Sentencia Contencioso-Administrativo 498/2023 Tribunal Supremo. Sala de lo Contencioso-Administrativo, Rec. 2076/2020 de 21 de abril del 2023

PRIMERO.- Objeto del recurso.

Se impugna en el presente recurso de casación la sentencia núm. 2593/2019, de 18 de noviembre, de la Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía, con sede en Granada, estimatoria del recurso de apelación núm. 1495/2018 promovido contra la sentencia núm. 284/2018, de 27 de junio, del Juzgado de lo Contencioso-Administrativo núm. 1 de Jaén, que desestimó el recurso contencioso-administrativo núm. 239/2018 formulado por la entidad Endesa Distribución Eléctrica, S.L.U. frente a la resolución de 11 de enero de 2018 del el Ayuntamiento de Sorihuela de Guadalimar (Jaén), que confirma en reposición la "Tasa por la utilización privativa o aprovechamiento especial del dominio público local de las instalaciones de transporte de energía eléctrica, gas, agua e hidrocarburos", liquidación correspondiente al ejercicio de 2017, por importe de 156.320,48 euros.

SEGUNDO.- La cuestion de interés casacional. Remisión a la STS 1276/2022, de 4 de octubre (rec. cas. 6087/2020 ).

En auto de 12 de enero de 2022, la Sección de Admisión de esta Sala acuerda admitir el recurso de casación para dilucidar la siguiente cuestión de interés casacional:

"3º) Precisar que la cuestión que presenta interés casacional objetivo para la formación de la jurisprudencia consiste en reafirmar, reforzar o preservar la jurisprudencia del Tribunal Supremo sobre la compatibilidad de la tasa general y la tasa especial prevista en los artículos 24.1.a) y 24.1.c) del Texto Refundido de la Ley Reguladora de las Haciendas Locales.

4º) Identificar como normas jurídicas que, en principio, serán objeto de interpretación las letras a) y c) del apartado 1 del artículo 24 del Real Decreto Legislativo 2/2004, de 5 de marzo".

Esta cuestión ha sido analizada en un asunto sustancialmente igual al que nos ocupa, resuelto en la STS 1276/2022, de 4 de octubre (rec. cas. 6087/2020), seguido entre las mismas partes, pero referido a la liquidación del ejercicio de 2019, en la que se fijo la siguiente doctrina jurisprudencial, que ahora habría de ser reiterada:

"[...] Se reafirma nuestra jurisprudencia sobre la compatibilidad de la tasa -mal llamada- general y la tasa "especial", previstas en los artículos 24.1.a) y 24.1.c) TRLHL, en el sentido de que el régimen de compatibilidad entre ellas es el que resulta del propio artículo 24.1.c), según el cual, las empresas explotadoras de servicios de suministros que resulten de interés general o afecten a la generalidad o a una parte importante del vecindario, a las que se cuantifica su tasa en el mencionado 1,5% de los ingresos brutos procedentes de la facturación obtenida anualmente en el municipio, han de ser excluidas de otras tasas derivadas de la utilización privativa o aprovechamiento especial constituido en el suelo, subsuelo o vuelo de las vías públicas municipales, no así de otras modalidades de ocupación, como es el caso, del dominio público local [...]".

Se dijo entonces:

"[...] SEGUNDO.- Alguna consideración general sobre los términos en que se ha planteado el debate, en la instancia y en casación.

Debemos decir, en primer término, que la jurisprudencia de este Tribunal Supremo está clara en cuanto a la distinción y, por ende, compatibilidad, entre las dos tasas cuyas cuotas tributarias establecen sendos apartados del artículo 24.1 de la Ley de Haciendas Locales. La doctrina puede sintetizarse en la expresión de que ambas figuras, y ambos gravámenes, son compatibles entre sí, esto es, pueden ser exigidas las dos, pero siempre que se realicen los distintos hechos imponibles que las determinan, lo que será más problemático, por definición, en aquellos casos en que las empresas -y los servicios que presten mediante la ocupación del demanio municipal- sean incardinables en la definición que contiene el apartado c) del citado artículo 24.1.c) LHHLL: "[...] c) Cuando se trate de tasas por utilización privativa o aprovechamientos especiales constituidos en el suelo, subsuelo o vuelo de las vías públicas municipales, a favor de empresas explotadoras de servicios de suministros que resulten de interés general o afecten a la generalidad o a una parte importante del vecindario, el importe de aquéllas consistirá, en todo caso y sin excepción alguna, en el 1,5 por ciento de los ingresos brutos procedentes de la facturación que obtengan anualmente en cada término municipal las referidas empresas".

Sin embargo, en este asunto, tanto la sentencia dictada en apelación como los escritos rectores de las partes comparecidas en casación adolecen ce cierta imprecisión a la hora de definir cuál es, en concreto, la ocupación del dominio público local gravada mediante la tasa cuya cuota regula el art. 24.1.a ) LHHLL. Sin ese dato fundamental, se hace virtualmente imposible dar respuesta a la cuestión sobre la que el auto de admisión nos pregunta. A tal efecto, una cosa es que los hechos no puedan controvertirse en casación -y, menos aún, alterarse en virtud de una valoración probatoria diferente a la efectuada por el órgano de instancia llamado en exclusiva a dicha tarea- y otra bien distinta es que debamos prescindir de los hechos determinantes de la aplicación de las normas, pues si desconocemos aquellos, mal podremos precisar la disposición aplicable o su exégesis, que se asienta siempre sobre un supuesto de hecho al que el legislador anuda una consecuencia jurídica.

Expresado esto, no se ha traído a colación la naturaleza del aprovechamiento o uso demanial al que tanto la sentencia como la parte recurrida en esta casación reprochan que está incursa en doble imposición, al exigir la tasa por un hecho más general a otro ya gravado mediante la regulada en el artículo 24.1.c) para un hecho más específico, englobado en aquél.

Sin embargo, resulta bastante con examinar las liquidaciones controvertidas -ellas mismas, pues la resolución del recurso de reposición tampoco se ocupa de los hechos- para verificar que el uso gravado en ellas es la ocupación de montes de dominio público para la instalación y transporte de líneas de alta y media tensión, las que, por su propia naturaleza, son por completo ajenas a la tasa de ocupación del suelo, subsuelo o vuelo de las vías públicas municipales, condición que no ostentan los referidos montes.

TERCERO.- El criterio de la Sala que debe ser reafirmado.

La reciente sentencia de esta Sala y Sección, pronunciada el 3 de mayo del presente año en el recurso de casación nº 8026/2019 , recapitula el estado de la cuestión, formulando:

"[...] 3.- Algunas consideraciones conclusivas.

Una primera conclusión cabe extraer de lo hasta ahora expuesto, el carácter potestativo de este tributo, en el sentido de que las Entidades Locales podrán establecer o no la tasa a través de sus ordenanzas municipales o, en fin, podrán extender el gravamen de esta a todo o parte del dominio público municipal, aunque, en cualquier caso, la configuración tributaria de la misma deberá verificarse con sometimiento pleno a la Ley, por imperativo de los artículos 31.3 y 133.1 y 2 CE .

En efecto, la interacción conjunta del principio de autonomía local y de la suficiencia financiera de las entidades locales permitir considerar que, en la configuración de este tipo de tasas, corresponde al ayuntamiento la decisión de gravar la utilización privativa o el aprovechamiento especial de todos los bienes integrantes del dominio público (tanto de las vías públicas municipales como de cualquier otro bien integrante del dominio público local) o, en su caso, limitar la cobertura de dicho gravamen a la utilización privativa o el aprovechamiento especial sólo de algunos bienes concretos del dominio público local.

Las Ordenanzas fiscales, como disposiciones generales de carácter reglamentario podrán regular la imposición y ordenación de los tributos municipales, que pueden y deben contemplar, en abstracto, todas las situaciones de hecho posibles.

En segundo lugar, y como ya hemos anticipado, la denominación de tasa general y tasa especial es confusa hasta el punto de que en la sentencia de 18 de junio de 2007 (recurso de casación en interés de ley núm. 57/2005; ECLI:ES:TS:2007:4377) se llega a afirmar que "parece que se trata de dos tasas diferentes."

Sin embargo, en realidad, nos encontramos ante una única tasa por la utilización privativa o el aprovechamiento especial del dominio público local con dos cuotas, una general y otra especial, interpretación que resulta sin esfuerzo de la simple lectura del artículo 24 TRLHL.

La cuantificación de la tasa escapa a la discrecionalidad administrativa, sin embargo, lo que este precepto trasluce no es sino distintos mecanismos de cuantificación por cuanto, desde la perspectiva de la letra a), se trataría de alcanzar el valor que tendría en el mercado la utilidad derivada de la utilización o el aprovechamiento de los bienes afectados, como si no fueren de dominio público, mientras que la letra c) exhibe una óptica diferente, por cuanto no se refiere a la utilización privativa o aprovechamiento especial de cualquier bien de dominio público local sino que dicha modalidad se proyecta, exclusivamente, sobre utilizaciones o aprovechamientos de la vía pública, configurando un régimen de cuantificación especial, objetivo e ineludible -"sin excepción alguna"- de tales usos del dominio público, realizado por las empresas explotadoras del servicio basado en la aplicación de un 1,5% sobre sus ingresos brutos.

En el supuesto que el Ayuntamiento decida gravar la utilización privativa o el aprovechamiento especial de todos los bienes integrantes de su dominio público local, los particulares y empresas no explotadoras de servicios de suministros deberían satisfacer siempre la cuota general prevista en el artículo 24.1.a) TRLHL tanto por la utilización privativa como por el aprovechamiento especial de cualquier bien integrante del dominio público local, sean o no vías públicas municipales.

Ahora bien, en esta hipótesis (gravar el uso sobre todos los bienes integrantes del dominio público local), las empresas explotadoras de servicios de suministros que resulten de interés general o afecten a la generalidad o a una parte importante del vecindario, verán cuantificada la tasa, por un lado, sobre la base de la cuota especial, prevista en el artículo 24.1.c) TRLHL, por la utilización privativa o por el aprovechamiento especial constituidos en el suelo, subsuelo o vuelo de las vías públicas municipales y, por otro lado, a tenor de la cuota general prevista en el artículo 24.1.a) TRLHL, por la utilización privativa o por el aprovechamiento especial de cualquier bien de dominio público local, distinto a las vías públicas municipales.

La posición de la recurrente llevaría a la conclusión de que la utilización privativa o el aprovechamiento especial de ese dominio público local, distinto a las vías públicas municipales, por las empresas explotadoras de servicios de suministros no sería objeto de imposición en ningún caso lo que, conforme a lo expuesto, debemos rechazar.

En efecto, lo que resultaría incompatible es que por el uso de la vía pública local se exigiera, conjuntamente, una tributación cuantificada por la modalidad general y por la modalidad del 1,5%, pues, en estos casos existiría una vedada superposición espacial y tributaria.

No parece que existan muchas dificultades para rechazar también, en este punto, el recurso de casación toda vez que, sobre la base de lo expuesto, el presente caso no entra dentro de la prohibición que acabamos de referir, en la medida que liquidación y ordenanza se refieren a la cuantificación, por el régimen general, para todas aquellas instalaciones que están ubicadas fuera de la vía pública y, en definitiva, porque como expresa el Ayuntamiento, con independencia de la denominación de la empresa recurrente, su actividad con relación al municipio es la del transporte de energía.

En conclusión, podría existir, eventualmente, doble imposición si se giraran, al mismo tiempo, las dos modalidades de cuantificación de la tasa sobre el mismo espacio, territorio o, en fin, dominio que sea objeto de uso, es decir, por la ocupación o utilización a través unas instalaciones que transcurrieran por vía pública, lo que, conforme a lo expuesto, no es el caso [...]".

Esta tesis no es otra que la ya pacíficamente emanada de esta Sala y Sección y plasmada, entre otras, en la sentencia de 8 de enero de 2017, recaída en el recurso de casación nº 1473/2016 , así como en otras más que la siguen. Dice así la meritada sentencia:

"[...] Lo que está prohibido por la Ley y por los principios generales del Derecho es el doble gravamen sobre una misma ocupación del dominio público, lo que implica, necesariamente, que al empresario que utiliza o aprovecha el dominio público municipal -el suelo, subsuelo o vuelo de las vías públicas municipales-, por tratarse de empresas explotadoras de servicios de suministros que resulten de interés general o afecten a la generalidad o a una parte importante del vecindario, en la fórmula legal, no se le puede también, a un tiempo, gravar por esa misma ocupación demanial, rodeada de las características legales que incorpora el precepto, en virtud de la tasa cuya cuota establece, de un modo más general, el artículo 24.1.a) LHHLL, bajo el pretexto de que tal ocupación u aprovechamiento, por su carácter especial, también cumpliría el tipo o definición contenido en la letra a). Esto es, seguiría siendo una ocupación del demanio local;

En los fundamentos jurídicos de la demanda (Segundo a Cuarto) se mantuvo que la regulación de la cuantía de la tasa vulneraba los principios constitucionales de la no confiscatoriedad, justicia tributaria y racionalidad, y que la demandante, en tanto que empresa distribuidora de electricidad, estaba sujeta al pago del 1,5% de la facturación bruta obtenida en el municipio de C....

Ahora bien, tales argumentos no pueden ser compartidos por las siguientes razones:

a) Los criterios de cuantificación que incorpora la Ordenanza Fiscal impugnada son conformes con la más reciente jurisprudencia de esta Sala, por lo que, adecuándose al valor de la utilidad obtenida por la ocupación del dominio público local en función de su concreto destino, como ha quedado argumentado en nuestro anterior fundamento jurídico, no puede entenderse que se vulneren los principios constitucionales mencionados.

b) El alcance y régimen de compatibilidad o incompatibilidad de las tasas aludidas por la recurrente, y que no puede verse afectado por la Ordenanza impugnada, es el que resulta del propio artículo 24.c), último párrafo de la Ley de Haciendas Locales . Según este precepto, las empresas explotadoras de servicios de suministros que resulten de interés general o afecten a la generalidad o a una parte importante del vecindario, a las que se cuantifica su tasa en el mencionado 1,5% de los ingresos brutos procedentes de la facturación obtenida anualmente en el municipio, han de ser excluidas "de otras tasas derivadas de la utilización privativa o aprovechamiento especial constituido en el suelo, subsuelo o vuelo de las vías públicas municipales".

En definitiva, se considere que estamos en presencia de dos tasas diferentes -aunque configuradas con una técnica legislativa poco esmerada, pues la regulación de la cuota no parece el lugar idóneo para definir el hecho imponible-, bien se estime que es una tasa que presenta modalidades en su exacción, lo cierto es que tal distinción dogmática es irrelevante a los efectos que nos ocupan, ya que sólo habría doble imposición en el caso de que, por la ocupación de la vía pública local para la prestación de los específicos servicios que refleja el artículo 24.1.c) LHHLL, que satisficieran, además, las exigencias de un servicio público de suministros, y no todos ellos, sino los que result[asen] de interés general o afect[asen] a la generalidad o a una parte importante del vecindario, se gravara al empresario que ocupa el demanio bajo esas características, al unísono, con las dos tasas, las de las letras a) y c) del artículo 24.1 LHHLL, bajo el pretexto de que, dada su relación de especialidad, el hecho tributario tipificado en la letra c) puede ser englobado en el más general de la letra a). Si ya se satisface la primera de las citadas, cifrada en el 1,5 por ciento de los ingresos brutos procedentes de la facturación que obtengan anualmente en cada término municipal las referidas empresas, no puede ser exigida la segunda en virtud de la misma ocupación de las vías públicas municipales.

Ya hemos visto que, pese a la carencia, por ambas partes, de una mínima descripción de los hechos de relevancia fiscal en sus escritos casacionales, basta una mera comprobación de las liquidaciones de las tasas para apercibirse de que en ellas se gravan, respectivamente, sendas ocupaciones de montes públicos, necesarias para la instalación de líneas eléctricas de alta y media tensión (lo que motiva la exigencia de dos tasas). Este dato, esencial al caso y omitido por las partes y en la sentencia, permite considerar que el uso demanial gravado difiere notablemente del determinante de la tasa del 1,5 por ciento, restringido a la ocupación de las vías públicas -suelo, subsuelo o vuelo-.

CUARTO.- Jurisprudencia que se establece.

Se reafirma nuestra jurisprudencia sobre la compatibilidad de la tasa -mal llamada- general y la tasa "especial", previstas en los artículos 24.1.a) y 24.1.c) TRLHL, en el sentido de que el régimen de compatibilidad entre ellas es el que resulta del propio artículo 24.1.c), según el cual, las empresas explotadoras de servicios de suministros que resulten de interés general o afecten a la generalidad o a una parte importante del vecindario, a las que se cuantifica su tasa en el mencionado 1,5% de los ingresos brutos procedentes de la facturación obtenida anualmente en el municipio, han de ser excluidas de otras tasas derivadas de la utilización privativa o aprovechamiento especial constituido en el suelo, subsuelo o vuelo de las vías públicas municipales, no así de otras modalidades de ocupación, como es el caso, del dominio público local.

Ello determina la necesidad de declarar que ha lugar a la casación de la sentencia de apelación y la corrección de la de instancia, así como la de los actos administrativos enjuiciados en esa fase procesal, siendo de añadir que, aun cuando el Ayuntamiento recurrente haya visto satisfecha su pretensión casacional, es errónea su deducción de lo que prescribe el artículo 24.1.a) LHHLL. Así, la locución del precepto "si los bienes afectados no fuesen de dominio público" no significa que el hecho imponible se refiera a la ocupación de bienes de otra naturaleza distinta -lo que haría inconcebible la tasa misma-, sino que es preciso leer la fórmula legal completa para advertir que lo que señala el precepto es que el cálculo de la cuota habrá de tomar como referencia el valor que tendría en el mercado la utilidad derivada de dicha utilización o aprovechamiento si los bienes no fuesen de dominio público. Se trata de atribuir, pues, un valor de mercado presuntivo a bienes que son, por su protección constitucional, inalienables ( art. 132 CE ), que quedan fuera del comercio, extra commercium y, por tanto, no cabe hablar de valor de mercado respecto a ellos.[...]".

Procede, al igual que en la STS 1276/2022, de 4 de octubre (recu. cas. 6087/2020), acoger el recurso de casación, casar y anular la sentencia recurrida, y desestimar el recurso de apelación contra la sentencia que desestimó el recurso contencioso-administrativo

CUARTO.- Las costas.

Respecto a las costas del recurso de casación, no apreciamos temeridad ni mala fe en ninguna de las partes, por lo que cada parte habrá de soportar las causadas a su instancia, y las comunes por mitad, de conformidad con lo dispuesto en el art. 93.4 LJCA. En cuanto a las de la apelación, no ha lugar a su imposición a ninguna de las partes, conforme al art. 139.2 LCJA dados los términos en que se suscitó y resolvió el debate en la misma.