Sentencia Contencioso-Administrativo 642/2026 Tribunal Supremo. Sala de lo Contencioso-Administrativo. Sección Cuarta, Rec. 198/2025 de 27 de mayo del 2026

PRIMERO.- La actuación impugnada

Mediante el presente recurso contencioso-administrativo se cuestiona la legalidad del Real Decreto 402/2025, de 27 de mayo, por el que se regula el procedimiento previo para determinar los supuestos en los que procede permitir anticipar la edad de jubilación en el sistema de la Seguridad Social mediante la aplicación de coeficientes reductores.

La pretensión que se esgrime en el escrito de demanda no pide expresamente la nulidad del Real Decreto impugnado y, sin embargo, sí se solicita que se declare la lesión de la igualdad y que se realicen las modificaciones normativas ajustadas a lo alegado en la demanda. Así es, solicita que se declare lo siguiente:

1.- "La existencia de vulneración del derecho a la igualdad y no discriminación de lo dispuesto tanto en el art. 206.2 Real Decreto Legislativo 8/2015, de 30 de octubre, como en el art. 10 del Real Decreto 402/2025, de 27 de mayo, con respecto al personal Militar de Carrera, y Militares Profesionales cuyo ingreso fue posterior al 1 de enero de 2011, incluidos en el Régimen de la Seguridad Social". (...)

2.- "Se declare la obligación de la Administración demandada de elaborar, aprobar y promulgar las modificaciones que sean necesarias tanto en el art. 206.2 Real Decreto legislativo 8/2015, de 30 de octubre, como en el artículo 10.1 y 2 del Real Decreto 402/2025, de 27 de mayo, a fin de que se reconozca y atribuya a los Militares de Carrera y Profesionales de las Fuerzas Armadas encuadrados en el Régimen General de la Seguridad Social, EL DERECHO A SOLICITAR LA INICIACIÓN DEL PROCEDIMIENTO previo para determinar la procedencia de anticipar la edad de jubilación, en la fórmula que salvaguarde sus derechos". (....)

3.- "Subsidiariamente, para el caso de que el Tribunal al que tenemos el honor de dirigirnos considere que, el Real Decreto Legislativo 8/2015, de 30 de octubre, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley General de la Seguridad Social y en concreto con respecto a lo dispuesto en el artículo 206.2 tuviera rango de Ley, y toda vez que lo solicitado es la declaración de su nulidad en cuanto a que, lo en él dispuesto, esta parte entiende discriminatorio, y por tanto contrario a la Constitución, con respecto a los Militares de Carrera y Profesionales permanentes de las Fuerzas Armadas cuyo ingreso fue posterior al 1 de enero de 2011, incluidos en el Régimen General de la Seguridad Social, que a su vez es desarrollado por el artículo 10.1 y 2 del Real Decreto 402/2025, de 27 de mayo y por tanto, la validez de lo dispuesto en el art. 206.2 LGSS afectaría directamente a la decisión que hayan de adoptar en el presente recurso contencioso administrativo, se solicita que SEA PROMOVIDA CUESTIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD ante el Tribunal Constitucional conforme dispone el art. 163 CE iniciándose los trámites legales establecidos"

SEGUNDO.- La posición de las partes procesales

La Asociación recurrente centra la impugnación del Real Decreto 402/2025, en la regulación de la legitimación administrativa para solicitar el inicio del "procedimiento previo" tendente a determinar los supuestos en los que procede anticipar la edad de jubilación en el sistema de Seguridad Social, mediante la aplicación de coeficientes reductores, en desarrollo de lo dispuesto en el artículo 206.1 de la Ley General de Seguridad Social.

En concreto, considera que "se deja fuera y excluye" al colectivo de Militares de Carrera y Profesionales de las Fuerzas Armadas cuyo ingreso fue posterior al 1 de enero de 2011 en el Régimen General de la Seguridad Social, mientras que se reconoce legitimación, de forma conjunta, a las organizaciones empresariales y sindicales más representativas, si el colectivo afectado está constituido por personas trabajadoras por cuenta ajena y también, de forma conjunta, a las organizaciones sindicales más representativas y las Administraciones públicas de las que dependan, cuando el procedimiento afecte a empleados públicos.

Teniendo en cuenta, añade, que el colectivo de militares realiza actividades de "naturaleza excepcionalmente penosa, tóxica, peligrosa o insalubre y acusan elevados índices de morbilidad o mortalidad". Además, no tienen derecho de sindicación, de modo que se extiende señalando lo relevante que es la función de las asociaciones profesionales.

Solicita, por tanto, la modificación de lo dispuesto en el artículo 10 del Real Decreto impugnado y en el artículo 206.2 del Texto Refundido de la Ley General de Seguridad Social, pues lo contrario lesiona la igualdad en relación con el derecho de asociación. Citando también como infringidos los artículos 22, 23.2 y 41 de la CE. Y cuestiona el preámbulo del Real Decreto impugnado cuando se refiere a la legitimación para el inicio del citado procedimiento previo. También aduce que el Gobierno "sobrepasó el límite de la delegación" para la elaboración del Texto Refundido de la Ley General de la Seguridad Social. Alude a la discriminación con los policías locales, y también con los bomberos, entre otros. Se extiende en la peligrosidad que comporta la función militar. Y señala que estamos ante una "inactividad y omisión reglamentaria" en relación con el artículo 206.2 del Texto Refundido de la Ley General de Seguridad Social y del artículo 10 del Real Decreto impugnado.

El Abogado del Estado, por su parte, alega que la parte recurrente da por sentado que la Administración no va a reconocer su legitimación para iniciar el procedimiento del artículo 10 del Real Decreto impugnado, y se adelanta con este recurso, cuando lo que debió hacer es presentar la correspondiente solicitud, que no ha formulado, y contra la denegación, en su caso, impugnar indirectamente el Real Decreto que ahora recurre directamente. Considera, por tanto, que carece ahora de legitimación activa para impugnar el Real Decreto 402/2025, pues no hay defensa de derechos e intereses legítimos, toda vez que no ha habido denegación administrativa ni vulneración de derechos por parte de la Administración.

También aduce que la parte recurrente no solicita, en el suplico de la demanda, la nulidad del Real Decreto impugnado, toda vez que solicita directamente el reconocimiento de una situación jurídica individualizada.

Y sostiene que no concurre ninguna inactividad ni omisión reglamentaria, además esta Sala no puede dar una nueva redacción al artículo 10 del Real Decreto impugnado. Del mismo modo que no se aprecia vicio alguno en la delegación legislativa que culmina con la aprobación del Texto Refundido de la Ley General de Seguridad Social.

TERCERO.- Las objeciones procesales opuestas por el Abogado del Estado

Debemos examinar con carácter previo las objeciones procesales que aduce el Abogado del Estado, pues la estimación de cualquiera de ellas nos relevaría del examen de las cuestiones de fondo que se aducen, en el escrito de demanda, por la Asociación recurrente.

A) La legitimación activa

Conviene recordar que la legitimación activa, como la aptitud para ser parte en un determinado proceso, en este caso, para interponer el recurso contencioso-administrativo, es la cualidad que habilita a las personas físicas o jurídicas para actuar como parte demandante en un proceso concreto. Y se manifiesta, en este sentido, como el vínculo de la relación que media entre la parte recurrente y el objeto de la pretensión que se deduce en el proceso. De modo que esta legitimación se delimita por la relación que legalmente se exige entre una persona y el contenido de la pretensión, para su ejercicio ante los tribunales de justicia, que en nuestro orden jurisdiccional se concreta en la defensa de los intereses legítimos colectivos cuando resulten afectados, siempre que tenga lugar una relación material entre el sujeto y el objeto de la pretensión, en los términos que establece el artículo 19.1.b) de la LJCA, respecto de las asociaciones, como es el caso, y cuya ausencia se traduce en la causa de inadmisibilidad, prevista en el citado artículo 69.b), inciso final, de la misma Ley.

La defensa de estos derechos e intereses legítimos en nuestra jurisdicción es, por tanto, cualificada, pues no basta con que se discrepe de un acto, o se considere fundadamente que el mismo no es conforme a Derecho, para proceder a su impugnación ante los jueces y tribunales de nuestro orden jurisdiccional. Es necesario, además, que medie una concreta y determinada relación entre el sujeto que formula el recurso y el objeto del proceso.

En concreto, el interés legítimo debe ser siempre, en definitiva, un interés cualificado, específico y distinto del mero interés por la legalidad, pues al mediar esa conexión esencial con el objeto de la pretensión que se ejercita, ello supone que la anulación del acto o disposición impugnada debe producir, en el recurrente, un efecto positivo, un beneficio o incluso la evitación de un daño. Pero también, en el reverso, puede tener un efecto negativo, por causar un perjuicio que podría ser actual o futuro, pero siempre cierto y determinado. Se exige, en consecuencia, que el acto o disposición administrativa pueda repercutir directa o indirectamente, incluso en un futuro cierto, pero de un modo efectivo y justificado, no meramente hipotético, en la esfera jurídica de quien impugna, sin que baste la mera invocación abstracta y general o la mera posibilidad de su acaecimiento.

Estos presupuestos sobre los que se asienta la legitimación activa concurren en este caso toda vez que la Asociación recurrente, a tenor de su alegato, actúa en defensa de los intereses legítimos de los suboficiales de las fuerzas armadas, como pone de relieve el contenido de las mejoras que pretende en relación con las modificaciones normativas, tanto legislativas y como reglamentarias, que postula en su escrito de demanda. De modo que cuando lo que se pretende es que se prevea y regule expresamente la legitimación en vía administrativa para iniciar el procedimiento administrativo previo que prevé el Real Decreto impugnado, cualquiera que sea la viabilidad de tal pretensión, lo cierto es que se está esgrimiendo la obtención de un reconocimiento que supone un evidente beneficio para el colectivo que representa la asociación recurrente, a los efectos de la legitimación activa en sede jurisdiccional.

Es cierto que la Asociación recurrente pudo haber solicitado ese inicio del procedimiento previo y recurrir, en su caso, la denegación administrativa, pero ello no impide la impugnación directa del artículo 10 del Real Decreto impugnado en la medida que no reconoce esa legitimación a este colectivo que, además, no puede pertenecer a sindicatos.

Téngase en cuenta que el artículo 10 del Real Decreto impugnado se refiere a los trabajadores de cuenta ajena, imponiendo que la solicitud sea conjunta de las organizaciones empresariales y sindicales. Y cuando se refiere a las asociaciones profesionales lo hace en relación con los trabajadores por cuenta propia. En fin, por lo que ahora importa, cuando se refiere a los empleados públicos exige la actuación conjunta de las organizaciones sindicales y las Administración públicas de las que dependan.

Conviene tener en cuenta, además, que esta Sala Tercera viene reconociendo legitimación activa a diversas asociaciones profesionales en Sentencias, entre otras, de 14 de diciembre de 2021 ( recurso contencioso-administrativo n.º 112/2020), de 20 de julio de 2023 ( recurso contencioso-administrativo n.º 695/2022), de 5 de febrero de 2024 ( recurso contencioso-administrativo n.º 696/2022) y de 13 de junio de 2024 (recurso contencioso-administrativo n.º 711/2022).

B) Los defectos del escrito de demanda

No le falta razón al Abogado del Estado cuando pone de manifiesto los vicios en que incurre el escrito de demanda, ya sea al no pedir la nulidad del Real Decreto que se impugna, ya sea al solicitar directamente el reconocimiento de una situación jurídica individualizada. No obstante, tales defectos no nos conducen a declarar la inadmisión del presente recurso.

En efecto, el suplico de la demanda, que es la parte de este escrito forense que ha de ser redactado con el rigor que exige la determinación de la pretensión, no se pide expresamente la nulidad del Real Decreto impugnado o alguno de sus preceptos, lo cual resulta insólito. Así es, en los apartados 1 y 2 del suplico de la demanda se solicita, en los términos que hemos transcrito en el fundamento primero, que se declare la vulneración de la igualdad y que se declare la obligación de la Administración de elaborar, aprobar y promulgar las modificaciones que sean necesarias tanto del artículo 206.2 de Texto Refundido de la Ley General de Seguridad Social, aprobado por Real Decreto Legislativo 8/2015, de 30 de octubre, como del artículo 10, apartados 1 y 2, del Real Decreto impugnado. Por lo demás, en el apartado 3, se solicita, subsidiariamente el planteamiento de cuestión de inconstitucionalidad.

Ahora bien, lo cierto es que en el apartado 3 del suplico de la demanda, cuando se refiere a la cuestión de inconstitucionalidad, alude a que "lo solicitado es la declaración de su nulidad(en referencia al artículo 206.2 de Texto Refundido de la Ley General de Seguridad Social) en cuanto a que, lo en él dispuesto, esta parte entiende discriminatorio",que "a su vez es desarrollado por el artículo 10.1 y 2 del Real Decreto 402/2025, de 27 de mayo , y por tanto, la validez de lo dispuesto en el artículo 206.2 LGSS afectaría directamente a la decisión que hayan de adoptar".Y si a ello añadimos que efectivamente el contenido de los fundamentos de la demanda, aunque no sea un modelo de precisión, deja claro que sus reproches se dirigen únicamente al artículo 10, apartado 1 y 2, del Real Decreto impugnado y al artículo 206 del TR de la Ley General de la Seguridad Social, en la medida que impide encajar a las fuerzas armadas en los supuestos que fijan esas normas sobre la regulación de la legitimación administrativa para iniciar el mentado procedimiento previo.

Los defectos que contiene el escrito de demanda, por tanto, no pueden acarrear la declaración de inadmisión del presente recurso, por más que revistan cierta relevancia. Resulta obligado recordar al respecto que estamos ante un recurso contencioso-administrativo, de modo que está en juego el acceso a la jurisdicción, en relación con la tutela judicial efectiva del articulo 24.1 de la LJCA y la interpretación y aplicación del principio "pro actione". Así es, la exégesis de las causas que habilitan para declarar la inadmisión del recurso ha de ser restrictiva, toda vez que a los órganos jurisdiccionales nos corresponde interpretar las normas procesales en un sentido compatible y conforme con el citado principio "pro actione", mediante la interdicción de aquellas decisiones de inadmisión que, por su rigorismo, por su formalismo o por cualquier otra razón pongan de manifiesto una evidente desproporción entre los fines que las causas de inadmisión salvaguardan y los intereses que se sacrifican.

Lo mismo resulta de aplicación en relación el contenido del suplico de la demanda que parece solicitar el reconocimiento de una situación jurídica individualizada, desvinculada de la nulidad del Real Decreto impugnado, lo que efectivamente no resulta compatible con los artículos 31 y 71 de nuestra Ley Jurisdiccional.

En fin, en este sentido alguna significación debemos conferir a la desaparición en la vigente LJCA de 1998 de la relación de causas de inadmisibilidad del artículo 69, los defectos en el modo de proponer la demanda que sí preveía el artículo 88 letra g) de la LJCA de 1956 cuando incluía, como causa de inadmisibilidad "que al formalizar la demanda no se hubieren cumplido los requisitos de forma dispuestos en el artículo 69 de la misma ley". Sin olvidar que desde luego la Ley de Enjuiciamiento Civil es de aplicación supletoria en nuestra jurisdicción, a tenor de la disposición final primera de nuestra Ley Jurisdiccional.

En consecuencia, procede la desestimación de las causas de inadmisibilidad invocadas en la contestación a la demanda.

CUARTO.- El artículo 10, apartados 1 y 2, del Real Decreto impugnado

Desestimadas las objeciones procesales, nos corresponde seguidamente analizar las razones de fondo, que aduce la Asociación recurrente, para alcanzar la nulidad del artículo 10, apartados 1 y 2, del Real Decreto impugnado, en relación con la legitimación administrativa para solicitar la iniciación del procedimiento previo tendente a determinar la procedencia del anticipo de la edad de jubilación mediante la aplicación de coeficientes reductores.

Pues bien, antes de nada debemos dejar constancia del desenfoque en que incurre el alegato que se esgrime en el escrito de demanda, a tenor del cual procedería la desestimación del presente recurso contencioso-administrativo, teniendo en cuenta que el contenido del artículo 10, apartados 1 y 2, del Real Decreto impugnado al que dirige sus críticas, se limita a transcribir y sistematizar lo dispuesto en el artículo 206.2 del Texto Refundido de la Ley General de Seguridad Social, aprobada por Real Decreto Legislativo 8/2015, de 30 de octubre, que presta cobertura al Real Decreto impugnado. Esto es, se dicta la norma reglamentaria que ahora se recurre en cumplimiento de lo dispuesto por la expresada Ley.

Así es, el expresado artículo 10 reconoce legitimación, por lo que ahora importa, en los siguientes casos: a) de forma conjunta, a las organizaciones empresariales y sindicales más representativas, si el colectivo afectado está constituido por personas trabajadoras por cuenta ajena; b) de forma conjunta, a las asociaciones profesionales representativas de personas trabajadoras por cuenta propia y organizaciones empresariales y sindicales más representativas, cuando se trate de personas trabajadoras por cuenta propia; c) de forma conjunta, a las organizaciones sindicales más representativas y las administraciones públicas de las que dependan, cuando el procedimiento afecte a las y los empleados públicos.

Esa regulación se hace cumpliendo el mandato del artículo 206.2 del Texto Refundido de la Ley General de Seguridad Social, cuando declara que, en los términos que se establezcan reglamentariamente,el inicio del procedimiento deberá instarse conjuntamente por organizaciones empresariales y sindicales más representativas, si el colectivo afectado está constituido por trabajadores por cuenta ajena; y por asociaciones representativas de trabajadores autónomos y organizaciones empresariales y sindicales más representativas, cuando se trate de trabajadores por cuenta propia. Cuando el procedimiento afecte al personal de las administraciones públicas la iniciativa corresponderá conjuntamente a las organizaciones sindicales más representativas y a la administración de la que dependa el colectivo.

De modo que el contraste de ambos preceptos pone de manifiesto que no concurre la nulidad plena, que es el único grado de invalidez que consienten las disposiciones de carácter general, basada en la vulneración de la jerarquía normativa, pues la norma reglamentaria, a estos efectos, se limita a calcar el contenido de la norma legal de cobertura. Viene al caso recordar que los motivos de nulidad de las disposiciones generales, según establece el artículo 47.2 de la Ley 39/2015, para alcanzar tal grado de invalidez, precisa que las disposiciones administrativas vulneren la Constitución, las leyes u otras disposiciones administrativas de rango superior, las que regulen materias reservadas a la Ley, y las que establezcan la retroactividad de disposiciones sancionadoras no favorables o restrictivas de derechos individuales.

Consciente de esta coincidencia esencial entre la norma legal de cobertura y la norma reglamentaria de desarrollo, la parte recurrente también dirige sus reproches indistintamente a ambas, sin atender a su diferente rango normativo. Incluso se hace referencia a la invalidez de ambas, instando a esta Sala a indicar cual deba ser el contenido correcto de la regulación sobre la legitimación administrativa de la que disiente. En este punto conviene hacer unas escuetas aclaraciones:

El articulo 206.2 contiene indiscutiblemente una norma con rango de ley, porque es un artículo del Texto Refundido de la Ley General de Seguridad Social, aprobado por el Real Decreto Legislativo 8/2015, de 30 de octubre. En este sentido, debemos reparar que estamos ante un producto de la delegación legislativa, que tuvo lugar mediante la Ley 20/2014, de 29 de octubre, por la que se delega en el Gobierno la potestad de dictar diversos textos refundidos, en virtud de lo establecido en el artículo 82 y siguientes de la Constitución, autorizando al Gobierno para aprobar un texto refundido en el que se integrasen, debidamente regularizadas, aclaradas y armonizadas, el Texto Refundido de la Ley General de la Seguridad Social, aprobado por el Real Decreto Legislativo 1/1994, de 20 de junio, y todas las disposiciones legales relacionadas, así como las normas con rango de ley que las hubieren modificado. Sin que se haya formulado de modo concreto y coherente un exceso en los límites de la delegación, efecto "ultra vires", ni abordada la concurrencia de sus exigencias, en relación con la aplicación del artículo 1.1 de la LJCA.

Conviene recordar que esta Sala no puede declarar la nulidad de normas legales, ni determinar cómo han de ser redactadas las normas reglamentarias, porque el artículo 71. de la LJCA impide a los órganos jurisdiccionales determinen la forma en que han de quedar redactados los preceptos de una disposición general en sustitución de los que anularen, ni podrán determinar el contenido discrecional de los actos anulados, atendidos los contornos y la naturaleza esencialmente discrecional de la potestad reglamentaria.

Por lo demás, no estamos ante una inactividad ni omisión reglamentaria, estamos en el supuesto justamente inverso, pues como ya hemos señalado el artículo 206.2 de tanta cita establece una encomienda al Gobierno para que "se establezcan reglamentariamente" los supuestos de inicio del procedimiento previo, a tenor de lo que señala el propio precepto legal. Y precisamente en cumplimiento de esa norma legal se dicta el presente Real Decreto 402/2025 que ahora se impugna. De modo que, sin adentrarnos en la concurrencia de los presupuestos de tal invocación, resulta notorio que la habilitación se ha cumplido y, por tanto, no hay inactividad ni siquiera desde la óptica de la invocación que realiza la propia recurrente. Sin que, por lo demás, ninguna relación guarde, con las exigencias propias de las omisiones reglamentarias, ni con los excesos de la delegación legislativa recibida, a estos efectos, el contenido del artículo 20 del Real Decreto-Ley 13/2010, de 3 de diciembre, de actuaciones en el ámbito fiscal, laboral y liberalizadoras para fomentar la inversión y la creación de empleo, en relación con la inclusión en el Régimen General de la Seguridad Social de los funcionarios públicos y de otro personal de nuevo ingreso a partir del 1 de enero de 2011, que por cierto deroga el TR de la Ley General de Seguridad Social.

QUINTO.- El derecho a la igualdad y la discriminación invocada

Ahora bien, además de lo hasta ahora expuesto, lo cierto es que efectivamente esta Sala Tercera sí podría plantear cuestión de inconstitucionalidad, pero para ello resultaría necesario que tuviera dudas sobre la constitucionalidad del artículo 206.2 de tanta cita, de cuya validez dependería el fallo, y lo cierto es que no se aprecian en este caso.

En efecto, esta Sala no considera que la norma con rango de Ley aplicable al caso, que es el artículo 206.2 del Texto Refundido de la Ley General de Seguridad Social y de cuya validez depende el fallo, pues su contenido, a los efectos examinados, se reitera en el artículo 10 del Real Decreto impugnado, pueda ser contraria a la Constitución. De modo que no albergamos dudas sobre su constitucionalidad en relación con la legitimación administrativa para solicitar el inicio del procedimiento previo que regula el citado Real Decreto, en los términos que la recurrente invoca. Ciertamente las referencias a otros colectivos, policías nacionales, policías locales, bomberos, "personal de vuelo de trabajos aéreos" y policías autonómicos, se invocan de modo disperso en el escrito de demanda, ya sea para comparar la peligrosidad de sus labores, la similitud de funciones, o su adscripción al régimen de clases pasivas o al régimen general de la Seguridad Social.

Antes de nada, conviene advertir que no toda diferencia de trato entre diversos colectivos resulta discriminatoria, teniendo en cuenta que el juicio de igualdad es un juicio eminentemente relacional, que precisa de un término adecuado de comparación. En definitiva, es preciso que las situaciones subjetivas que se traigan a colación tengan una semejanza esencial, y sean homogéneas o equiparables, es decir, que el término de comparación no resulte ni arbitrario por caprichoso, ni desvinculado de la situación enjuiciada. Esta determinación resulta esencial para posteriormente establecer, en su caso, el juicio sobre la justificación de la diferencia alegada, y la naturaleza discriminatoria o no de la diferencia enjuiciada.

El Tribunal Constitucional en Sentencias 88/2005, de 18 de abril y 39/1992, de 30 de marzo, entre otras, y Autos de 72/2020, de 14 de julio y 124/2020, de 21 de octubre, viene declarando que no procede considerar término adecuado de comparación, en relación con la discriminación entre funcionarios por la pertenencia a regímenes diferentes de Seguridad Social, declarando que no son términos homogéneos de comparación, a efectos de lo dispuesto en el artículo 14 CE, regímenes de la Seguridad Social distintos ( SSTC 103/1984, de 12 de noviembre, FJ 4; 173/1988, de 3 de octubre, FJ 2; 184/1993, de 31 de mayo, FJ 2). El artículo 14 CE no alcanza a corregir, por tanto, las desigualdades existentes entre los diversos regímenes que integran la Seguridad Social.

En efecto, las diferencias de trato que se producen por aplicación de regímenes jurídicos distintos encuentran justificación en el distinto ámbito objetivo y subjetivo que cada uno de ellos regulan y, por tanto, también, en principio, la pertenencia a órdenes normativos distintos constituye, por sí misma, causa justificativa de la diferencia de trato ( STC 39/1992, de 30 de marzo). Por lo demás, hemos señalado también que la consideración de los términos comparativos habría de hacerse en todo caso en su conjunto y no por las consecuencias individualizadas, más o menos beneficiosas, que en cada caso tenga la aplicación de uno y otro régimen ( ATC 42/1990, de 29 de enero), según declaraba el ATC 1379/1987, de 9 de diciembre. Añadiendo, en la citada STC 88/2005 que seguimos, que aunque existe una tendencia en el plano legal a la equiparación de los distintos regímenes que integran el sistema de la Seguridad Social, corresponde al propio legislador llevar a cabo la culminación de este proceso, en el que el Tribunal Constitucional no debe interferir con decisiones singularizadas susceptibles de alterar el equilibrio económico financiero del conjunto de la institución, salvo que la diferencia de tratamiento controvertida esté desprovista de toda justificación objetiva y razonable ( STC 38/1995, de 13 de febrero).

Desde luego la aplicación de las notas que proporciona la parte recurrente sobre la peligrosidad de las funciones de policías locales, autonómicos, policías nacionales, personal de vuelo y bomberos no proporciona, a tenor del alegato esgrimido al respecto y la peligrosidad que por cierto concurre en otros muchos trabajos, no nos induce a considerar que estemos ante un término apropiado y proporcionado de comparación que facilite el juicio favorable de esta Sala para el planteamiento de la correspondiente cuestión de inconstitucionalidad.

En consecuencia, no se advierte la vulneración de la igualdad en relación con el artículo 10 del Real Decreto impugnado, ni procede el planteamiento de cuestión de inconstitucionalidad por una eventual lesión del artículo 14 de la CE.

Procede, en fin, desestimar el presente recurso contencioso-administrativo.

SEXTO.- Las costas procesales

De conformidad con lo dispuesto por el artículo 139.1 de la LJCA, procede imponer las costas a la parte recurrente, cuyo importe no podrá exceder, por todos los conceptos, de la cantidad de 4000 euros.

PRIMERO.- La actuación impugnada

Mediante el presente recurso contencioso-administrativo se cuestiona la legalidad del Real Decreto 402/2025, de 27 de mayo, por el que se regula el procedimiento previo para determinar los supuestos en los que procede permitir anticipar la edad de jubilación en el sistema de la Seguridad Social mediante la aplicación de coeficientes reductores.

La pretensión que se esgrime en el escrito de demanda no pide expresamente la nulidad del Real Decreto impugnado y, sin embargo, sí se solicita que se declare la lesión de la igualdad y que se realicen las modificaciones normativas ajustadas a lo alegado en la demanda. Así es, solicita que se declare lo siguiente:

1.- "La existencia de vulneración del derecho a la igualdad y no discriminación de lo dispuesto tanto en el art. 206.2 Real Decreto Legislativo 8/2015, de 30 de octubre, como en el art. 10 del Real Decreto 402/2025, de 27 de mayo, con respecto al personal Militar de Carrera, y Militares Profesionales cuyo ingreso fue posterior al 1 de enero de 2011, incluidos en el Régimen de la Seguridad Social". (...)

2.- "Se declare la obligación de la Administración demandada de elaborar, aprobar y promulgar las modificaciones que sean necesarias tanto en el art. 206.2 Real Decreto legislativo 8/2015, de 30 de octubre, como en el artículo 10.1 y 2 del Real Decreto 402/2025, de 27 de mayo, a fin de que se reconozca y atribuya a los Militares de Carrera y Profesionales de las Fuerzas Armadas encuadrados en el Régimen General de la Seguridad Social, EL DERECHO A SOLICITAR LA INICIACIÓN DEL PROCEDIMIENTO previo para determinar la procedencia de anticipar la edad de jubilación, en la fórmula que salvaguarde sus derechos". (....)

3.- "Subsidiariamente, para el caso de que el Tribunal al que tenemos el honor de dirigirnos considere que, el Real Decreto Legislativo 8/2015, de 30 de octubre, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley General de la Seguridad Social y en concreto con respecto a lo dispuesto en el artículo 206.2 tuviera rango de Ley, y toda vez que lo solicitado es la declaración de su nulidad en cuanto a que, lo en él dispuesto, esta parte entiende discriminatorio, y por tanto contrario a la Constitución, con respecto a los Militares de Carrera y Profesionales permanentes de las Fuerzas Armadas cuyo ingreso fue posterior al 1 de enero de 2011, incluidos en el Régimen General de la Seguridad Social, que a su vez es desarrollado por el artículo 10.1 y 2 del Real Decreto 402/2025, de 27 de mayo y por tanto, la validez de lo dispuesto en el art. 206.2 LGSS afectaría directamente a la decisión que hayan de adoptar en el presente recurso contencioso administrativo, se solicita que SEA PROMOVIDA CUESTIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD ante el Tribunal Constitucional conforme dispone el art. 163 CE iniciándose los trámites legales establecidos"

SEGUNDO.- La posición de las partes procesales

La Asociación recurrente centra la impugnación del Real Decreto 402/2025, en la regulación de la legitimación administrativa para solicitar el inicio del "procedimiento previo" tendente a determinar los supuestos en los que procede anticipar la edad de jubilación en el sistema de Seguridad Social, mediante la aplicación de coeficientes reductores, en desarrollo de lo dispuesto en el artículo 206.1 de la Ley General de Seguridad Social.

En concreto, considera que "se deja fuera y excluye" al colectivo de Militares de Carrera y Profesionales de las Fuerzas Armadas cuyo ingreso fue posterior al 1 de enero de 2011 en el Régimen General de la Seguridad Social, mientras que se reconoce legitimación, de forma conjunta, a las organizaciones empresariales y sindicales más representativas, si el colectivo afectado está constituido por personas trabajadoras por cuenta ajena y también, de forma conjunta, a las organizaciones sindicales más representativas y las Administraciones públicas de las que dependan, cuando el procedimiento afecte a empleados públicos.

Teniendo en cuenta, añade, que el colectivo de militares realiza actividades de "naturaleza excepcionalmente penosa, tóxica, peligrosa o insalubre y acusan elevados índices de morbilidad o mortalidad". Además, no tienen derecho de sindicación, de modo que se extiende señalando lo relevante que es la función de las asociaciones profesionales.

Solicita, por tanto, la modificación de lo dispuesto en el artículo 10 del Real Decreto impugnado y en el artículo 206.2 del Texto Refundido de la Ley General de Seguridad Social, pues lo contrario lesiona la igualdad en relación con el derecho de asociación. Citando también como infringidos los artículos 22, 23.2 y 41 de la CE. Y cuestiona el preámbulo del Real Decreto impugnado cuando se refiere a la legitimación para el inicio del citado procedimiento previo. También aduce que el Gobierno "sobrepasó el límite de la delegación" para la elaboración del Texto Refundido de la Ley General de la Seguridad Social. Alude a la discriminación con los policías locales, y también con los bomberos, entre otros. Se extiende en la peligrosidad que comporta la función militar. Y señala que estamos ante una "inactividad y omisión reglamentaria" en relación con el artículo 206.2 del Texto Refundido de la Ley General de Seguridad Social y del artículo 10 del Real Decreto impugnado.

El Abogado del Estado, por su parte, alega que la parte recurrente da por sentado que la Administración no va a reconocer su legitimación para iniciar el procedimiento del artículo 10 del Real Decreto impugnado, y se adelanta con este recurso, cuando lo que debió hacer es presentar la correspondiente solicitud, que no ha formulado, y contra la denegación, en su caso, impugnar indirectamente el Real Decreto que ahora recurre directamente. Considera, por tanto, que carece ahora de legitimación activa para impugnar el Real Decreto 402/2025, pues no hay defensa de derechos e intereses legítimos, toda vez que no ha habido denegación administrativa ni vulneración de derechos por parte de la Administración.

También aduce que la parte recurrente no solicita, en el suplico de la demanda, la nulidad del Real Decreto impugnado, toda vez que solicita directamente el reconocimiento de una situación jurídica individualizada.

Y sostiene que no concurre ninguna inactividad ni omisión reglamentaria, además esta Sala no puede dar una nueva redacción al artículo 10 del Real Decreto impugnado. Del mismo modo que no se aprecia vicio alguno en la delegación legislativa que culmina con la aprobación del Texto Refundido de la Ley General de Seguridad Social.

TERCERO.- Las objeciones procesales opuestas por el Abogado del Estado

Debemos examinar con carácter previo las objeciones procesales que aduce el Abogado del Estado, pues la estimación de cualquiera de ellas nos relevaría del examen de las cuestiones de fondo que se aducen, en el escrito de demanda, por la Asociación recurrente.

A) La legitimación activa

Conviene recordar que la legitimación activa, como la aptitud para ser parte en un determinado proceso, en este caso, para interponer el recurso contencioso-administrativo, es la cualidad que habilita a las personas físicas o jurídicas para actuar como parte demandante en un proceso concreto. Y se manifiesta, en este sentido, como el vínculo de la relación que media entre la parte recurrente y el objeto de la pretensión que se deduce en el proceso. De modo que esta legitimación se delimita por la relación que legalmente se exige entre una persona y el contenido de la pretensión, para su ejercicio ante los tribunales de justicia, que en nuestro orden jurisdiccional se concreta en la defensa de los intereses legítimos colectivos cuando resulten afectados, siempre que tenga lugar una relación material entre el sujeto y el objeto de la pretensión, en los términos que establece el artículo 19.1.b) de la LJCA, respecto de las asociaciones, como es el caso, y cuya ausencia se traduce en la causa de inadmisibilidad, prevista en el citado artículo 69.b), inciso final, de la misma Ley.

La defensa de estos derechos e intereses legítimos en nuestra jurisdicción es, por tanto, cualificada, pues no basta con que se discrepe de un acto, o se considere fundadamente que el mismo no es conforme a Derecho, para proceder a su impugnación ante los jueces y tribunales de nuestro orden jurisdiccional. Es necesario, además, que medie una concreta y determinada relación entre el sujeto que formula el recurso y el objeto del proceso.

En concreto, el interés legítimo debe ser siempre, en definitiva, un interés cualificado, específico y distinto del mero interés por la legalidad, pues al mediar esa conexión esencial con el objeto de la pretensión que se ejercita, ello supone que la anulación del acto o disposición impugnada debe producir, en el recurrente, un efecto positivo, un beneficio o incluso la evitación de un daño. Pero también, en el reverso, puede tener un efecto negativo, por causar un perjuicio que podría ser actual o futuro, pero siempre cierto y determinado. Se exige, en consecuencia, que el acto o disposición administrativa pueda repercutir directa o indirectamente, incluso en un futuro cierto, pero de un modo efectivo y justificado, no meramente hipotético, en la esfera jurídica de quien impugna, sin que baste la mera invocación abstracta y general o la mera posibilidad de su acaecimiento.

Estos presupuestos sobre los que se asienta la legitimación activa concurren en este caso toda vez que la Asociación recurrente, a tenor de su alegato, actúa en defensa de los intereses legítimos de los suboficiales de las fuerzas armadas, como pone de relieve el contenido de las mejoras que pretende en relación con las modificaciones normativas, tanto legislativas y como reglamentarias, que postula en su escrito de demanda. De modo que cuando lo que se pretende es que se prevea y regule expresamente la legitimación en vía administrativa para iniciar el procedimiento administrativo previo que prevé el Real Decreto impugnado, cualquiera que sea la viabilidad de tal pretensión, lo cierto es que se está esgrimiendo la obtención de un reconocimiento que supone un evidente beneficio para el colectivo que representa la asociación recurrente, a los efectos de la legitimación activa en sede jurisdiccional.

Es cierto que la Asociación recurrente pudo haber solicitado ese inicio del procedimiento previo y recurrir, en su caso, la denegación administrativa, pero ello no impide la impugnación directa del artículo 10 del Real Decreto impugnado en la medida que no reconoce esa legitimación a este colectivo que, además, no puede pertenecer a sindicatos.

Téngase en cuenta que el artículo 10 del Real Decreto impugnado se refiere a los trabajadores de cuenta ajena, imponiendo que la solicitud sea conjunta de las organizaciones empresariales y sindicales. Y cuando se refiere a las asociaciones profesionales lo hace en relación con los trabajadores por cuenta propia. En fin, por lo que ahora importa, cuando se refiere a los empleados públicos exige la actuación conjunta de las organizaciones sindicales y las Administración públicas de las que dependan.

Conviene tener en cuenta, además, que esta Sala Tercera viene reconociendo legitimación activa a diversas asociaciones profesionales en Sentencias, entre otras, de 14 de diciembre de 2021 ( recurso contencioso-administrativo n.º 112/2020), de 20 de julio de 2023 ( recurso contencioso-administrativo n.º 695/2022), de 5 de febrero de 2024 ( recurso contencioso-administrativo n.º 696/2022) y de 13 de junio de 2024 (recurso contencioso-administrativo n.º 711/2022).

B) Los defectos del escrito de demanda

No le falta razón al Abogado del Estado cuando pone de manifiesto los vicios en que incurre el escrito de demanda, ya sea al no pedir la nulidad del Real Decreto que se impugna, ya sea al solicitar directamente el reconocimiento de una situación jurídica individualizada. No obstante, tales defectos no nos conducen a declarar la inadmisión del presente recurso.

En efecto, el suplico de la demanda, que es la parte de este escrito forense que ha de ser redactado con el rigor que exige la determinación de la pretensión, no se pide expresamente la nulidad del Real Decreto impugnado o alguno de sus preceptos, lo cual resulta insólito. Así es, en los apartados 1 y 2 del suplico de la demanda se solicita, en los términos que hemos transcrito en el fundamento primero, que se declare la vulneración de la igualdad y que se declare la obligación de la Administración de elaborar, aprobar y promulgar las modificaciones que sean necesarias tanto del artículo 206.2 de Texto Refundido de la Ley General de Seguridad Social, aprobado por Real Decreto Legislativo 8/2015, de 30 de octubre, como del artículo 10, apartados 1 y 2, del Real Decreto impugnado. Por lo demás, en el apartado 3, se solicita, subsidiariamente el planteamiento de cuestión de inconstitucionalidad.

Ahora bien, lo cierto es que en el apartado 3 del suplico de la demanda, cuando se refiere a la cuestión de inconstitucionalidad, alude a que "lo solicitado es la declaración de su nulidad(en referencia al artículo 206.2 de Texto Refundido de la Ley General de Seguridad Social) en cuanto a que, lo en él dispuesto, esta parte entiende discriminatorio",que "a su vez es desarrollado por el artículo 10.1 y 2 del Real Decreto 402/2025, de 27 de mayo , y por tanto, la validez de lo dispuesto en el artículo 206.2 LGSS afectaría directamente a la decisión que hayan de adoptar".Y si a ello añadimos que efectivamente el contenido de los fundamentos de la demanda, aunque no sea un modelo de precisión, deja claro que sus reproches se dirigen únicamente al artículo 10, apartado 1 y 2, del Real Decreto impugnado y al artículo 206 del TR de la Ley General de la Seguridad Social, en la medida que impide encajar a las fuerzas armadas en los supuestos que fijan esas normas sobre la regulación de la legitimación administrativa para iniciar el mentado procedimiento previo.

Los defectos que contiene el escrito de demanda, por tanto, no pueden acarrear la declaración de inadmisión del presente recurso, por más que revistan cierta relevancia. Resulta obligado recordar al respecto que estamos ante un recurso contencioso-administrativo, de modo que está en juego el acceso a la jurisdicción, en relación con la tutela judicial efectiva del articulo 24.1 de la LJCA y la interpretación y aplicación del principio "pro actione". Así es, la exégesis de las causas que habilitan para declarar la inadmisión del recurso ha de ser restrictiva, toda vez que a los órganos jurisdiccionales nos corresponde interpretar las normas procesales en un sentido compatible y conforme con el citado principio "pro actione", mediante la interdicción de aquellas decisiones de inadmisión que, por su rigorismo, por su formalismo o por cualquier otra razón pongan de manifiesto una evidente desproporción entre los fines que las causas de inadmisión salvaguardan y los intereses que se sacrifican.

Lo mismo resulta de aplicación en relación el contenido del suplico de la demanda que parece solicitar el reconocimiento de una situación jurídica individualizada, desvinculada de la nulidad del Real Decreto impugnado, lo que efectivamente no resulta compatible con los artículos 31 y 71 de nuestra Ley Jurisdiccional.

En fin, en este sentido alguna significación debemos conferir a la desaparición en la vigente LJCA de 1998 de la relación de causas de inadmisibilidad del artículo 69, los defectos en el modo de proponer la demanda que sí preveía el artículo 88 letra g) de la LJCA de 1956 cuando incluía, como causa de inadmisibilidad "que al formalizar la demanda no se hubieren cumplido los requisitos de forma dispuestos en el artículo 69 de la misma ley". Sin olvidar que desde luego la Ley de Enjuiciamiento Civil es de aplicación supletoria en nuestra jurisdicción, a tenor de la disposición final primera de nuestra Ley Jurisdiccional.

En consecuencia, procede la desestimación de las causas de inadmisibilidad invocadas en la contestación a la demanda.

CUARTO.- El artículo 10, apartados 1 y 2, del Real Decreto impugnado

Desestimadas las objeciones procesales, nos corresponde seguidamente analizar las razones de fondo, que aduce la Asociación recurrente, para alcanzar la nulidad del artículo 10, apartados 1 y 2, del Real Decreto impugnado, en relación con la legitimación administrativa para solicitar la iniciación del procedimiento previo tendente a determinar la procedencia del anticipo de la edad de jubilación mediante la aplicación de coeficientes reductores.

Pues bien, antes de nada debemos dejar constancia del desenfoque en que incurre el alegato que se esgrime en el escrito de demanda, a tenor del cual procedería la desestimación del presente recurso contencioso-administrativo, teniendo en cuenta que el contenido del artículo 10, apartados 1 y 2, del Real Decreto impugnado al que dirige sus críticas, se limita a transcribir y sistematizar lo dispuesto en el artículo 206.2 del Texto Refundido de la Ley General de Seguridad Social, aprobada por Real Decreto Legislativo 8/2015, de 30 de octubre, que presta cobertura al Real Decreto impugnado. Esto es, se dicta la norma reglamentaria que ahora se recurre en cumplimiento de lo dispuesto por la expresada Ley.

Así es, el expresado artículo 10 reconoce legitimación, por lo que ahora importa, en los siguientes casos: a) de forma conjunta, a las organizaciones empresariales y sindicales más representativas, si el colectivo afectado está constituido por personas trabajadoras por cuenta ajena; b) de forma conjunta, a las asociaciones profesionales representativas de personas trabajadoras por cuenta propia y organizaciones empresariales y sindicales más representativas, cuando se trate de personas trabajadoras por cuenta propia; c) de forma conjunta, a las organizaciones sindicales más representativas y las administraciones públicas de las que dependan, cuando el procedimiento afecte a las y los empleados públicos.

Esa regulación se hace cumpliendo el mandato del artículo 206.2 del Texto Refundido de la Ley General de Seguridad Social, cuando declara que, en los términos que se establezcan reglamentariamente,el inicio del procedimiento deberá instarse conjuntamente por organizaciones empresariales y sindicales más representativas, si el colectivo afectado está constituido por trabajadores por cuenta ajena; y por asociaciones representativas de trabajadores autónomos y organizaciones empresariales y sindicales más representativas, cuando se trate de trabajadores por cuenta propia. Cuando el procedimiento afecte al personal de las administraciones públicas la iniciativa corresponderá conjuntamente a las organizaciones sindicales más representativas y a la administración de la que dependa el colectivo.

De modo que el contraste de ambos preceptos pone de manifiesto que no concurre la nulidad plena, que es el único grado de invalidez que consienten las disposiciones de carácter general, basada en la vulneración de la jerarquía normativa, pues la norma reglamentaria, a estos efectos, se limita a calcar el contenido de la norma legal de cobertura. Viene al caso recordar que los motivos de nulidad de las disposiciones generales, según establece el artículo 47.2 de la Ley 39/2015, para alcanzar tal grado de invalidez, precisa que las disposiciones administrativas vulneren la Constitución, las leyes u otras disposiciones administrativas de rango superior, las que regulen materias reservadas a la Ley, y las que establezcan la retroactividad de disposiciones sancionadoras no favorables o restrictivas de derechos individuales.

Consciente de esta coincidencia esencial entre la norma legal de cobertura y la norma reglamentaria de desarrollo, la parte recurrente también dirige sus reproches indistintamente a ambas, sin atender a su diferente rango normativo. Incluso se hace referencia a la invalidez de ambas, instando a esta Sala a indicar cual deba ser el contenido correcto de la regulación sobre la legitimación administrativa de la que disiente. En este punto conviene hacer unas escuetas aclaraciones:

El articulo 206.2 contiene indiscutiblemente una norma con rango de ley, porque es un artículo del Texto Refundido de la Ley General de Seguridad Social, aprobado por el Real Decreto Legislativo 8/2015, de 30 de octubre. En este sentido, debemos reparar que estamos ante un producto de la delegación legislativa, que tuvo lugar mediante la Ley 20/2014, de 29 de octubre, por la que se delega en el Gobierno la potestad de dictar diversos textos refundidos, en virtud de lo establecido en el artículo 82 y siguientes de la Constitución, autorizando al Gobierno para aprobar un texto refundido en el que se integrasen, debidamente regularizadas, aclaradas y armonizadas, el Texto Refundido de la Ley General de la Seguridad Social, aprobado por el Real Decreto Legislativo 1/1994, de 20 de junio, y todas las disposiciones legales relacionadas, así como las normas con rango de ley que las hubieren modificado. Sin que se haya formulado de modo concreto y coherente un exceso en los límites de la delegación, efecto "ultra vires", ni abordada la concurrencia de sus exigencias, en relación con la aplicación del artículo 1.1 de la LJCA.

Conviene recordar que esta Sala no puede declarar la nulidad de normas legales, ni determinar cómo han de ser redactadas las normas reglamentarias, porque el artículo 71. de la LJCA impide a los órganos jurisdiccionales determinen la forma en que han de quedar redactados los preceptos de una disposición general en sustitución de los que anularen, ni podrán determinar el contenido discrecional de los actos anulados, atendidos los contornos y la naturaleza esencialmente discrecional de la potestad reglamentaria.

Por lo demás, no estamos ante una inactividad ni omisión reglamentaria, estamos en el supuesto justamente inverso, pues como ya hemos señalado el artículo 206.2 de tanta cita establece una encomienda al Gobierno para que "se establezcan reglamentariamente" los supuestos de inicio del procedimiento previo, a tenor de lo que señala el propio precepto legal. Y precisamente en cumplimiento de esa norma legal se dicta el presente Real Decreto 402/2025 que ahora se impugna. De modo que, sin adentrarnos en la concurrencia de los presupuestos de tal invocación, resulta notorio que la habilitación se ha cumplido y, por tanto, no hay inactividad ni siquiera desde la óptica de la invocación que realiza la propia recurrente. Sin que, por lo demás, ninguna relación guarde, con las exigencias propias de las omisiones reglamentarias, ni con los excesos de la delegación legislativa recibida, a estos efectos, el contenido del artículo 20 del Real Decreto-Ley 13/2010, de 3 de diciembre, de actuaciones en el ámbito fiscal, laboral y liberalizadoras para fomentar la inversión y la creación de empleo, en relación con la inclusión en el Régimen General de la Seguridad Social de los funcionarios públicos y de otro personal de nuevo ingreso a partir del 1 de enero de 2011, que por cierto deroga el TR de la Ley General de Seguridad Social.

QUINTO.- El derecho a la igualdad y la discriminación invocada

Ahora bien, además de lo hasta ahora expuesto, lo cierto es que efectivamente esta Sala Tercera sí podría plantear cuestión de inconstitucionalidad, pero para ello resultaría necesario que tuviera dudas sobre la constitucionalidad del artículo 206.2 de tanta cita, de cuya validez dependería el fallo, y lo cierto es que no se aprecian en este caso.

En efecto, esta Sala no considera que la norma con rango de Ley aplicable al caso, que es el artículo 206.2 del Texto Refundido de la Ley General de Seguridad Social y de cuya validez depende el fallo, pues su contenido, a los efectos examinados, se reitera en el artículo 10 del Real Decreto impugnado, pueda ser contraria a la Constitución. De modo que no albergamos dudas sobre su constitucionalidad en relación con la legitimación administrativa para solicitar el inicio del procedimiento previo que regula el citado Real Decreto, en los términos que la recurrente invoca. Ciertamente las referencias a otros colectivos, policías nacionales, policías locales, bomberos, "personal de vuelo de trabajos aéreos" y policías autonómicos, se invocan de modo disperso en el escrito de demanda, ya sea para comparar la peligrosidad de sus labores, la similitud de funciones, o su adscripción al régimen de clases pasivas o al régimen general de la Seguridad Social.

Antes de nada, conviene advertir que no toda diferencia de trato entre diversos colectivos resulta discriminatoria, teniendo en cuenta que el juicio de igualdad es un juicio eminentemente relacional, que precisa de un término adecuado de comparación. En definitiva, es preciso que las situaciones subjetivas que se traigan a colación tengan una semejanza esencial, y sean homogéneas o equiparables, es decir, que el término de comparación no resulte ni arbitrario por caprichoso, ni desvinculado de la situación enjuiciada. Esta determinación resulta esencial para posteriormente establecer, en su caso, el juicio sobre la justificación de la diferencia alegada, y la naturaleza discriminatoria o no de la diferencia enjuiciada.

El Tribunal Constitucional en Sentencias 88/2005, de 18 de abril y 39/1992, de 30 de marzo, entre otras, y Autos de 72/2020, de 14 de julio y 124/2020, de 21 de octubre, viene declarando que no procede considerar término adecuado de comparación, en relación con la discriminación entre funcionarios por la pertenencia a regímenes diferentes de Seguridad Social, declarando que no son términos homogéneos de comparación, a efectos de lo dispuesto en el artículo 14 CE, regímenes de la Seguridad Social distintos ( SSTC 103/1984, de 12 de noviembre, FJ 4; 173/1988, de 3 de octubre, FJ 2; 184/1993, de 31 de mayo, FJ 2). El artículo 14 CE no alcanza a corregir, por tanto, las desigualdades existentes entre los diversos regímenes que integran la Seguridad Social.

En efecto, las diferencias de trato que se producen por aplicación de regímenes jurídicos distintos encuentran justificación en el distinto ámbito objetivo y subjetivo que cada uno de ellos regulan y, por tanto, también, en principio, la pertenencia a órdenes normativos distintos constituye, por sí misma, causa justificativa de la diferencia de trato ( STC 39/1992, de 30 de marzo). Por lo demás, hemos señalado también que la consideración de los términos comparativos habría de hacerse en todo caso en su conjunto y no por las consecuencias individualizadas, más o menos beneficiosas, que en cada caso tenga la aplicación de uno y otro régimen ( ATC 42/1990, de 29 de enero), según declaraba el ATC 1379/1987, de 9 de diciembre. Añadiendo, en la citada STC 88/2005 que seguimos, que aunque existe una tendencia en el plano legal a la equiparación de los distintos regímenes que integran el sistema de la Seguridad Social, corresponde al propio legislador llevar a cabo la culminación de este proceso, en el que el Tribunal Constitucional no debe interferir con decisiones singularizadas susceptibles de alterar el equilibrio económico financiero del conjunto de la institución, salvo que la diferencia de tratamiento controvertida esté desprovista de toda justificación objetiva y razonable ( STC 38/1995, de 13 de febrero).

Desde luego la aplicación de las notas que proporciona la parte recurrente sobre la peligrosidad de las funciones de policías locales, autonómicos, policías nacionales, personal de vuelo y bomberos no proporciona, a tenor del alegato esgrimido al respecto y la peligrosidad que por cierto concurre en otros muchos trabajos, no nos induce a considerar que estemos ante un término apropiado y proporcionado de comparación que facilite el juicio favorable de esta Sala para el planteamiento de la correspondiente cuestión de inconstitucionalidad.

En consecuencia, no se advierte la vulneración de la igualdad en relación con el artículo 10 del Real Decreto impugnado, ni procede el planteamiento de cuestión de inconstitucionalidad por una eventual lesión del artículo 14 de la CE.

Procede, en fin, desestimar el presente recurso contencioso-administrativo.

SEXTO.- Las costas procesales

De conformidad con lo dispuesto por el artículo 139.1 de la LJCA, procede imponer las costas a la parte recurrente, cuyo importe no podrá exceder, por todos los conceptos, de la cantidad de 4000 euros.

PRIMERO.- La actuación impugnada

Mediante el presente recurso contencioso-administrativo se cuestiona la legalidad del Real Decreto 402/2025, de 27 de mayo, por el que se regula el procedimiento previo para determinar los supuestos en los que procede permitir anticipar la edad de jubilación en el sistema de la Seguridad Social mediante la aplicación de coeficientes reductores.

La pretensión que se esgrime en el escrito de demanda no pide expresamente la nulidad del Real Decreto impugnado y, sin embargo, sí se solicita que se declare la lesión de la igualdad y que se realicen las modificaciones normativas ajustadas a lo alegado en la demanda. Así es, solicita que se declare lo siguiente:

1.- "La existencia de vulneración del derecho a la igualdad y no discriminación de lo dispuesto tanto en el art. 206.2 Real Decreto Legislativo 8/2015, de 30 de octubre, como en el art. 10 del Real Decreto 402/2025, de 27 de mayo, con respecto al personal Militar de Carrera, y Militares Profesionales cuyo ingreso fue posterior al 1 de enero de 2011, incluidos en el Régimen de la Seguridad Social". (...)

2.- "Se declare la obligación de la Administración demandada de elaborar, aprobar y promulgar las modificaciones que sean necesarias tanto en el art. 206.2 Real Decreto legislativo 8/2015, de 30 de octubre, como en el artículo 10.1 y 2 del Real Decreto 402/2025, de 27 de mayo, a fin de que se reconozca y atribuya a los Militares de Carrera y Profesionales de las Fuerzas Armadas encuadrados en el Régimen General de la Seguridad Social, EL DERECHO A SOLICITAR LA INICIACIÓN DEL PROCEDIMIENTO previo para determinar la procedencia de anticipar la edad de jubilación, en la fórmula que salvaguarde sus derechos". (....)

3.- "Subsidiariamente, para el caso de que el Tribunal al que tenemos el honor de dirigirnos considere que, el Real Decreto Legislativo 8/2015, de 30 de octubre, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley General de la Seguridad Social y en concreto con respecto a lo dispuesto en el artículo 206.2 tuviera rango de Ley, y toda vez que lo solicitado es la declaración de su nulidad en cuanto a que, lo en él dispuesto, esta parte entiende discriminatorio, y por tanto contrario a la Constitución, con respecto a los Militares de Carrera y Profesionales permanentes de las Fuerzas Armadas cuyo ingreso fue posterior al 1 de enero de 2011, incluidos en el Régimen General de la Seguridad Social, que a su vez es desarrollado por el artículo 10.1 y 2 del Real Decreto 402/2025, de 27 de mayo y por tanto, la validez de lo dispuesto en el art. 206.2 LGSS afectaría directamente a la decisión que hayan de adoptar en el presente recurso contencioso administrativo, se solicita que SEA PROMOVIDA CUESTIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD ante el Tribunal Constitucional conforme dispone el art. 163 CE iniciándose los trámites legales establecidos"

SEGUNDO.- La posición de las partes procesales

La Asociación recurrente centra la impugnación del Real Decreto 402/2025, en la regulación de la legitimación administrativa para solicitar el inicio del "procedimiento previo" tendente a determinar los supuestos en los que procede anticipar la edad de jubilación en el sistema de Seguridad Social, mediante la aplicación de coeficientes reductores, en desarrollo de lo dispuesto en el artículo 206.1 de la Ley General de Seguridad Social.

En concreto, considera que "se deja fuera y excluye" al colectivo de Militares de Carrera y Profesionales de las Fuerzas Armadas cuyo ingreso fue posterior al 1 de enero de 2011 en el Régimen General de la Seguridad Social, mientras que se reconoce legitimación, de forma conjunta, a las organizaciones empresariales y sindicales más representativas, si el colectivo afectado está constituido por personas trabajadoras por cuenta ajena y también, de forma conjunta, a las organizaciones sindicales más representativas y las Administraciones públicas de las que dependan, cuando el procedimiento afecte a empleados públicos.

Teniendo en cuenta, añade, que el colectivo de militares realiza actividades de "naturaleza excepcionalmente penosa, tóxica, peligrosa o insalubre y acusan elevados índices de morbilidad o mortalidad". Además, no tienen derecho de sindicación, de modo que se extiende señalando lo relevante que es la función de las asociaciones profesionales.

Solicita, por tanto, la modificación de lo dispuesto en el artículo 10 del Real Decreto impugnado y en el artículo 206.2 del Texto Refundido de la Ley General de Seguridad Social, pues lo contrario lesiona la igualdad en relación con el derecho de asociación. Citando también como infringidos los artículos 22, 23.2 y 41 de la CE. Y cuestiona el preámbulo del Real Decreto impugnado cuando se refiere a la legitimación para el inicio del citado procedimiento previo. También aduce que el Gobierno "sobrepasó el límite de la delegación" para la elaboración del Texto Refundido de la Ley General de la Seguridad Social. Alude a la discriminación con los policías locales, y también con los bomberos, entre otros. Se extiende en la peligrosidad que comporta la función militar. Y señala que estamos ante una "inactividad y omisión reglamentaria" en relación con el artículo 206.2 del Texto Refundido de la Ley General de Seguridad Social y del artículo 10 del Real Decreto impugnado.

El Abogado del Estado, por su parte, alega que la parte recurrente da por sentado que la Administración no va a reconocer su legitimación para iniciar el procedimiento del artículo 10 del Real Decreto impugnado, y se adelanta con este recurso, cuando lo que debió hacer es presentar la correspondiente solicitud, que no ha formulado, y contra la denegación, en su caso, impugnar indirectamente el Real Decreto que ahora recurre directamente. Considera, por tanto, que carece ahora de legitimación activa para impugnar el Real Decreto 402/2025, pues no hay defensa de derechos e intereses legítimos, toda vez que no ha habido denegación administrativa ni vulneración de derechos por parte de la Administración.

También aduce que la parte recurrente no solicita, en el suplico de la demanda, la nulidad del Real Decreto impugnado, toda vez que solicita directamente el reconocimiento de una situación jurídica individualizada.

Y sostiene que no concurre ninguna inactividad ni omisión reglamentaria, además esta Sala no puede dar una nueva redacción al artículo 10 del Real Decreto impugnado. Del mismo modo que no se aprecia vicio alguno en la delegación legislativa que culmina con la aprobación del Texto Refundido de la Ley General de Seguridad Social.

TERCERO.- Las objeciones procesales opuestas por el Abogado del Estado

Debemos examinar con carácter previo las objeciones procesales que aduce el Abogado del Estado, pues la estimación de cualquiera de ellas nos relevaría del examen de las cuestiones de fondo que se aducen, en el escrito de demanda, por la Asociación recurrente.

A) La legitimación activa

Conviene recordar que la legitimación activa, como la aptitud para ser parte en un determinado proceso, en este caso, para interponer el recurso contencioso-administrativo, es la cualidad que habilita a las personas físicas o jurídicas para actuar como parte demandante en un proceso concreto. Y se manifiesta, en este sentido, como el vínculo de la relación que media entre la parte recurrente y el objeto de la pretensión que se deduce en el proceso. De modo que esta legitimación se delimita por la relación que legalmente se exige entre una persona y el contenido de la pretensión, para su ejercicio ante los tribunales de justicia, que en nuestro orden jurisdiccional se concreta en la defensa de los intereses legítimos colectivos cuando resulten afectados, siempre que tenga lugar una relación material entre el sujeto y el objeto de la pretensión, en los términos que establece el artículo 19.1.b) de la LJCA, respecto de las asociaciones, como es el caso, y cuya ausencia se traduce en la causa de inadmisibilidad, prevista en el citado artículo 69.b), inciso final, de la misma Ley.

La defensa de estos derechos e intereses legítimos en nuestra jurisdicción es, por tanto, cualificada, pues no basta con que se discrepe de un acto, o se considere fundadamente que el mismo no es conforme a Derecho, para proceder a su impugnación ante los jueces y tribunales de nuestro orden jurisdiccional. Es necesario, además, que medie una concreta y determinada relación entre el sujeto que formula el recurso y el objeto del proceso.

En concreto, el interés legítimo debe ser siempre, en definitiva, un interés cualificado, específico y distinto del mero interés por la legalidad, pues al mediar esa conexión esencial con el objeto de la pretensión que se ejercita, ello supone que la anulación del acto o disposición impugnada debe producir, en el recurrente, un efecto positivo, un beneficio o incluso la evitación de un daño. Pero también, en el reverso, puede tener un efecto negativo, por causar un perjuicio que podría ser actual o futuro, pero siempre cierto y determinado. Se exige, en consecuencia, que el acto o disposición administrativa pueda repercutir directa o indirectamente, incluso en un futuro cierto, pero de un modo efectivo y justificado, no meramente hipotético, en la esfera jurídica de quien impugna, sin que baste la mera invocación abstracta y general o la mera posibilidad de su acaecimiento.

Estos presupuestos sobre los que se asienta la legitimación activa concurren en este caso toda vez que la Asociación recurrente, a tenor de su alegato, actúa en defensa de los intereses legítimos de los suboficiales de las fuerzas armadas, como pone de relieve el contenido de las mejoras que pretende en relación con las modificaciones normativas, tanto legislativas y como reglamentarias, que postula en su escrito de demanda. De modo que cuando lo que se pretende es que se prevea y regule expresamente la legitimación en vía administrativa para iniciar el procedimiento administrativo previo que prevé el Real Decreto impugnado, cualquiera que sea la viabilidad de tal pretensión, lo cierto es que se está esgrimiendo la obtención de un reconocimiento que supone un evidente beneficio para el colectivo que representa la asociación recurrente, a los efectos de la legitimación activa en sede jurisdiccional.

Es cierto que la Asociación recurrente pudo haber solicitado ese inicio del procedimiento previo y recurrir, en su caso, la denegación administrativa, pero ello no impide la impugnación directa del artículo 10 del Real Decreto impugnado en la medida que no reconoce esa legitimación a este colectivo que, además, no puede pertenecer a sindicatos.

Téngase en cuenta que el artículo 10 del Real Decreto impugnado se refiere a los trabajadores de cuenta ajena, imponiendo que la solicitud sea conjunta de las organizaciones empresariales y sindicales. Y cuando se refiere a las asociaciones profesionales lo hace en relación con los trabajadores por cuenta propia. En fin, por lo que ahora importa, cuando se refiere a los empleados públicos exige la actuación conjunta de las organizaciones sindicales y las Administración públicas de las que dependan.

Conviene tener en cuenta, además, que esta Sala Tercera viene reconociendo legitimación activa a diversas asociaciones profesionales en Sentencias, entre otras, de 14 de diciembre de 2021 ( recurso contencioso-administrativo n.º 112/2020), de 20 de julio de 2023 ( recurso contencioso-administrativo n.º 695/2022), de 5 de febrero de 2024 ( recurso contencioso-administrativo n.º 696/2022) y de 13 de junio de 2024 (recurso contencioso-administrativo n.º 711/2022).

B) Los defectos del escrito de demanda

No le falta razón al Abogado del Estado cuando pone de manifiesto los vicios en que incurre el escrito de demanda, ya sea al no pedir la nulidad del Real Decreto que se impugna, ya sea al solicitar directamente el reconocimiento de una situación jurídica individualizada. No obstante, tales defectos no nos conducen a declarar la inadmisión del presente recurso.

En efecto, el suplico de la demanda, que es la parte de este escrito forense que ha de ser redactado con el rigor que exige la determinación de la pretensión, no se pide expresamente la nulidad del Real Decreto impugnado o alguno de sus preceptos, lo cual resulta insólito. Así es, en los apartados 1 y 2 del suplico de la demanda se solicita, en los términos que hemos transcrito en el fundamento primero, que se declare la vulneración de la igualdad y que se declare la obligación de la Administración de elaborar, aprobar y promulgar las modificaciones que sean necesarias tanto del artículo 206.2 de Texto Refundido de la Ley General de Seguridad Social, aprobado por Real Decreto Legislativo 8/2015, de 30 de octubre, como del artículo 10, apartados 1 y 2, del Real Decreto impugnado. Por lo demás, en el apartado 3, se solicita, subsidiariamente el planteamiento de cuestión de inconstitucionalidad.

Ahora bien, lo cierto es que en el apartado 3 del suplico de la demanda, cuando se refiere a la cuestión de inconstitucionalidad, alude a que "lo solicitado es la declaración de su nulidad(en referencia al artículo 206.2 de Texto Refundido de la Ley General de Seguridad Social) en cuanto a que, lo en él dispuesto, esta parte entiende discriminatorio",que "a su vez es desarrollado por el artículo 10.1 y 2 del Real Decreto 402/2025, de 27 de mayo , y por tanto, la validez de lo dispuesto en el artículo 206.2 LGSS afectaría directamente a la decisión que hayan de adoptar".Y si a ello añadimos que efectivamente el contenido de los fundamentos de la demanda, aunque no sea un modelo de precisión, deja claro que sus reproches se dirigen únicamente al artículo 10, apartado 1 y 2, del Real Decreto impugnado y al artículo 206 del TR de la Ley General de la Seguridad Social, en la medida que impide encajar a las fuerzas armadas en los supuestos que fijan esas normas sobre la regulación de la legitimación administrativa para iniciar el mentado procedimiento previo.

Los defectos que contiene el escrito de demanda, por tanto, no pueden acarrear la declaración de inadmisión del presente recurso, por más que revistan cierta relevancia. Resulta obligado recordar al respecto que estamos ante un recurso contencioso-administrativo, de modo que está en juego el acceso a la jurisdicción, en relación con la tutela judicial efectiva del articulo 24.1 de la LJCA y la interpretación y aplicación del principio "pro actione". Así es, la exégesis de las causas que habilitan para declarar la inadmisión del recurso ha de ser restrictiva, toda vez que a los órganos jurisdiccionales nos corresponde interpretar las normas procesales en un sentido compatible y conforme con el citado principio "pro actione", mediante la interdicción de aquellas decisiones de inadmisión que, por su rigorismo, por su formalismo o por cualquier otra razón pongan de manifiesto una evidente desproporción entre los fines que las causas de inadmisión salvaguardan y los intereses que se sacrifican.

Lo mismo resulta de aplicación en relación el contenido del suplico de la demanda que parece solicitar el reconocimiento de una situación jurídica individualizada, desvinculada de la nulidad del Real Decreto impugnado, lo que efectivamente no resulta compatible con los artículos 31 y 71 de nuestra Ley Jurisdiccional.

En fin, en este sentido alguna significación debemos conferir a la desaparición en la vigente LJCA de 1998 de la relación de causas de inadmisibilidad del artículo 69, los defectos en el modo de proponer la demanda que sí preveía el artículo 88 letra g) de la LJCA de 1956 cuando incluía, como causa de inadmisibilidad "que al formalizar la demanda no se hubieren cumplido los requisitos de forma dispuestos en el artículo 69 de la misma ley". Sin olvidar que desde luego la Ley de Enjuiciamiento Civil es de aplicación supletoria en nuestra jurisdicción, a tenor de la disposición final primera de nuestra Ley Jurisdiccional.

En consecuencia, procede la desestimación de las causas de inadmisibilidad invocadas en la contestación a la demanda.

CUARTO.- El artículo 10, apartados 1 y 2, del Real Decreto impugnado

Desestimadas las objeciones procesales, nos corresponde seguidamente analizar las razones de fondo, que aduce la Asociación recurrente, para alcanzar la nulidad del artículo 10, apartados 1 y 2, del Real Decreto impugnado, en relación con la legitimación administrativa para solicitar la iniciación del procedimiento previo tendente a determinar la procedencia del anticipo de la edad de jubilación mediante la aplicación de coeficientes reductores.

Pues bien, antes de nada debemos dejar constancia del desenfoque en que incurre el alegato que se esgrime en el escrito de demanda, a tenor del cual procedería la desestimación del presente recurso contencioso-administrativo, teniendo en cuenta que el contenido del artículo 10, apartados 1 y 2, del Real Decreto impugnado al que dirige sus críticas, se limita a transcribir y sistematizar lo dispuesto en el artículo 206.2 del Texto Refundido de la Ley General de Seguridad Social, aprobada por Real Decreto Legislativo 8/2015, de 30 de octubre, que presta cobertura al Real Decreto impugnado. Esto es, se dicta la norma reglamentaria que ahora se recurre en cumplimiento de lo dispuesto por la expresada Ley.

Así es, el expresado artículo 10 reconoce legitimación, por lo que ahora importa, en los siguientes casos: a) de forma conjunta, a las organizaciones empresariales y sindicales más representativas, si el colectivo afectado está constituido por personas trabajadoras por cuenta ajena; b) de forma conjunta, a las asociaciones profesionales representativas de personas trabajadoras por cuenta propia y organizaciones empresariales y sindicales más representativas, cuando se trate de personas trabajadoras por cuenta propia; c) de forma conjunta, a las organizaciones sindicales más representativas y las administraciones públicas de las que dependan, cuando el procedimiento afecte a las y los empleados públicos.

Esa regulación se hace cumpliendo el mandato del artículo 206.2 del Texto Refundido de la Ley General de Seguridad Social, cuando declara que, en los términos que se establezcan reglamentariamente,el inicio del procedimiento deberá instarse conjuntamente por organizaciones empresariales y sindicales más representativas, si el colectivo afectado está constituido por trabajadores por cuenta ajena; y por asociaciones representativas de trabajadores autónomos y organizaciones empresariales y sindicales más representativas, cuando se trate de trabajadores por cuenta propia. Cuando el procedimiento afecte al personal de las administraciones públicas la iniciativa corresponderá conjuntamente a las organizaciones sindicales más representativas y a la administración de la que dependa el colectivo.

De modo que el contraste de ambos preceptos pone de manifiesto que no concurre la nulidad plena, que es el único grado de invalidez que consienten las disposiciones de carácter general, basada en la vulneración de la jerarquía normativa, pues la norma reglamentaria, a estos efectos, se limita a calcar el contenido de la norma legal de cobertura. Viene al caso recordar que los motivos de nulidad de las disposiciones generales, según establece el artículo 47.2 de la Ley 39/2015, para alcanzar tal grado de invalidez, precisa que las disposiciones administrativas vulneren la Constitución, las leyes u otras disposiciones administrativas de rango superior, las que regulen materias reservadas a la Ley, y las que establezcan la retroactividad de disposiciones sancionadoras no favorables o restrictivas de derechos individuales.

Consciente de esta coincidencia esencial entre la norma legal de cobertura y la norma reglamentaria de desarrollo, la parte recurrente también dirige sus reproches indistintamente a ambas, sin atender a su diferente rango normativo. Incluso se hace referencia a la invalidez de ambas, instando a esta Sala a indicar cual deba ser el contenido correcto de la regulación sobre la legitimación administrativa de la que disiente. En este punto conviene hacer unas escuetas aclaraciones:

El articulo 206.2 contiene indiscutiblemente una norma con rango de ley, porque es un artículo del Texto Refundido de la Ley General de Seguridad Social, aprobado por el Real Decreto Legislativo 8/2015, de 30 de octubre. En este sentido, debemos reparar que estamos ante un producto de la delegación legislativa, que tuvo lugar mediante la Ley 20/2014, de 29 de octubre, por la que se delega en el Gobierno la potestad de dictar diversos textos refundidos, en virtud de lo establecido en el artículo 82 y siguientes de la Constitución, autorizando al Gobierno para aprobar un texto refundido en el que se integrasen, debidamente regularizadas, aclaradas y armonizadas, el Texto Refundido de la Ley General de la Seguridad Social, aprobado por el Real Decreto Legislativo 1/1994, de 20 de junio, y todas las disposiciones legales relacionadas, así como las normas con rango de ley que las hubieren modificado. Sin que se haya formulado de modo concreto y coherente un exceso en los límites de la delegación, efecto "ultra vires", ni abordada la concurrencia de sus exigencias, en relación con la aplicación del artículo 1.1 de la LJCA.

Conviene recordar que esta Sala no puede declarar la nulidad de normas legales, ni determinar cómo han de ser redactadas las normas reglamentarias, porque el artículo 71. de la LJCA impide a los órganos jurisdiccionales determinen la forma en que han de quedar redactados los preceptos de una disposición general en sustitución de los que anularen, ni podrán determinar el contenido discrecional de los actos anulados, atendidos los contornos y la naturaleza esencialmente discrecional de la potestad reglamentaria.

Por lo demás, no estamos ante una inactividad ni omisión reglamentaria, estamos en el supuesto justamente inverso, pues como ya hemos señalado el artículo 206.2 de tanta cita establece una encomienda al Gobierno para que "se establezcan reglamentariamente" los supuestos de inicio del procedimiento previo, a tenor de lo que señala el propio precepto legal. Y precisamente en cumplimiento de esa norma legal se dicta el presente Real Decreto 402/2025 que ahora se impugna. De modo que, sin adentrarnos en la concurrencia de los presupuestos de tal invocación, resulta notorio que la habilitación se ha cumplido y, por tanto, no hay inactividad ni siquiera desde la óptica de la invocación que realiza la propia recurrente. Sin que, por lo demás, ninguna relación guarde, con las exigencias propias de las omisiones reglamentarias, ni con los excesos de la delegación legislativa recibida, a estos efectos, el contenido del artículo 20 del Real Decreto-Ley 13/2010, de 3 de diciembre, de actuaciones en el ámbito fiscal, laboral y liberalizadoras para fomentar la inversión y la creación de empleo, en relación con la inclusión en el Régimen General de la Seguridad Social de los funcionarios públicos y de otro personal de nuevo ingreso a partir del 1 de enero de 2011, que por cierto deroga el TR de la Ley General de Seguridad Social.

QUINTO.- El derecho a la igualdad y la discriminación invocada

Ahora bien, además de lo hasta ahora expuesto, lo cierto es que efectivamente esta Sala Tercera sí podría plantear cuestión de inconstitucionalidad, pero para ello resultaría necesario que tuviera dudas sobre la constitucionalidad del artículo 206.2 de tanta cita, de cuya validez dependería el fallo, y lo cierto es que no se aprecian en este caso.

En efecto, esta Sala no considera que la norma con rango de Ley aplicable al caso, que es el artículo 206.2 del Texto Refundido de la Ley General de Seguridad Social y de cuya validez depende el fallo, pues su contenido, a los efectos examinados, se reitera en el artículo 10 del Real Decreto impugnado, pueda ser contraria a la Constitución. De modo que no albergamos dudas sobre su constitucionalidad en relación con la legitimación administrativa para solicitar el inicio del procedimiento previo que regula el citado Real Decreto, en los términos que la recurrente invoca. Ciertamente las referencias a otros colectivos, policías nacionales, policías locales, bomberos, "personal de vuelo de trabajos aéreos" y policías autonómicos, se invocan de modo disperso en el escrito de demanda, ya sea para comparar la peligrosidad de sus labores, la similitud de funciones, o su adscripción al régimen de clases pasivas o al régimen general de la Seguridad Social.

Antes de nada, conviene advertir que no toda diferencia de trato entre diversos colectivos resulta discriminatoria, teniendo en cuenta que el juicio de igualdad es un juicio eminentemente relacional, que precisa de un término adecuado de comparación. En definitiva, es preciso que las situaciones subjetivas que se traigan a colación tengan una semejanza esencial, y sean homogéneas o equiparables, es decir, que el término de comparación no resulte ni arbitrario por caprichoso, ni desvinculado de la situación enjuiciada. Esta determinación resulta esencial para posteriormente establecer, en su caso, el juicio sobre la justificación de la diferencia alegada, y la naturaleza discriminatoria o no de la diferencia enjuiciada.

El Tribunal Constitucional en Sentencias 88/2005, de 18 de abril y 39/1992, de 30 de marzo, entre otras, y Autos de 72/2020, de 14 de julio y 124/2020, de 21 de octubre, viene declarando que no procede considerar término adecuado de comparación, en relación con la discriminación entre funcionarios por la pertenencia a regímenes diferentes de Seguridad Social, declarando que no son términos homogéneos de comparación, a efectos de lo dispuesto en el artículo 14 CE, regímenes de la Seguridad Social distintos ( SSTC 103/1984, de 12 de noviembre, FJ 4; 173/1988, de 3 de octubre, FJ 2; 184/1993, de 31 de mayo, FJ 2). El artículo 14 CE no alcanza a corregir, por tanto, las desigualdades existentes entre los diversos regímenes que integran la Seguridad Social.

En efecto, las diferencias de trato que se producen por aplicación de regímenes jurídicos distintos encuentran justificación en el distinto ámbito objetivo y subjetivo que cada uno de ellos regulan y, por tanto, también, en principio, la pertenencia a órdenes normativos distintos constituye, por sí misma, causa justificativa de la diferencia de trato ( STC 39/1992, de 30 de marzo). Por lo demás, hemos señalado también que la consideración de los términos comparativos habría de hacerse en todo caso en su conjunto y no por las consecuencias individualizadas, más o menos beneficiosas, que en cada caso tenga la aplicación de uno y otro régimen ( ATC 42/1990, de 29 de enero), según declaraba el ATC 1379/1987, de 9 de diciembre. Añadiendo, en la citada STC 88/2005 que seguimos, que aunque existe una tendencia en el plano legal a la equiparación de los distintos regímenes que integran el sistema de la Seguridad Social, corresponde al propio legislador llevar a cabo la culminación de este proceso, en el que el Tribunal Constitucional no debe interferir con decisiones singularizadas susceptibles de alterar el equilibrio económico financiero del conjunto de la institución, salvo que la diferencia de tratamiento controvertida esté desprovista de toda justificación objetiva y razonable ( STC 38/1995, de 13 de febrero).

Desde luego la aplicación de las notas que proporciona la parte recurrente sobre la peligrosidad de las funciones de policías locales, autonómicos, policías nacionales, personal de vuelo y bomberos no proporciona, a tenor del alegato esgrimido al respecto y la peligrosidad que por cierto concurre en otros muchos trabajos, no nos induce a considerar que estemos ante un término apropiado y proporcionado de comparación que facilite el juicio favorable de esta Sala para el planteamiento de la correspondiente cuestión de inconstitucionalidad.

En consecuencia, no se advierte la vulneración de la igualdad en relación con el artículo 10 del Real Decreto impugnado, ni procede el planteamiento de cuestión de inconstitucionalidad por una eventual lesión del artículo 14 de la CE.

Procede, en fin, desestimar el presente recurso contencioso-administrativo.

SEXTO.- Las costas procesales

De conformidad con lo dispuesto por el artículo 139.1 de la LJCA, procede imponer las costas a la parte recurrente, cuyo importe no podrá exceder, por todos los conceptos, de la cantidad de 4000 euros.