Sentencia Contencioso-Administrativo 232/2026 Tribunal Supremo. Sala de lo Contencioso-Administrativo. Sección Quinta, Rec. 490/2023 de 26 de febrero del 2026

PRIMERO.- Objeto del recurso.

Se impugna en este recurso por el Ayuntamiento de La Serna, Juntas Vecinales de Población de Soto (Nogal de las Huertas) y de Villanueva de los Nabos (Villaturde) y Ayuntamiento de Nogal de las Huertas, entidades todas ellas pertenecientes a la provincia de Palencia, el Real Decreto 35/2023, de 24 de enero, por el que se aprueba la revisión de los planes hidrológicos de las demarcaciones hidrográficas del Cantábrico Occidental, Guadalquivir, Ceuta, Melilla, Segura y Júcar, y de la parte española de las demarcaciones hidrográficas del Cantábrico Oriental, Miño-Sil, Duero, Tajo, Guadiana y Ebro, (BOE núm. 35, de 10 de febrero de 2023), únicamente respecto del Plan Hidrológico del Duero (PHD).

El Real Decreto 35/2023 trae causa de la Disposición adicional undécima del texto refundido de la Ley de Aguas, aprobado por Real Decreto Legislativo 1/2001, de 20 de julio, siguiendo las previsiones de la Directiva 2000/60 /CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 23 de octubre de 2000, por la que se establece un marco comunitario de actuación en el ámbito de la política de aguas, que obliga a revisar cada seis años los planes hidrológicos de las demarcaciones hidrográficas. Ello determina que los planes revisados mediante el Real Decreto 1/2016, de 8 de enero, por el que se aprueba la revisión de los Planes Hidrológicos de las demarcaciones hidrográficas del Cantábrico Occidental, Guadalquivir, Ceuta, Melilla, Segura y Júcar, y de la parte española de las demarcaciones hidrográficas del Cantábrico Oriental, Miño-Sil, Duero, Tajo, Guadiana y Ebro, referidos al ciclo sexenal 2016-2021, deban ser nuevamente actualizados para su aplicación en el periodo 2022-2027, siendo ésta la finalidad del Real Decreto impugnado.

Según el artículo 41.2 del texto refundido de la Ley de Aguas, el procedimiento para elaborar y revisar los planes hidrológicos se regulará por vía reglamentaria. A este mandato obedece el Reglamento de la Planificación Hidrológica, aprobado por el Real Decreto 907/2007, de 6 de julio, recientemente modificado por el Real Decreto 1159/2021, de 28 de diciembre.

Completa el desarrollo reglamentario previsto en la ley la Instrucción de Planificación Hidrológica, aprobada por la Orden ARM/2656/2008, de 10 de septiembre, de aplicación a las cuencas hidrográficas intercomunitarias y, por tanto, de especial relevancia en el trabajo de revisión de estos planes hidrológicos.

Junto a las disposiciones citadas, deben mencionarse otras normas prevalentes que establecen los requisitos que deben cumplir los planes hidrológicos que se revisan con el Real Decreto impugnado. Entre todas ellas destacan el Reglamento del Dominio Público Hidráulico, aprobado por Real Decreto 849/1986, de 11 de abril; el Real Decreto 817/2015, de 11 de septiembre, por el que se establecen los criterios de seguimiento y evaluación del estado de las aguas superficiales y las normas de calidad ambiental, y el Real Decreto 1514/2009, de 2 de octubre, relativo a la protección de las aguas subterráneas contra la contaminación y el deterioro.

Por otra parte, el artículo 41.1 del texto refundido de la Ley de Aguas establece que la elaboración y la propuesta de ulteriores revisiones de los planes hidrológicos se llevarán a cabo por el organismo de cuenca correspondiente, o por la Administración hidráulica competente para el caso de las cuencas comprendidas íntegramente en el ámbito territorial de una comunidad autónoma que haya asumido esas competencias.

La parte dispositiva del Real Decreto impugnado consta de un artículo, nueve disposiciones adicionales, una disposición transitoria, una disposición derogatoria, cinco disposiciones finales y trece anexos.

Los doce primeros anexos incluyen el contenido normativo de los correspondientes planes hidrológicos. Se trata, como dispone el artículo 81.1.b) del Reglamento de la Planificación Hidrológica, de determinados contenidos del plan que tienen carácter de norma y que han de publicarse en el «Boletín Oficial del Estado».

Como se ha señalado anteriormente, la impugnación se centra en el presente supuesto en el PHD, y, concretamente, en el artículo 30.2 de las disposiciones normativas del Plan, sobre autorizaciones de obras y usos en zona de dominio público, («condicionado particular para cultivos arbóreos»), en cuanto a la referencia al «dominio público cartográfico». Así, en el suplico de la demanda se pide que se anule íntegramente Real Decreto recurrido, en la parte correspondiente a la Demarcación Hidrográfica del Duero, y, subsidiariamente, el citado artículo 30.2.

SEGUNDO.- Alegaciones de la demanda.

En la demanda se alegan defectos de forma en la tramitación del expediente para la Revisión del PHD, y cuestiones de fondo.

1. Defectos de forma

1.1. Ausencia del trámite de información pública y de audiencia directa a los interesados.

1.2. Defectos del Informe de Sostenibilidad Ambiental.

1.3. Falta de Memoria o Estudio Económico.

1.4. Falta de motivación de la disposición, vulneración de los principios de legalidad, jerarquía normativa, buena regulación, proporcionalidad, seguridad jurídica y transparencia.

2. Motivos de fondo

2.1. Extralimitación del concepto legal del dominio público hidráulico. «Dominio público hidráulico cartográfico o probable».

2.2. Indeterminación sobre el carácter esencial del elemento territorial.

2.3. Naturaleza privada de la delimitación de las riberas de los ríos.

2.4. Necesidad de practicar el deslinde del demanio público hidráulico.

2.5. Infracción de la normativa urbanística.

TERCERO.- Contestación del Abogado del Estado. Alegación de inadmisibilidad del recurso contencioso-administrativo.

El Abogado del Estado se opone a la demanda. Alega, en primer término, la inadmisibilidad del recurso, de conformidad con el artículo 69.1 b) de la LJCA, por no haber justificado las demandantes un interés legítimo.

Hace referencia al auto de la Sala de 2 de abril de 2025, dictado en el presente recurso, que desestimó las alegaciones previas de inadmisiblidad formuladas por la parte demandada, previamente a la contestación a la demanda.

Invoca la jurisprudencia de esta Sala sobre el interés legítimo, y expone que en el caso concreto alega la actora que ese interés deriva de dos circunstancias: la privación de factode bienes patrimoniales que pasarían a ser de titularidad estatal para integrarse en lo que se denomina el "nuevo" dominio público hidráulico cartográfico (DPHC), y la afectación al ejercicio de las competencias definidas en el artículo 25.2 a) de la Ley reguladora de las Bases de Régimen Local, en materia de urbanismo, afectando a la clasificación del suelo y a su aprovechamiento.

Entiende la Abogacía del Estado, sin embargo, que el plan hidrológico objeto de impugnación no tiene ningún efecto sobre la titularidad de los bienes a la que anuda su legitimación la parte actora. El demanio hidráulico lo es por definición legal, y es la concurrencia de las características previstas en la norma lo que comporta su carácter. El Anexo IV del RD 35/2023 parte del concepto legal del dominio público hidráulico (DPH), sin referencia a su concreta extensión física, ni al alcance de lo que, de contrario, se denomina el "nuevo dominio público hidráulico cartográfico", concepto nuclear en torno al que gira la demanda, y que no se sustenta en la cita de ningún precepto de la normativa del Plan. Y es que los planes hidrológicos no tienen por objeto, ni, pueden tener como consecuencia, la afectación de titularidades, sino, en lo que aquí interesa, el establecimiento de medidas dirigidas a cumplir los objetivos de la planificación hidrológica de acuerdo con la Ley de Aguas. Por ello, el PHD no afecta, ni puede afectar, ni ahora ni en el futuro, a la titularidad de los bienes que la parte actora afirma que le corresponde y, en consecuencia, el recurso debe inadmitirse por falta de interés legítimo del artículo 19.1 a) LJCA.

Y, si la parte actora entiende que el Real Decreto impugnado realiza una declaración de demanialidad que afecta a la titularidad de sus bienes, lo que estaría planteando realmente es una controversia sobre la determinación del derecho de propiedad que habría de ventilarse ante el orden jurisdiccional competente, que es el civil, por lo que la inadmisión del recurso sería igualmente procedente por aplicación de los artículos 3 a) y 69.1 a) LJCA.

En cuanto a las certificaciones suscritas por las entidades locales recurrentes que se aportaron con el escrito de interposición del recurso, tampoco justifican la legitimación que se pretende ostentar. En las mismas se declara que determinadas parcelas están inventariadas a nombre de las entidades locales, siendo destinadas a choperas y que resultan afectadas por la revisión del PHD «... al estar comprendidos en la delimitación cartográfica que se visualiza a través de la web indicada en el propio Plan».Y, al margen de la controversia sobre titularidades, tampoco es posible apreciar interés legítimo en relación con las hipotéticas consecuencias restrictivas sobre la explotación de las choperas a que alude la parte recurrente porque no se aporta dato alguno que permita conocer en qué pueda consistir la real y concreta afectación que se denuncia, siendo carga de las recurrentes identificar el concreto beneficio o el perjuicio ilegítimo que, en relación a superficies concretas de los bienes inventariados a su nombre, se evitaría con la estimación del recurso, sin que lo hayan hecho. Como muestra de la importancia de esta justificación que no se ha aportado a los autos, debe recordarse que en la anterior Normativa de los Planes del Duero, 2013 y 2016, se excluía la posibilidad de autorizar las plantaciones de chopos en el dominio público hidráulico (DPH); sin embargo, en el PH que se impugna los cultivos arbóreos sí pueden autorizarse, bajo las condiciones previstas en el Anexo IV del RD 35/2023.

En suma, no se ha probado, ni se puede presumir, que todas las superficies que se incluyen en las certificaciones referidas sufrirán inéditas restricciones de explotación en toda su extensión y con igual intensidad, por lo que no se acredita el interés legítimo que exige el artículo 19.1 a) LJCA.

Tampoco el documento (Informe de ZENIT) que se acompaña con la demanda acredita la legitimación de la parte recurrente. Además de no aportarse ningún dato sobre la afectación específica del PHD a los concretos bienes cuya titularidad se atribuyen las recurrentes, se limita a exponer algunas generalidades que se definen como actualización de un estudio elaborado en el marco del Real Decreto 1/2016, de 8 de enero, manejándose datos (inventario de choperas) de hace más de 8 años (2017) y llegando a unas conclusiones («TABLA 2: Resumen de datos obtenidos por cada uno de los términos municipales afectados pérdidas económicas afectadas por la zona de DPH + banda de protección de 15 m y por la zona de no autorización para la plantación de cultivos arbóreos para las anualidades 2019, 2020, 2021 y 2022»)aplicables a años previos a la vigencia del Real Decreto impugnado, en los que el régimen jurídico de las autorizaciones de plantaciones de cultivos arbóreos era distinto.

En otro orden de cosas, la Jurisprudencia ha exigido que la legitimación activa de las entidades locales que quiera basarse en el artículo 19.1 e) LJCA debe fundamentarse en su ámbito de competencias, legalmente delimitado. Como se puso de manifiesto en el escrito de alegaciones previas, de la lectura de la demanda no se colige la afectación a las competencias de estas entidades locales por el Real Decreto 35/2023. Así, se afirma que obligaría a modificar el planeamiento municipal, afectando a sus competencias urbanísticas, pero sin explicar de qué modo se produce tal incidencia, más allá de las referidas afirmaciones genéricas que no son suficientes a estos efectos, particularmente, ante la impugnación una disposición general que afecta fundamentalmente a intereses supralocales, extendiendo sus efectos a numerosos municipios.

CUARTO.- Legitimación activa de las entidades locales recurrentes.

En la demanda fundamentan los Ayuntamientos recurrentes su legitimación, por una parte, en que «... el Plan limita sustancialmente el ejercicio de las competencias propias locales, sin haber tenido la oportunidad de ser oídas, en especial, nos referimos a la competencia definida en el art 25.2 a) de la Ley 7/1985 , de 21 de abril, reguladora de Bases de Régimen Local , (LBRL), en materia de urbanismo: planeamiento, gestión, ejecución y disciplina urbanística, en tanto que sus previsiones condicionan claramente el ejercicio de esta competencia en todas sus manifestaciones, afectando a la clasificación del suelo incluido en el ámbito territorial de aplicación y, consecuentemente, a su aprovechamiento con los usos y actividades acorde a dicha clasificación, en los términos que se expondrá en el cuerpo de la demanda, circunstancia que concurre con especial intensidad tratándose del nuevo dominio público hidráulico cartográfico.».

Y, por otra, «... al ser estas entidades locales titulares de bienes incluidos en el ámbito territorial del Plan, en concreto, en el ámbito del dominio público hidráulico cartográfico- DPHC-, (no cartografiado en su totalidad y menos aún deslindado en debida forma), resulta directamente afectadas por sus disposiciones normativas vinculantes».

Teniendo en cuenta las alegaciones de ambas partes, hemos de examinar los criterios de esta Sala en relación con la legitimación de las entidades locales para impugnar planes hidrológicos. En términos generales, se ha venido negando su legitimación activa. Así, podemos citar, entre otras, las STSS de 8 de mayo de 2024 (Rec. 459/2023), de 9 de mayo de 2024 (Rec. 512/2023) y de 30 de septiembre de 2024 (Rec. 488/2023).

Por su objeto, cabe destacar la Sentencia núm. 1546/2024, de 2 de octubre de 2024 (Rec. 497/2023), en un supuesto en que se impugnaban los proyectos de ejecución de obras de infraestructura hidráulica, previstas en el correspondiente Plan Hidrológico, que afectaban al término municipal del Ayuntamiento recurrente.

La respuesta que se da a la cuestión planteada es la siguiente:

«El debate de la legitimación activa como presupuesto inexcusable del proceso debe ser abordado partiendo del criterio antiformalista que nuestra jurisprudencia ha venido acrisolando a lo largo de las últimas décadas como canon de enjuiciamiento, pero sin llegar al extremo de aceptar una acción pública en defensa de la mera legalidad que solo es admisible en los casos excepcionales legalmente tasados.

La legitimación de las entidades públicas para impugnar los actos de otra se sujeta en principio a las reglas generales pero sin perder de vista sus normas específicas, pues, como señalan las SSTC 11/2008, de 21 de enero , y 69/2010, de 18 de octubre , el derecho a la tutela judicial no ampara por igual a los sujetos públicos y privados; solo en supuestos excepcionales una persona jurídico-pública disfruta del derecho fundamental, como cuando ostenta una posición análoga a la de los particulares, en los términos en que esté legalmente establecido para el interés general o en la medida en que ostenta el derecho a no sufrir indefensión procesal.

En relación con esta controversia debemos destacar, en primer lugar, que el artículo 19.1 de la Ley de la Jurisdicción utiliza el criterio de "derecho o interés legítimo" para determinar la legitimación activa de la Administración del Estado, para impugnar actos y disposiciones de otras Administraciones no sujetas a su fiscalización ( artículo 19.1.c) de la LJCA ). Este criterio, sin embargo, no aparece en el caso de las Administraciones Locales, que sólo tendrán legitimación cuando el acto o disposición afecta al ámbito de su autonomía, lo que supone, en principio, una mayor restricción desde la perspectiva de la legitimación. Pese a ello, el titulo legitimador debe ser interpretado a la luz del principio pro actione siempre y cuando no suponga, como hemos dicho anteriormente, la legitimación por motivos de pura legalidad.

En nuestro caso, la propia Administración demandante no justifica que el Real Decreto impugnado afecte al ámbito de su autonomía. Esto es, no afecta a la garantía institucional reconocida en la propia Constitución, ni al desarrollo de dicha garantía que se contiene en las leyes reguladoras de las Corporaciones Locales, y que se concreta básicamente en el derecho de la comunidad local a participar a través de órganos propios en el gobierno y administración de cuantos asuntos le atañen, graduándose la intensidad de esta participación en función de la relación existente entre los intereses locales y supralocales.

La autonomía local tiene un contenido mínimo protegido por la garantía institucional que preserva la Constitución, y un contenido más amplio derivado de su configuración legal. Pues bien, ninguno de estos aspectos resulta afectado.

Tampoco resultan afectados los bienes o derechos de la Corporación.

Como hemos puesto de manifiesto en sentencias anteriores en relación con impugnaciones de Ayuntamientos al mismo Real Decreto objeto del presente recurso [ STS n.º 772/2024, de 8 de mayo (recurso 459/2023 )], ni siquiera una referencia genérica a las competencias municipales de abastecimiento de agua a la población, pueden servir para afirmar la legitimación activa del municipio.

En primer lugar, porque es objeto de impugnación una disposición general que afecta fundamentalmente a intereses supralocales, extendiendo sus efectos a varias Comunidades Autónomas y numerosos municipios, sin incidir su contenido en concretas competencias municipales de un ayuntamiento determinado, sin que ninguno de sus mandatos incida en las referidas competencias municipales que permanecen incólumes.

En segundo lugar, porque la posible afección a intereses concretos de colectivos de ciudadanos del municipio recurrente permite activar sus propios mecanismos de representación y defensa, mecanismos que les habilitan para intervenir procesalmente sin que se justifique que el ayuntamiento tenga que subrogarse en esos intereses y representación.

Y, finalmente, porque admitir la legitimación de un Ayuntamiento para impugnar una disposición general cuyos efectos se extienden a numerosos territorios y personas por el simple hecho de que afecte a concretos intereses de colectivos de ciudadanos de su municipio, como alega en el presente caso el Ayuntamiento demandante, supone tanto como reconocerle a las Corporaciones Locales una acción pública en defensa de la legalidad cuando de disposiciones generales se trate, lo que choca frontalmente con el mandato contenido en el artículo 19 de la LJCA .

Ciertamente, la representación del Ayuntamiento recurrente invoca de manera especial el artículo 45 de la Constitución , y el derecho a disfrutar de un medio ambiente adecuado que éste recoge, para fundamentar su legitimación activa y también es cierto que el artículo 25 de la Ley 7/1985, de 2 de abril , de Bases de Régimen Local incluye entre las competencias propias municipales el medio ambiente. Sin embargo, tras la Ley 27/2013, de 27 de diciembre de racionalización y sostenibilidad de la Administración Local, esta competencia fue redefinida en el sentido de comprender únicamente el medio ambiente urbano. Y el precepto concreta esta noción al referirse a "parques y jardines públicos, gestión de los residuos sólidos urbanos y protección contra la contaminación acústica, lumínica y atmosférica de las zonas urbanas"

.[...]»

El criterio anterior, sin embargo, no puede ser mantenido en el presente caso. Así, en auto de 2 de abril de 2025 se desestimaron las alegaciones previas a la contestación a la demanda, formuladas por la parte demandada, razonando lo siguiente:

«TERCERO. - El artículo 19.1 de la LJCA establece que están legitimados ante el orden jurisdiccional contencioso-administrativo:

«a) Las personas físicas o jurídicas que ostenten un derecho o interés legítimo.

(...)

e) Las Entidades locales territoriales, para impugnar los actos y disposiciones que afecten al ámbito de su autonomía, emanados de las Administraciones del Estado y de las Comunidades Autónomas, así como los de Organismos públicos con personalidad jurídica propia vinculados a una y otras o los de otras Entidades locales».

En relación con la formulación de recurso contencioso- administrativo por entidades locales frente a disposiciones generales, ciertamente hemos declarado su inadmisión en dos de las sentencias citadas en el escrito de alegaciones del Abogado del Estado. Ahora bien, en el presente caso la parte actora está fundamentando su legitimación activa no sólo en sus competencias en materia urbanística, sino también en la directa afectación de la norma impugnada al ejercicio de sus potestades patrimoniales, en cuanto titulares de bienes y derechos patrimoniales incluidos en su ámbito territorial.

Así, alega que está justificada su legitimación activa por las consecuencias de dicha afectación, que podría suponer la privación de facto de bienes patrimoniales de las entidades locales recurrentes, que pasarían a ser de titularidad estatal para integrase en el nuevo demanio público, sin seguir el necesario y previo procedimiento legal de desline al respecto, o bien una sustancial restricción de usos y actividades, hasta ahora permitidos.

Con el escrito de interposición del recurso contencioso-administrativo se aportaron certificaciones de bienes incluidos en los respectivos Inventarios de los Ayuntamientos y Juntas Vecinales recurrentes, haciéndose constar que «... la mayor parte... están afectados por la revisión del Plan hidrológico de la cuenca del Duero, aprobado por Real Decreto 35/2023...».

Y con la demanda se ha aportado informe pericial en el que se afirma que la revisión afecta tanto a propietarios privados como a públicos.

Se concluye de lo expuesto que resolver la compleja cuestión de la legitimación de las recurrentes requiere un examen de cuestiones de fondo, que es incompatible con la inadmisión del recurso en trámite de alegaciones previas. Y ello, sin perjuicio de que la parte demandada que las ha formulado pueda volver a plantear dicha causa de inadmisibilidad en la contestación a la demanda, y de lo que en sentencia se resuelva sobre esta cuestión.

En este trámite inicial, y estando vinculada la legitimación al derecho fundamental a la tutela judicial efectiva, procede, sin entrar en mayores consideraciones sobre la potestad de planeamiento, y atendiendo a la posible afectación a bienes de las entidades locales demandantes -circunstancia que no se apreciaba en los supuestos a que se refiere el Abogado del Estado- desestimar las alegaciones previas formuladas por la parte demandada.».

Planteada de nuevo en la contestación a la demanda la inadmisión del recurso, hemos de estar a lo razonado en el auto anterior respecto a la legitimación de las entidades locales demandantes por la posible afectación de derechos e intereses legítimos ( artículo 19.1 a) LJCA) , con fundamento en la titularidad de parcelas que -según alegan- podrían estar incluidas en la delimitación de un «dominio público hidráulico cartográfico»y sufrir limitaciones en relación con las plantaciones de cultivos arbóreos.

Procede, por tanto, rechazar la causa de inadmisibilidad del recurso alegada por la parte demandada, si bien el examen de los motivos de fondo de la demanda se ha de limitar a las eventuales restricciones en parcelas de titularidad de las recurrentes, al carecer estas de legitimación para invocar perjuicios a terceros o al interés general, de acuerdo con la reiterada jurisprudencia de esta Sala.

QUINTO.- Defectos de forma. Alegaciones de la demanda y de la contestación.

Como se ha dicho en el fundamento anterior, lo impugnado por las recurrentes es el Real Decreto 35/2023, sólo respecto del PHD. Por tanto, se omitirá también cualquier análisis que exceda de este objeto.

1. Participación pública y audiencia a los interesados.

I. Alegan las entidades locales recurrentes que el trámite de participación pública de la norma resultó ser claramente prematuro, al iniciarse sin incluir la parte normativa de los proyectos de cada plan hidrológico, de vital importancia por su carácter vinculante y no constar emitidos todos los preceptivos informes de los respectivos organismos de cuenca, de conformidad con lo previsto en el artículo 80.4 del Reglamento de Planificación hidrológica, circunstancia que supone una clara infracción del artículo 133.3 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas.

Y, en segundo lugar, que se prescindió de la práctica del trámite de audiencia directo a las entidades públicas afectadas, mermando el derecho de defensa de las recurrentes, en un claro agravio comparativo frente a la Comunidad Autónoma de Castilla-La Mancha, beneficiada de la audiencia directa ante la previsión normativa reguladora de la aplicación temporal del Plan Especial del Alto Guadiana.

II. Frente a estas alegaciones, reseña el Abogado del Estado los hitos más importantes, en cuanto a la participación pública se refiere, en la fase de Esquema de Temas Importantes, en la fase de Proyecto de Plan Hidrológico y en el procedimiento de Evaluación Ambiental.

III. Respecto de las deficiencias del trámite de participación pública, ha de recordarse que lo impugnado en el presente recurso es el Real Decreto 35/2023, pero sólo en cuanto afecta a la Demarcación Hidrográfica del Duero, objeto al que se limita, como se ha expuesto, la legitimación activa de las recurrentes, por lo que no cabe entrar a examinar defectos formales en relación con la totalidad de la norma.

En segundo lugar, y según consta en el expediente administrativo, durante la fase de consulta pública del borrador de Plan Hidrológico, se presentaron observaciones, sugerencias y propuestas por la Diputación de Palencia y los Ayuntamientos recurrentes, entre otras entidades.

En consecuencia, no concurre el segundo defecto de forma invocado. Las recurrentes conocían perfectamente el Proyecto del PHD, y pudieron alegar cuanto tuvieron por conveniente, sin que se les haya causado indefensión alguna.

3. Defectos en el Informe de Sostenibilidad Ambiental.

I. Alegan las recurrentes que el mismo no puede configurarse como verdadero y real, pues asume de forma improcedente competencias para las que no está legitimado, y afecta a titulares de suelos o terrenos con grave desconocimiento de los derechos consolidados que sobre los mismos existan, sin posibilidad de alteración de su calificación jurídica ni valoración o impacto de esa afección. Consideran, por ello, que vulnera las determinaciones de la Ley 9/2006, de 28 de abril, sobre evaluación de los efectos de determinados planes y programas en el medio ambiente, y de la Directiva 2001/42/CE, al no presentar el contenido mínimo exigible y contener graves patologías en su formulación que invalidan sus consideraciones y conclusiones.

II. El Abogado del Estado opone a este motivo del recurso que el informe de sostenibilidad ambiental estaba regulado en la Ley 9/2006, de 28 de abril, hoy derogada; en la nueva redacción de la Ley 21/2013, de 9 de diciembre, pasa a denominarse «estudio ambiental estratégico» (EAE). Si la parte recurrente se refiere a este último documento, cabe afirmar que se ha redactado de acuerdo con los requisitos establecidos en el artículo 20 de la Ley 21/2013, y se ha completado con la información y requerimientos que las partes interesadas han puesto de manifiesto, tal y como se establece en el artículo 19 de la citada Ley.

En todo caso, el EAE no implica decisión alguna sobre la titularidad de suelos y terrenos, y las referencias a las plantaciones de choperas en DPH se limitan a constatar el conflicto entre algunas plantaciones de chopos en terrenos de DPH cartográfico y la protección del estado de las masas de agua.

III. Ciertamente, y como alega el Abogado del Estado, resulta de aplicación la Ley 21/2013, de 9 de diciembre, de evaluación ambiental (que derogó a la Ley 9/2006) de conformidad con su artículo 6.1 a), y el objeto del procedimiento de la evaluación ambiental es analizar los posibles efectos significativos sobre el medio ambiente de los planes, programas y proyectos (en este caso PHD), con independencia de calificaciones jurídicas, titularidades o derechos de propiedad. Por tanto, el tema que plantean las recurrentes sobre posible reducción de plantaciones de choperas es ajeno a la EAE.

3. Falta de Memoria o Estudio Económico del PHD.

I. Alegan las recurrentes que la ampliación del DPH y su banda de protección como delimitación del cauce (artículo 20 de las Disposiciones Normativas del PHD), supone de factouna ampliación de las limitaciones de las facultades de los titulares de bienes afectados, incluidos en el ámbito de ese DPH, y ello causa una grave afectación de los derechos que corresponden a dichos titulares, que incluso se ven privados de su uso y disfrute, conforme a los usos tradicionales que hasta ahora eran compatibles -así, sucede con las explotaciones madereras de chopos-, sin que conste la evaluación económica pertinente y necesaria, en tanto que habrían de verse justamente compensados económicamente. Y, pese a la importancia de tales determinaciones, en el expediente administrativo no consta Memoria o Estudio Económico, y la MAIN no analiza este impacto.

II. Frente a ello, alega el Abogado del Estado que el análisis de impacto de las plantaciones de chopos en DPH se contiene en la Ficha número 10 («Ordenación y control del Dominio Público Hidráulico»),que plantea algunos problemas relacionados con la gestión del DPH en lo que se refiere a la compatibilidad de determinados usos con las exigencias de protección señaladas en el artículo 92 del TRLA. En esta Ficha se hace constar que la prohibición completa de realizar plantaciones forestales en DPH cartográfico que estaba recogida en el artículo 32.2 de la Normativa del PHD entonces vigente, y que se identifica como alternativa 1, supondría unas pérdidas anuales en el río Carrión que alcanza los 5 millones de euros, pérdidas que afectan a los municipios ribereños, promotores de esas plantaciones, y los puestos de trabajo perdidos llegarían a 519 personas. De modo indirecto se señala el importante impacto económico sobre la industria del tablero y de otros sectores económicos complementarios. Ante este fuerte impacto se propone una alternativa 2 (que es la que finalmente se traslada a la Normativa del Plan Hidrológico, artículo 30) en la que se flexibilizaría la autorización de plantaciones de cultivos forestales en aquellos tramos donde la extensión del dominio público cartográfico garantice la no afección a terceros por posibles caídas y arrastres; se impulsaría la definición de riberas estimadas por la Administración competente en los casos en que la protección forestal pudiera ser más relevante para el medio ambiente, siempre compatible con el logro de los objetivos ambientales establecidos. De esta forma, respecto al tema importante 10 se plantea «autorizar las plantaciones de cultivos forestales en DPH con determinadas cautelas, en especial en zonas de amplio dominio público hidráulico cartográfico como el río Carrión»,lo que conlleva una flexibilización de la autorización de los usos para plantaciones de choperas en las zonas de DPH.

III. De conformidad con el artículo 79.2 del Reglamento de la Planificación Hidrológica, el Esquema de temas importantes en materia de gestión de las aguas en la demarcación «contendrá la descripción y valoración de los principales problemas actuales y previsibles de la demarcación relacionados con el agua y las posibles alternativas de actuación, todo ello de acuerdo con los programas de medidas elaborados por las administraciones competentes. También se concretarán las posibles decisiones que puedan adoptarse para determinar los distintos elementos que configuran el Plan y ofrecer propuestas de solución a los problemas enumerados.».Y el artículo 81 dispone que en la Memoria del Plan se incluirá un capítulo destinado a la «Recuperación del coste de los servicios del agua».

En el PHD, en el esquema de temas importantes, la ficha DU-10 se ocupa de algunos problemas relacionados con la gestión del DPH, entre ellos, la compatibilidad de determinados usos con las exigencias de protección señaladas en el artículo 92 del TRLA. Así, respecto de la delimitación del DPH y su ocupación, señala:

«- La delimitación del DPH. Actualmente se dispone de una cartografía del DPH realizada con las mejores técnicas disponibles, realizada durante los trabajos de elaboración del PGRI. Esta nueva delimitación, de acuerdo con los criterios del artículo 4 del RDPH, supone, en algunos casos, un incremento notable de superficie respecto a la cartografía o estimaciones anteriores. Todo ello conlleva dificultades de vigilancia y protección ya que puede haber actividades autorizadas en supuesta zona de policía o servidumbre que, con la nueva delimitación, estarían en cauce. Por otra parte se puede plantear, como de hecho ha ocurrido, el conflicto de zona de cauce con zonas delimitadas como riberas estimadas en virtud de la Ley de 18 de octubre de 1941, de repoblación forestal de riberas de ríos y arroyos. En estos casos estaríamos ante dos dominios públicos cuyas exigencias podrían estar en contradicción. No es menor el conflicto que se plantea ante bienes ubicados en cauces que disponen de títulos de propiedad o inscripción registral, unas veces históricos y otras veces procedentes de actos administrativos, como por ejemplo entrega de fincas de reemplazo en procedimientos de concentración parcelaria.

- El uso del DPH. Particularmente sobre las plantaciones de cultivos forestales en cauce, el artículo 32.2 de la Normativa del PHD vigente señala que "no se realizarán plantaciones de cultivos arbóreos en el cauce ni en su zona de servidumbre. Adicionalmente en las bandas de protección del cauce así como en las bandas de protección de las zonas húmedas, se podrán realizar plantaciones con las condiciones señaladas en el artículo 17 [especies autóctonas en marcos no regulares]". Los nuevos estudios cartográficos de deslinde revelan que algunas de las plantaciones actuales se sitúan en cauce o en las bandas de protección por lo que se puede generar un conflicto cuando, una vez llegado el turno de corta, no se autorice su replantación en las condiciones habituales de los cultivos arbóreos, ya que la plantación de especies autóctonas de ribera sin seguir patrones geométricos, sí está permitida.

- La protección del DPH. Tiene por objeto el logro de los objetivos señalados en el artículo 92 del TRLA. La ocupación del DPH está únicamente permitida para poder hacer efectivas las concesiones vigentes. Sin embargo, tradicionalmente y antes de disponer de la cartografía actual, se han venido realizando todo tipo de actividades, incluidas las plantaciones de cultivos arbóreos en zonas de cauce (según la definición actual) con autorizaciones en zonas de policía.

(...)»

Se destacan también los objetivos de planificación que se pretenden alcanzar, entre otros:

«- Ampliar el DPH cartográfico al conjunto de las masas de agua de la demarcación hidrográfica.

- Contribuir a mejorar la ordenación del territorio y la gestión de la exposición en las zonas inundables.

- Contribuir a la mejora o al mantenimiento del buen estado de las masas de agua a través de la mejora de sus condiciones hidromorfológicas.

- Contribuir al logro de los objetivos de la transición energética con respeto a los usos prexistentes y al logro de los objetivos ambientales.

- Garantizar las condiciones de no ocupación de la zona inundable y/o DPH.».

Se expone la evolución temporal del problema, especialmente desde 2015:

«Con respecto a la delimitación del DPH y su ocupación, desde 2015 se ha incorporado la delimitación del DPH cartográfico como consecuencia de los trabajos vinculados al PGRI. Estos trabajos han sido realizados con la mejor tecnología disponible por lo que cuentan con un grado de satisfacción importante, si bien no han conllevado un deslinde administrativo en los términos señalados [en] el artículo 240 y siguientes del DPH. Esta delimitación en muchos casos ha supuesto incrementos importantes respecto a lo que se venía considerando como tal, lo que supone dificultades en relación con la ocupación, el uso y el régimen de autorizaciones en terrenos que, en muchos casos, han sido registrados a nombre de particulares. Por otra parte la Sentencia 814/2018 de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo, de 21 de mayo de 2018 , establece la validez de este deslinde cartográfico a los efectos de que la Administración pueda ejercitar sus potestades en defensa del DPH. Este aspecto junto a la prohibición de la Normativa del Plan de realizar cultivos arbóreos (choperas) en DPH ha supuesto conflictos en autorizaciones de plantaciones en el río Carrión en Palencia, Esla en León, Arlanza en Burgos y Pisuerga en Valladolid. Desde la Diputación de Palencia, en alegaciones a los documentos iniciales se ha indicado que podría suponer una pérdida anual de 1,5 millones de euros en el río Carrión, pérdidas que afectan a los municipios ribereños, promotores de esas plantaciones.».

Se estudian las distintas alternativas para el anterior problema, y los restantes abordados en la ficha, y la Confederación propone desarrollar la alternativa 2:

«La alternativa 2 es una alternativa menos ambiciosa ambientalmente pero que velará por el cumplimiento de los objetivos ambientales adecuándose a las circunstancias socioeconómicas presentes

Bajo esta alternativa la delimitación del DPH y su ocupación podría plantearse como un régimen más flexible de ocupación del DPH siempre con actividades compatibles con el logro de los objetivos ambientales. En esta alternativa se flexibilizaría la autorización de plantaciones de cultivos forestales en aquellos tramos donde la extensión del dominio público cartográfico garantice la no afección a terceros por posibles caídas y arrastres; se impulsaría la definición de riberas estimadas por la Administración competente en los casos en que la protección forestal pudiera ser más relevante para el medio ambiente, siempre compatible con el logro de los objetivos ambientales establecidos. (...)».

Se contemplan distintas propuestas, entre ellas:

«- Autorizar las plantaciones de cultivos forestales en DPH con determinadas cautelas, en especial en zonas de amplio dominio público hidráulico cartográfico como el río Carrión.

- Mejora en la delimitación cartográfica del DPH, para corregir errores y discrepancias que hay que revisar y ampliación del DPH cartográfico a todas las masas de agua de la demarcación».

De todo lo anterior se concluye que, frente a lo alegado por las recurrentes, el Plan sí tiene una Memoria y un Estudio Económico, y se recoge el impacto económico invocado por la Diputación de Palencia, y, precisamente, la alternativa que se propone está destinada a la solución de este problema.

Por tanto, no concurre el defecto de forma alegado.

4. Vulneración de los principios de legalidad, jerarquía normativa, de buena regulación, eficacia, eficiencia, proporcionalidad, seguridad jurídica, transparencia, y, en definitiva, falta de motivación de la norma, «siendo inadmisible una regulación extralegal con efectos restrictivos para los titulares de los bienes afectados».

Las recurrentes deducen la vulneración de estos principios de la concurrencia de los defectos formales alegados. No siendo de apreciar ninguno de ellos, se descarta, igualmente, que se haya infringido alguno o algunos de los principios que invocan. Cuestión distinta es si el artículo 30.2 del PHD -único, en realidad del que discrepan- vulnera algún precepto legal, pero esto es lo que constituye el fondo del asunto, y, por tanto, la respuesta debe darse a partir del análisis de las normas que en el PHD regulan el dominio público hidráulico y las plantaciones o cultivos que en él pueden realizarse. En los siguientes fundamentos de derecho abordaremos ese estudio.

SEXTO.- Motivos de fondo.

Alegan las recurrentes que el PHD contempla un dominio público hidráulico cartográficocarente de delimitación cierta, y la consideración en sus determinaciones de la nueva concepción del DPH vulnera los principios de legalidad, jerarquía normativa y seguridad jurídica. Así, se utiliza un concepto "alegal" del DPH, que no tiene correspondencia con el previsto en el artículo 2 de la Ley de aguas, ni en el artículo 4 del RDPH.

Añaden que el contenido del PHD es absolutamente ambiguo, oscuro, impreciso y, en algunos casos, ininteligible, al identificar inaceptablemente el DPH con el "curso fluvial", o con un DPH "cartográfico" o "probable", que carece de delimitación cierta, segura y transparente y, por ello, de la necesaria e imprescindible concreción y determinación territorial, obviando la Administración demandada la necesidad de su deslinde conforme al procedimiento reglamentariamente establecido.

Continúan alegando que, de hecho, el PHD utiliza de forma aleatoria las referencias a DPH o DPH Cartográfico,con la consiguiente incertidumbre e inseguridad que acarrea su aplicación, situación que concurre al menos en el caso del artículo 30.2, relativo a las normas generales sobre las autorizaciones de obras y otros usos del DPH, lo que posibilitaría dejar en manos del organismo de cuenca la definición del demanio en cada caso, al no existir una cartografía completa para su delimitación, a lo que se añade el desconocimiento de los criterios y metodología utilizados en dicha cartografía, fijados unilateralmente por la Administración, sin contar con la participación de los titulares de bienes afectados.

La nueva concepción que utiliza la Administración del Estado se recoge tan sólo en la página web del Ministerio de Transición Ecológica y para el Reto Demográfico (MITECO), y es la que tendrán en cuenta los diferentes organismos de cuenca, que lo aplicarán a su voluntad, dado que se sustenta en previsiones y meras probabilidades técnicas, fijadas unilateralmente por la Administración demandada, y que carecen de amparo legal y técnico.

Aduce la parte actora, asimismo, que este DPH implica una privación de factode los bienes patrimoniales de las entidades locales recurrentes, que pasarían a tener naturaleza pública - de titularidad estatal-, o a sufrir restricciones y limitaciones de usos y actividades, sin justa compensación económica.

Reiteran que esta regulación no se sustenta en la necesaria documentación técnica y económica que avale la necesidad de considerar un nuevo DPH diferente al previsto en la Ley de aguas; por lo que, carece de la imprescindible motivación.

Tampoco consta una evaluación de las choperas y del papel que tienen en el territorio. Sin embargo, el borrador del Plan Nacional de Energía y Clima (PNIEC), presentado por el Gobierno en junio de 2023, destaca la importancia del cultivo racionalizado de choperas en zonas inundables, pero nada de esto ha sido evaluado ni considerado por el Plan impugnado.

Asimismo, la «Guía de adaptación al riesgo de inundación de explotaciones agrícolas y ganaderas», elaborada por MITECO, recomienda la plantación de choperas, especificando los beneficios que aportan en zonas inundables, advirtiendo que, «...cumplen una importante función de estabilización del terreno, reduciendo la erosión y disminuyendo la velocidad y fuerza de las crecidas».Además, expresamente advierte de la función medioambiental que cumplen «al actuar como filtros del exceso de fertilizantes de los cultivos situados junto a ellos».

Alegan también las recurrentes que existe una indeterminación del organismo de cuenca, se refieren a la Orden TEC 921/2018 y añaden que la actuación delimitadora, necesaria e imprescindible del DPH no puede sustituirse por delimitaciones cartográficas sobre cuya elaboración no constan elementos objetivos de su realización, ni criterios o parámetros de actuación, ni figuran en el expediente o se aportan datos, censos, informes etc. ... Tampoco consta llamamiento o citación alguna a los interesados y/o colindantes, ni publicidad en diario oficial alguno, lo que implica una clara vulneración de los principios de seguridad jurídica, de publicidad, de transparencia y de legalidad en la creación de las normas jurídicas, pues la delimitación realizada atenta de forma grave los más elementales principios del derecho de propiedad, con afectación además a los actos de reconocimiento de las Administraciones Publicas y a las disposiciones de la Ley Hipotecaria, del Registro de la Propiedad y del propio Catastro Inmobiliario.

Así, actualmente todo el proceso de delimitación y cartografía del DPH se realiza en el marco del denominado Sistema Nacional de Cartografía de Zonas Inundables (SNCZI), con el que se ha fusionado el Proyecto lind.Sin embargo, la delimitación física de una zona respecto de las colindantes se debe realizar conforme a nuestro ordenamiento jurídico mediante el procedimiento administrativo de deslinde, en el que se fijan con precisión los linderos de la misma. Y la correcta determinación del DPH ha de hacerse conforme a las prescripciones del TRLA que le sirven de fundamento y cobertura, para lo que se hace necesario la intervención y conocimiento de los trámites necesarios para esa delimitación, y ello, en conjunción con otros entes, como es el caso de las Comunidades Autónomas y/o Ayuntamientos interesados directamente.

A la importancia esencial de la definición clara, concreta y concisa del elemento territorial, como pieza relevante para garantizar la seguridad jurídica de los propietarios de bienes incluidos en su ámbito de aplicación, a efectos de conocer el concreto alcance de sus derechos y obligaciones, se refiere claramente la jurisprudencia comunitaria, aludiendo a la necesaria e ineludible publicidad de las zonas territoriales, y de los mapas que definen las mismas, circunstancia que no consta realizada respecto del Plan impugnado.

De manera que, si los mapas de riesgo de inundación y la parte gráfica delimitadora del eventual dominio público cartográfico en los planes hidrológicos tienen carácter normativo, precisarían de la necesaria publicidad en forma legal, que no consta haber sido cumplida en este caso.

En cuanto a las riberas de los ríos el texto refundido de la Ley de Aguas reconoce a dicho terreno el carácter o la naturaleza de propiedad privada. El que la zona de policía establecida en la Ley se someta a condicionantes para su uso, implícitamente supone reconocer el carácter privado y no de dominio público de la misma, pues en ese caso no podrían los particulares desarrollar en esa zona ningún tipo de actividad exclusiva o privada.

Señalan, por último, que en el PHD no hay previsión alguna acerca de las concretas determinaciones del planeamiento urbanístico, con clara infracción de lo dispuesto en los artículos 38 y 59 del RDPH.

SÉPTIMO.- Oposición de la parte demandada a las cuestiones de fondo.

Alega el Abogado del Estado que el Plan impugnado nada señala sobre el concepto legal de DPH, que se residencia en la Ley de Aguas. Tal es así que la actora es incapaz de identificar el precepto de la Normativa que impugna por este motivo porque el único que cita, el artículo 30 no contiene ninguna referencia al DPH cartográfico. Es decir, que el PHD no modifica ni crea un concepto alegal de demanio hidráulico; ni lo hace ni podría hacerlo por evidentes razones de jerarquía normativa. Lo que sí forma parte de su contenido es el establecimiento de las condiciones para llevar a cabo determinadas actividades en el demanio, en aquello que no se oponga a los preceptos de la Ley de Aguas. De este modo, nada hay contrario en el PHD a la Ley de Aguas que, por otra parte, permite que los planes hidrológicos establezcan medidas dirigidas a cumplir los objetivos establecidos, entre los que se encuentra alcanzar el buen estado de las masas de agua (artículo 40 del TRLA) y evitar su deterioro (artículo 92 del TRLA).

Respecto a la alegación relativa a la indeterminación del elemento territorial, reitera el Abogado del Estado que el PHD no crea ni modifica el concepto legal de DPH y que, por tanto, las alegaciones que al respecto formula la demandante no tienen cabida en este recurso ya que son ajenas a su objeto, debiendo desestimarse.

Bajo esta premisa, y a efectos meramente ilustrativos, señala que la definición y método de delimitación del DPHC son públicos y accesibles en la web del MITECO (https://www.miteco.gob.es/es/cartografia-y sig/ide/descargas/agua/dphcartografico.html).

No se trata de modificar el concepto legal de demanio que ofrece la Ley de Aguas, sino de delimitarlo cartográficamente, en el marco de la Fase II del Proyecto Linde a la que seguirá la fase III y IV, esto es, el deslinde provisional y proceso administrativo para su elevación a definitivo y el establecimiento de programas de explotación racional del DPH, respectivamente.

Y no existe la discrecionalidad, indeterminación y aleatoriedad que la parte recurrente atribuye a la determinación del DPH cartográfico. El proceso de delimitación y cartografía del DPH se realiza en el marco del Sistema Nacional de Cartografía de Zonas Inundables (SNCZI) y, a través de su visor, accesible a cualquier persona, se puede entrar a conocer las líneas que lo delimitan a cualquier escala gráfica, pudiendo identificarse, incluso a nivel de parcela, qué parte está incluida o no dentro de ese DPH cartográfico.

La determinación del DPH cartográfico que aparece en el SNCZI se ha realizado al amparo del Real Decreto 903/2010, de 9 de julio, de evaluación y gestión de riesgos de inundación y se actualiza a nivel de cada cuenca, mediante los Planes de Gestión del Riesgo de Inundación (PGRI).

En su elaboración se ha seguido la Guía metodológica para el desarrollo del Sistema Nacional de Cartografía de Zonas Inundables (), también pública y que fue sometida a un proceso de información pública derivada de la aprobación del Plan de Gestión de Riesgo de Inundación por el Real Decreto 18/2016, de 15 de enero. Así, los planes de gestión del riesgo de inundación de las demarcaciones hidrográficas del ámbito del Real Decreto recurrido, junto con sus programas de medidas, se sometieron a consulta e información pública desde el 30 de diciembre de 2014 al 31 de marzo de 2015. Una vez completada la información con las alegaciones recibidas, estos planes han sido analizados, en reuniones del Comité de Autoridades Competentes de 2 de septiembre de 2015 en las Demarcaciones Hidrográficas del Miño-Sil, Duero, Tajo, Guadiana y Ebro, de 3 de septiembre en las Demarcaciones Hidrográficas del Júcar y Segura y de 25 de septiembre en las Demarcaciones Hidrográficas del Guadalquivir, Ceuta y Melilla, siendo remitidos posteriormente por los Organismos de cuenca al Ministerio de Agricultura, Alimentación y Medio Ambiente para su aprobación por el Gobierno.

Previamente a su aprobación, los PGRI han sido informados por la Comisión Nacional de Protección Civil con fecha 13 de abril de 2015, y posteriormente por el Consejo Nacional del Agua, con fecha 30 de septiembre de 2015. Del mismo modo, se emitió informe por el Consejo Asesor de Medio Ambiente con fecha 9 de septiembre de 2015.

Por tanto, esas líneas cartográficas han sido objeto de tramitación administrativa en el ámbito de los PGRI.

No se pretende que esta cartografía tenga la eficacia de un deslinde administrativo en los términos que establecen los artículos 232 y siguientes del RDPH, pero, de acuerdo con diversa jurisprudencia, -en particular, la STS 1812/2018- el deslinde no es conditio sine qua nonpara poder ejercer las funciones y competencias del Organismo de cuenca en materia de protección de las aguas.

OCTAVO.- Delimitación del dominio público hidráulico.

El Real Decreto Legislativo 1/2001, de 20 de julio, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de Aguas, en el Cap. I de su Tít. I (Del dominio público hidráulico del Estado)define el dominio público hidráulico en el artículo 2, estableciendo los elementos que lo integran. Entre ellos se encuentran los cauces de corrientes naturales, continuas o discontinuas (ap. b ).

El Cap. II de dicho título regula los cauces, riberas y márgenes. Así, define al cauce: «Álveo o cauce natural de una corriente continua o discontinua es el terreno cubierto por las aguas en las máximas crecidas ordinarias».

El artículo 5 se refiere a los cauces de dominio privado, cuya naturaleza privada «no autoriza para hacer en ellos labores ni construir obras que puedan hacer variar el curso natural de las aguas o alterar su calidad en perjuicio del interés público o de tercero, o cuya destrucción por la fuerza de las avenidas pueda ocasionar daños a personas o cosas.».

Y el artículo 6 define las riberas:

«1. Se entiende por riberas las fajas laterales de los cauces públicos situadas por encima del nivel de aguas bajas, y por márgenes los terrenos que lindan con los cauces.

Las márgenes están sujetas, en toda su extensión longitudinal:

a) A una zona de servidumbre de cinco metros de anchura, para uso público que se regulará reglamentariamente.

b) A una zona de policía de 100 metros de anchura en la que se condicionará el uso del suelo y las actividades que se desarrollen.

2. En las zonas próximas a la desembocadura en el mar, en el entorno inmediato de los embalses o cuando las condiciones topográficas o hidrográficas de los cauces y márgenes lo hagan necesario para la seguridad de personas y bienes, podrá modificarse la anchura de ambas zonas en la forma que reglamentariamente se determine».

Este es el dominio público hidráulico, y lógicamente, su delimitación debe realizarse por cada organismo de cuenca en la forma prevista legalmente. Y esa delimitación ha de constar en el correspondiente Plan Hidrológico. Así lo establece el artículo 81 del Real Decreto 907/2007, de 6 de julio, por el que se aprueba el Reglamento de la Planificación Hidrológica, al disponer la estructura formal que debe tener el plan hidrológico de cuenca. Concretamente, se deberá incluir en su normativa (apartado b.1.3 del artículo 81), en el Cap. Preliminar, una descripción general de la demarcación.

Coordinadamente con el Plan Hidrológico, y de conformidad con el artículo 2 del Real Decreto 907/2007, se elaborarán planes de gestión del riesgo de inundación, regulados en el Real Decreto 903/2010, de 9 de julio, de evaluación y gestión de riesgos de inundación. Mediante este Reglamento se incorpora al derecho español la Directiva 2000/60 /CE (Directiva Marco del Agua). El objeto de la Directiva es (artículo 1) «establecer un marco para la protección de las aguas superficiales continentales, las aguas de transición, las aguas costeras y las aguas subterráneas que:

(...)

e) contribuya a paliar los efectos de las inundaciones y sequías, (...)».

En cumplimiento de este mandato, por Real Decreto 18/2016, de 15 de enero, se aprobaron los Planes de gestión del riesgo de inundación de las demarcaciones hidrográficas del Guadalquivir, Segura, Júcar y de la parte española de las demarcaciones hidrográficas del Miño-Sil, Duero, Tajo, Guadiana, Ebro, Ceuta y Melilla. Y, con posterioridad, se ha tramitado el Plan de Gestión del Riesgo de Inundación de segundo ciclo (2002-20027) por la Confederación Hidrográfica del Duero.

En la revisión del PHD impugnado el artículo 3 de sus Disposiciones normativas establece:

«Delimitación de la demarcación, de los sistemas de explotación y de las masas de agua.

El ámbito territorial de la demarcación, que incluye todo el dominio público hidráulico, la delimitación y descripción de los sistemas de explotación de recursos y la caracterización de las masas de agua de la parte española de la Demarcación hidrográfica del Duero, se configura conforme a la información alfanumérica y geoespacial digital almacenada en el sistema de información Mírame-IDEDuero, administrado por la Oficina de Planificación Hidrológica de la Confederación Hidrográfica del Duero, O.A. y accesible al público en la dirección electrónica: http://www.mirame.chduero.es.».

En el Apéndice 2 de la Normativa se identifican las distintas masas de agua, entre ellas en el Apéndice 2.1, con la categoría de rio natural, el rio Carrión 1, con el código 30400031, que forma parte del sistema de explotación 5, Carrión (Apéndice 1). En estos ríos de clase 1 la banda de protección se fija en 15 m en cada margen (artículo 20.2).

Respecto a las masas de agua superficial, su delimitación se encuentra en el sistema de información a que se refiere el artículo 3 del PHD, según dispone el artículo 5.2.

Las recurrentes se refieren a un «dominio público hidráulico cartográfico»,pero, evidentemente, el dominio público hidráulico es el que define la ley, en este caso la Ley de Aguas, y la cartografía es únicamente un medio para representar gráficamente la delimitación física, sobre el terreno, de ese dominio público.

El sistema que se utiliza por la CHD Mírame-IDEDuero está disponible con solo acceder al visor correspondiente. Las recurrentes no acreditan en modo alguno que la cartografía no sea correcta, ni que a través de esa delimitación gráfica se haya ampliado el dominio público hidráulico a terrenos o zonas que no debieran formar parte del mismo. Debe recordarse, como se ha dicho, que, simultáneamente a la aprobación del PHD y sus revisiones, se ha aprobado el Plan de Gestión de Riesgo de Inundaciones, que no consta que haya sido impugnado por las recurrentes.

En la demanda se refieren las entidades locales recurrentes a la página web del Ministerio para la Transición Ecológica y el Reto Demográfico, y a lo que en dicha web se expone en relación con el Dominio Público Hidráulico Cartográfico. Así, se señala:

«El DPH CARTOGRÁFICO es la superficie de terreno correspondiente al álveo o cauce natural de una corriente continua o discontinua cubierta por las aguas en las máximas crecidas ordinarias, determinada atendiendo a sus características geomorfológicas, ecológicas y teniendo en cuenta las informaciones hidrológicas, hidráulicas, fotográficas y cartográficas que existan, así como las referencias históricas disponibles, que ha sido delimitada cartográficamente mediante el Proyecto LINDE en su Fase II o un estudio de características similares. LA LÍNEA ASÍ DEFINIDA NO HA SIDO OBJETO AÚN DE TRAMITACIÓN ADMI[NI]STRATIVA, Y POR TANTO ES UNA ESTIMACIÓN DE LO QUE PODRÍA SER LA LÍNEA DE DESLINDE DEFINITIVA AMOJONADA EN CAMPO (Fase III). No tiene, por tanto, la misma validez jurídica que el deslinde, pero sí proporciona información de gran utilidad sobre la posible superficie del DPH y la localización de las avenidas ordinarias.

A partir de la superficie así delimitada se calcula el área correspondiente a la Zona de Servidumbre y a la Zona de Policía según las definiciones incluidas en el RDPH».

Partiendo de esta información incluye la actora en su demanda una figura con lo que denomina el «DPH cartográfico» de la cuenca del Duero, con la zona de policía, que compara con el DPH que considera que es el deslindado. Ahora bien, no tiene en cuenta la parte recurrente el artículo 3 de las Disposiciones normativas del PHD que para la delimitación de la demarcación, de los sistemas de explotación y de las masas de agua, establece que se configura conforme a la información alfanumérica y geoespacial digital almacenada en el sistema de información Mírame-IDEDuero, administrado por la Oficina de Planificación Hidrológica de la Confederación Hidrográfica del Duero, O.A. y accesible al público en la dirección electrónica: .

Tampoco tienen en cuenta las recurrentes el SNCZI, que es un visor cartográfico del Ministerio para la Transición Ecológica y el Reto Demográfico, en la que se puede obtener información sobre las ARPSIs (Áreas de Riesgo Potencial Significativo de Inundación).

Como antes se ha expuesto, se aprobó el Plan de Gestión de Riesgos de Inundación de la CHD. Y, de conformidad con el artículo 10.3 del Real Decreto 903/2010, de 9 de julio, de evaluación y gestión de riesgos de inundación, la información recogida en las cartografías de peligrosidad y de riesgo de inundación se integrará en el Sistema Nacional de Cartografía de Zonas Inundables y, con el fin de que tenga la condición de cartografía oficial, se inscribirá en el Registro Central de Cartografía de conformidad con lo establecido en el Real Decreto 1545/2007, de 23 de noviembre, por el que se regula el Sistema Cartográfico Nacional.

El mapa de zonas inundables de la cuenca del Duero puede consultarse en el referido visor de la Confederación, y en el SNCZI. No consta que las recurrentes hayan impugnado la delimitación de las zonas inundables, que, preceptivamente, han de ser tenidas en cuenta en la delimitación del DPH en la Revisión del Plan Hidrológico.

NOVENO.- Artículo 30 de las Disposiciones normativas del PHD.

El artículo 30 de las Disposiciones normativas del PHD recoge las normas generales sobre las autorizaciones de obras y otros usos del dominio público hidráulico.

En su apartado 2 establece el condicionado particular para cultivos arbóreos:

«a) Se deberá respetar el dominio público hidráulico y la franja de vegetación de ribera autóctona preexistente de la zona de servidumbre y policía, y al menos una franja de cinco metros de anchura en su extensión longitudinal en su parte más próxima al cauce, de forma que las plantaciones que se vayan a realizar en esta última franja, se lleven a cabo con especies autóctonas, conforme al artículo 3.11) de la Ley 42/2007, de 13 de diciembre, del Patrimonio Natural y de la Biodiversidad , con el objetivo de preservar el estado del dominio público hidráulico y sus zonas de protección adyacentes, y prevenir el deterioro del ecosistema fluvial y de las masas de agua, contribuyendo a su mejora.

b) Se autorizarán las plantaciones de cultivos arbóreos en el dominio público hidráulico respetándose el cauce de aguas bajas, las zonas de gran actividad hidráulica (depósitos de sedimentos desnudos e inertes) y las ocupadas por vegetación natural de ribera. Para ello, se debe salvaguardar un espacio de 5 metros medido desde la vegetación de ribera si existiera o desde el cauce de aguas bajas si no fuera así. Esto también será de aplicación para los brazos secundarios existentes.

c) No serán autorizables las explanaciones, regularizaciones, extracciones de áridos o cualquier tipo de actuación que perjudique a la dinámica fluvial o provoque la modificación de la estructura morfológica existente.

d) Solo serán autorizables las plantaciones de cultivos arbóreos en zonas en las que exista una plantación previa, salvo que se produzca un cambio de cultivo o uso a una situación más favorable para el dominio público hidráulico (cambio de cultivo agrícola a arbóreo).

e) En ningún caso se permitirá roturar terrenos de dominio público hidráulico ya sea deslindado o cartográfico, que previamente no estuvieran cultivados para su uso agrícola.

f) Se podrán autorizar las defensas de fincas para evitar erosiones y desprendimientos de propiedades privadas, así como obras de defensa exclusiva de choperas y de otros cultivos asimilables, consistentes en malecones, siempre que no supongan una sobreelevación del terreno, salvo que protejan poblaciones e infraestructuras públicas existentes, y que las citadas obras no tengan efectos negativos sobre las masas de agua ni sobre la capacidad de evacuación del cauce, conforme al artículo 126 bis del RDPH.

g) Las autorizaciones de corta de árboles establecerán la obligación al titular de restituir el terreno a su condición anterior, lo que podrá incluir el destoconado, la plantación de vegetación de ribera y la eliminación de las obras de defensa que hubieran sido establecidas para proteger la plantación, salvo que se obtenga una nueva autorización para seguir con el cultivo durante el siguiente periodo vegetativo.

h) La corta «a hecho total» o matarrasa se limitará a las plantaciones de producción, debiendo evitarse en el caso de cortas de vegetación natural que, preferentemente, deberán realizarse por el método de la entresaca, extrayendo un máximo del 50 % de los pies.

i) No se autorizarán nuevas concesiones para el riego de choperas tradicionales situadas en la zona de policía de los cauces cuando el aporte de agua se pueda lograr mediante plantaciones a raíz profunda. No obstante, si existe disponibilidad de recurso, se podrán autorizar derivaciones temporales de caudal. Las necesidades hídricas brutas para el riego de dichas plantaciones arbóreas tradicionales de freatofitas queda limitada a una dotación máxima de 800 m3 /ha/año, aplicables exclusivamente durante los dos primeros años de plantación.

Como puede verse, en la norma sólo se hace referencia al dominio público cartográfico en el apartado e), que prohíbe roturar terrenos de dominio público hidráulico ya sea deslindado o cartográfico, si previamente no estaban cultivados para uso agrícola.

Por otra parte, el anterior PHD (aprobado por Real Decreto ), también establecía una limitación para las plantaciones de cultivos arbóreos, al disponer en su artículo 32.2:

«a) No se realizarán plantaciones de cultivos arbóreos en el cauce ni en su zona de servidumbre.

Adicionalmente en las bandas de protección del cauce así como en las bandas de protección de las zonas húmedas, se podrán realizar plantaciones con las condiciones señaladas en el artículo 17».

En el PHD impugnado la solución a la que se llega, respecto a los cultivos arbóreos, ya fue objeto de consideración en el esquema de temas importantes, como antes se ha expuesto:

«La alternativa 2 es una alternativa menos ambiciosa ambientalmente pero que velará por el cumplimiento de los objetivos ambientales adecuándose a las circunstancias socioeconómicas presentes

Bajo esta alternativa la delimitación del DPH y su ocupación podría plantearse como un régimen más flexible de ocupación del DPH siempre con actividades compatibles con el logro de los objetivos ambientales. En esta alternativa se flexibilizaría la autorización de plantaciones de cultivos forestales en aquellos tramos donde la extensión del dominio público cartográfico garantice la no afección a terceros por posibles caídas y arrastres; se impulsaría la definición de riberas estimadas por la Administración competente en los casos en que la protección forestal pudiera ser más relevante para el medio ambiente, siempre compatible con el logro de los objetivos ambientales establecidos. (...)».

Alegan las recurrentes que debiera haberse practicado el deslinde del DPH, a través del procedimiento legalmente establecido, considerando que las líneas definidas para el DPH cartográfico no han sido objeto de tramitación administrativa alguna, por lo que no puede atribuirse a esta forma de delimitación la validez jurídica propia de un deslinde practicado en forma, ni, por tanto, efectos jurídicos.

Sobre la cuestión del deslinde del DPH se ha pronunciado esta Sala en sentencia núm. 814/2018, de 21 de mayo, Rec. 2492/2017, en la que se fija el siguiente criterio interpretativo:

«Con base en los anteriores razonamientos al interrogante que presentaba interés casacional objetivo, concretado en que si "cuestionada en un procedimiento la titularidad de los terrenos que la Administración considera dominio público hidráulico, para el ejercicio por la Administración de las potestades administrativas relativas a la utilización de dicho dominio público hidráulico y a la protección del mismo resulta preciso proceder al deslinde del mismo, en los términos de los artículos 50 y siguientes de la Ley 33/2003, de 3 de noviembre, de Patrimonio de las Administraciones Públicas ", debemos responder en el sentido interesado por la Administración recurrente que el deslinde no es imprescindible para que la Administración pueda ejercitar sus facultades sobre el DPH.».

Esta doctrina ha sido reiterada en otras sentencias posteriores. Así, podemos citar la Sentencia núm. 2018/2024, de 19 de diciembre de 2024, Rec. 192/2024, en la que se hace referencia a la anterior, y se añade:

«En efecto, conforme la Sala ha puesto de manifiesto con reiteración, en STS n.º 814/2018, de 21 de mayo (RC 2492/2017 ) y STS n.º 1.366/2019, de 15 de octubre (RC 1321/2018 ), que:

«[...] el ejercicio de las potestades legalmente atribuidas para el ejercicio de la función de policía no está subordinado al previo deslinde administrativo. En primer lugar, porque se trata de bienes demaniales por definición legal, y es la concurrencia de las características previstas en la norma lo que comporta su titularidad pública y sujeción al régimen exorbitante que su carácter demanial comporta. En segundo lugar, porque las normas atributivas de la potestad de autorizar usos, tributaria, sancionadora y de recuperación posesoria no condicionan su ejercicio al previo deslinde administrativo de los terrenos del dominio público hidráulico. Algo que, por otra parte, las haría absolutamente inoperantes y vaciarla de contenido la función de policía y de administración y control del dominio público hidráulico que el artículo 23.1b) del TRLA atribuye a la Administración hidráulica.»

Y la primera de las sentencias citadas recordaba lo señalado en la STS de 25 de octubre de 2012:

«Ante todo, es obligado recordar que la calificación de los bienes demaniales por naturaleza, como es el caso de los cauces de las corrientes naturales, se produce por ministerio de la ley ( artículo 2.b del Texto Refundido de la Ley de Aguas aprobado por Real Decreto Legislativo 1/2001, de 20 de junio Texto Refundido de la Ley de Aguas) . Ello comporta, en lo que aquí interesa, que los deslindes que se practiquen, en su caso, tienen carácter declarativo, al constatar las realidades geofísicas y geográficas previstas en la norma legal; y, paralelamente, que no es necesario practicar un previo deslinde para conceder autorizaciones o concesiones sobre los cauces o bienes de dominio público ni, en su caso, para imponer sanciones, autorizar el aprovechamiento de los cauces o de los bienes situados en ellos [ver sobre esto último nuestra 21 de enero del 2011 (casación 598/2008)]. Por tanto, la determinación de que se ha ocupado un cauce o la zona de servidumbre del curso natural del río no puede hacerse depender ni quedar confiado a un deslinde ni éste es condición para identificar los bienes que componen el dominio público hidráulico.»

Por otra parte, como señalamos en nuestra STS n.º 788/2019, de 10 de junio (RC 477/2017):

«[...] los Mapas de Peligrosidad y Riesgo de Inundación, como resulta de los artículos 8 y siguientes del Real Decreto 903/2010 , resultan y son la plasmación de un procedimiento dirigido a establecer situaciones de hecho, como son los escenarios de alta, media y baja probabilidad de inundación (artículo 8.1), que se llevan a cabo por los organismos de cuenca con la intervención de distintas autoridades y el sometimiento a consulta pública, en cuyo ámbito se analizan las alegaciones correspondientes, se somete a informe del Comité de Autoridades Competentes, para su posterior remisión al Ministerio, señalando el artículo 10 que: «3 La información recogida en las cartografías de peligrosidad y de riesgo de inundación se integrará en el Sistema Nacional de Cartografía de Zonas Inundables y, con el fin de que tenga la condición de cartografía oficial, se inscribirá en el Registro Central de Cartografía de conformidad con lo establecido en el Real Decreto 1545/2007, de 23 de noviembre, por el que se regula el Sistema Cartográfico Nacional.»

Esta finalidad se desprende con claridad del artículo 3 o) del Real Decreto 903/2010 en el que se define la zona de flujo preferente, quedando conformado su límite exterior por la envolvente de la zona o zonas donde se concentra preferentemente el flujo durante las avenidas, o vía de intenso desagüe, y de la zona donde, para la avenida de 100 años de retorno, se puedan producir graves daños para las personas y los bienes. De ello se deduce que dicha zona constituye una plasmación cartográfica de las zonas donde se concentra el agua durante las avenidas, la cual no afecta a titularidades dominicales y para cuya determinación no se aprecia la necesidad de que se produzca con anterioridad un deslinde del dominio público hidráulico. Esta independencia de ambas zonas y su diferente finalidad se desprende, asimismo, del artículo 9.2 del Reglamento del Dominio Público Hidráulico.

En consecuencia, si para el ejercicio de potestades administrativas, incluso de carácter sancionador o coercitivo, no es necesario llevar a cabo un previo deslinde del dominio público hidráulico, mucho menos lo será para el simple reflejo en la cartografía de las zonas con riesgo de inundación».

Se concluye de lo expuesto que la delimitación del dominio público hidráulico en el PHD no se pronuncia sobre titularidades, y no se ha desvirtuado con la prueba pericial aportada por las recurrentes que la plasmación cartográfica no se haya realizado conforme a derecho, por lo que no concurre causa alguna de nulidad de dicho plan hidrológico, ni de las limitaciones que, para el uso de la agricultura, concretamente, para los cultivos arbóreos de la zona, se establecen en protección del dominio público hidráulico. La única prohibición que contiene el artículo 20.3 es la de roturar terrenos de dominio público hidráulico que previamente no estuvieran cultivados para su uso agrícola, pues lógicamente se trata de mantener con determinadas condiciones el uso en las zonas en que se venía haciendo, no de ampliar a otras donde no existía actividad agrícola.

Por último, y en lo que se refiere a la afectación al urbanismo, la parte actora hace alegaciones genéricas, a lo que debe añadirse que la legitimación que se le ha reconocido a las entidades locales recurrentes para la impugnación del PHD es únicamente por ser titulares de parcelas destinadas a cultivos que, según manifestaban, se veían afectadas por el PHD. Por tanto, procede rechazar tales alegaciones.

DÉCIMO.- Conclusiones y costas procesales.

Por lo expuesto, procede la desestimación del recurso

Conforme a lo previsto en el art. 139 de la LJCA, procede imponer las costas a la parte recurrente, al no apreciarse serias dudas de hecho o de derecho que pudieran excluirlas. No obstante, haciendo uso de la facultad de moderación prevista en el apartado 3 de dicho precepto disponemos que dicha imposición solo alcance, por todos los conceptos acreditados por la parte demandada, a la cantidad máxima de 4.000 euros, más el IVA si procediere.