1996, se halla en trámite administrativo la inscripción del aprovechamiento en el Registro de Aguas, trámite que -según sostiene- permanece inexplicablemente paralizado por causas imputables al propio Organismo de Cuenca.

La demandante considera que la Administración demandada incurre en un error de base al calificar como ilícita la derivación de aguas realizada a través de las acequias tradicionales, pues entiende que se trata del ejercicio legítimo de un derecho adquirido y acreditado, cuya inscripción registral tiene carácter meramente declarativo y no constitutivo. Aduce que la propia Confederación ha reconocido reiteradamente que el expediente de inscripción continúa en tramitación desde hace más de dos décadas, sin que la dilación pueda perjudicar al administrado. Añade que el aprovechamiento ha sido objeto de publicaciones oficiales, actas de confrontación y diversos informes favorables, incluido uno de la Abogacía del Estado de 1997.

La actora sostiene que la sanción se fundamenta en apreciaciones erróneas y especulativas del Agente Medioambiental, quien, según afirma, basó parte de sus conclusiones en manifestaciones de terceros, «según vecinos de la zona con los que nos entrevistamos», lo que -a su juicio- desvirtúa la presunción de veracidad funcionarial, limitada únicamente a hechos directamente constatados. Considera que tales testimonios de referencia carecen de valor probatorio y no pueden prevalecer frente a la documentación acreditativa del derecho histórico al aprovechamiento.

Manifiesta igualmente que las tomas y acequias descritas como «tomas terreras» no constituyen obras nuevas ni ilegítimas, sino elementos tradicionales del sistema de riego, construidos con materiales perecederos -tierra, madera, broza- cuya conservación exige actuaciones periódicas de desbroce y mantenimiento, sin que ello implique alteración sustancial alguna ni creación de nuevas derivaciones. Entiende que la Administración confunde labores de conservación con actuaciones ilícitas, ignorando la naturaleza constructiva de las acequias y la necesidad de su mantenimiento para garantizar el flujo del agua.

La demandante insiste en que el Organismo de Cuenca ha actuado con negligencia al mantener paralizado el procedimiento de inscripción desde 1996, requiriendo reiteradamente documentación ya aportada y generando una situación de indefensión que no puede trasladarse al administrado mediante la imposición de sanciones. Afirma que la Administración «se enroca» en una interpretación restrictiva y errónea del derecho adquirido, pretendiendo condicionar su ejercicio a una legalización que, en realidad, no constituye requisito de validez del aprovechamiento.

Considera vulnerados los principios de tipicidad y responsabilidad, al no concurrir conducta dolosa o culposa, ni encajar los hechos en el tipo infractor del artículo 116.3 del Texto Refundido de la Ley de Aguas. A su juicio, no puede calificarse como derivación no autorizada el ejercicio de un derecho legítimo y consolidado, ni puede imputarse infracción alguna cuando la propia Administración ha tolerado y conocido históricamente el aprovechamiento, incluso constatándolo en actas de confrontación.

En definitiva, la actora solicita la anulación de la resolución impugnada, al entender que la sanción carece de fundamento jurídico, se apoya en apreciaciones no objetivas y desconoce la existencia de un derecho histórico al aprovechamiento de aguas adquirido por prescripción y acreditado notarialmente, cuya inscripción administrativa permanece injustificadamente pendiente por causas imputables al propio Organismo de Cuenca.

TERCERO.- Posición de la Administración

El Abogado del Estado sostiene que los hechos sancionados se encuentran plenamente acreditados en el expediente administrativo. Afirma que la denuncia formulada por el Servicio de Guardería Fluvial constató el riego de 1,5 hectáreas de chopera mediante agua captada desde dos tomas terreras, una situada en el río Fardes y otra en el río Guadiana Menor, hechos que -según destaca- «no se niegan de contrario». La Administración entiende que la actividad sancionada constituye un uso privativo del dominio público hidráulico carente de título habilitante, sin que pueda ampararse en la prescripción alegada por la actora.

La demandada refiere que la mercantil sostiene que el aprovechamiento estaría protegido por una concesión adquirida por prescripción conforme a la Ley de Aguas de 1879, y que se encuentra pendiente de resolución el expediente NUM003 promovido por la Comunidad de Regantes DIRECCION001 para la legalización del aprovechamiento al amparo de la Disposición Transitoria Primera de la Ley de Aguas de 1985. Sin embargo, considera que tal alegación no puede prosperar, pues la normativa anterior fue derogada y el régimen transitorio únicamente permite mantener los aprovechamientos preexistentes «en los mismos términos que hubiera venido disfrutando el aprovechamiento durante veinte años», sin admitir ampliaciones, modificaciones o alteraciones sustanciales.

La Administración manifiesta que la actora invoca un acta de notoriedad de 5 de agosto de 1986 para acreditar la existencia de cuatro acequias históricas -Caz de Manzano, Nueva de la Virgen, Primera de la Virgen y Acequia del Barco- a través de las cuales la Comunidad derivaba aguas superficiales. No obstante, entiende que la comparación entre dicha acta y la realidad constatada por el agente medioambiental evidencia discrepancias relevantes. Así, el funcionario advirtió que el agua procedente de ambas tomas desemboca en una única acequia terrera, mientras que en el acta notarial cada acequia contaba con su propia toma diferenciada. La Administración considera que esta circunstancia revela una alteración sustancial del sistema de derivación respecto del existente antes de 1986.

Añade que la actora cuestiona las apreciaciones del agente sobre el carácter reciente de las tomas y sobre la desaparición de determinadas acequias, alegando que no existen tomas nuevas sino «elementos de derivación que precisan de un mantenimiento habitual». Sin embargo, la Administración sostiene que tal afirmación queda desvirtuada por la documentación aportada por la propia actora en el seno del expediente NUM003. En concreto, destaca que en un escrito de octubre de 2021, acompañado de una memoria técnica, se reconoce que el riego se realiza exclusivamente mediante dos acequias -Acequia del Caz y Acequia del Barco- sin mención alguna a las otras dos acequias históricas. Considera que esta omisión confirma el abandono o desaparición de parte del sistema tradicional de derivación.

Asimismo, la Administración subraya que las coordenadas de las tomas recogidas en la memoria técnica coinciden con las consignadas en la denuncia, lo que acredita que la Acequia del Barco deriva aguas de ambos cauces, cuando en el acta de notoriedad únicamente se le atribuía la derivación desde el río Guadiana Menor. Entiende que esta modificación resulta incompatible con el mantenimiento del aprovechamiento en los términos históricos exigidos por la Disposición Transitoria Primera.

La demandada insiste en que no se discute que la actora pudiera tener derecho a derivar aguas de los ríos Fardes y Guadiana Menor conforme al régimen anterior, pero sí que las tomas actualmente utilizadas sean las mismas que las contempladas en el acta de notoriedad. Afirma que «hay variaciones en el aprovechamiento respecto del que existiera antes de 1986, tanto en cuanto a las acequias utilizadas como a los puntos de toma», y que tales variaciones no fueron comunicadas al organismo de cuenca hasta después de la denuncia. Por ello, considera que la actora no puede pretender ampararse en la solicitud de inscripción del aprovechamiento histórico para eludir la sanción impuesta, pues «el aprovechamiento histórico cuya inscripción se instó y el actual son simplemente distintos».

Finalmente, la Administración se remite al resto de fundamentos de la resolución recurrida y solicita la íntegra desestimación del recurso contencioso-administrativo, al entender que la sanción impuesta se ajusta plenamente a Derecho.

CUARTO.- Sobre el desistimiento

Dispone el artículo 74.1 de la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la jurisdicción contencioso-administrativa, que:

«El recurrente podrá desistir del recurso en cualquier momento anterior a la sentencia».

Igualmente, el punto 3º señala que:

«El letrado o letrada de la Administración de Justicia dará traslado a las demás partes, y en los supuestos de acción popular al Ministerio Fiscal, por plazo común de cinco días. Si prestaren su conformidad al desistimiento o no se opusieren a él, dictará decreto en el que declarará terminado el procedimiento, ordenando el archivo de los autos».

La parte recurrente, como se expone en el fundamento jurídico primero de esta resolución, ha desistido del recurso en relación con una de las infracciones imputadas, manteniéndolo en lo tocante a la infracción de derivación de aguas.

La Administración no ha mostrado oposición a este desistimiento, por lo que no apreciándose daño para el interés público, debemos admitir el desistimiento interesado sin necesidad de mayores pronunciamientos.

QUINTO.- Sobre la infracción de los principios de tipicidad y responsabilidad

Para resolver esta controversia debe partirse, necesariamente, de los hechos que han sido objeto de sanción:

««Haber procedido a la realización de trabajos consistentes en tres motas de troncos, tierras y restos vegetales en zona de servidumbre y policía de la margen izquierda de los ríos Guadiana Menor y en zona de servidumbre de la margen derecha del río Guadalhortuna, así como la derivación de aguas superficiales de los cauces del río Fardes y Guadiana Menor mediante tomas terreras, todo ello en el sitio denominado DIRECCION000, Polígono NUM001, Parcela NUM002, del T.M. de Dehesas de Guadix (Granada), sin autorización de la Confederación Hidrográfica del Guadalquivir».».

Repárese en que la única infracción enjuiciada es la relativa a la derivación de aguas superficiales de los cauces del río Fardes y Guadiana Menos sin autorización de la CHG.

El principio de tipicidad se recoge en el artículo 27 de la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público, a cuyo tenor:

«Sólo constituyen infracciones administrativas las vulneraciones del ordenamiento jurídico previstas como tales infracciones por una Ley, sin perjuicio de lo dispuesto para la Administración Local en el Título XI de la Ley 7/1985, de 2 de abril. »

El principio de responsabilidad, por su parte, se prevé en el artículo 28 de la misma norma:

«Sólo podrán ser sancionadas por hechos constitutivos de infracción administrativa las personas físicas y jurídicas, así como, cuando una Ley les reconozca capacidad de obrar, los grupos de afectados, las uniones y entidades sin personalidad jurídica y los patrimonios independientes o autónomos, que resulten responsables de los mismos a título de dolo o culpa».

Pues bien, en el supuesto de autos, la interpretación conjunta de estos principios positivizados en nuestro ordenamiento jurídico con el principio de buena administración exigible a la Administración debe conducir a la estimación del recurso contencioso-administrativo en la parte no desistida.

La Administración demandada, en su escrito de contestación, viene a reconocer de modo soslayado el derecho de aprovechamiento de aguas de la parte recurrente adquirido por prescripción, que enlaza con la Disposición Transitoria Primera, apartado 1, del Real Decreto Legislativo 1/2001, de 20 de julio, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de Aguas:

«Quienes, conforme a la normativa anterior a la Ley 29/1985, de 2 de agosto, de Aguas, fueran titulares de aprovechamiento de aguas públicas en virtud de concesión administrativa o prescripción acreditada, así como de autorizaciones de ocupación o utilización del dominio público estatal, seguirán disfrutando de sus derechos, de acuerdo con el contenido de sus títulos administrativos y lo que la propia Ley 29/1985 establece, durante un plazo máximo de setenta y cinco años a partir de la entrada en vigor de la misma, de no fijarse en su título otro menor».

Sin embargo, sostiene la aplicación de la aplicación Disposición Transitoria primera.2 de la derogada Ley 29/1985, de 2 de agosto, de Aguas, que dice:

«Podrán legalizarse, mediante inscripción en el Registro de Aguas, aquellos aprovechamientos de aguas definidas como públicas según la normativa anterior, si sus titulares acreditaran por acta de notoriedad, de conformidad con los requisitos de la legislación notarial e hipotecaria y en el plazo de tres años, contados a partir de la entrada en vigor de la presente Ley, el derecho a la utilización del recurso en los mismos términos en que se hubiera venido disfrutando el aprovechamiento durante veinte años».

Y sobre su base, defiende que no se discute el derecho de la actora a derivar aguas de los ríos Fardes y Guadiana Menor, pero sí que las tomas sean las contempladas en el acta de notoriedad.

Por un lado, téngase en cuenta el principio de buena administración. Sobre la incidencia de su vulneración se ha pronunciado el Tribunal Supremo, indicando que no toda vulneración de normas implica una vulneración del principio de buena administración jurídicamente relevante ( STS 1472/2023, de 17 de noviembre -rec. 1931/2022; ECLI:ES:TS:2023:5036), pero que en cualquier caso es una cuestión extremadamente casuística que debe examinarse caso por caso. Así, la STS 458/2024, de 14 de marzo (rec. 3050/2024 - ECLI:ES:TS:2024:1593) explicaba:

«Cuándo se produce efectos invalidantes en supuestos de conculcación del principio de buena administración, pues sin agotar los supuestos, la jurisprudencia ha venido reconociendo aquellos en los que la conculcación del principio de buena administración, también en su manifestación de dilaciones indebidas, han conllevado un perjuicio o desventaja jurídicamente relevante al contribuyente ajeno a la misma, al efecto puede mencionarse la Sentencia del Tribunal Supremo de 17 de noviembre de 2023, rec. cas. 1931/2022 , "Como resulta evidente el desarrollo de este principio de buena administración se ha articulado, muy acusadamente, sobre la equidad, la justicia del caso concreto, y lo que cuadra y es correcto para resolver dicho caso específico no tiene encaje en otros supuestos con sus singularidades, aún cuando pueda latir el mismo o parecido problema jurídico».

El recurrente pone de relieve que desde comienzos de los años ochenta, los propietarios regantes del término municipal de Dehesas de Guadix venían utilizando de forma inmemorial las aguas de los ríos Fardes y Guadiana Menor a través de un entramado tradicional de acequias. Con el fin de ordenar y formalizar ese uso histórico, el 3 de abril de 1982 se celebró una Junta General Extraordinaria en la que se acordó constituir la Comunidad de Regantes DIRECCION001. La Comunidad se fundó sobre la base de un derecho de aprovechamiento adquirido por prescripción conforme a la Ley de Aguas de 1879 y al Código Civil, y se facultó a su Presidencia para tramitar un Acta Notarial que acreditara la posesión exigida por la normativa entonces vigente, así como para promover la inscripción administrativa del aprovechamiento en el Registro de Aguas, con carácter meramente informativo. El Organismo de Cuenca abrió el expediente CAC NUM004 para la tramitación de la constitución de la Comunidad.

En 1986, el Notario de Guadix otorgó el Acta de Notoriedad que acreditaba formalmente la prescripción del derecho de aprovechamiento de aguas derivadas de ambos ríos mediante las acequias tradicionales. En dicha Acta se reconocía expresamente que la finca DIRECCION000 o DIRECCION002 formaba parte de la zona con derecho a riego y que recibía aguas del río Fardes a través de las Acequias Primera y Segunda de la Virgen, y del río Guadiana Menor mediante la Acequia del Barco, incluso con un uso exclusivo respecto de estas conducciones, además del aprovechamiento general comunitario.

Tras la entrada en vigor de la Ley de Aguas de 1985, la Comunidad de Regantes se vio obligada a completar la inscripción administrativa del derecho ya adquirido y acreditado. Por ello, el 25 de octubre de 1996 presentó solicitud formal de inscripción del aprovechamiento por prescripción, acompañando el Acta Notarial de 1986. El Organismo de Cuenca incoó el expediente NUM003 (711-Gr) para tramitar dicha inscripción.

Durante 1997 se desarrollaron los trámites previstos en la normativa transitoria: se publicaron los anuncios en el Boletín Oficial de la Provincia y en el Ayuntamiento sin que se presentara oposición alguna; se levantó el Acta de Confrontación sobre el terreno, que confirmó la coincidencia sustancial entre la realidad física y los datos del Acta Notarial; y el 3 de abril de ese año se emitió un Informe-Propuesta favorable a la inscripción del aprovechamiento por prescripción, reconociendo una superficie regable de 218,49 hectáreas y manteniendo los riegos históricos de la finca DIRECCION000. La Abogacía del Estado, tras examinar el expediente, emitió igualmente un informe favorable en octubre de 1997.

Pese a que todos los trámites estaban concluidos y los informes eran favorables, el procedimiento quedó inexplicablemente paralizado desde finales de 1997. A partir de 2003 comenzaron a intercambiarse comunicaciones internas entre distintas áreas del Organismo de Cuenca, solicitando reiteradamente documentación que ya constaba en el expediente y afirmando, de manera errónea, que no se había acreditado la prescripción, a pesar de la existencia del Acta Notarial y de los informes técnicos y jurídicos favorables. En 2006 incluso se requirió a la Comunidad que acreditara un derecho ya probado y reconocido, y se le exigió una resolución de inscripción cuya emisión correspondía exclusivamente al propio Organismo. La Comunidad respondió recordando que todos los requisitos legales estaban cumplidos y que la documentación obrante era suficiente. Sin embargo, en 2007 el Organismo volvió a limitarse a afirmar que el expediente «seguía en tramitación», sin adoptar resolución alguna. Desde entonces, y hasta el momento en que se incoó el expediente sancionador que origina este proceso, el procedimiento administrativo de inscripción permanecía sin resolver por causas exclusivamente imputables a la Administración.

Este relato de hechos viene sustentado con numerosas evidencias de naturaleza documental (documento nº1 a 18) y además no ha sido contradicho por la Administración.

Por tanto, en el año 1996 se presentó solicitud de inscripción del aprovechamiento, en el año 1997 se iniciaron los trámites, y a fecha de interposición de la demanda todavía no había sido resuelto.

Es evidente la infracción del deber de diligencia de la Administración, que pese a la conclusión de los trámites del procedimiento en cuestión y con informes favorables, no resolvió lo procedente, habiendo transcurrido un lapso de tiempo más que suficiente desde que se presentara la solicitud de inscripción. Esta infracción del deber de diligencia administrativa que forma parte del principio de buena administración (que en nuestro ordenamiento jurídico descansa en preceptos como el artículo 103 de la Constitución Española o el artículo 3.1 de la Ley 40/2015) ha de ponerse en relación con la infracción imputada al recurrente.

El artículo 116.3.b) del TRLA señala como infracción:

«La derivación de agua de sus cauces y el alumbramiento de aguas subterráneas sin la correspondiente concesión o autorización cuando sea precisa».

Y la letra g) tipifica:

«El incumplimiento de las prohibiciones establecidas en la presente Ley o la omisión de los actos a que obliga».

La Administración, como decíamos, no discute el derecho del recurrente a derivar aguas del Río Fardes y del Río Guadiana Menor, pero pone de relieve que la Acequia del Barco, en relación con la cual una toma está en el cauce del Río Fardes y otra en el Cauce del Guadiana Menor, está derivando aguas de sendos cauces cuando en el acta de notoriedad y en el informe propuesta la Acequia del Barco sólo deriva aguas del río Guadiana Menor, mientras que la derivación del aguas del río Fardes se lleva a cabo a través de la Acequia Primera y Segunda de la Virgen, habiendo, en suma, variaciones en el aprovechamiento respecto al que existiera antes de 1986.

Ocurre, sin embargo, que la infracción del principio de buena administración derivada de la vulneración del deber de diligencia de la Administración en la tramitación del procedimiento de inscripción de aprovechamiento de aguas debe tener incidencia de la apreciación de las infracciones imputadas al recurrente, quien al fin y al cabo, tiene un derecho de derivación de aguas de los ríos indicados.

Para que las alegaciones de la Administración en torno a la Disposición Transitoria por ella invocada tuvieran virtualidad suficiente hubiera sido preciso que, en el ejercicio del deber de diligencia que le es exigible, hubiera resuelto el expediente iniciado hace ya casi 30 años. Tras esta decisión, el reproche dirigido al recurrente sobre las condiciones del aprovechamiento se asentarían en la seguridad jurídica ofrecida por una decisión administrativa fundamentada en la documentación adjuntada por el recurrente.

En suma, debemos estimar el recurso contencioso-administrativo en este punto.

SEXTO.- Sobre las costas

Por aplicación de la facultado contenida en el artículo 139.1 de la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la jurisdicción contencioso-administrativa, no se hace expresa imposición de costas.

Vistos los preceptos legales citados, y demás de general y pertinente aplicación, por la autoridad que nos confiere la Constitución Española,

PRIMERO.- Objeto y pretensión

Por la representación procesal de Rural Divertia SL se interpone recurso contencioso-administrativo contra la Resolución dictada por la Presidencia de Confederación Hidrográfica del Guadalquivir de 17 de enero de 2022, recaída en el expediente NUM000, por la cual se desestima el recurso de reposición interpuesto ante la misma contra su resolución de 23 de septiembre de 2021 de imposición de la sanción de multa de 2.449 €, por realización de las motas, de consuno con la obligación de reponer las cosas a su estado anterior; y de 600 €, por derivación de las aguas, con la obligación de retirar todo elemento que la permita.

En su escrito de demanda, la parte recurrente desistió de la impugnación de la sanción de multa de 2.449 euros, limitándose a impugnar la sanción de 600 euros por derivación de aguas.

La parte recurrente suplica en su demanda que se dicte sentencia por la que se decrete el desistimiento parcial en el recurso contencioso-administrativo n.º 219/2022, únicamente en lo concerniente a la imposición de la sanción de multa de 2.449 €, por realización de las motas, de consuno con la obligación de reponer las cosas a su estado anterior, sin hacer condena en costas; y en relación con la sanción de derivación de aguas, dicte sentencia por la cual se anule la resolución recurrida, en lo que no ha sido objeto de desistimiento por esta parte demandante, con el archivo del expediente sancionador incoado con número de referencia NUM000, con expresa condena en costas a la demandada.

Los hechos sancionados consisten en:

«Haber procedido a la realización de trabajos consistentes en tres motas de troncos, tierras y restos vegetales en zona de servidumbre y policía de la margen izquierda de los ríos Guadiana Menor y en zona de servidumbre de la margen derecha del río Guadalhortuna, así como la derivación de aguas superficiales de los cauces del río Fardes y Guadiana Menor mediante tomas terreras, todo ello en el sitio denominado DIRECCION000, Polígono NUM001, Parcela NUM002, del T.M. de Dehesas de Guadix (Granada), sin autorización de la Confederación Hidrográfica del Guadalquivir».

Estos hechos fueron calificados en la resolución administrativa como como infracción leve, en aplicación del artículo 116.3, apartados a), b), d) y g) del Real Decreto Legislativo 1/2001, de 20 de julio, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de Aguas ( TRLA, en adelante), en relación con sus artículos 6 y 52 y ss., y el artículo 315, apartados c) e i) del Real Decreto 849/1986, de 11 de abril, por el que se aprueba el Reglamento del Dominio Público Hidráulico ( RDPH, en adelante), en relación con sus artículos 6, 7, 9.4 y 83 y ss.

SEGUNDO.- Posición de la demandante

La actora expone extensamente los antecedentes históricos y jurídicos del aprovechamiento de aguas ejercido por la Comunidad de Regantes DIRECCION001, de la que forma parte la finca DIRECCION000, propiedad de la recurrente. Afirma que el derecho al aprovechamiento de aguas públicas derivadas de los ríos Fardes y Guadiana Menor se halla «consolidado sobradamente» por prescripción, conforme a la Ley de Aguas de 1879 y al Código Civil, y que dicho derecho fue acreditado mediante Acta Notarial de Notoriedad de 5 de agosto de 1986, tramitada conforme al artículo 65 del Reglamento Hipotecario. Refiere que la Comunidad de Regantes quedó válidamente constituida en 1982 y que, desde 1996, se halla en trámite administrativo la inscripción del aprovechamiento en el Registro de Aguas, trámite que -según sostiene- permanece inexplicablemente paralizado por causas imputables al propio Organismo de Cuenca.

La demandante considera que la Administración demandada incurre en un error de base al calificar como ilícita la derivación de aguas realizada a través de las acequias tradicionales, pues entiende que se trata del ejercicio legítimo de un derecho adquirido y acreditado, cuya inscripción registral tiene carácter meramente declarativo y no constitutivo. Aduce que la propia Confederación ha reconocido reiteradamente que el expediente de inscripción continúa en tramitación desde hace más de dos décadas, sin que la dilación pueda perjudicar al administrado. Añade que el aprovechamiento ha sido objeto de publicaciones oficiales, actas de confrontación y diversos informes favorables, incluido uno de la Abogacía del Estado de 1997.

La actora sostiene que la sanción se fundamenta en apreciaciones erróneas y especulativas del Agente Medioambiental, quien, según afirma, basó parte de sus conclusiones en manifestaciones de terceros, «según vecinos de la zona con los que nos entrevistamos», lo que -a su juicio- desvirtúa la presunción de veracidad funcionarial, limitada únicamente a hechos directamente constatados. Considera que tales testimonios de referencia carecen de valor probatorio y no pueden prevalecer frente a la documentación acreditativa del derecho histórico al aprovechamiento.

Manifiesta igualmente que las tomas y acequias descritas como «tomas terreras» no constituyen obras nuevas ni ilegítimas, sino elementos tradicionales del sistema de riego, construidos con materiales perecederos -tierra, madera, broza- cuya conservación exige actuaciones periódicas de desbroce y mantenimiento, sin que ello implique alteración sustancial alguna ni creación de nuevas derivaciones. Entiende que la Administración confunde labores de conservación con actuaciones ilícitas, ignorando la naturaleza constructiva de las acequias y la necesidad de su mantenimiento para garantizar el flujo del agua.

La demandante insiste en que el Organismo de Cuenca ha actuado con negligencia al mantener paralizado el procedimiento de inscripción desde 1996, requiriendo reiteradamente documentación ya aportada y generando una situación de indefensión que no puede trasladarse al administrado mediante la imposición de sanciones. Afirma que la Administración «se enroca» en una interpretación restrictiva y errónea del derecho adquirido, pretendiendo condicionar su ejercicio a una legalización que, en realidad, no constituye requisito de validez del aprovechamiento.

Considera vulnerados los principios de tipicidad y responsabilidad, al no concurrir conducta dolosa o culposa, ni encajar los hechos en el tipo infractor del artículo 116.3 del Texto Refundido de la Ley de Aguas. A su juicio, no puede calificarse como derivación no autorizada el ejercicio de un derecho legítimo y consolidado, ni puede imputarse infracción alguna cuando la propia Administración ha tolerado y conocido históricamente el aprovechamiento, incluso constatándolo en actas de confrontación.

En definitiva, la actora solicita la anulación de la resolución impugnada, al entender que la sanción carece de fundamento jurídico, se apoya en apreciaciones no objetivas y desconoce la existencia de un derecho histórico al aprovechamiento de aguas adquirido por prescripción y acreditado notarialmente, cuya inscripción administrativa permanece injustificadamente pendiente por causas imputables al propio Organismo de Cuenca.

TERCERO.- Posición de la Administración

El Abogado del Estado sostiene que los hechos sancionados se encuentran plenamente acreditados en el expediente administrativo. Afirma que la denuncia formulada por el Servicio de Guardería Fluvial constató el riego de 1,5 hectáreas de chopera mediante agua captada desde dos tomas terreras, una situada en el río Fardes y otra en el río Guadiana Menor, hechos que -según destaca- «no se niegan de contrario». La Administración entiende que la actividad sancionada constituye un uso privativo del dominio público hidráulico carente de título habilitante, sin que pueda ampararse en la prescripción alegada por la actora.

La demandada refiere que la mercantil sostiene que el aprovechamiento estaría protegido por una concesión adquirida por prescripción conforme a la Ley de Aguas de 1879, y que se encuentra pendiente de resolución el expediente NUM003 promovido por la Comunidad de Regantes DIRECCION001 para la legalización del aprovechamiento al amparo de la Disposición Transitoria Primera de la Ley de Aguas de 1985. Sin embargo, considera que tal alegación no puede prosperar, pues la normativa anterior fue derogada y el régimen transitorio únicamente permite mantener los aprovechamientos preexistentes «en los mismos términos que hubiera venido disfrutando el aprovechamiento durante veinte años», sin admitir ampliaciones, modificaciones o alteraciones sustanciales.

La Administración manifiesta que la actora invoca un acta de notoriedad de 5 de agosto de 1986 para acreditar la existencia de cuatro acequias históricas -Caz de Manzano, Nueva de la Virgen, Primera de la Virgen y Acequia del Barco- a través de las cuales la Comunidad derivaba aguas superficiales. No obstante, entiende que la comparación entre dicha acta y la realidad constatada por el agente medioambiental evidencia discrepancias relevantes. Así, el funcionario advirtió que el agua procedente de ambas tomas desemboca en una única acequia terrera, mientras que en el acta notarial cada acequia contaba con su propia toma diferenciada. La Administración considera que esta circunstancia revela una alteración sustancial del sistema de derivación respecto del existente antes de 1986.

Añade que la actora cuestiona las apreciaciones del agente sobre el carácter reciente de las tomas y sobre la desaparición de determinadas acequias, alegando que no existen tomas nuevas sino «elementos de derivación que precisan de un mantenimiento habitual». Sin embargo, la Administración sostiene que tal afirmación queda desvirtuada por la documentación aportada por la propia actora en el seno del expediente NUM003. En concreto, destaca que en un escrito de octubre de 2021, acompañado de una memoria técnica, se reconoce que el riego se realiza exclusivamente mediante dos acequias -Acequia del Caz y Acequia del Barco- sin mención alguna a las otras dos acequias históricas. Considera que esta omisión confirma el abandono o desaparición de parte del sistema tradicional de derivación.

Asimismo, la Administración subraya que las coordenadas de las tomas recogidas en la memoria técnica coinciden con las consignadas en la denuncia, lo que acredita que la Acequia del Barco deriva aguas de ambos cauces, cuando en el acta de notoriedad únicamente se le atribuía la derivación desde el río Guadiana Menor. Entiende que esta modificación resulta incompatible con el mantenimiento del aprovechamiento en los términos históricos exigidos por la Disposición Transitoria Primera.

La demandada insiste en que no se discute que la actora pudiera tener derecho a derivar aguas de los ríos Fardes y Guadiana Menor conforme al régimen anterior, pero sí que las tomas actualmente utilizadas sean las mismas que las contempladas en el acta de notoriedad. Afirma que «hay variaciones en el aprovechamiento respecto del que existiera antes de 1986, tanto en cuanto a las acequias utilizadas como a los puntos de toma», y que tales variaciones no fueron comunicadas al organismo de cuenca hasta después de la denuncia. Por ello, considera que la actora no puede pretender ampararse en la solicitud de inscripción del aprovechamiento histórico para eludir la sanción impuesta, pues «el aprovechamiento histórico cuya inscripción se instó y el actual son simplemente distintos».

Finalmente, la Administración se remite al resto de fundamentos de la resolución recurrida y solicita la íntegra desestimación del recurso contencioso-administrativo, al entender que la sanción impuesta se ajusta plenamente a Derecho.

CUARTO.- Sobre el desistimiento

Dispone el artículo 74.1 de la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la jurisdicción contencioso-administrativa, que:

«El recurrente podrá desistir del recurso en cualquier momento anterior a la sentencia».

Igualmente, el punto 3º señala que:

«El letrado o letrada de la Administración de Justicia dará traslado a las demás partes, y en los supuestos de acción popular al Ministerio Fiscal, por plazo común de cinco días. Si prestaren su conformidad al desistimiento o no se opusieren a él, dictará decreto en el que declarará terminado el procedimiento, ordenando el archivo de los autos».

La parte recurrente, como se expone en el fundamento jurídico primero de esta resolución, ha desistido del recurso en relación con una de las infracciones imputadas, manteniéndolo en lo tocante a la infracción de derivación de aguas.

La Administración no ha mostrado oposición a este desistimiento, por lo que no apreciándose daño para el interés público, debemos admitir el desistimiento interesado sin necesidad de mayores pronunciamientos.

QUINTO.- Sobre la infracción de los principios de tipicidad y responsabilidad

Para resolver esta controversia debe partirse, necesariamente, de los hechos que han sido objeto de sanción:

««Haber procedido a la realización de trabajos consistentes en tres motas de troncos, tierras y restos vegetales en zona de servidumbre y policía de la margen izquierda de los ríos Guadiana Menor y en zona de servidumbre de la margen derecha del río Guadalhortuna, así como la derivación de aguas superficiales de los cauces del río Fardes y Guadiana Menor mediante tomas terreras, todo ello en el sitio denominado DIRECCION000, Polígono NUM001, Parcela NUM002, del T.M. de Dehesas de Guadix (Granada), sin autorización de la Confederación Hidrográfica del Guadalquivir».».

Repárese en que la única infracción enjuiciada es la relativa a la derivación de aguas superficiales de los cauces del río Fardes y Guadiana Menos sin autorización de la CHG.

El principio de tipicidad se recoge en el artículo 27 de la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público, a cuyo tenor:

«Sólo constituyen infracciones administrativas las vulneraciones del ordenamiento jurídico previstas como tales infracciones por una Ley, sin perjuicio de lo dispuesto para la Administración Local en el Título XI de la Ley 7/1985, de 2 de abril. »

El principio de responsabilidad, por su parte, se prevé en el artículo 28 de la misma norma:

«Sólo podrán ser sancionadas por hechos constitutivos de infracción administrativa las personas físicas y jurídicas, así como, cuando una Ley les reconozca capacidad de obrar, los grupos de afectados, las uniones y entidades sin personalidad jurídica y los patrimonios independientes o autónomos, que resulten responsables de los mismos a título de dolo o culpa».

Pues bien, en el supuesto de autos, la interpretación conjunta de estos principios positivizados en nuestro ordenamiento jurídico con el principio de buena administración exigible a la Administración debe conducir a la estimación del recurso contencioso-administrativo en la parte no desistida.

La Administración demandada, en su escrito de contestación, viene a reconocer de modo soslayado el derecho de aprovechamiento de aguas de la parte recurrente adquirido por prescripción, que enlaza con la Disposición Transitoria Primera, apartado 1, del Real Decreto Legislativo 1/2001, de 20 de julio, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de Aguas:

«Quienes, conforme a la normativa anterior a la Ley 29/1985, de 2 de agosto, de Aguas, fueran titulares de aprovechamiento de aguas públicas en virtud de concesión administrativa o prescripción acreditada, así como de autorizaciones de ocupación o utilización del dominio público estatal, seguirán disfrutando de sus derechos, de acuerdo con el contenido de sus títulos administrativos y lo que la propia Ley 29/1985 establece, durante un plazo máximo de setenta y cinco años a partir de la entrada en vigor de la misma, de no fijarse en su título otro menor».

Sin embargo, sostiene la aplicación de la aplicación Disposición Transitoria primera.2 de la derogada Ley 29/1985, de 2 de agosto, de Aguas, que dice:

«Podrán legalizarse, mediante inscripción en el Registro de Aguas, aquellos aprovechamientos de aguas definidas como públicas según la normativa anterior, si sus titulares acreditaran por acta de notoriedad, de conformidad con los requisitos de la legislación notarial e hipotecaria y en el plazo de tres años, contados a partir de la entrada en vigor de la presente Ley, el derecho a la utilización del recurso en los mismos términos en que se hubiera venido disfrutando el aprovechamiento durante veinte años».

Y sobre su base, defiende que no se discute el derecho de la actora a derivar aguas de los ríos Fardes y Guadiana Menor, pero sí que las tomas sean las contempladas en el acta de notoriedad.

Por un lado, téngase en cuenta el principio de buena administración. Sobre la incidencia de su vulneración se ha pronunciado el Tribunal Supremo, indicando que no toda vulneración de normas implica una vulneración del principio de buena administración jurídicamente relevante ( STS 1472/2023, de 17 de noviembre -rec. 1931/2022; ECLI:ES:TS:2023:5036), pero que en cualquier caso es una cuestión extremadamente casuística que debe examinarse caso por caso. Así, la STS 458/2024, de 14 de marzo (rec. 3050/2024 - ECLI:ES:TS:2024:1593) explicaba:

«Cuándo se produce efectos invalidantes en supuestos de conculcación del principio de buena administración, pues sin agotar los supuestos, la jurisprudencia ha venido reconociendo aquellos en los que la conculcación del principio de buena administración, también en su manifestación de dilaciones indebidas, han conllevado un perjuicio o desventaja jurídicamente relevante al contribuyente ajeno a la misma, al efecto puede mencionarse la Sentencia del Tribunal Supremo de 17 de noviembre de 2023, rec. cas. 1931/2022 , "Como resulta evidente el desarrollo de este principio de buena administración se ha articulado, muy acusadamente, sobre la equidad, la justicia del caso concreto, y lo que cuadra y es correcto para resolver dicho caso específico no tiene encaje en otros supuestos con sus singularidades, aún cuando pueda latir el mismo o parecido problema jurídico».

El recurrente pone de relieve que desde comienzos de los años ochenta, los propietarios regantes del término municipal de Dehesas de Guadix venían utilizando de forma inmemorial las aguas de los ríos Fardes y Guadiana Menor a través de un entramado tradicional de acequias. Con el fin de ordenar y formalizar ese uso histórico, el 3 de abril de 1982 se celebró una Junta General Extraordinaria en la que se acordó constituir la Comunidad de Regantes DIRECCION001. La Comunidad se fundó sobre la base de un derecho de aprovechamiento adquirido por prescripción conforme a la Ley de Aguas de 1879 y al Código Civil, y se facultó a su Presidencia para tramitar un Acta Notarial que acreditara la posesión exigida por la normativa entonces vigente, así como para promover la inscripción administrativa del aprovechamiento en el Registro de Aguas, con carácter meramente informativo. El Organismo de Cuenca abrió el expediente CAC NUM004 para la tramitación de la constitución de la Comunidad.

En 1986, el Notario de Guadix otorgó el Acta de Notoriedad que acreditaba formalmente la prescripción del derecho de aprovechamiento de aguas derivadas de ambos ríos mediante las acequias tradicionales. En dicha Acta se reconocía expresamente que la finca DIRECCION000 o DIRECCION002 formaba parte de la zona con derecho a riego y que recibía aguas del río Fardes a través de las Acequias Primera y Segunda de la Virgen, y del río Guadiana Menor mediante la Acequia del Barco, incluso con un uso exclusivo respecto de estas conducciones, además del aprovechamiento general comunitario.

Tras la entrada en vigor de la Ley de Aguas de 1985, la Comunidad de Regantes se vio obligada a completar la inscripción administrativa del derecho ya adquirido y acreditado. Por ello, el 25 de octubre de 1996 presentó solicitud formal de inscripción del aprovechamiento por prescripción, acompañando el Acta Notarial de 1986. El Organismo de Cuenca incoó el expediente NUM003 (711-Gr) para tramitar dicha inscripción.

Durante 1997 se desarrollaron los trámites previstos en la normativa transitoria: se publicaron los anuncios en el Boletín Oficial de la Provincia y en el Ayuntamiento sin que se presentara oposición alguna; se levantó el Acta de Confrontación sobre el terreno, que confirmó la coincidencia sustancial entre la realidad física y los datos del Acta Notarial; y el 3 de abril de ese año se emitió un Informe-Propuesta favorable a la inscripción del aprovechamiento por prescripción, reconociendo una superficie regable de 218,49 hectáreas y manteniendo los riegos históricos de la finca DIRECCION000. La Abogacía del Estado, tras examinar el expediente, emitió igualmente un informe favorable en octubre de 1997.

Pese a que todos los trámites estaban concluidos y los informes eran favorables, el procedimiento quedó inexplicablemente paralizado desde finales de 1997. A partir de 2003 comenzaron a intercambiarse comunicaciones internas entre distintas áreas del Organismo de Cuenca, solicitando reiteradamente documentación que ya constaba en el expediente y afirmando, de manera errónea, que no se había acreditado la prescripción, a pesar de la existencia del Acta Notarial y de los informes técnicos y jurídicos favorables. En 2006 incluso se requirió a la Comunidad que acreditara un derecho ya probado y reconocido, y se le exigió una resolución de inscripción cuya emisión correspondía exclusivamente al propio Organismo. La Comunidad respondió recordando que todos los requisitos legales estaban cumplidos y que la documentación obrante era suficiente. Sin embargo, en 2007 el Organismo volvió a limitarse a afirmar que el expediente «seguía en tramitación», sin adoptar resolución alguna. Desde entonces, y hasta el momento en que se incoó el expediente sancionador que origina este proceso, el procedimiento administrativo de inscripción permanecía sin resolver por causas exclusivamente imputables a la Administración.

Este relato de hechos viene sustentado con numerosas evidencias de naturaleza documental (documento nº1 a 18) y además no ha sido contradicho por la Administración.

Por tanto, en el año 1996 se presentó solicitud de inscripción del aprovechamiento, en el año 1997 se iniciaron los trámites, y a fecha de interposición de la demanda todavía no había sido resuelto.

Es evidente la infracción del deber de diligencia de la Administración, que pese a la conclusión de los trámites del procedimiento en cuestión y con informes favorables, no resolvió lo procedente, habiendo transcurrido un lapso de tiempo más que suficiente desde que se presentara la solicitud de inscripción. Esta infracción del deber de diligencia administrativa que forma parte del principio de buena administración (que en nuestro ordenamiento jurídico descansa en preceptos como el artículo 103 de la Constitución Española o el artículo 3.1 de la Ley 40/2015) ha de ponerse en relación con la infracción imputada al recurrente.

El artículo 116.3.b) del TRLA señala como infracción:

«La derivación de agua de sus cauces y el alumbramiento de aguas subterráneas sin la correspondiente concesión o autorización cuando sea precisa».

Y la letra g) tipifica:

«El incumplimiento de las prohibiciones establecidas en la presente Ley o la omisión de los actos a que obliga».

La Administración, como decíamos, no discute el derecho del recurrente a derivar aguas del Río Fardes y del Río Guadiana Menor, pero pone de relieve que la Acequia del Barco, en relación con la cual una toma está en el cauce del Río Fardes y otra en el Cauce del Guadiana Menor, está derivando aguas de sendos cauces cuando en el acta de notoriedad y en el informe propuesta la Acequia del Barco sólo deriva aguas del río Guadiana Menor, mientras que la derivación del aguas del río Fardes se lleva a cabo a través de la Acequia Primera y Segunda de la Virgen, habiendo, en suma, variaciones en el aprovechamiento respecto al que existiera antes de 1986.

Ocurre, sin embargo, que la infracción del principio de buena administración derivada de la vulneración del deber de diligencia de la Administración en la tramitación del procedimiento de inscripción de aprovechamiento de aguas debe tener incidencia de la apreciación de las infracciones imputadas al recurrente, quien al fin y al cabo, tiene un derecho de derivación de aguas de los ríos indicados.

Para que las alegaciones de la Administración en torno a la Disposición Transitoria por ella invocada tuvieran virtualidad suficiente hubiera sido preciso que, en el ejercicio del deber de diligencia que le es exigible, hubiera resuelto el expediente iniciado hace ya casi 30 años. Tras esta decisión, el reproche dirigido al recurrente sobre las condiciones del aprovechamiento se asentarían en la seguridad jurídica ofrecida por una decisión administrativa fundamentada en la documentación adjuntada por el recurrente.

En suma, debemos estimar el recurso contencioso-administrativo en este punto.

SEXTO.- Sobre las costas

Por aplicación de la facultado contenida en el artículo 139.1 de la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la jurisdicción contencioso-administrativa, no se hace expresa imposición de costas.

Vistos los preceptos legales citados, y demás de general y pertinente aplicación, por la autoridad que nos confiere la Constitución Española,