PRIMERO.- Objeto del recurso.
Es objeto del presente recurso la desestimación presunta del recurso de reposición interpuesto contra el 1 de julio de 2024 contra la solicitud dirigida al Servicio Vasco de Empleo (LANBIDE) el 5 de febrero de 2024, por la que se solicitaban diferencias retributivas por desempeño de funciones de Técnico de Oficina de Prestaciones de nivel 20 desde el año 2019.
En el presente caso, se ejerce una pretensión constitutiva o de plena jurisdicción de las previstas en el actual art. 31.2 de la Ley 29/1998, de 13 de julio, Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, toda vez que la parte actora pretende el reconocimiento de una situación jurídica individualizada y la adopción de las medidas adecuadas para el pleno restablecimiento de la misma, que en el presente caso no es otra cosa que el reconocimiento del derecho solicitado.
SEGUNDO.- Alegaciones de las partes.
Sentado lo anterior, relata la parte actora en su demanda el itertemporal de acontecimientos producido, señalando que el 17 de mayo de 2023 fue nombrada funcionaria de carrera, ocupando puesto con nivel 17 de complemento de destino en la oficina de prestaciones de Tolosa. Se reclama por el periodo comprendido entre el 1 de febrero de 2020 y el 16 de mayo de 2023. Se indica que, con el mismo objeto, ya interpuso reclamación y posterior demanda, que fue estimada por sentencia de esta Sala (Sección Segunda) nº 316/2023, de 15 de junio de 2023, dictada en el recurso nº 185/2021. Se alega que las funciones encomendadas y desarrolladas por la actora, con plenitud y habitualidad, son idénticas en cuanto a volumen de trabajo, así como responsabilidad en la gestión a las de los Técnicos de Oficinas de Prestaciones con nivel 20 de complemento de destino, que nada tienen que ver con las de Auxiliares de Oficina de Prestaciones (nivel 15), para las que en el concurso para la provisión de puestos (resolución de 5 de septiembre de 2022) ni siquiera se indican las funciones, a diferencia de lo que sucede con las de nivel 17 y 20. Se reitera que realiza todas las funciones encomendadas al personal Técnico, recordando que la resolución del Subdirector General de Recursos Y organización, de 11 de abril de 2013, indica a todas las Direcciones provinciales que no se deben de asignar a los Oficiales de gestión y servicios funciones distintas de las correspondientes a su grupo y categoría, refiriendo cuáles son las funciones de nivel 15 y las de nivel 17, lo que reitera el oficio del Subdirector General de Recursos y Organización, de 11 de abril de 2013. Se señala que las funciones desarrolladas en el periodo que se reclama en este procedimiento son las mismas que las que realizaba en la anterior reclamación, procediendo a describir las mismas, concluyendo que las funciones desarrolladas son las de Técnico de oficina de prestaciones de nivel 20. Se recuerda que en la oficina de Beasain en la que trabaja solo hay un técnico de nivel 20 y que se reparten los expedientes, aunque la demandante sea auxiliar. Seguidamente, se da cuenta del reparto de tareas y de desglose de las funciones del Técnico de nivel 20 de complemento de destino, invocándose el certificado de tareas emitido en 2024. Se indica que, si bien el Director de la oficina de Beasain certifica ahora tareas genéricas, se aporta copia de los certificados de tareas del año 2020, que dieron lugar a la sentencia estimatoria ya señalada. Como prueba complementaria de que realiza las mismas tareas que el Técnico refiere que tiene el perfil informático como reconocedor, la realización de diversos cursos sobre reconocimiento de prestaciones, ayudas y subsidios de diversos tipos. Se da cuenta al efecto de los cursos realizados por la demandante dentro de sus itinerarios formativos, que están destinados a trabajadores que realizan tareas de Técnico y no de Auxiliar. Se indica que es la propia Administración la que en los itinerarios formativos de los auxiliares desea que estos se formen y tengan conocimientos para habilitarlos y que puedan tramitar y reconocer prestaciones por desempleo y otras prestaciones.
En los fundamentos de derecho jurídico-materiales se insiste sobre el hecho de que el reparto de la carga de trabajo en la oficina donde ejerce sus funciones se efectúa sin atender a los distintos niveles funcionariales, haciéndose un reparto indiscriminado. Se indica que existe un único funcionario con categoría de Técnico de Oficina de prestaciones, no habiendo director desde diciembre de 2021. Tras invocarse jurisprudencia relativa a que a igual trabajo debe de haber igual retribución, e insiste en que ha tenido que realizar cursos específicos del Servicio Público de Empleo Estatal (SEPE) para realizar las funciones de superior nivel, que realiza y ejerce de acuerdo con su itinerario formativo. Tras invocarse jurisprudencia en la materia, se señala que el conflicto jurídico versa sobre la aplicación del principio de igual retribución a igual trabajo, acogiéndose a lo señalado en el fundamento jurídico segundo de la sentencia de esta Sala nº 316/2023, de 15 de junio de 2023, dictada en el recurso nº 185/2021. A este respecto se invoca el principio de cosa juzgada material.
Por su parte la Abogacía del Estado se opone a la demanda y se invoca la resolución de la Subsecretaría de Trabajo y Economía Social, de 16 de febrero de 2022, donde se describen las funciones del Ayudante de Oficina de Prestaciones, así como las de un Técnico de Prestaciones (nivel 20). De ello se colige que pueden existir algunas funciones presumiblemente coincidentes entre los citados puestos de trabajo y niveles, cuyas líneas divisorias pueden dar lugar a cierta confusión de tareas, pero que los Ayudantes y Auxiliares de oficina llevan a cabo labores relacionadas con la gestión de expedientes bajo los criterios interpretativos de los técnicos o superiores jerárquicos, no pudiendo decirse que realizan las mismas funciones. Se concluye que no existe identidad total de funciones y tareas, además de que la parte actora no ha acreditado el desempeño de las funciones del puesto de trabajo cuyas retribuciones pretende. Se insiste que se alega de forma abstracta o genérica que ha realizado funciones de un nivel superior, sin acompañar más prueba que una enumeración oficial del contenido de dichas funciones. Se refiere que existe una misma parcela de la actividad, aunque con diferentes grados de control y responsabilidad. Se indica que, en cuanto a las pruebas documentales aportadas (perfil de usuario del 2021 y 2024, cursos realizados, itinerario formativo, planes de formación y fichas de cursos de unidad formativas), ninguna prueba que realice funciones de superior categoría. Se indica que aprender no equivale a desempeñar. Se invoca jurisprudencia al respecto y se dice que no podría prosperar en ningún caso la demanda conforme al art. 22.Uno.D) de la Ley 3/2017, de 27 de junio, de Presupuestos Generales dl Estado para 2017, de donde se infiere que la reclasificación de puestos de trabajo y la consiguiente modificación retributiva solo pueden hacerse mediante la impugnación de la RPT. Subsidiariamente, se indica que, en caso de estimarse el recurso, no podrá hacerse reconocimiento de futuro alguno, a tenor del carácter revisor de esta jurisdicción.
TERCERO.- Precedente que se invoca.
Esta misma cuestión fue analizada por la sentencia nº 316/2023, de 15 de junio de 2023, dictada en el recurso nº 185/2021, en la que e interpuso igualmente recurso contencioso-administrativo contra la resolución de 28 de enero de 2020 que desestimó el recurso de reposición presentado tras la denegación por silencio administrativo de una reclamación de diferencias retributivas por desempeño de funciones de categoría superior. La misma recurrente, funcionaria interina del Cuerpo General Auxiliar de la Administración del Estado, desempeña el puesto de Auxiliar de Oficina Prestadora de Servicios de nivel 15 pero sostiene que realiza, con conocimiento y aprobación de su dirección, funciones propias del puesto de Técnico de Oficina de Prestaciones de nivel 20, que implican atención integral al ciudadano en reconocimiento de prestaciones, interpretación normativa y resolución de solicitudes. La Administración basa su desestimación en que las funciones asignadas a cada categoría según la Orden ESS/489/2013 difieren y existen funciones sustancialmente distintas entre los niveles 15 y 20, y además alega que, incluso en caso de identidad funcional, la normativa presupuestaria limita el reconocimiento de retribuciones diferentes. Sin embargo, la Sala valora la certificación del director de la oficina que acredita que la recurrente asume efectivamente las funciones esenciales del puesto de nivel 20. Se aplica la doctrina consolidada del Tribunal Supremo, que reconoce el derecho a percibir las retribuciones correspondientes al puesto efectivamente desempeñado cuando un funcionario realiza las funciones sustantivas de otro puesto con retribuciones superiores, sin que sea necesario el nombramiento formal para ello. Esta doctrina se justifica en que la existencia de tales situaciones es una disfunción atribuible a la propia Administración, que debe corregirlas y que la normativa presupuestaria no impide dicha adaptación retributiva cuando se trate del ejercicio total o de las tareas esenciales del otro puesto. Por tanto, se estima el recurso, se anula la resolución recurrida y se reconoce el derecho de la recurrente a percibir las diferencias retributivas de complemento de destino, específico y productividad correspondientes al puesto de Técnico de Oficina de Prestaciones de nivel 20 durante los cuatro años anteriores a la reclamación, con abono de intereses legales desde la fecha de la solicitud. Refiere dicha sentencia al respecto:
8. SEGUNDO: Aplicación del principio de igual retribución a igual trabajo.
9. Alega la recurrente en la demanda que pese a ostentar en calidad de funcionaria interina la categoría de Auxiliar de Oficina Prestadora de Servicios al Ciudadano, de nivel 15, en la oficina de Beasain, en realidad desempeña las mismas funciones que la Orden ESS/489/2013, de 22 de marzo (BOE del 29) reserva al puesto de Técnico de Oficina de Prestaciones, de nivel 20, ya que realiza una atención integral al ciudadano en cuanto al reconocimiento de las prestaciones.
10. A tales efectos acompaña como documento número uno una certificación emitida por el Director de la Oficina de Prestaciones 2 en Beasain en la que se afirma que la recurrente realiza de manera habitual, además de las tareas propias de su categoría y nivel, las siguientes tareas:
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En el desarrollo de sus labores, y de manera más concreta, realiza funciones de:
- identificación de la persona usuaria del servicio a través del DNI.
- acceso a SISPE, con su clave de usuario, lo que le permite conocer la situación administrativa del ciudadano en el SEPE (prestaciones anteriores, percepciones indebidas, etc.).
- Consulta vida laboral a través de CENDAR de la Seguridad Social. Los funcionarios y asimilados están autorizados nominativamente para acceder a su base de datos, lo cual permite determinar: si tienes situación legal de desempleo, tipo de jornada en la que cesa (completa, parcial), periodos superpuestos (plúrimo empleo), excedencias dentro del periodo computable, periodo de cotización (POC) para determinar el derecho y duración (se revisa los últimos seis años naturales), así como comprobar los regímenes especiales de cotización a la Seguridad Social.
- Consulta del certificado de empresa, coincidiendo con CENDAR y acreditación de la situación legal de desempleo (SLD), revisar si existen períodos de vacaciones para determinar el inicio de la prestación.
-Derechos que se pueden generar, o no, por cotizaciones previas: prestación contributiva, prestaciones asistenciales (cotizaciones insuficientes con o sin responsabilidades familiares, análisis de requisitos económicos (IRPF, nóminas, pensiones, ayudas sociales, etc.) requisitos de la unidad familiar, controles semestrales, anuales...
- Derechos que se pueden generar, o no, una vez agotada una prestación anterior: prestaciones asistenciales (con o sin responsabilidades familiares), Renta Activa de Inserción (RAI),SED (subsidio extraordinario por desempleo).
- Otras situaciones de acceso a prestaciones asistenciales liberados de prisión, emigrantes retornados, RAI (diferentes tipologías violencia de género, discapacidad).
- Otras situaciones: propuesta de suspensión del derecho, propuesta de extinción del derecho, reanudación del derecho, compatibilidad del derecho con jornada parcial cuenta ajena, compatibilidad del derecho con actividad por cuenta propia, propuesta de sanciones por pimiento de normativa de prestaciones por desempleo, totalización de períodos de cotización a efectos de POC, cotización de períodos de incapacidad total etc.
- Conclusión del procedimiento. Aprobación del reconocimiento del derecho y entrega de la resolución en el mismo acto.
- Interpretación y aplicación del procedimiento administrativo, y de los reglamentos comunitarios.
- Capitalización de la prestación por desempleo: pago único, subvención de cuotas a la Seguridad Social, evaluación de los proyectos de autoempleo, y ajustes económicos antes de la resolución del pago.>>
11. La lectura de dicha certificación obliga a concluir que, en efecto, tal y como postula la demanda, la recurrente, pese a ostentar la categoría de Auxiliar de Oficina de Prestaciones y ocupar un puesto de trabajo correspondiente a la misma, de nivel 15, desarrolla las funciones que, de acuerdo con la resolución recurrida y con la Orden ESS/489/2013, de 22 de marzo (BOE del 29), corresponden al puesto de Técnico de Oficina de Prestaciones de nivel 20, y lo hace con pleno conocimiento y aprobación del director de la Oficina de Prestaciones en la que presta sus servicios.
12. Siendo ello así, procede recordar que la sentencia del Tribunal Supremo de 18 de enero de 2018 (recurso de casación 874/2017 ) recuerda en su fundamento jurídico cuarto la existencia de una consolidada jurisprudencia según la cual al funcionario que acredita la realización de las funciones de un puesto de trabajo distinto del suyo y con retribuciones complementarias superiores se le deben satisfacer los complementos de destino y específico del que efectivamente ha desempeñado, sin que resulte relevante la ausencia de un nombramiento formal, al constatar la existencia de supuestos en que los funcionarios realizan cometidos de puestos que no son los suyos, lo que constituye una disfunción imputable a la propia Administración, doctrina cuya aplicación conduce a la estimación del recurso.
13. No se opone a ello el tenor del artículo 22.Uno.D) de la Ley 3/2017, de 27 de junio, de Presupuestos Generales del Estado para el año 2017.
14. La sentencia del Tribunal Supremo de 18 de enero de 2018 (recurso de casación 874/2017 ) anteriormente mencionada, casó la sentencia de la Sala de lo Contencioso Administrativo del TSJ de Madrid que, en un supuesto semejante, había concluido que art.26 de la Ley de Presupuestos Generales del Estado para 2013, de idéntica redacción quiebra la doctrina jurisprudencial según la cual a igualdad de funciones deben ser iguales los complementos de destino y específico, reafirmando dicha doctrina en supuestos en que se desempeñe el puesto en su totalidad o en sus contenidos esenciales o sustantivos, a diferencia de aquellos en que se lleven a cabo tareas concretas tal y como dice el precepto.
15. Las SSTS de 18 de enero de 2018 (recurso de casación nº 874/2017 ), 3 de julio de 2018 (recurso de casación nº 4990/2016 ), 7 de mayo de 2019 ( recurso de casación nº 1780/2018), de 16 de julio de 2019 ( recurso de casación nº 798/2017 ), y de 12 de noviembre de 2019 (recurso de casación nº 3377/2017 ) y de 5 de febrero de 2017 (Recurso nº 2952/2017 ) han dado idéntica respuesta a dicha cuestión concluyendo que tales preceptos de las sucesivas leyes de presupuestos no impiden que los funcionarios que desempeñen la totalidad o las tareas esenciales de un puesto de trabajo distinto de aquél para el que fueron nombrados perciban las diferencias retributivas entre los complementos de destino y específico del puesto efectivamente desempeñado y los del suyo. El tenor literal de la última de dichas sentencias es el siguiente:
<< "Nadie ha discutido en todo el litigio que, efectivamente, existe una jurisprudencia consolidada según la cual al funcionario que acredita la realización de las funciones de un puesto de trabajo distinto del suyo y con retribuciones complementarias superiores se le deben satisfacer los complementos de destino y específico del que efectivamente ha desempeñado. Esa jurisprudencia no ha considerado que el significado del nombramiento en el que se detiene el escrito de oposición impidiera dar igual trato retributivo a quien realice iguales cometidos. El mismo hecho de que se haya formado y mantenido pone de manifiesto una realidad de la Administración Pública: la existencia de supuestos en que funcionarios realizan cometidos de puestos que no son los suyos o que puestos de trabajo con el mismo contenido funcional tienen asignados complementos diferentes. Se trata, desde luego, cuando menos de una disfunción, pero es un fenómeno que se ha dado en la medida suficiente para que el Tribunal Supremo haya llegado a establecer esa doctrina.
Asimismo, debe destacarse que es una práctica imputable a la propia Administración, que es la que debe asegurar la correcta provisión de los puestos de trabajo necesarios para el cumplimiento de sus funciones y crear las condiciones en las que no exista la posibilidad o la necesidad de que funcionarios destinados en un determinado puesto realicen las tareas de otro.
No es irrelevante a los efectos del debate planteado la circunstancia de que el artículo 24 del Estatuto Básico del Empleado Público no constituya un obstáculo (...). Sucede (...) que este precepto no establece un número tasado de supuestos en los que cabe retribuir complementariamente más allá de lo que corresponde a su puesto de trabajo a un funcionario. Al contrario, utiliza una cláusula abierta.
Dice así:
"Artículo 24. Retribuciones complementarias.
La cuantía y estructura de las retribuciones complementarias de los funcionarios se establecerán por las correspondientes leyes de cada Administración Pública atendiendo, entre otros, a los siguientes factores:
a) La progresión alcanzada por el funcionario dentro del sistema de carrera administrativa.
b) La especial dificultad técnica, responsabilidad, dedicación, incompatibilidad exigible para el desempeño de determinados puestos de trabajo o las condiciones en que se desarrolla el trabajo.
c) El grado de interés, iniciativa o esfuerzo con que el funcionario desempeña su trabajo y el rendimiento o resultados obtenidos.
d) Los servicios extraordinarios prestados fuera de la jornada normal de trabajo".
Es significativo que diga "entre otros, a los siguientes factores" cuando el artículo 23 de la Ley 30/1984, de 2 de agosto, de medidas para la reforma de la función pública , no lo hacía y que bajo sus prescripciones se desarrollase la jurisprudencia que se ha seguido manteniendo y que, para la Sala de Madrid, ya no permitirían los preceptos de las leyes presupuestarias. Así, pues, el verdadero obstáculo lo ofrecerían únicamente estos últimos que repiten año tras año en el periodo relevante que las tareas concretas que realicen los funcionarios no pueden amparar su retribución diferente a la que corresponde al puesto para el que se les haya nombrado.
Contrastada esa prescripción con el principio de igualdad, concretado ahora en la afirmación de que a igual trabajo debe corresponder igual retribución, no parece representar el impedimento advertido por la Sala de Madrid. La realización de tareas concretas, se supone que de otro puesto mejor retribuido, no es el presupuesto a partir del que se ha formado la jurisprudencia de la que se viene hablando. El dato que ha considerado es, en realidad, el ejercicio material de otro puesto en su totalidad o en sus contenidos esenciales o sustantivos --es la identidad sustancial la relevante-- pero a eso no se refiere la norma presupuestaria porque tal desempeño es algo diferente a llevar a cabo tareas concretas. Así, pues, mientras que ningún reproche parece suscitar que un ejercicio puntual de funciones de otro puesto no comporte el derecho a percibir las retribuciones complementarias de este último, tal como dicen esos artículos, solución diferente ha de darse cuando del ejercicio continuado de las funciones esenciales de ese ulterior puesto se trata. Mientras que el primero no suscita dudas de que cae bajo las previsiones de los preceptos presupuestarios, el segundo caso, contemplado desde el prisma de la igualdad, conduce al reconocimiento del derecho del funcionario en cuestión a las retribuciones complementarias del puesto que ejerce verdaderamente con el consentimiento de la Administración".
Por esa razón, en la última de las sentencias dictadas hasta ahora sobre esta cuestión, la n.º 605/2019 , hemos dicho que "ha de interpretarse el artículo 26. Uno D), párrafo segundo, de la Ley 17/2012 --y los artículos de las Leyes de Presupuestos Generales del Estado posteriores que lo han reproducido y relaciona el auto de admisión-- en el sentido de que no impide que los funcionarios que desempeñen la totalidad o las tareas esenciales de un puesto de trabajo distinto de aquél para el que fueron nombrados perciban las diferencias retributivas entre los complementos de destino y específico del puesto efectivamente desempeñado y los del suyo"."
Sin que, por los demás, el alegato de la Administración General del Estado sobre el citado artículo 26, en relación con losartículos 14 y 23.2 de la CE , obste a lo expuesto en los precedentes citados.>>
16. De acuerdo con lo razonado, procede la estimación del recurso, la anulación de la resolución recurrida y el reconocimiento del derecho de la recurrente a percibir la diferencia entre las retribuciones percibidas por los conceptos de complemento de destino, específico y de productividad en el desempeño de su puesto de trabajo de Auxiliar de Oficina Prestadora de Servicios y las asignadas al puesto de Técnico de Oficina de Prestaciones de nivel 20, en el periodo comprendido en los cuatro años inmediatamente anteriores a su solicitud de 14 de febrero de 2020, y ello con los intereses legales desde dicha fecha .
CUARTO.- Cosa juzgada material.
A propósito de la sentencia de esta Sala (Sección Segunda) nº 316/2023, de 15 de junio de 2023, dictada en el recurso nº 185/2021, se invoca el principio de cosa juzgada material.
A este respecto, la sentencia del Tribunal Constitucional 190/99, de 25 de octubre (como la dictada en similar sentido por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del TSJ de Madrid, dictada en el recurso 1428/2002), establece lo siguiente:
"Si bien la libertad de interpretación de la norma ha de ser respetada, como parte integrante de la propia función jurisdiccional, los principios de igualdad y de legalidad en materia procesal ( arts. 9.3 y 117.3 de la CE ) vedan a los Jueces y Tribunales, fuera de los casos previstos por la Ley, revisar el juicio efectuado en un caso concreto si entendiera con posterioridad que la decisión no es ajustada a la legalidad, puesto que la protección judicial carecería de efectividad si se permitiera reabrir el análisis de lo ya resuelto en sentencia firme en cualquier circunstancia (SSTC 771983..., entre otras... No se trata sólo de una cuestión que afecta a la libertad interpretativa de los órganos jurisdiccionales, sino de salvaguardar la eficacia de una resolución judicial que habiendo adquirido firmeza, ha conformado la realidad jurídica de una forma cualificada que no puede desconocerse por otros órganos juzgadores sin reducir a la nada la propia eficacia de aquella. La intangibilidad de lo decidido en resolución judicial firme, fuera de os casos legalmente establecidos, es, pues, un efecto íntimamente conectado con la efectividad de la tutela judicial tal como se consagra en el art. 24.1 CE , de tal suerte que éste es también desconocido cuando aquélla lo es, siempre y cuando el órgano jurisdiccional conociese de la existencia de la resolución firme."
La cuestión la plantea el letrado de la demandante en términos de cosa juzgada material, al entender que sentencia de esta Sala (Sección Segunda) nº 316/2023, de 15 de junio de 2023, dictada en el recurso nº 185/2021, resuelva el asunto y que ese debate no puede abrirse.
A estos efectos el art. 222 de la Ley 1/2000, de 7 de enero, de Enjuiciamiento Civil ( de aplicación supletoria en este orden jurisdiccional, relativo a la cosa juzgada material, señala:
"1. La cosa juzgada de las sentencias firmes, sean estimatorias o desestimatorias, excluirá, conforme a la ley, un ulterior proceso cuyo objeto sea idéntico al del proceso en que aquélla se produjo.
2. La cosa juzgada alcanza a las pretensiones de la demanda y de la reconvención, así como a los puntos a que se refieren los apartados 1 y 2 del artículo 408 de esta Ley.
Se considerarán hechos nuevos y distintos, en relación con el fundamento de las referidas pretensiones, los posteriores a la completa preclusión de los actos de alegación en el proceso en que aquéllas se formularen.
3. La cosa juzgada afectará a las partes del proceso en que se dicte y a sus herederos y causahabientes, así como a los sujetos, no litigantes, titulares de los derechos que fundamenten la legitimación de las partes conforme a lo previsto en el artículo 11 de esta Ley.
En las sentencias sobre estado civil, matrimonio, filiación, paternidad, maternidad e incapacitación y reintegración de la capacidad la cosa juzgada tendrá efectos frente a todos a partir de su inscripción o anotación en el Registro Civil.
Las sentencias que se dicten sobre impugnación de acuerdos societarios afectarán a todos los socios, aunque no hubieren litigado.
4. Lo resuelto con fuerza de cosa juzgada en la sentencia firme que haya puesto fin a un procesovinculará al tribunal de un proceso posterior cuando en éste aparezca como antecedente lógico de lo que sea su objeto, siempre que los litigantes de ambos procesos sean los mismos o la cosa juzgada se extienda a ellos por disposición legal."
De una interpretación finalista de este último precepto ex art. 3.1 del Código Civil se infiere que la cosa juzgada alcanza a la pretensión de la demanda (párrafo segundo), teniendo fuerza de cosa juzgada las sentencias firmes que hayan puesto fin a un proceso. Pues bien, esta puntualización que hace este párrafo cuatro del art. 222 de la Ley de Enjuiciamiento Civil no puede ser en modo alguno gratuita toda vez que no tendría sentido alguno la adición de la expresión "que haya puesto fin a un proceso"de pretender el espíritu de la ley que la cosa juzgada se constriña exclusivamente a las sentencias firmes. Es decir, el precepto exige para que exista cosa juzgada que se trate de una sentencia firme y que se haya puesto fin a un proceso. Cuestión distinta es lo que haya de entenderse por poner fin a un proceso. En ese sentido, no puede haber una equivalencia de términos entre poner fin a un proceso y la existencia de sentencia firme pues ello sería una redundancia de orden tautológico completamente innecesaria. A tal efecto, la expresión "que haya puesto fin a un proceso"no puede entenderse sino en el sentido de que haya habido una valoración sobre el fondo de la cuestión pues, como dice la sentencias del Tribunal Supremo, de 6 de junio de 2006 (RJ 2006, 5174), "únicamente puede haber cosa juzgada si se ha juzgado."
Desde el punto de vista del derecho a la tutela judicial efectiva parece más que razonable que no pueda existir causa juzgada cuando no ha habido un conocimiento sobre el fondo de la cuestión por cuanto ello sería tanto como afirmar que son permisibles los vacíos jurisdiccionales por meras cuestiones formales, lo que va en contra de los principios propios del orden jurisdiccional contencioso-administrativo.
En ese sentido, la sentencia del Tribunal Constitucional nº 226/2002, de 9 de diciembre, así como las sentencias del Tribunal Supremo, de 6 de junio de 2006 (RJ 2006, 5174), y de 2 de octubre de 2009 (RJ 2009/5501), entienden que solo cabe entender cosa juzgada cuando se resuelve el fondo del asunto, estando ello definitivamente relacionado con la pretensión en los términos referidos por el art. 222.2 de la Ley de Enjuiciamiento Civil ya señalada. En el mismo sentido se pronuncia la sentencia de la Sala Primera del TS nº 648/2009, de 2 de octubre de 2009 (recurso de casación nº 2194/2002; RJ 2009/5501), que insiste en que solo del principio de cosa juzgada las sentencias resolutorias del fondo del asunto que hayan ganado firmeza.
En el presente caso, la sentencia de esta Sala que se invoca no puede tener una proyección de futuro. En primer lugar, porque no se desprende en modo alguno de su tenor literal. En segundo lugar porque, de acuerdo con el principio de legalidad retributiva en materia de función pública, ello sería tanto como, por la vía de los hechos consumados, otorgar a la demandante las retribuciones complementarias del puesto de Técnico de Prestaciones de nivel 20 de complemento de destino, lo que constituiría una promoción encubierta sin haber superado el proceso selectivo correspondiente para desempeñar tareas de un grupo de titulación superior. En ese sentido, no pueden hacer declaraciones de futuro ( SSTS 10 abril 1989 y 23 abril 1991) por la razón de que la jurisdicción contencioso-administrativa, al resolver, ha de atender a ese contenido en cuenta que el mismo tenga relación con los actos impugnados, atendiendo al momento en que éstos fueron dictados ( SSTS 21 octubre 1985). Y en tercer lugar porque, como ya se ha anunciado y se desarrollará en el siguiente fundamento jurídico, nos encontramos ante una cuestión esencialmente probatoria.
QUINTO.- Jurisprudencia existente sobre el desempeño de funciones de superior categoría.
Aunque no sea aplicable al caso en sentido estricto, podría, incluso recordarse la Sentencia de 26 de febrero de 2002, de la Sala Tercera del Tribunal Supremo, por la que se fija doctrina legal sobre inclusión en las relaciones de puestos de trabajo de varios de éstos con la misma denominación y diferentes niveles de complemento de destino y distinto complemento específico, Así, en este recurso de casación en interés de la Ley número 4883/1999, el Tribunal Supremo señaló lo siguiente:
"La inclusión en las relaciones de puestos de trabajo de varios de éstos con la misma denominación, pero con diferentes niveles de complemento de destino y distinto complemento específico, no implica necesariamente que no puedan existir diferencias entre ellos en lo que hace a algunos aspectos de su contenido funcional y a las condiciones particulares que legalmente permiten el reconocimiento del complemento específico."
Siendo así en ese caso, con mayor fundamento debe de serlo para personal que pertenece a diferentes grupos de titulación.
Por otra parte, la función aislada de alguna función que anteriormente no venía desempeñando la parte actora no pueda constituir por sí mismo una homologación retributiva porque representaría una promoción profesional encubierta por la vía de los hechos consumados que se opone frontalmente contra los principios de igualdad y de mérito.
Una cuestión similar fue analizada por sentencia del Juzgado de lo Contencioso Administrativo nº 5 de Granada, de 27 de julio de 2016, dictada en el procedimiento abreviado 1017/2015, en la que se indicaba lo siguiente en sus fundamentos jurídicos:
"TERCERO.- ...
Resulta de aplicación al ámbito administrativo funcionarial el principio de igualdad retributiva siempre que se acredite que el funcionario que reclama ha desempeñado de forma efectiva unas funciones idénticas a las que desempeña otro que percibe superior retribución. De no ser así, se ampararía una situación ilegal por infracción del principio de igualdad, lo cual está proscrito en nuestra Constitución. En consecuencia, cualquier interpretación que se efectúe de la normativa vigente no puede desconocer el principio de igualdad ante identidad, que no mera similitud, de situaciones...
Puede cuestionarse que el recurrente no realizara la totalidad de las funciones de un Inspector, pues la cuestión no deja de suscitar dudas, pero resulta difícil afirmar que realizaba sus funcione propias.
De lo expuesto se concluye que se aprecia una vulneración del principio de igualdad y que procede anular el acto recurrido estimando la pretensión del recurrente de que le sean reconocidos sus derechos económicos ... incrementados en los intereses legales desde la fecha de la petición en vía administrativa (26-5-2015) hasta su completo pago, debiéndose reconocer en su hoja de servicios o expediente personal el desempeño en ese tiempo de las tareas de inspector."
Dicha sentencia fue confirmada por sentencia nº 355/2.018, de veintisiete de febrero dos mil dieciocho, de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía, Ceuta y Melilla, con sede en Granada, en el recurso de apelación número 1134/2016, en la que se indica lo siguiente:
"CUARTO. -El otro motivo de apelación de la Junta de Andalucía consiste en la infracción del principio de legalidad que rige las retribuciones de los funcionarios públicos, en concreto, de la previsión legal sobre retribuciones a los funcionarios del Cuerpo de Técnicos de Grado Medio, opción Graduado Social, nivel 18, en la Relación de Puestos de Trabajo.
La sentencia apelada considera que "Resulta de aplicación al ámbito administrativo funcionarial el principio de igualdad retributiva siempre que se acredite que el funcionario que reclama ha desempeñado de forma efectiva unas funciones idénticas a las que desempeña otro que percibe superior retribución. De no ser así, se ampararía una situación ilegal por infracción del principio de igualdad, lo cual está proscrito en nuestra Constitución.".
En la cuestión de la prohibición de trato discriminatorio entre funcionarios en lo que respecta al cobro de las retribuciones complementarias, la jurisprudencia mayoritaria parte de una máxima insoslayable: "a igualdad de funciones y cometidos, iguales complementos retributivos"; por lo que propugna que si existe identidad de funciones, cometidos y tareas entre dos funcionarios dados, ambos han de recibir el mismo trato en lo que al cobro de estipendios retributivos se refiere, en particular cuando dichos complementos son "el de destino" o "el específico".
Así, la sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Navarra del 06 de abril de 1999 (Recurso 389/1996 ), en su fundamento jurídico tercero señala: "Ahora bien, sentado lo anterior, debe estimarse que, aun no teniendo reconocido en el catálogo de puestos de trabajo un complemento específico un determinado puesto de trabajo, si el puesto de trabajo que sí lo tiene reconocido es de contenido idéntico a aquel que no lo tiene reconocido expresamente, no existiendo diferencia funcional alguna entre ambos ni distinción alguna en relación a las circunstancias concurrentes en los mismos, contempladas en los preceptos antes examinados, debe extenderse el reconocimiento de dicho complemento salarial al referido puesto de trabajo, en aras al respeto al principio de igualdad, pues dicha retribución, por su propia naturaleza, únicamente se hace depender del puesto de trabajo cuando en el concurren determinadas condiciones particulares. De modo que no existe discrecionalidad alguna de la Administración para atribuir en esas circunstancias a un determinado puesto de trabajo el complemento retributivo referido, pues sólo deberá producirse tal atribución si concurren en el mismo las circunstancias que legalmente lo justifiquen, sin que en tal situación pueda optar por su no atribución. Se trata de una actuación reglada, aunque con un amplio margen de apreciación para la Administración, dada la configuración de su ejecución a través de conceptos jurídicos indeterminados.
Por ello, constatado por la Sala que no existe distinción funcional entre los puestos de trabajo, es decir, que son idénticos y reúnen las mismas características, tanto en categoría como en el trabajo, no puede establecerse diferenciación alguna entre los mismos en lo que atañe al complemento específico singular reclamado, sin que para tal equiparación retributiva pueda suponer un obstáculo la falta de provisión del citado complemento para el puesto de trabajo ocupado por el recurrente en el correspondiente catálogo oficial, no solo porque ello supondría dar una solución meramente formal al caso litigioso cuando el Tribunal entiende que la identidad entre los puestos de trabajo examinados exige un igualdad en el complemento específico singular asignado a los mismos, sino también porque al dirigirse el interesado a la Administración solicitando se le reconociere el derecho a percibir el referido complemento en la misma cuantía que el reconocido a los otros puestos de trabajo, idénticos al ocupado por aquel, ya estaba cuestionando, aunque implícitamente, la no atribución por el catalogo del complemento en esa cuantía reclamada.
En definitiva, no puede sino concluirse que a iguales funciones corresponden idénticas retribuciones, sin que, en lo que atañe al complemento específico que nos ocupa, la mera antigüedad en el puesto de trabajo pueda suponer diferenciación retributiva alguna por tal concepto, pues queda fuera de su ámbito objetivo la antigüedad del funcionario en cuestión que es retribuida mediante otros conceptos, so pena de vulnerarse el principio de igualdad, reconocido constitucionalmente en el artículo 14 CE .".
La sentencia de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo nº 1131/2018, de 3 de julio, recuerda la doctrina sentada en sentencia de 18 de enero de 2018 en los siguientes términos:
"Como hemos destacado en nuestra sentencia de 18 de enero de 2018 (rec. cas. núm. 874/2017 ), es significativo que diga "entre otros, a los siguientes factores", cuando el artículo 23 de la Ley 30/1984, de 2 de agosto, de medidas para la reforma de la función pública , no lo hacía y que bajo sus prescripciones se desarrollase la jurisprudencia que se ha seguido manteniendo y que, para la Abogacía del Estado, ya no permitirían los preceptos de las leyes presupuestarias.
Pues bien, contrastada esa prescripción con el principio de igualdad, concretado ahora en la afirmación de que a igual trabajo debe corresponder igual retribución, las previsiones de las leyes de presupuestos no suponen, en este caso, el impedimento advertido por la Administración demandada. En nuestra sentencia de 18 de enero de 2018 , cit., se ha establecido la siguiente doctrina jurisprudencial, en los términos que requiere el art. 93.3 de la LJCA :
La realización de tareas concretas, se supone que de otro puesto mejor retribuido, no es el presupuesto a partir del que se ha formado la jurisprudencia de la que se viene hablando. El dato que ha considerado es, en realidad, el ejercicio material de otro puesto en su totalidad o en sus contenidos esenciales o sustantivos -es la identidad sustancial la relevante- pero a eso no se refiere la norma presupuestaria porque tal desempeño es algo diferente a llevar a cabo tareas concretas. Así, pues, mientras que ningún reproche parece suscitar que un ejercicio puntual de funciones de otro puesto no comporte el derecho a percibir las retribuciones complementarias de este último, tal como dicen esos artículos [ se refiere la sentencia a las leyes de presupuestos de 2012 y posteriores], solución diferente ha de darse cuando del ejercicio continuado de las funciones esenciales de ese ulterior puesto se trata. Mientras que el primero no suscita dudas de que cae bajo las previsiones de los preceptos presupuestarios, el segundo caso, contemplado desde el prisma de la igualdad, conduce al reconocimiento del derecho del funcionario en cuestión a las retribuciones complementarias del puesto que ejerce verdaderamente con el consentimiento de la Administración(FD cuarto).
Por consiguiente, acreditada la identidad sustancial de las funciones desempeñadas con las asignadas a los puestos de trabajo de "asesor/a técnico/a" con nivel 28 y complemento específico de 41.538,14 euros en 2015, procede estimar la demanda en su pretensión principal de reconocimiento y condenar al Tribunal de Cuentas a que abone a la demandante la diferencia entre el complemento específico y complemento de destino establecido para los puestos de trabajo de "Asesor/a Técnico/a" de nivel 28.1, y los efectivamente abonados a la recurrente durante el periodo de tiempo transcurrido entre el 26 de junio de 2014 y el 15 de diciembre de 2015."
Ciertamente esta Sala Tercera del Tribunal Supremo ha venido reconociendo, por aplicación del principio de igualdad del artículo 14 de la CE , la equiparación salarial cuando se trata de la comparación entre dos puestos de trabajo distintos, que tienen normalmente diferente asignación de complemento de destino y específico, pero que desempeñan iguales funciones y tienen los mismos riesgos y responsabilidades. En estos casos se ha declarado que al mismo trabajo corresponden las mismas retribuciones (por todas, sentencias de 13 de diciembre de 2023 -recurso de casación n.º 7614/2021- y de 18 de enero de 2018 -recurso de casación n.º 874/2017-), según recoge la Sentencia de 7 de junio de 2022 (recurso de casación n.º 926/2021), cuando declara:
< sentencia n.º 605/2019 , hemos dicho que «ha de interpretarse el artículo 26. Uno D), párrafo segundo, de la Ley 17/2012 --y los artículos de las Leyes de Presupuestos Generales del Estado posteriores que lo han reproducido y relaciona el auto de admisión-- en el sentido de que no impide que los funcionarios que desempeñen la totalidad o las tareas esenciales de un puesto de trabajo distinto de aquél para el que fueron nombrados perciban las diferencias retributivas entre los complementos de destino y específico del puesto efectivamente desempeñado y los del suyo». (...) Así, pues, por exigencia de los principios de igualdad en la aplicación de la Ley y de seguridad jurídica, debemos resolver ahora del mismo modo y estar a la interpretación de los preceptos alegados de las Leyes de Presupuestos Generales del Estado para el período 2013 a 2016 que ya establecimos en las sentencias n.º 52/2018 , nº 605/2019 y nº 1081/2019 , y desestimar este recurso de casación, al igual que hemos desestimado los recursos de casación n.º 4167/2017 ( sentencia n.º 165/2020, de 10 de febrero , n.º 2952/2017 ( sentencia n.º 137/2020, de 5 de enero ) y el n.º 4478/2017 , este último deliberado en la misma fecha que el presente». (...) Lo que acabamos de exponer ha sido reiterado en la STS de 4 de marzo de 2020, casación 3611/2017 >>.
En cuanto al complemento específico, antes de la Ley 7/2007, de 12 de abril, por la que se aprueba el Estatuto Básico del Empleado Público (EBEP), el artículos 23.3.b) de la Ley 30/1984, de 2 de agosto, de Medidas para la Reforma de la Función Pública (LMRFP), establecía que el complemento específico está destinado a retribuir las condiciones particulares de algunos puestos de trabajo en atención a su especial dificultad técnica, dedicación, responsabilidad, incompatibilidad o penosidad, en similares términos a lo previsto ahora en el art. 24b) del EBEP.
De acuerdo a la citada definición, el complemento específico es un concepto retributivo que tiene una clara naturaleza objetiva, siendo totalmente ajeno a todo matiz subjetivo derivado de la persona titular del puesto que lo desempeña por lo que, solo el efectivo desempeño del puesto de trabajo, determina el derecho a su percepción, como sucede en el presente caso.
El mencionado artículo tenía la consideración de bases del régimen estatutario de los funcionarios públicos, y en consecuencia eran aplicables al personal de todas las Administraciones Públicas, de conformidad con lo establecido en el art. 1.3 de la mencionada Ley 30/1984, de 2 de agosto.
En ese sentido, en cuanto al alcance de las retribuciones que procede abonar, en el sentido de si procede reconocer todas las retribuciones complementarias, el Tribunal Supremo en sentencia dictada por la Sala de lo Contencioso Administrativo, sección 4 del 18 de enero de 2018 ( ROJ: STS 103/2018 - ECLI:ES:TS:2018:103 ) sentencia nº 52/2018 y recurso: 874/2017 mantiene la doctrina conforme a la cual se anula una sentencia del TSJ de Madrid por cuanto que la realización de las funciones esenciales de un puesto de trabajo distinto da derecho a la percepción de las diferencias existentes entre los complementos de destino y específico del puesto efectivamente desempeñado y los del propio, y explicita que ningún reproche parece suscitar que un ejercicio puntual de funciones de otro puesto no comporte el derecho a percibir las retribuciones complementarias de este último, pero solución diferente ha de darse ante el ejercicio continuado de las funciones esenciales de ese ulterior puesto. Argumenta que mientras que el primero no suscita dudas de que cae bajo las previsiones de los preceptos presupuestarios, el segundo caso, contemplado desde la perspectiva de la igualdad, conduce al reconocimiento del derecho del funcionario a las retribuciones complementarias del puesto que en verdad ejerce con el consentimiento de la Administración pública.
Esta tesis ha sido confirmada por la más reciente sentencia de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo nº 605/2019, de 7 de mayo de 2019, que, tras analizar la sentencia de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo nº 52/2018, sobre la diferencia de trato retributivo entre profesores titulares de Universidad y catedráticos de Universidad, en función de la diferente calidad del desempeño, concluyendo en el fundamento jurídico sexto que las Leyes de Presupuestos Generales del Estado "no impiden que los funcionarios que desempeñen la totalidad o las tareas esenciales de un puesto de trabajo distinto de aquel para el que fueron nombrados perciban las diferencias retributivas entre los complementos de destino y específico del puesto efectivamente desempañado y los del suyo."
En cuanto al criterio de limitar la suma reclamada a las retribuciones complementarias ha sido tratado y reconocido en sentencias, como la de la Sala de lo Contencioso Administrativo del TSJA con sede en Málaga, sección 3 del 25 de mayo de 2018 ( ROJ: STSJ AND 10117/2018 - ECLI:ES:TSJAND:2018:10117 ), sentencia nº 1111/2018 y recurso: 420/2016, criterio igualmente mantenido por la Sala de lo Contencioso Administrativo del TSJ de Madrid, en sentencias como la de Sección Tercera, del 13 de junio de 2018, nº 417/2018.
Sentado lo anterior, es claro que el solapamiento o la realización incidental de tareas de superior categoría no puede representar una homologación total en cuanto a la totalidad de las retribuciones complementarias, teniendo en cuenta que son varios los factores que por este concepto se retribuyen y podrán darse en algún caso y no en otro.
Teniendo en cuenta la doctrina anterior, la cuestión de si la parte demandada ha aprovechado la cualificación profesional de su personal para que desempeñe funciones de más responsabilidad que las que le corresponden a su puesto de trabajo, se resuelve con fundamento en un criterio probatorio sobre si, efectivamente, se han desempeñado el grueso de las funciones del puesto de mayor responsabilidad cuyos complementos se reclaman.
SEXTO.- Aplicación de lo anterior al caso concreto y carga de la prueba.
Se trata de determinar si, de acuerdo con las pruebas presentadas y practicadas, fundamentalmente los certificados de tareas emitidos en 2024, el perfil de usuario de 2021 y 2024, la relación de cursos realizados, propios del itinerario formativo con código 23 (y no 51, que es el de los Auxiliares), que incluyen cursos como reconocimiento de subsidios y de prestaciones y otros cursos, propios de los Técnicos, los planes de formación o las fichas de los cursos de unidades, hay base suficiente para estimar la pretensión de la actora.
La sentencia de esta Sala (Sección Segunda) nº 316/2023, de 15 de junio de 2023, dictada en el recurso nº 185/2021, fundamenta su fallo fundamentalmente en el certificado emitido en su día por el Director de la Oficina, lo que no coincide con los emitidos ahora en 2024, que son genéricos, lo que obliga a hacer un esfuerzo interpretativo adicional y valorar si puede concluirse que la parte actora ha efectuado el desempeño efectivo del puesto de Técnico nivel 20.
Con carácter previo, hay que recordar que el principio jurisprudencial de que, "a igual trabajo, igual retribución", lo determinante a los efectos que nos ocupa es la identidad funcional para generar el derecho a la percepción de las retribuciones del puesto de trabajo que las tenga mayores.
La sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Navarra del 06 de abril de 1999 (Recurso 389/1996), en su fundamento jurídico tercero señala:
"Ahora bien, sentado lo anterior, debe estimarse que, aun no teniendo reconocido en el catálogo de puestos de trabajo un complemento específico un determinado puesto de trabajo, si el puesto de trabajo que sí lo tiene reconocido es de contenido idéntico a aquel que no lo tiene reconocido expresamente, no existiendo diferencia funcional alguna entre ambos ni distinción alguna en relación a las circunstancias concurrentes en los mismos, contempladas en los preceptos antes examinados, debe extenderse el reconocimiento de dicho complemento salarial al referido puesto de trabajo, en aras al respeto al principio de igualdad, pues dicha retribución, por su propia naturaleza, únicamente se hace depender del puesto de trabajo cuando en el concurren determinadas condiciones particulares. De modo que no existe discrecionalidad alguna de la Administración para atribuir en esas circunstancias a un determinado puesto de trabajo el complemento retributivo referido, pues sólo deberá producirse tal atribución si concurren en el mismo las circunstancias que legalmente lo justifiquen, sin que en tal situación pueda optar por su no atribución. Se trata de una actuación reglada, aunque con un amplio margen de apreciación para la Administración, dada la configuración de su ejecución a través de conceptos jurídicos indeterminados.
Por ello, constatado por la Sala que no existe distinción funcional entre los puestos de trabajo, es decir, que son idénticos y reúnen las mismas características, tanto en categoría como en el trabajo, no puede establecerse diferenciación alguna entre los mismos en lo que atañe al complemento específico singular reclamado, sin que para tal equiparación retributiva pueda suponer un obstáculo la falta de provisión del citado complemento para el puesto de trabajo ocupado por el recurrente en el correspondiente catálogo oficial, no solo porque ello supondría dar una solución meramente formal al caso litigioso cuando el Tribunal entiende que la identidad entre los puestos de trabajo examinados exige un igualdad en el complemento específico singular asignado a los mismos, sino también porque al dirigirse el interesado a la Administración solicitando se le reconociere el derecho a percibir el referido complemento en la misma cuantía que el reconocido a los otros puestos de trabajo, idénticos al ocupado por aquel, ya estaba cuestionando, aunque implícitamente, la no atribución por el catalogo del complemento en esa cuantía reclamada.
En definitiva, no puede sino concluirse que a iguales funciones corresponden idénticas retribuciones, sin que, en lo que atañe al complemento específico que nos ocupa, la mera antigüedad en el puesto de trabajo pueda suponer diferenciación retributiva alguna por tal concepto, pues queda fuera de su ámbito objetivo la antigüedad del funcionario en cuestión que es retribuida mediante otros conceptos, so pena de vulnerarse el principio de igualdad, reconocido constitucionalmente en el artículo 14 CE .".
En el presente caso, sin embargo, la relación de puestos de trabajo sí que distingue ese desigual tratamiento por diferentes razones.
Conviene reiterar lo señalado en la sentencia de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo nº 1131/2018, de 3 de julio , recuerda la doctrina sentada en sentencia de 18 de enero de 2018 en los siguientes términos:
"Como hemos destacado en nuestra sentencia de 18 de enero de 2018 (rec. cas. núm. 874/2017 ), es significativo que diga "entre otros, a los siguientes factores", cuando el artículo 23 de la Ley 30/1984, de 2 de agosto, de medidas para la reforma de la función pública , no lo hacía y que bajo sus prescripciones se desarrollase la jurisprudencia que se ha seguido manteniendo y que, para la Abogacía del Estado, ya no permitirían los preceptos de las leyes presupuestarias.
Pues bien, contrastada esa prescripción con el principio de igualdad, concretado ahora en la afirmación de que a igual trabajo debe corresponder igual retribución, las previsiones de las leyes de presupuestos no suponen, en este caso, el impedimento advertido por la Administración demandada. En nuestra sentencia de 18 de enero de 2018 , cit., se ha establecido la siguiente doctrina jurisprudencial, en los términos que requiere el art. 93.3 de la LJCA :
La realización de tareas concretas, se supone que de otro puesto mejor retribuido, no es el presupuesto a partir del que se ha formado la jurisprudencia de la que se viene hablando. El dato que ha considerado es, en realidad, el ejercicio material de otro puesto en su totalidad o en sus contenidos esenciales o sustantivos -es la identidad sustancial la relevante- pero a eso no se refiere la norma presupuestaria porque tal desempeño es algo diferente a llevar a cabo tareas concretas. Así, pues, mientras que ningún reproche parece suscitar que un ejercicio puntual de funciones de otro puesto no comporte el derecho a percibir las retribuciones complementarias de este último, tal como dicen esos artículos [ se refiere la sentencia a las leyes de presupuestos de 2012 y posteriores], solución diferente ha de darse cuando del ejercicio continuado de las funciones esenciales de ese ulterior puesto se trata. Mientras que el primero no suscita dudas de que cae bajo las previsiones de los preceptos presupuestarios, el segundo caso, contemplado desde el prisma de la igualdad, conduce al reconocimiento del derecho del funcionario en cuestión a las retribuciones complementarias del puesto que ejerce verdaderamente con el consentimiento de la Administración (FD cuarto).
Como ya se ha dicho, la jurisprudencia del Tribunal Supremo respecto a la afirmación de que "a igual trabajo debe corresponder igual retribución" se da solo en el supuesto de "identidad sustancial", pero no cuando se realicen funciones puntuales. Pero no puede obviarse que será a la parte que recurre a quien le corresponderá determinar que las funciones son sustancialmente idénticas, porque la RPT ya discrimina esos criterios estableciendo un diferente complemento de destino y específico para los distintos puestos de trabajo.
En ese sentido, aprobada la Constitución española de 1978, la Ley 30/1984, de 2 de agosto, estructuró la función pública en torno al puesto de trabajo, al no haberse modificado el sistema tradicional de acceso a través de los cuerpos de funcionarios. Pues bien, justamente esa potenciación del puesto de trabajo implica que es la relación de puestos de trabajo la que configura la ordenación de los recursos humanos. Y aunque no tenga alcance reglamentario tras la nueva jurisprudencia del Tribunal Supremo que considera que las relaciones de puestos de trabajo no son disposiciones administrativas de carácter general ( sentencia de 05/02/2014, recaída en el Recurso de casación Núm. 2986/ 2012), sí son un acto plúrimo del que se tiene que presumir su validez y cuya configuración determina una serie de circunstancias y condiciones entre las que figuran el nivel de complemento de destino y específico de los puestos de trabajo.
De acuerdo con el principio de seguridad jurídica consagrado en la parte dogmática de la Constitución (art. 9.3), y a tenor del principio de presunción de validez de los actos administrativos que prevé el art. 39.1 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas (en lo que a la RPT se refiere), la identidad de las funciones debe de ser clara e incontrovertida pues, como sostiene la Abogacía del Estado invocando jurisprudencia, no basta con alegaciones genéricas ni con referencias formativas, sino que debe probarse de forma precisa y continuada que el empleado ha venido asumiendo de manera efectiva, habitual y sustancialmente relevante las funciones propias del grupo profesional superior ( STS de 20 de marzo de 2013, dictada en el recurso 1463/2012; STS de 21 de noviembre de 2018, dictada en el recurso nº 1247/2017)
En cuanto a la carga de la prueba sobre la identidad funcional de los puestos de trabajo, se coincide con la Abogacía del Estado que la relación de puestos de trabajo diferencia las distintas retribuciones en orden a diversas circunstancias y que no puede invertirse la carga de la prueba. Muy al contrario, y de acuerdo con la jurisprudencia tradicional, es a la parte recurrente a quien incumbe demostrar que las funciones desempeñadas son idénticas a las de los Técnicos de nivel 20.
En ese sentido, desconocer el alcance de la relación de puestos de trabajo es contrario al principio de presunción de validez de los actos administrativos ( art. 39.1 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas), no existiendo razones para desvirtuar el contenido de aquella.
A este respecto, se comparte la sentencia de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del TSJ de Madrid, de 20 de enero de 2022, dictada en el recurso 2961/2019, que señala lo siguiente:
PRIMERO.- ...
Según reiterada doctrina del Tribunal Constitucional, la apreciación de una violación del principio de igualdad exige constatar, en primer lugar, si los actos o las resoluciones impugnadas dispensan un trato diferente a situaciones iguales y, en caso de respuesta afirmativa, si la diferencia tiene o no una fundamentación objetiva y razonable ( SSTC 253/1.988 de 20 de Diciembre , 261/1.988 de 22 de Diciembre y 90/1.989 de 11 de Mayo , entre otras). Pero para efectuar esta comprobación es indispensable que quien alega la infracción del principio de igualdad aporte un término de comparación válido, demostrando así la identidad sustancial de las situaciones jurídicas que han recibido diferente solución ( SSTC 307/1.993 de 25 de Octubre , 80/1.994 de 14 de Marzo , 321/1.994 de 28 de Noviembre y 11/1.995 de 16 de Enero , entre otras), pues la identidad constituye el presupuesto ineludible para la aplicación de principio ( STC 212/1.993 de 28 de Junio ), incumbiendo a quien aduce discriminación no solo su alegación sino también la prueba del término de comparación, por ser un hecho constitutivo de la pretensión ( STC 1/1.997 de 13 de Enero ), de manera que únicamente cuando se acredita el trato diferente, incumbe al autor de la medida probar que obedece a motivos razonables y ajenos a todo propósito discriminatorio (por todas, SSTC 135/1.990 de 19 de Julio y 293/1.993 de 18 de Octubre ), de modo que, una vez acreditada la identidad de funciones y de los cometidos realizados por unos y otros funcionarios, la diferenciación de complementos retributivos es discriminatoria por establecer un trato retributivo distinto y sin justificación objetiva alguna ( STC 68/1.989 de 19 de Abril 161/1.991 de 18 de Julio).
Corresponde pues al recurrente acreditar de forma fehaciente, la absoluta coincidencia e identidad entre los respectivos cometidos funcionales y técnicos de los puestos de trabajo en comparación que objetivamente justifique la retribución reclamada. En el presente supuesto, ninguna prueba se aporta que permita equiparar los puestos desarrollados ... de tal manera que no es bastante con afirmar que las funciones y competencias a desarrollar sean las mismas para obtener idéntico complemento específico ....
Pues bien, no existiendo una documental concluyente ni una testifical que aclare la controversia, se coincide con la Abogacía del Estado en que ni el perfil de usuario, ni los cursos realizados, como tampoco los itinerarios formativos o los planes de formación y las fichas de los cursos de unidades formativas, prueba que se realicen funciones de nivel superior por cuanto, como muy bien se argumenta aprender no equivale a desempeñar.
Sobre este particular y valorando la prueba, en el presente caso, no se han acreditado con pruebas testificales y documentales sólidas la identidad de las funciones desempeñadas por lo que, teniendo en cuenta el principio "ne procedat iudex ex officio"hay que resolver sobre el fondo de la cuestión en base a los elementos probatorios aportados por las partes ("iudex secundum allegata et probata partium decidere debet"),según el aforismo "da mihhi factum, dabo tibi ius".Y en ese sentido los meros argumentos de la actora no son suficientes, sin que pueda esta Sala pueda sustituir la carencia de prueba de la recurrente, cuando su trabajo desarrolla en la jornada laboral y cuando no está acreditado de manera indubitada que las funciones que ha desempeñado no le correspondan.
En definitiva, no ha quedado probado que la actora haga las mismas funciones que el Técnico de nivel 20 de complemento de destino.
Hay que significar que las expectativas de promoción profesional y económica de los funcionarios no pueden constituirse en un fin en sí mismo que deba de prevalecer sobre las necesidades de organización de cada Administración.
Las sentencias del Tribunal Constitucional 76/83, de 5-8, y 99/87, de 11-6, afirman claramente al respecto que "Como consecuencia de esta facultad de cambiar la organización administrativa, el funcionario público no tiene un derecho adquirido frente a la ley que pueda oponer a la nueva organización establecida por la respectiva norma legal o estatutaria, ello sin perjuicio de los derechos que la propia ley les reconoce relativos a su categoría administrativa a su inmovilidad de residencia y al sueldo consignado en los Presupuestos que - como declara la Sentencia de esta Sala de 19 de diciembre de 1986 - son derechos adquiridos que vinculan a la Administración y que, como tales derechos "incorporados al patrimonio del funcionario" podrán ser reclamados por los interesados, si fueran despojados de ellos, por los procedimientos que el ordenamiento establece."
En virtud de todo lo anterior, se desestima el recurso contencioso-administrativo interpuesto.
SÉPTIMO.- Costas procesales.
El art. 139.2 de la Ley 29/1998, de 13 de julio, Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, establece: En los recursos se impondrán las costas al recurrente si se desestima totalmente el recurso, salvo que el órgano jurisdiccional, razonándolo debidamente, aprecie la concurrencia de circunstancias que justifiquen su no imposición.En el presente caso, además del precedente existente con la misma recurrente, en la que ya se le estimó el recurso para un periodo distinto, siguiendo doctrina reiterada del Tribunal Constitucional (por todas, sentencia nº 6/1986), la falta de resolución no puede beneficiar a la parte demandante con la penalización de las costas de la recurrente.
Por todo lo expuesto, en nombre del Rey y por la autoridad que nos confiere la Constitución Española,
