Sentencia Contencioso-Administrativo 1518/2023 Tribunal Supremo. Sala de lo Contencioso-Administrativo, Rec. 1334/2022 de 21 de noviembre del 2023

PRIMERO.- Objeto del recurso de casación.

El recurso de casación se dirige contra la sentencia de 24 de septiembre de 2021 de la Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Galicia, que desestimó el p.o. nº 4079/2019, interpuesto frente al Decreto 177/2018, de 27 de diciembre, por el que se aprueba el Plan Rector de Uso y Gestión del Parque Nacional Marítimo-Terrestre de las Islas Atlánticas de Galicia, publicado en el Diario Oficial de Galicia Núm. 34, de 18 de febrero de 2019.

La "Sociedade Galega de Ornitoloxia para o Estudio e Conservación das Aves Silvestres" planteó en su recurso contencioso-administrativo, entre otras cuestiones, la ilegalidad del Plan Rector por no contener el plan de gestión los elementos necesarios para una adecuada conservación de los hábitats de determinadas aves [Cormorán moñudo ( Phalacrocorax aristotelix), Pardela balear ( Puffinus mauretanicus) y Paíno europeo ( Hydrobates pelagicus)], especies protegidas que tienen como causas del declive de sus poblaciones la sobrepesca y captura accidental, y por no contener medidas adecuadas que permitiera la regulación de la pesca en zonas de alimentación de las especies marinas.

Tales especies de aves están incluidas en diferentes regímenes de protección de la normativa sobre conservación de la naturaleza al estar catalogadas las especies de Cormorán moñudo y Paíño europeo como de "Protección Especial" y la Pardela balear ( Puffinus mauretanicus) como "en peligro de extinción" por el RD 139/2011, de 4 de febrero, para el desarrollo del Listado de Especies Silvestres en Régimen de Protección Especial y del Catálogo Español de Especies Amenazadas. Además, tanto el Paíño europeo como la Pardela balear están incluidas en el Anexo I de la Directiva 2009/147/CE. Para la mejor conservación de los hábitats de estas aves, se han declarado la figura de ZEPAs, ZECs y la propia del Parque Nacional (PN).

En relación a estas especies, y particularmente del Cormorán moñudo, se mantuvo en primera instancia que debían haberse incluido objetivos de conservación específicos y medidas que aseguraran la compatibilidad de la pesca artesanal en relación a las áreas en las que se solapan la alimentación de tales especies y la actividad pesquera.

SEGUNDO.- La sentencia de instancia.

La Sala tiene en cuenta, como presupuesto de su decisión, que el ámbito territorial del Parque Nacional coincide con espacios protegidos declarados de manera simultánea como integrantes, a través del Decreto 72/2004, de 2 de abril, de la Red Natura 2000 de Galicia. Concretamente el archipiélago de las islas Cíes se integraba en la zona especial de conservación (ZEC) y en la zona especial de protección para las aves (ZEPA) Islas Cíes (ES0000001), el archipiélago de Ons se incluye en la ZEC Complejo Ons-O Grove (ES1140004) y en la ZEPA Isla de Ons (ES0000254), el archipiélago de Sálvora se incluye en la ZEC Complejo Húmedo de Corrubedo (ES1110006). Además, el Decreto 72/2004 declaró determinados espacios como zonas de especial protección de los valores naturales (DOG núm. 69, de 12.4.2004), como zonas de especial protección de los valores naturales (ZEPVN), figura de espacio natural protegido establecida al amparo de la Ley 9/2001, de 21 de agosto, de conservación de la naturaleza (DOG núm. 171, de 4.9.2001). También destaca entre los elementos de protección de que goza el parque que el 27 de junio de 2008, en la reunión de la Comisión OSPAR llevada a cabo en la ciudad de Brest (Bretaña, Francia), se integró el Parque Nacional Marítimo-Terrestre de las Islas Atlánticas de Galicia en la Red OSPAR de Áreas Marinas Protegidas, siendo el primer área marina protegida de España con carácter internacional cuyo objetivo principal la adopción de las medidas necesarias para proteger y conservar los ecosistemas y la diversidad biológica de la zona marítima y, a ser posible, recuperar las zonas marinas que padecieron efectos nocivos.

A continuación, concreta la Sala los objetivos perseguidos por el Plan Rector de Uso y Gestión del parque, destacando, en lo que respecta a la actividad pesquera y marisquera, el art. 4 del Decreto, que permite mantener la de carácter artesanal, profesional y sostenible, durante el período de vigencia del plan siempre que fomente el mantenimiento en un estado de conservación favorable de los núcleos poblacionales y de las áreas prioritarias de las especies de interés para la conservación. Y añade que estos objetivos, según el art. 6, primarán sobre cualquier otra actividad que se planifique o se desarrolle en el Parque Nacional Marítimo-Terrestre de las Islas Atlánticas de Galicia y que en toda actuación primará el principio de cautela, de mínima intervención y menor agresividad para los componentes de la biodiversidad del parque nacional.

La Sala también tiene en cuenta que el Plan Rector da preferencia a las medidas de conservación, preservación y recuperación de las especies silvestres de flora y fauna, haciendo especial hincapié en aquellas consideradas como protegidas por normativas internacionales, comunitarias, nacionales o gallegas y que concede prioridad a las especies de interés para la conservación, a las especies endémicas o que posean un área de distribución limitada, así como a las especies de fauna migratoria. Asimismo, destaca que el Plan expresamente pretende propiciar y fomentar la conservación de todas las especies de aves silvestres que viven en estado salvaje en el territorio, de forma que se garantice la protección, la administración y la regulación de dichas especies y de su explotación. El mantenimiento o adaptación de dichas especies se llevará a cabo en un nivel que corresponda a las exigencias ecológicas, científicas y culturales, teniendo en cuenta las exigencias económicas y recreativas. Finalmente, la Sala recoge que con arreglo al Plan se debe garantizar el cumplimiento de los objetivos de conservación establecidos en las distintas figuras de áreas protegidas que inciden en el ámbito territorial del Parque Nacional (Red Natura 2000, OSPAR, Ramsar, etc.), así como llevar a cabo las medidas necesarias para optar a la catalogación del parque nacional en las figuras de ámbito cultural y natural promovidas por la Unesco.

Como la parte recurrente había sostenido que el Plan Rector no era lo suficientemente preciso en cuanto a la protección de las especies de aves antes referidas y consideraba incorrecta la decisión de la Administración de remitir esa precisión a los planes de gestión que se desarrollen de acuerdo con la normativa pesquera, la sentencia razona que dicha remisión era correcta por ser dicha Administración también competente en materia pesquera, lo que la obliga a velar por los objetivos de coordinación previstos tanto en el Plan Rector como el de protección de ecosistemas derivada de las competencias en materia de patrimonio natural.

Añade como argumento que el artículo 20 de la la Ley 30/2014, de 3 de diciembre, de parques nacionales, distingue en sus apartados 5 y 6 los contenidos obligatorios del Plan Rector y los meramente potestativos, estableciendo entre estos últimos "as medidas para asegurar la compatibilidad de la actividad tradicional y el desarrollo económico del entorno con la conservación del parque naciona"(art. 20.6.c).

TERCERO.- La cuestión casacional.

El auto de admisión considera que las alegaciones del recurrente sobre el contenido obligatorio/optativo de los Planes Rectores de Uso y Gestión de los Parques Nacionales aportan interés casacional suficiente para que esta Sala deba pronunciarse sobre este aspecto del contenido de dichos planes y, en concreto, sobre si las medidas de compatibilidad entre la conservación de especies y las actividades económicas tradicionales que puedan desarrollarse en el espacio protegido pueden o no dejarse para su determinación posterior en las normas sectoriales que regulen dichas actividades económicas.

Partiendo de la anterior consideración, plantea como cuestión que presenta interés casacional objetivo para la formación de la jurisprudencia el determinar si puede considerarse contenido no necesario u optativo de un Plan Rector de Uso y Gestión de un Parque Nacional la previsión de medidas de compatibilidad entre las actividades económicas tradicionales a desarrollar en el interior del espacio protegido objeto de planificación y las medidas de conservación de las especies y ecosistemas concernidos, pudiendo tal determinación remitirse a los planes sectoriales reguladores de aquellas actividades económicas.

Identifica el auto como normas que, en principio, serán objeto de interpretación las siguientes: los artículos 2, 4, 5, 7, 18 y 20 de la Ley 30/2014, de 3 de diciembre, de Parques Nacionales, artículo 46, apartados 1 y 2, y artículo 17, apartados 2 y 3 de la Ley 42/2007, de 13 de diciembre, del Patrimonio Natural y de la Biodiversidad, artículos 1.1 y 4 de la Ley 15/2002, de 1 de julio, por la que se declara el Parque Nacional Marítimo-Terrestre de las Islas Atlánticas de Galicia, y Real Decreto 389/2016, de 22 de octubre, por el que se aprueba el Plan Director de la Red de Parques Nacionales, sin perjuicio de que esta Sección de enjuiciamiento se pueda extender a otras si el debate procesal lo hace aconsejable.

CUARTO.- Los argumentos de la "ASOCIACIÓN SOCIEDADE GALEGA DE ORNITOLOGÍA PARA O ESTUDIO E CONSERVACIÓN DAS AVES SILVESTRES" en el escrito de interposición del recurso.

A juicio de esta parte, la interpretación del tribunal a quo vacía de contenido los objetivos de conservación que deben primar en los Planes Rectores de Uso y Gestión que define la Ley 30/2014, de 3 de diciembre, de Parques Nacionales (LPN) y de los instrumentos de gestión de los espacios de la Red Natura 2000, según lo dispuesto en los arts. 44 y 46.1 de la Ley 42/2007, del Patrimonio Natural y de la Biodiversidad (LPNB), que trasponen parte de las obligaciones derivadas de la Directiva 92/43/CEE del Consejo, de 21 de mayo de 1992 y Directiva 2009/147/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 30 de noviembre, relativa a la conservación de las aves silvestres.

Esta finalidad de conservación se refleja también en el art. 1.1 de la Ley 15/2002, de 1 de julio, por la que se declara el Parque Nacional marítimo-terrestre de las Islas Atlánticas de Galicia (PNMTIAG) y en las directrices básicas para la planificación, conservación y coordinación de los parques nacionales establecidas en el Plan Director de la Red de Parques Nacionales, supeditando siempre a esa finalidad las explotaciones, aprovechamientos y usos tradicionales.

La parte recurrente rechaza la interpretación de la Sala de instancia del art. 6, apartado c), de la Ley de Parques Nacionales en el que se recogen los contenidos potestativos de los Planes Rectores de Uso y Gestión, incluyendo entre ellos las medidas para asegurar la compatibilidad de la actividad tradicional y el desarrollo económico del entorno. Según su tesis ese apartado hace referencia a las actividades potestativas en el entorno pero no a las que se desarrollan en el interior.

Estas valoraciones de la sentencia recurrida desembocan en la consideración de que no existe obligación de incorporar en el PRUG las normas generales de uso y gestión que permitirían compatibilizar la actividad pesquera en el PN y lugares de la Red Natura 2000 y demora sin justificación el marco regulatorio de la pesca tradicional para que realmente sea compatible con los valores de los espacios protegidos.

Por otra parte, según su criterio, el Plan Rector de Uso y Gestión del Parque Nacional debe servir de instrumento de gestión unificado cuando se solapan en relación con un mismo espacio diferentes figuras de protección, por establecerlo así el art. 29.2 de la Ley 42/2007, de Patrimonio Natural y de la Biodiversidad (LPNB).

También sostiene que el Plan Rector debe tener un contenido más detallado para ser un instrumento adecuado a la finalidad de conservación, de manera que al no incluir medidas sobre pesca artesanal que resulten apropiadas para evitar perturbaciones a las aves protegidas no está respondiendo a las exigencias ecológicas a las que se refieren los arts. 44 y 46.1.a) de la LPNB, sin que sea aceptable la remisión que se hace en la sentencia al Plan de Ordenación de Recursos Naturales, el Plan Director de la Red Natura y Planes de gestión pesquera.

La ilegalidad del Plan Rector impugnado la concreta en la falta de definición del estado de conservación de los valores naturales y ecosistemas del espacio protegido y especies protegidas, niveles poblacionales de las diferentes especies así como la superficie y calidad de los hábitats que debe tener el espacio, determinaciones esenciales para el establecimiento de medidas de gestión efectivas porque establecen los objetivos de conservación del espacio protegido Red Natura 2000 ( Art. 46.1.a, Ley 42/2007), entendiendo como tales los niveles poblacionales de las diferentes especies, así como la superficie y calidad de los hábitat que debe tener el espacio para alcanzar un estado de conservación favorable ( Art. 3.25, Ley 42/2007). Como tampoco adopta medidas apropiadas con respecto a la pesca para evitar el deterioro de algunas especies de interés comunitario marinas como la Pardela Balear que han motivado la designación del espacio protegido Red Natura 2000 ( Art. 46.2, Ley 42/2007).

Finalmente, considera que el Plan Rector debe regular las artes de pesca tradicionales y una zonificación que compatibilice las zonas de alimentación de las especies de aves marinas con esas artes de pesca pues se ha acreditado en el proceso, especialmente en relación con el Cormorán moñudo, que tanto la sobrepesca como las artes utilizadas son las dos amenazas fundamentales de su estado de conservación. Así, critica que las zonas de alimentación grupal del Cormorán moñudo en las que se pueden juntar cientos de individuos quedan excluidas de la zona de reserva marina recogida en este PRUG y se incluyen dentro de la categoría de Zona marina de uso moderado, que no impone ninguna restricción a una de las mayores, si no la mayor amenaza del declive de la población de Cormorán moñudo y Pardela balear. Por todo ello impugna que el PRUG no incorpore la posible protección integral de determinadas zonas que afectan a las aves marinas, en las que se prohíba la pesca o la prohibición de un arte concreto en dicha zona, opciones que debieran haberse contemplado en la redacción del PRUG si resultan medidas oportunas para garantizar la conservación de la biodiversidad que vive en estado silvestre (art. 54.1 LPNB), resultaran apropiadas para evitar las perturbaciones de las especies de aves en las ZEPAs (art. 44 LPNB), resultaran medidas apropiadas para mantener los ZECs en un estado de conservación favorable ( art. 46.1 LPNB) o, en definitiva, fuesen necesarias para conservar en el PN la integridad de sus valores naturales supeditando la pesca artesanal a la conservación de los recursos naturales ( art. 5 LPNB y art. 4.1 Ley 15/2002).

QUINTO.- Los argumentos de oposición al recurso de la Xunta de Galicia.

Sostiene la representación de esta Administración que no es objeto del Plan Rector de Uso y Gestión la realización de un estudio del estado de conservación de los hábitats, ya que eso corresponde al Plan de Ordenación de los Recursos Naturales. El art. 18 de la Ley 42/2007, de 13 de diciembre, de Patrimonio Natural y de la Biodiversidad dispone entre sus objetivos el analizar el estado de conservación de las especies y de los ecosistemas en tanto que el art. 20 de la Ley 30/2014, de 3 de diciembre, de Parques Nacionales señala que corresponde a los PRUG planificar y gestionar los espacios y fijar los objetivos del mismo. Critica que la parte recurrente no distinga entre los diferentes tipos de instrumentos de protección. Mientras que el Plan Rector de Uso y Gestión y el Plan de Ordenación de Recursos Naturales son instrumentos de protección de espacios, la protección de las especies se realiza, como señala el art. 59 de la Ley 42/2007, de 13 de diciembre, del Patrimonio Natural y de la Biodiversidad, a través de las figuras de los planes de recuperación, en el caso de las especies en peligro de extinción, y de los planes de conservación, en el caso de las especies vulnerables; los referidos planes de conservación y de recuperación deberán aprobarse, en caso de especies terrestres, por las Comunidades Autónomas (art. 59.2), y en el caso de especies marinas, por el Ministerio (art. 59.3). Cada tipo de instrumento (los de protección de espacios y los de protección de especies) tiene su contenido específico y, obviando eso, lo que la parte recurrente pretende es que trascienda el carácter de instrumento de gestión de un espacio natural protegido de los Planes Rectores de Uso y Gestión y establezca un contenido que sería propio de un plan de conservación o de recuperación de especies. Y eso solo está permitido en un único caso: que la especie objeto de protección sea exclusiva del dicho espacio (dicho de otro modo, que todos los ejemplares de una especie estén situados exclusivamente en el territorio del espacio protegido), como establecen expresamente el art. 59.1.d de la Ley 42/2007, de 13 de diciembre, del Patrimonio Natural y de la Biodiversidad ("Para las especies o poblaciones que vivan exclusivamente o en alta proporción en espacios naturales protegidos, Red Natura 2000 o áreas protegidas por instrumentos internacionales, los planes se podrán integrar en las correspondientes figuras de planificación y gestión de dichos espacio") y el art. 11.3 del Real Decreto 139/2011, de 4 de febrero, para el desarrollo del Listado de Especies Silvestres en Régimen de Protección Especial y del Catálogo Español de Especies Amenazadas., algo que no se da en el caso de las 5 especies citadas, que están presentes en diversas partes del territorio nacional. En definitiva, la conservación de espacios no es lo mismo que la conservación de las especies, correspondiendo esta última a los citados planes de recuperación y conservación de especies amenazadas, planes que una vez elaborados deben integrarse en el PRUG según establece su apartado 10.2.2. y el apartado 3.2.2. del Plan Director de la Red de Parques Nacionales.

En cuanto a la actividad pesquera recuerda que la artesanal y tradicional ha sido declarada compatible, siempre que esté debidamente autorizada y respeten los hábitats y áreas prioritarias de las especies de interés para la conservación, de manera que el apartado 8.6 del Plan Rector prohíbe cualquier actividad pesquera en la zona marina de reserva y solo la permite en las zonas marinas de uso restringido y de uso moderado cuando sea acorde "con el contenido del presente plan y de la normativa sectorial, que no supongan una merma significativa sobre los hábitats naturales ni sobre las áreas prioritarias de las especies de interés para la conservación, que posibiliten la evolución de los ecosistemas, de los hábitats marinos y de las poblaciones de las especies marinas".

SEXTO.- Normativa relativa a los Parques Nacionales.

El régimen jurídico destinado a asegurar la protección de estos espacios naturales se inició con la Ley de 7 de diciembre de 1916 y hoy está constituido en lo fundamental por la vigente Ley 30/2014, de 3 de diciembre, de Parques Nacionales, que derogó la Ley 5/2007, de 3 de abril, de la Red de Parques Nacionales, que a su vez derogó la Ley 4/1989, de 27 de marzo, de Conservación de los Espacios Naturales y de la Flora y Fauna Silvestre.

Esta regulación se complementa con la Ley 42/2007, de 13 de diciembre, del Patrimonio Natural y de la Biodiversidad, que siguiendo los postulados del art. 45.2 de la Constitución regula su régimen jurídico básico de la conservación, uso sostenible, mejora y restauración.

Como se señala en el Preámbulo de la Ley 30/2014, la implicación del Estado en estos espacios y su singularidad hace que se les haya dotado de un marco normativo propio y específico, constituido por esa ley y sus instrumentos de desarrollo, así como las leyes declarativas de cada parque. Este hecho los singulariza del resto de los espacios naturales protegidos regulados por su normativa sectorial y los dota de sus propios instrumentos de gestión, planificación, participación social, así como con una imagen propia, una marca que los identifica y resalta el valor y apreciación social que merecidamente han cosechado.

Define la Ley 30/2014 los Parques Nacionales como " espacios naturales, de alto valor ecológico y cultural, poco transformados por la explotación o actividad humana que, en razón de la belleza de sus paisajes, la representatividad de sus ecosistemas o la singularidad de su flora, de su fauna, de su geología o de sus formaciones geomorfológicas, poseen unos valores ecológicos, estéticos, culturales, educativos y científicos destacados cuya conservación merece una atención preferente y se declara de interés general del Estado" (art.4) destacando el art. 7 que " el régimen jurídico de protección establecido en las leyes declarativas tendrá carácter prevalente frente a cualquier otra normativa sectorial".

El art. 2 de la Ley encomienda a todos los poderes públicos y, especialmente, a las administraciones públicas en sus respectivos ámbitos competenciales, velar por la conservación de los parques nacionales.

El régimen jurídico de protección establecido en las leyes declarativas tendrá carácter prevalente frente a cualquier normativa sectorial (art. 7) y las actividades presentes y consolidadas en el territorio de los parques nacionales en el momento de su declaración serán objeto de estudio a fin de determinar las que resulten incompatibles con la gestión y conservación del espacio (art.7.3), declarando incompatible en todo caso, para lo que aquí interesa, la pesca deportiva y recreativa, así como los aprovechamientos de otros recursos salvo aquellos que sean compatibles con los objetivos del parque, se apoyen en derechos consolidados o constituyan una aportación reconocida en la ley declarativa de valores culturales, inmateriales o ecológicos (art. 7.3.d).

El art. 18 declara que son instrumentos de planificación, el Plan Director de la Red de Parques Nacionales y los planes rectores de uso y gestión, así como los que, en su ámbito de competencia, acuerden las comunidades autónomas de carácter sectorial para aquellos ámbitos de actividad que precisen de una formulación más detallada de la contemplada en el Plan Rector de Uso y Gestión.

Por su parte el art. 20 regula el contenido de los Planes Rectores de Uso y Gestión, distinguiendo entre el contenido obligatorio (apartado 5) y el contenido potestativo (apartado 6):

"5. Los Planes Rectores de Uso y Gestión se ajustarán al Plan Director de la Red de Parques Nacionales y contendrán, al menos:

a) Las normas, objetivos, líneas de actuación y criterios generales de uso y ordenación del parque.

b) La zonificación del parque, delimitando las áreas de los diferentes usos y estableciendo la normativa de aplicación en cada una de ellas, de acuerdo con los tipos de zonas que se establezcan en el Plan Director.

c) La determinación y programación de las actuaciones precisas para la consecución de los objetivos del parque en materias tales como conservación, uso público, investigación y educación ambiental.

d) La estimación económica de las inversiones correspondientes a las infraestructuras y a las actuaciones de conservación, de investigación y de uso público programadas durante la vigencia del plan.

e) La relación de las actividades clasificadas en incompatibles o compatibles con su conservación y gestión, y dentro de estas últimas se distinguirán aquellas que, además, sean necesarias para la gestión y conservación del espacio, así como los instrumentos de colaboración con los titulares y propietarios para su integración, reformulación o indemnización en su caso.

f) Los criterios para la supresión de las formaciones vegetales exóticas presentes en el interior del parque nacional, así como para la erradicación de las especies invasoras.

g) Las medidas de integración y coordinación con las actuaciones que pudieran desarrollarse en el interior del parque nacional por otras administraciones públicas.

h) Las medidas de prevención frente a actividades incompatibles que se desarrollen en el exterior del parque y de previsión de catástrofes naturales o derivadas de la actividad humana.

6. Los Planes Rectores de Uso y Gestión también podrán contener:

a) El escenario de dotaciones, personal, medios materiales y elementos instrumentales asociados a la gestión del parque nacional.

b) El programa de actividades económicas a poner en marcha, en su caso, por la iniciativa privada en el marco de la integración territorial del parque nacional.

c) Las medidas para asegurar la compatibilidad de la actividad tradicional y el desarrollo económico del entorno con la conservación del parque nacional".

El Parque Nacional marítimo-terrestre de las Islas Atlánticas de Galicia fue declarado como tal por la Ley 15/2002, de 1 de julio, a propuesta del Parlamento de Galicia, en el que se incluían los archipiélagos de las islas Cíes, Ons y Sálvora. Hasta dicha fecha estos archipiélagos habían gozado de diversos instrumentos de protección.

Justificaba la propuesta la singularidad y riqueza faunística de las Islas Atlánticas, la variedad de formaciones vegetales, la espectacularidad paisajística del interés geomorfológico, lo que constituye un patrimonio natural y cultural de indudable valor científico, recreativo y educativo, que justifica declarar de interés general de la Nación su conservación, configurando este espacio natural como Parque Nacional, incluido en la red integrada por dichos parques.

La declaración de las Islas Atlánticas como Parque Nacional tiene por objeto: a) Proteger la integridad de ecosistemas ligados a zonas costeras y a la plataforma continental de la región eurosiberiana. b) Asegurar la conservación y recuperación, en su caso, de los hábitats y las especies, así como la preservación de la diversidad genética. c) Asegurar la protección, recuperación, fomento y difusión de sus valores medioambientales y de su patrimonio natural, regulando de forma compatible con su conservación tanto la actividad investigadora y educativa como el acceso de los visitantes. d) Promover y apoyar en el interior del parque las actividades tradicionales compatibles con la protección del medio natural. e) Aportar al patrimonio común una muestra representativa del ecosistema litoral de la región eurosiberiana, incorporando el Parque Nacional marítimo-terrestre de las Islas Atlánticas de Galicia a los programas nacionales e internacionales de conservación de la biodiversidad ( art. 1.2 de la Ley 15/2002).

En cuanto al régimen jurídico de protección, el apartado primero del art. 4 establece:

"1. En el Parque Nacional se mantendrán y apoyarán aquellos usos y actividades tradicionales que, habiendo contribuido históricamente a conformar el paisaje, sean declarados compatibles y regulado su desarrollo en el plan rector de uso y gestión. No obstante, quedan prohibidos en el interior del Parque Nacional marítimo-terrestre de las Islas Atlánticas de Galicia todos aquellos usos y actividades que alteren o pongan en peligro la estabilidad de los ecosistemas o la integridad de sus componentes. Se exceptúa de la prohibición anterior la pesca artesanal de carácter profesional, que se realizará, siempre supeditada a la conservación de los recursos naturales, de acuerdo con los objetivos generales de la presente Ley".

El Plan Director de la Red de Parques Nacionales, fue aprobado por el Real Decreto 389/2016, constituyéndose como el más elevado instrumento de planificación y ordenación de estos espacios de carácter básico (art.19), resultando ser la Red de Parques Nacionales un sistema integrado por aquellos espacios declarados parques nacionales, su marco normativo básico y el sistema de relaciones necesario para su funcionamiento (art.14). El Plan Director de la Red de Parques Nacionales, elaborado y aprobado por el Estado, incluye las directrices y criterios comunes para la gestión de valores cuya conservación ha sido declarada como de interés general.

Este Plan Director dedica las disposiciones adicionales primera y segunda a los parques nacionales marinos y parques nacionales marítimo-terrestre, en relación con el régimen de protección de recursos pesqueros. Dicen así:

"Disposición adicional primera. Parques nacionales marinos.

1. En los parques nacionales declarados en aguas marítimas bajo soberanía nacional, el régimen de protección de los recursos pesqueros se regulará en el marco de los correspondientes Planes Rectores de Uso y Gestión aprobados por el Gobierno de la Nación con participación en su elaboración de la administración pesquera, y se ajustará a los criterios previstos en el Plan Director de la Red de Parques Nacionales.

2. Cuando un parque nacional marino de declaración y gestión estatal incluya aguas interiores en las que la competencia en materia de pesca corresponda a la comunidad autónoma del litoral, el Gobierno establecerá el régimen de protección de los recursos pesqueros que resulte procedente en el ámbito exclusivo de las aguas exteriores, teniendo en cuenta los criterios previstos en el Plan Director de la Red de Parques Nacionales.

Disposición adicional segunda. Parques nacionales marítimo-terrestres.

Cuando un parque nacional marítimo-terrestre incluya aguas exteriores, el Gobierno establecerá el régimen de protección de los recursos pesqueros que resulte procedente en el ámbito exclusivo de las citadas aguas, teniendo en cuenta los criterios previstos en el Plan Director de la Red de Parques Nacionales".

Por su parte, la Disposición Transitoria Única, dedicada a los Planes Rectores de Uso y Gestión en los Parques Nacionales, señala que los que estuvieren vigentes deberán adaptarse al Plan Director aprobado por este real decreto en el plazo de dos años desde su entrada en vigor, de conformidad con lo dispuesto en la disposición adicional tercera de la Ley 30/2014, de 3 de diciembre, de Parques Nacionales, y los que se encontrasen en fase de elaboración por la administración competente de cada parque nacional, se ajustarán al Plan Director aprobado por este real decreto.

Entre las Directrices y criterios recogidos en este Plan Director están las relativas a las explotaciones y aprovechamientos y usos tradicionales. Le dedica el apartado 3.2.3. En el subapartado e) se refiere a las actividades profesionales de carácter artesanal y tradicional de pesca y marisqueo. Dice así:

"e) Con carácter excepcional, en el ámbito marino se podrán autorizar las actividades profesionales de carácter artesanal y tradicional de pesca y marisqueo reguladas que se demuestre que son compatibles con el logro de los objetivos del parque, se apoyen en derechos consolidados de la población local y constituyan una aportación reconocida de valores culturales o ecológicos que no alteren los procesos naturales. No se autorizará un aumento de la presión sobre el recurso. Las administraciones competentes regularán en su caso el aprovechamiento, delimitando zonas concretas, periodos y cupos de capturas, asegurando que la capacidad extractiva se adapte al recurso".

Por otra parte, el Plan Director contempla como medida de protección la zonificación de los parques nacionales y que consiste en la organización del espacio en función del valor y fragilidad de sus recursos y de su capacidad de acogida para los distintos usos, con el fin de minimizar los impactos negativos y de asegurar un uso del espacio compatible con la conservación de sus sistemas naturales.

La zonificación de los parques nacionales marinos o marítimo-terrestres podrá tener en cuenta la dimensión vertical para adecuar dicha zonificación a las distintas profundidades, considerando la columna de agua, los fondos marinos y las isobatas. En el caso de los parques nacionales terrestres, la zonificación podrá incluir el subsuelo.

Por motivos de conservación y, en relación con procesos biológicos tales como cambios en las áreas de nidificación, alimentación o zonas de puesta, colonias de cría, agregación y/o migración, o cuando los indicadores apunten a cambios en los patrones de distribución fenológica y geográfica de las especies, se podrán establecer temporalmente zonas de reserva o zonas de uso restringido convenientemente definidas mientras perduren las circunstancias que las originaron.

Para los parques nacionales se establecen las zonas siguientes, ordenadas de mayor a menor grado de protección y de menor a mayor grado de presencia e intervención humana: a) Zona de reserva; b) Zona de uso restringido, c) Zona de uso moderado, d) Zona de uso especial y e) Zona de asentamientos tradicionales.

SÉPTIMO.- La Red Natura 2000 y la Ley 42/2007, de 13 de diciembre, del Patrimonio Natural y de la Biodiversidad como instrumentos fundamentales para la conservación de los hábitats naturales y de la fauna y flora silvestre.

La Directiva 92/43/CEE del Consejo, de 21 de mayo de 1992, relativa a la conservación de los hábitats naturales y de la fauna y flora silvestre, crea una red ecológica europea coherente denominada Natura 2000 que constituye un instrumento fundamental de la política de la Unión Europea en materia de conservación de la biodiversidad. La Red Natura 2000 está compuesta por los lugares de importancia comunitaria (en adelante, LIC), hasta su transformación en zonas especiales de conservación (en adelante, ZEC), por dichas ZEC y por las zonas de especial protección para las aves (en adelante, ZEPA), declaradas según las disposiciones de la Directiva 2009/147/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 30 de noviembre de 2009, relativa a la conservación de las aves silvestres.

Por su parte, la Ley 42/2007, de 13 de diciembre, del Patrimonio Natural y de la Biodiversidad, pretende establecer el régimen jurídico básico de la conservación, uso sostenible, mejora y restauración del patrimonio natural y de la biodiversidad española, como parte del deber de conservar y del objetivo de garantizar los derechos de las personas a un medio ambiente adecuado para su bienestar, salud y desarrollo.

Los principios que inspiran esta Ley se centran, desde la perspectiva de la consideración del propio patrimonio natural, en el mantenimiento de los procesos ecológicos esenciales y de los sistemas vitales básicos, en la preservación de la diversidad biológica, genética, de poblaciones y de especies, y en la preservación de la variedad, singularidad y belleza de los ecosistemas naturales, de la diversidad geológica y del paisaje.

Desde la perspectiva de la utilización del patrimonio natural, los principios inspiradores se centran: en la prevalencia de la protección ambiental sobre la ordenación territorial y urbanística; en la incorporación del principio de precaución en las intervenciones que puedan afectar a espacios naturales y/o especies silvestres; en contribuir a impulsar procesos de mejora en la sostenibilidad del desarrollo asociados a espacios naturales protegidos; en la promoción de la utilización ordenada de los recursos para garantizar el aprovechamiento sostenible del patrimonio natural; y en la integración de los requerimientos de la conservación, uso sostenible, mejora y restauración del patrimonio natural y la biodiversidad en las políticas sectoriales. Por último, también es principio básico la garantía de la información y participación de los ciudadanos en el diseño y ejecución de las políticas públicas, incluida la elaboración de disposiciones de carácter general dirigidas a la consecución de los objetivos de esta Ley.

El art. 17 de la Ley regula los planes de ordenación de recursos naturales como instrumentos específicos para la delimitación, tipificación, integración en red y determinación de su relación con el resto del territorio, de los sistemas que integran patrimonio y los recursos naturales de un determinado ámbito espacial, con independencia de otros instrumentos que pueda establecer la legislación autonómica. A tal efecto el Ministerio de Medio Ambiente (hoy Ministerio para la Transición Ecológica y el Reto Demográfico), con la participación de las Comunidades autónomas, elaborará, en el marco del Plan Estratégico Estatal del Patrimonio Natural y de la Biodiversidad, unas directrices para la ordenación de los recursos naturales a las que, en todo caso, deberán ajustarse los Planes de Ordenación de los Recursos Naturales que aprueben las Comunidades autónomas. Dichas directrices se aprobarán mediante Real Decreto, en un plazo máximo de dos años, previo informe del Consejo Estatal para el Patrimonio Natural y la Biodiversidad. Es objeto de dichas directrices el establecimiento y definición de criterios y normas generales de carácter básico que regulen la gestión y uso de los recursos naturales, de acuerdo con lo establecido por la ley.

Las Directivas comunitarias a las que antes nos hemos referido han sido traspuestas al ordenamiento jurídico español por la Ley 42/2007, de 13 de diciembre, del Patrimonio Natural y de la Biodiversidad, dedicando el art. 46 a regular las medidas de conservación de la Red Natura 2000, señalando en sus dos primeros apartados lo siguiente:

1. Respecto de las ZEC y las ZEPA, la Administración General del Estado y las comunidades autónomas, en el ámbito de sus respectivas competencias, fijarán las medidas de conservación necesarias, que respondan a las exigencias ecológicas de los tipos de hábitats naturales y de las especies presentes en tales áreas, que implicarán:

a) Adecuados planes o instrumentos de gestión, específicos de los lugares o integrados en otros planes de desarrollo que incluyan, al menos, los objetivos de conservación del lugar y las medidas apropiadas para mantener los espacios en un estado de conservación favorable. Estos planes deberán tener en especial consideración las necesidades de aquellos municipios incluidos en su totalidad o en un gran porcentaje de su territorio en estos lugares, o con limitaciones singulares específicas ligadas a la gestión del lugar.

b) Apropiadas medidas reglamentarias, administrativas o contractuales.

2. Igualmente, las Administraciones competentes tomarán las medidas apropiadas, en especial en dichos planes o instrumentos de gestión, para evitar en los espacios de la Red Natura 2000 el deterioro de los hábitats naturales y de los hábitats de las especies, así como las alteraciones que repercutan en las especies que hayan motivado la designación de estas áreas, en la medida en que dichas alteraciones puedan tener un efecto apreciable en lo que respecta a los objetivos de la presente ley".

Es de interés reseñar estas disposiciones en la medida en que, como destaca la sentencia recurrida, el archipiélago de las islas Cíes se integraba en la zona especial de conservación (ZEC) y en la zona especial de protección para las aves (ZEPA) Islas Cíes (ES0000001), el archipiélago de Ons se incluye en la ZEC Complejo Ons-O Grove (ES1140004) y en la ZEPA Isla de Ons (ES0000254), el archipiélago de Sálvora se incluye en la ZEC Complejo Húmedo de Corrubedo (ES1110006). El espacio físico ocupado por el Parque Nacional y estos espacios naturales protegidos es prácticamente coincidente.

Mediante Decreto 37/2014, de 27 de marzo, se aprobó el Plan Director de la Red Natura 2000 de Galicia, como instrumento de planificación y gestión que establece un conjunto de objetivos y medidas de gestión para los espacios naturales que se incluyen en su ámbito de aplicación, con la finalidad de asegurar un estado de conservación favorable de los tipos de hábitats naturales y de las especies de interés comunitario de la Directiva 92/43/CEE del Consejo, de 21 de mayo de 1992, y de las especies de aves a las que se refiere el artículo 4 de la Directiva 2009/147/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 30 de noviembre. Se trata de un instrumento que se estructura y se adapta a la figura de plan de ordenación de los recursos naturales (en adelante, PORN), figura que permite la planificación en red y que está prevista tanto en la Ley 9/2001, de 21 de agosto, de conservación de la naturaleza, como en la Ley 42/2007, de 13 de diciembre, complementando los objetivos formulados en ambas normativas con los objetivos y directrices para la gestión de los espacios protegidos Red Natura 2000.

El art. 10 del del Plan establece los objetivos generales para la Red Natura 2000:

"a) Garantizar la biodiversidad mediante la conservación de los hábitats naturales y de la fauna y flora silvestres, al tiempo que se tienen en cuenta las exigencias económicas, sociales, culturales y regionales, pudiendo en determinados casos requerir el mantenimiento, e incluso el estímulo, de actividades humanas.

b) Mantenimiento y, en su caso, desarrollo de los elementos del paisaje que revistan primordial importancia para la fauna y la flora silvestres, como corredores fluviales, sistemas tradicionales de deslinde, o las masas arboladas autóctonas, ya que resultan fundamentales en la migración, en la distribución geográfica y en el intercambio genético de las especies silvestres.

c) Asegurar la vigilancia y un seguimiento periódico del estado de conservación de los tipos de hábitats naturales y de los hábitats de las especies de interés comunitario y de las especies de aves mencionadas en el artículo 4 de la Directiva 2009/147/CE y de sus hábitats.

d) Ampliar el conocimiento técnico y científico sobre todos los elementos objeto de conservación y sus condicionantes ecológicos, de forma que redunde en una mejor gestión de la Red Natura 2000.

Implantar programas específicos de difusión y divulgación sobre la importancia de la Red Natura 2000 y su papel en la conservación de la biodiversidad.

Objetivos generales para las zonas especiales de conservación (ZEC).

a) Mantener o restablecer el estado de conservación favorable de los hábitats naturales y de los hábitats de las especies de interés comunitario.

b) Mantener o restablecer el estado de conservación favorable de las especies de interés comunitario, así como de las especies catalogadas, presentes en las ZEC.

c) Proteger las especies del anexo IV y promover la conservación y el uso racional de las especies del anexo V de la Directiva 92/43/CEE, mediante la toma de medidas que garanticen que su recogida en la naturaleza o su explotación son compatibles con el mantenimiento de las mismas en un estado de conservación favorable.

d) Fomentar la gestión de los elementos del paisaje que juegan un papel esencial en la conectividad y permeabilidad de la biodiversidad, en el marco de las políticas de ordenación del territorio y de desarrollo y, especialmente, para mejorar la coherencia ecológica de Natura 2000.

e) Informar a la población implicada en los aprovechamientos del medio natural sobre el valor ecológico y los objetivos de conservación de las ZEC y las medidas para alcanzarlos.

3. Objetivos generales para las ZEPA:

a) Mantener o restablecer el estado de conservación favorable de las especies de aves a las que se refiere el artículo 4 de la Directiva 2009/147/CE presentes en las ZEPA.

b) Mantener o restablecer el estado de conservación favorable de los hábitats de las especies de aves objeto de conservación en las ZEPA, prestando especial atención a los humedales.

c) Evitar, dentro de las ZEPA, el deterioro de los hábitats naturales y de los hábitats de especies, así como las alteraciones que repercutan en las especies que motivaron la designación de las zonas, en la medida en que dichas alteraciones puedan tener un efecto apreciable. Fuera de dichas ZEPA también se hará un especial esfuerzo en evitar la contaminación o el deterioro de los hábitats.

d) Fomentar un aprovechamiento sostenible de los recursos, compatible con la conservación de las especies de aves a las que se refiere el artículo 4 de la Directiva 2009/147/CE presentes en las ZEPA.

e) Informar a la población implicada en los aprovechamientos del medio natural sobre el valor ecológico y los objetivos de conservación de las ZEPA y las medidas para alcanzarlos".

Por su parte, el art. 12 recoge los objetivos del área litoral, entre otros en las ZEC y ZEPAs antes referidas. En el apartado "Prioridad: aprovechamiento sostenible de recursos", se señalan los siguientes:

"4.1. Fomentar el aprovechamiento racional de los recursos, compatibilizándolo con los valores de conservación de los espacios del área litoral, que permitan garantizar el equilibrio de los procesos naturales.

4.1.1. Promover la colaboración entre las consellerías con competencias en materia de conservación de la naturaleza y de asuntos marinos para la gestión adecuada y sostenible de los recursos pesqueros y marisqueros.

4.1.2. Promover la implantación de buenas prácticas profesionales en el desarrollo de las actividades que tengan lugar en el ámbito marino y costero de los espacios de la Red Natura 2000.

4.1.3. Fomentar el mantenimiento de la pesca y del marisqueo tradicional mediante la firma de acuerdos o convenios contractuales con profesionales o entidades representativas del sector pesquero que se comprometan a la aplicación de medidas compatibles con la conservación de los tipos de hábitats naturales y especies de interés comunitario".

OCTAVO.- El Plan Rector de Uso y Gestión del Parque Nacional Marítimo-Terrestre de las Islas Atlánticas de Galicia.

El Parque Nacional Marítimo-Terrestre de las Islas Atlánticas de Galicia fue declarado mediante Ley 15/2002, de 1 de julio, de acuerdo con lo previsto en el artículo 22 de la Ley 4/1989, de 27 de marzo, de conservación de los espacios naturales y de la flora y fauna silvestres, que preveía esta figura de protección y establecía su declaración por Ley de las Cortes Generales. La Ley 15/2002, de 1 de julio, por la que se declara el Parque Nacional Marítimo-Terrestre de las Islas Atlánticas de Galicia, recoge el interés de la conservación de uno de los ecosistemas más valiosos del territorio nacional y el más representativo del litoral de la Región Biogeográfica Atlántica.

La Ley 42/2007, de 13 de diciembre, del patrimonio natural y biodiversidad, en su artículo 31, define a los parques como áreas naturales que, en razón a la belleza de sus paisajes, la representatividad de sus ecosistemas o la singularidad de su flora, de su fauna o de su diversidad geológica, incluidos sus depósitos y elementos geomorfológicos, poseen unos valores ecológicos, educativos y científicos cuya conservación merece una atención preferente. Igualmente, dispone que los parques nacionales se rigen por su legislación específica.

La Ley 30/2014, de 3 de diciembre, de parques nacionales, y el Real decreto 389/2016, de 22 de octubre, por el que se aprueba el Plan director de la Red de parques nacionales, conforman el régimen jurídico especial del parque nacional, complementado con la normativa establecida en la Ley 42/2007, del patrimonio natural y de la biodiversidad, y en la Ley 9/2001, de conservación de la naturaleza de Galicia. La ley otorga al Plan director de la Red de parques nacionales alcance básico y carácter de máximo instrumento de planificación.

Además se señala en el Preámbulo de esta norma que dada la coincidencia del parque nacional con otras figuras de áreas protegidas, y especialmente con los espacios protegidos de la Red Natura 2000 (ES0000001 ZEC Islas Cíes, ES1140004 ZEC Complejo Ons-O Grove, ES1110006 ZEC Complejo Húmedo de Corrubedo, ES0000254 ZEPA Isla de Ons, ES0000001 ZEPA Islas Cíes, ES0000499, Espacio Marino de las Rías Baixas de Galicia), es aplicable el régimen de protección derivado de la Directiva Aves y de la Directiva Hábitat, así como las disposiciones que en relación con estos espacios se contemplan en la normativa estatal, Ley 42/2007, del patrimonio natural y de la biodiversidad, junto con las contenidas en sus distintos instrumentos de planificación y, en concreto, el Plan director de la Red Natura 2000 de Galicia (Decreto 37/2014, de 27 de marzo).

Como expresamente se reconoce en el propio PRUG, debido a su inclusión en la Red Natura 2000, se debe articular en coherencia con el Plan director de la Red Natura 2000 de Galicia (Decreto 37/2014) a fin de evitar que se produzcan alteraciones o deterioros significativos sobre la integridad del lugar y de los espacios protegidos Natura 2000 y asegurar el mantenimiento en un estado de conservación favorable de los hábitats del anexo I de la DC 92/43/CEE y de los hábitats de las especies silvestres de flora y fauna establecidas en los anexos II, IV, V de la DC 92/43/CEE y en el anexo I de la DC 2009/147/CE.

También hace referencia el Preámbulo a la aplicación en el ámbito del Parque Nacional de los objetivos y directrices derivados de su declaración como espacio protegido por instrumentos internacionales dentro del Convenio sobre la protección del medio ambiente marino del Atlántico nordeste (Convenio OSPAR, París, 1992), adoptado el 22.9.1992 y ratificado por España el 25.1.1994. Este convenio tiene como objetivo principal la adopción de las medidas necesarias para proteger y conservar los ecosistemas y la diversidad biológica de la zona marítima y, a ser posible, la recuperación de las zonas marinas que padecieron efectos nocivos, junto a los derivados de la figura de espacio natural protegido designada por la normativa gallega como zona de especial protección de los valores naturales regulada por la Ley 9/2001, de conservación de la naturaleza.

El PRUG fija como objetivo global el mantenimiento o, en su caso, el restablecimiento, en un estado de conservación favorable, de los hábitats naturales y de las especies de flora y fauna de interés para la conservación, teniendo en cuenta las exigencias económicas, sociales y culturales, así como las particularidades regionales y locales. Para conseguirlo, el presente plan fija los siguientes objetivos derivados tanto de la legislación sobre parques nacionales (Ley 30/2014, Real decreto 389/2016), como en relación con la normativa europea (DC 92/43/CEE, DC 2009/147/CE), estatal (Ley 42/2007, Ley 33/2015) y gallega (Ley 9/2001, Decreto 274/1999, Decreto 88/2002, Decreto 37/2014) en materia de conservación de la biodiversidad y del patrimonio natural, así como de las disposiciones de aprobación del parque nacional y de sus instrumentos de planificación (Ley 15/2002, Decreto 274/1999, Decreto 88/2002). Contempla, además, los objetivos de la Red OSPAR de Áreas Marinas Protegidas y del Convenio relativo a los humedales de importancia internacional, especialmente como hábitat de aves acuáticas (Convenio Ramsar).

Entrando en el detalle del Plan, debemos poner atención al apartado relativo a actividades compatibles:

"b) Actividades compatibles.

En este apartado se incluyen las actividades compatibles en el ámbito del parque nacional. Se consideran actividades compatibles en el ámbito del parque nacional, siempre y cuando se realicen acorde con los objetivos y criterios establecidos en la normativa de parques nacionales, así como con la normativa del propio Parque Nacional de las Islas Atlánticas y de las normativas ambientales de ámbito europeo, estatal y autonómico que afectan al territorio marítimo-terrestre abarcado por el parque nacional y las propias medidas de gestión contempladas en este plan rector de uso y gestión.

En el territorio delimitado por el Parque Nacional Marítimo-Terrestre de las Islas Atlánticas de Galicia se consideran como actividades compatibles, siempre y cuando se realicen supeditadas a los objetivos de conservación del parque nacional, asegurando en todo momento la integridad ecológica de este, y se desarrollen de acuerdo con las especificaciones contempladas en este PRUG, en el Plan director de la Red Natura 2000 de Galicia y en la normativa ambiental y en la normativa sectorial de aplicación:

1. La pesca y el marisqueo.

2. La actividad agrícola y forestal.

3. Las actividades de uso público.

4. Las actividades científicas y de monitoreo.

5. Las actividades de carácter cultural.

6. El mantenimiento de las edificaciones e instalaciones existentes.

6.2.4. Fomento de actividades socioeconómicas.

Con la finalidad de alcanzar los mismos objetivos planteados en el apartado anterior, en el área de influencia socioeconómica del Parque Nacional Marítimo-Terrestre de las Islas Atlánticas de Galicia también se podrán promover ciertas actividades socioeconómicas, de acuerdo a la legislación vigente".

En relación con la flora y fauna silvestre se fijan como objetivos mantener o, en su caso, restaurar el estado de conservación de las especies de flora y fauna y, en especial, de las especies de interés para la conservación, regular el uso sostenible y fomentar la conservación de las especies de flora y fauna silvestre y garantizar que los aprovechamientos que se realicen sobre especies de interés para la conservación no conlleven una afección significativa sobre su estado de conservación. Finalmente, evitar la introducción y expansión de especímenes exóticos o alóctonos en el parque nacional y, explícitamente, de aquellos de carácter invasor.

Sobre las directrices a seguir señala, entre otros aspectos, que:

"1. Se velará por la conservación de las especies de fauna y flora silvestre del parque nacional.

1.1. Se evitará la desaparición de cualquier especie autóctona y se asegurará la persistencia de sus hábitats.

1.2. Se aplicarán, si fuera preciso, medidas de conservación y gestión de las especies endémicas, amenazadas o relictas.

1.3. Para las especies catalogadas se elaborarán y se ejecutarán los correspondientes planes de recuperación o gestión de acuerdo con las categorías establecidas en la Ley 9/2001, de conservación de la naturaleza.

1.4. Se fortalecerán y se aunarán esfuerzos para el cumplimiento de los planes de recuperación y planes de restauración de las especies protegidas aprobados por los organismos competentes en materia de gestión."

En el caso particular de las aves, el PRUG dedica el apartado 7.3.6, cuyo contenido es:

"7.3.6. Aves.

a) Descripción.

1. En el parque nacional pueden ser citadas más de 120 especies de aves de interés para la conservación, de las que la mayor parte (un total de 94) se incluye en el Listado de especies silvestres en régimen de protección especial, y entre las que un total de 6 están incluidas en el CEEA: 2 son consideradas en peligro de extinción y 4 cómo vulnerables. Por su parte, el CGEA incluye hasta un total de 8 taxones, de los cuales uno es considerado en peligro de extinción, y los 7 restantes como vulnerables.

Por otra parte, en el anexo I de la DC 2009/147/CE se incluyen un total de 25 taxones presentes en el parque nacional. No obstante, cabe destacar que está documenta la presencia de más de 50 taxones de aves migratorias que no están incluidas en dicho anexo I.

2. Los ecosistemas que concentran un mayor número de taxones de aves de interés para la conservación son los humedales costeros, los bosques naturales, los agrosistemas tradicionales, las aguas marinas, los acantilados y matorrales costeros, así como los ecosistemas dunares.

De este modo, los hábitats de los humedales costeros a los que se encuentran vinculados las aves son el Nat-2000 1140 Llanos fangosos o arenosos que no están cubiertos de agua cuando hay marea baja, Nat-2000 1330 Pastizales salinos atlánticos, Nat-2000 1420 Matorrales halófilos mediterráneos y termoatlánticos.

En lo que respecta a los tipos de bosques, cabe destacar los tipos Nat-2000 91E0* Bosques aluviales de Alnus glutinosa y Fraxinus excelsior, Nat-2000 5230* Matorrales arborescentes de Laurus nobilis y Nat-2000 9230 Robledales galaico- portugueses con Quercus robur y Q. pyrenaica.

En los agrosistemas tradicionales, los tipos de hábitats en los que se concentran los taxones de aves son los tipos Nat-2000 6410 Prados con Molinia, o Nat-2000 6430 Megaforbios éutrofos higrófilos de las orlas de llanura y el Nat-2000 6510 Prados de siega de baja altitud.

Por su parte, los hábitats predominantes en las aguas marinas son los tipos Nat-2000 1110 Bancos de arena cubiertos permanentemente por agua marina, poco profunda, Nat-2000 1160 Grandes calas y bahías poco profundas y Nat-2000 1170 Arrecifes.

Los principales hábitats de las especies de aves de interés para la conservación en los acantilados y matorrales costeros son el tipo Nat-2000 1230 Acantilados con vegetación de las costas atlánticas y bálticas, Nat-2000 4030 Brezales secos europeos, Nat-2000 8220 Pendientes rocosas silíceas con vegetación casmofítica, Nat-2000 8230 Roquedos silíceos con vegetación pionera de Sedo-Scleranthion o de Sedo albi-Veronicion dillenii, Nat-2000 8310 Cuevas no explotadas por el turismo, y Nat-2000 8330 Cuevas marinas sumergidas o semisumergidas.

En lo que respecta a los ecosistemas dunares, cabe destacar los tipos Nat-2000 2120 Dunas móviles litorales con Ammophila arenaria ("dunas blancas"), Nat-2000 2130* Dunas costeras fijas con vegetación herbácea ("dunas grises"), Nat-2000 2150* Dunas fijas descalcificadas atlánticas ( Calluno-Ulicetea), Nat-2000 2230 Dunas con céspedes de Malcomietalia y Nat-2000 2260 Dunas con vegetación esclerófila de Cisto-Lavanduletalia.

b) Objetivos de conservación.

1. Conservación de la diversidad de aves que viven normalmente en estado salvaje en el parque nacional.

2. Garantizar la protección de las especies de aves de interés para la conservación.

3. Establecer medidas de conservación respecto a las especies migratorias de aves con llegada regular, así como a las colonias de cría de aves marinas, teniendo en cuenta las necesidades de protección en la zona geográfica marítima y terrestre en lo relativo a sus áreas de reproducción, de muda y de invernada y a las zonas de descanso en sus áreas de migración, prestando especial importancia a las zonas húmedas.

4. Evitar la contaminación o el deterioro de los hábitats, así como las perturbaciones que afecten a las aves.

c) Actuaciones que son susceptibles de generar un estado de conservación favorable de las especies de interés para la conservación, o su recuperación.

1. El desarrollo de actuaciones que permitan restaurar o mantener la composición, estructura y función, y, en definitiva, el estado de conservación de los hábitats naturales y seminaturales, y, en especial, de los considerados de interés comunitario, de las poblaciones de aves de interés para la conservación.

2. Erradicación y control de especies invasoras que afecten negativamente a la estructura, composición taxonómica y funcionalidad de los hábitats de las poblaciones de las especies de aves de interés para la conservación.

d) Actuaciones que no suponen una afección significativa sobre el estado de conservación de las especies de interés para la conservación.

1. Actividades agrícolas y ganaderas tradicionales de baja intensidad y compatibles con el mantenimiento de la dinámica natural y del área de distribución de las poblaciones de las especies de aves de interés para la conservación y de los hábitats de las mismas.

2. Los cierres y vallados conformados por especies vegetales autóctonas, o por muros de piedra que mantengan los tipos tradicionales de la zona, que constituyen importantes zonas de refugio de aves de interés para la conservación, y que permiten la conectividad y la permeabilidad de las poblaciones de aves.

3. Establecimiento de medidas alternativas al empleo de biocidas para el control de plagas, siempre y cuando no causen una afección sobre la dinámica, la distribución y los hábitats de las especies de aves de interés para la conservación.

e) Actuaciones que afectan de forma significativa al estado de conservación de las especies de interés para la conservación.

1. Cualquier actuación sin autorización sobre las especies de aves de interés para la conservación con el propósito de darles muerte, capturarlas, perseguirlas o molestarlas intencionadamente.

2. La destrucción o reducción de las áreas de cría, reproducción, invernada, reposo o alimentación, situadas fuera de las zonas húmedas.

3. Las actividades de uso público y recreativo incontroladas que causen perturbaciones a las aves, incluyendo sus crías y huevos, en sus nidos o áreas de cría, reproducción, invernada, reposo y alimentación.

4. El establecimiento de líneas eléctricas, telefónicas o cualquier otro tipo de infraestructura, que no cumplan las condiciones establecidas en el presente plan.

f) Indicadores de seguimiento.

1. Se desarrollará un conjunto de indicadores que permitan vigilar y controlar el estado de conservación de las poblaciones de las especies de aves de interés para la conservación para tomar, en su caso, las medidas de protección, conservación y restauración que se consideren necesarias. Entre estos indicadores cabe citar:

Área de distribución potencial que reúne condiciones como hábitat de las aves de interés.

Área de ocupación para la supervivencia de las poblaciones existentes de las aves de interés.

Área de presencia regular de ejemplares de las aves de interés en los últimos cinco años.

Área prioritaria de conservación, vital para la supervivencia y recuperación de las poblaciones o de los taxones de aves de interés para la conservación, incorporando como mínimo los enclaves de refugio, reproducción y alimentación.

Número y tamaño de las poblaciones de los taxones de las aves de interés para la conservación."

Finalmente, el PRUG contempla el desarrollo de diversos planes, entre ellos un plan de desarrollo sostenible que debe contemplar a su vez un plan sectorial de gestión integral de los recursos pesqueros y marisqueros y un plan sectorial de seguimiento de espacios protegidos Red Natura 2000 y de la zona OSPAR.

La vigencia del PRUG será como mínimo de 10 años.

NOVENO.- Respuesta a la cuestión casacional y decisión del recurso.

En el auto de admisión del recurso de casación se nos interpela con la siguiente pregunta: ¿puede considerarse contenido no necesario u optativo de un Plan Rector de Uso y Gestión de un Parque Nacional la previsión de medidas de compatibilidad entre las actividades económicas tradicionales a desarrollar en el interior del espacio protegido objeto de planificación y las medidas de conservación de las especies y ecosistemas concernidos, pudiendo tal determinación remitirse a los planes sectoriales reguladores de aquellas actividades económicas.

En el propio auto se recoge un conjunto de normas que han de ser objeto de interpretación y que han sido reproducidas en los fundamentos anteriores.

A juicio de la parte actora la finalidad principal del Plan Rector de Uso y Gestión del Parque Nacional es la conservación de ese espacio natural, supeditando siempre a ese objetivo las explotaciones, aprovechamientos y usos tradicionales, como puede ser la pesca tradicional por métodos artesanales. Esta consideración obliga a incorporar en el PRUG las normas generales de uso y gestión que permitirían compatibilizar la actividad pesquera en el Parque Nacional y lugares de la Red Natura 2000, sin que esté justificada la demora del marco regulatorio. Además, el PRUG debe ser el instrumento que unifique la gestión del espacio natural al venir exigido así en el art. 29.2 de la Ley 42/2007, de Patrimonio Natural y de la Biodiversidad (LPNB). También el PRUG debe ser un instrumento de protección detallado que recoja medidas sobre pesca artesanal que resulten apropiadas para evitar perturbaciones a las aves protegidas, sin que sea aceptable remitirse a otros instrumentos de ordenación. Estas omisiones de detalle determinan la ilegalidad del Plan.

La Sala no comparte esta interpretación por varios motivos.

En primer lugar porque el Plan Rector de Uso y Gestión del Parque Nacional no es necesariamente un instrumento que unifique la gestión del espacio natural formado por las islas atlánticas de Galicia.

Es cierto que el art. 29.2 de la Ley 42/2007, de Patrimonio Natural y de la Biodiversidad (LPNB), citado por la parte, señala que cuando se solapan en un mismo lugar distintas figuras de espacios protegidos, las normas reguladoras de los mismos así como los mecanismos de planificación deberán ser coordinados para unificarse en un único instrumento integrado. Sin embargo, el precepto no dice que ese instrumento integrado tenga que ser el PRUG, y no el Plan de Ordenación de Recursos Naturales (PORN), que es un instrumento más específico para la protección de las especies, en particular de las aves. Además, concurre la excepción contemplada en ese precepto a este mandato unificador, ya que confluyen en la protección de esos lugares diferentes Administraciones públicas, al estar situados los espacios naturales protegidos en zona marina y marítimo-terrestre sobre la que ejercen competencias tanto la Administración del Estado como la Administración autonómica gallega.

En segundo lugar, porque tampoco el PRUG es un instrumento de protección del espacio natural que debe agotar la regulación de todos aquellos extremos que pueden afectar a la conservación de sus valores. Cuando se trata de la especial protección de los hábitats de determinadas aves protegidas existen instrumentos más específicos. En el fundamento séptimo de esta sentencia recogimos la normativa europea (La Directiva 92/43/CEE del Consejo, de 21 de mayo de 1992, relativa a la conservación de los hábitats naturales y de la fauna y flora silvestre, que creó la Red Natura 2000 o la Directiva 2009/147/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 30 de noviembre de 2009, relativa a la conservación de las aves silvestres) que ha sido desarrollada por la Ley 42/2007, de 13 de diciembre, del Patrimonio Natural y de la Biodiversidad, que recoge el régimen jurídico básico de la conservación, uso sostenible, mejora y restauración del patrimonio natural y de la biodiversidad española y que prevé expresamente en su art. 17 los planes de ordenación de recursos naturales (PORN) como instrumentos específicos de protección, planes a los que se refiere el art. 46 cuando señala que las Administraciones competentes tomarán las medidas apropiadas, en especial en dichos planes o instrumentos de gestión, para evitar en los espacios de la Red Natura 2000 el deterioro de los hábitats naturales y de los hábitats de las especies, así como las alteraciones que repercutan en las especies que hayan motivado la designación de estas áreas, en la medida en que dichas alteraciones puedan tener un efecto apreciable en lo que respecta a los objetivos de la ley. No olvidemos que el archipiélago de las islas Cíes se integraba en la zona especial de conservación (ZEC) y en la zona especial de protección para las aves (ZEPA) Islas Cíes (ES0000001), el archipiélago de Ons se incluye en la ZEC Complejo Ons-O Grove (ES1140004) y en la ZEPA Isla de Ons (ES0000254), el archipiélago de Sálvora se incluye en la ZEC Complejo Húmedo de Corrubedo (ES1110006). Estos espacios, coincidentes prácticamente con el correspondiente al Parque Nacional, se integran en la Red Natura 2000 de Galicia, red que goza de un Plan Director aprobado mediante Decreto 37/2014, de 27 de marzo, que como instrumento de planificación y gestión establece un conjunto de objetivos y medidas de gestión para los espacios naturales que se incluyen en su ámbito de aplicación, con la finalidad de asegurar un estado de conservación favorable de los tipos de hábitats naturales y de las especies de interés comunitario de la Directiva 92/43/CEE del Consejo, de 21 de mayo de 1992, y de las especies de aves a las que se refiere el artículo 4 de la Directiva 2009/147/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 30 de noviembre. Aunque se denomine Plan Director se trata de un instrumento que se estructura y se adapta a la figura de plan de ordenación de los recursos naturales (PORN) contemplado en la Ley 42/2007, de 13 de diciembre, del Patrimonio Natural y de la Biodiversidad.

Aunque algunos de los contenidos de este Plan específico los hemos desarrollado en el fundamento séptimo de esta sentencia, en la parte relativa a las Zonas de Especial Protección de Aves (ZEPA), conviene traer ahora a colación el precitado artículo 12, que hace especial referencia a la compatibilidad entre el aprovechamiento racional de los recursos con los valores de conservación de los espacios del área litoral, que permitan garantizar el equilibrio de los procesos naturales, así como a la promoción de la colaboración entre las consellerías con competencias en materia de conservación de la naturaleza y de asuntos marinos para la gestión adecuada y sostenible de los recursos pesqueros y marisqueros y la promoción de la implantación de buenas prácticas profesionales en el desarrollo de las actividades que tengan lugar en el ámbito marino y costero de los espacios de la Red Natura 2000. A estas previsiones añade el Plan Director la necesidad de fomentar el mantenimiento de la pesca y del marisqueo tradicional mediante la firma de acuerdos o convenios contractuales con profesionales o entidades representativas del sector pesquero que se comprometan a la aplicación de medidas compatibles con la conservación de los tipos de hábitats naturales y especies de interés comunitario.

El propio Preámbulo del Plan Rector de Uso y Gestión del Parque Nacional, como vimos en el fundamento octavo de la sentencia, considera aplicable a los espacios incluidos en la Red Natura 2000 Galicia el Plan Director de dicha Red aprobado por Decreto 37/2014, de 27 de marzo, y esos espacios, como ya hemos dicho reiteradamente, coinciden en gran medida con los delimitados para el Parque Nacional.

Así pues, en materia de protección de aves, de existir insuficiencias regulatorias como las que denuncia la parte éstas le serían imputables al Plan Director de la Red Natura 2000 Galicia antes que al Plan Rector de Uso y Gestión del Parque Nacional. Al PRUG le corresponde establecer un marco regulatorio general para la protección del espacio del Parque, incluyendo diversas previsiones relativas a la conservación de las aves, como vimos al reproducir el apartado 7.3.6., pero la protección específica y de detalle en lo que a las aves se refiere le corresponde al Plan Director de la Red Natura 2000 Galicia , de manera que al PRUG no se le puede imputar deficiente regulación con efectos invalidantes por no haber regulado las artes de pesca tradicionales para hacerlas compatibles con las zonas de alimentación de las especies de aves marinas o la sobreexplotación. Pese a esta falta de detalle, en lo que concierne al mantenimiento de la pesca tradicional y su compatibilidad con los fines conservacionistas del Parque está reconocida en el PRUG, si bien supeditada al cumplimiento de sus objetivos.

Es indudable que el Plan Rector de Uso y Gestión del Parque Nacional Marítimo-Terrestre de las Islas Atlánticas de Galicia podía haber abordado esas cuestiones que exige la parte actora, incluso podría haber sido conveniente, pero al no ser un contenido reglado que se deduzca de la normativa que anteriormente hemos expuesto con un cierto detalle, no podemos acoger las conclusiones de la parte demandante. El argumento definitivo para el rechazo nos lo proporciona el art. 20 de la Ley de Parques Nacionales, que en su apartado sexto señala como contenido optativo -no obligatorio- de los PRUG las medidas encaminadas a asegurar la compatibilidad de la actividad tradicional y el desarrollo económico del entorno con la conservación del parque nacional. Para rebatir este argumento la parte insinúa que la actividad tradicional a la que se refiere este art. 20.6 es la que se desarrolla en el entorno del parque y no en su interior, pero esta interpretación de la literalidad del artículo no se compadece bien con la estructura de la frase ni concilia tampoco con la normativa que venimos exponiendo, que admite ciertas actividades tradicionales en el Parque -como la pesca artesanal- si bien subordinadas a los fines de conservación propios de este instrumento planificador.

De lo que llevamos expuesto podemos deducir la respuesta a la cuestión casacional. El art. 20 de la vigente Ley 30/2014, de 3 de diciembre, de Parques Nacionales, en su apartado 6 contempla como contenido optativo de un Plan Rector de Uso y Gestión de un Parque Nacional las medidas de compatibilidad entre las actividades económicas tradicionales a desarrollar en el interior del espacio protegido objeto de planificación y las medidas de conservación de las especies y ecosistemas concernidos, pudiendo tal determinación realizarse en otros instrumentos normativos siempre que tengan una finalidad protectora de esas especies y ecosistemas, como singularmente acontece en nuestro caso con el Plan Director de la Red Natura 2000 de Galicia y sus instrumentos de desarrollo.

En definitiva, la Administración en el ejercicio de sus potestades discrecionales puede incluir en el PRUG aquellas medidas por las que aboga la parte actora para la mejor protección de aquellas especies de aves que pudieran estar en peligro de extinción, pero no está obligada a hacerlo por nuestro ordenamiento jurídico máxime cuando dispone de otros instrumentos con los que puede cumplir con esa finalidad protectora aunque respetando siempre el marco regulatorio establecido en el PRUG.

Las razones expuestas sirven también para desestimar el recurso de casación.

DÉCIMO.- Costas.

En cuanto a las costas, respecto de las de casación acordamos que cada parte abone las causadas a su instancia y la mitad de las comunes, al no apreciar temeridad ni mala fe en ninguna de aquéllas; y en cuanto a las de la instancia, confirmamos lo acordado en la sentencia impugnada.