Sentencia Contencioso-Administrativo 535/2026 Tribunal Supremo. Sala de lo Contencioso-Administrativo. Sección Quinta, Rec. 369/2023 de 29 de abril del 2026

PRIMERO. Objeto del recurso y fundamento.

Se interpone el presente recurso contencioso-administrativo por el Sindicato Central de Regantes del Trasvase Tajo-Segura contra el Plan Hidrológico de la Demarcación del Segura (en adelante PHS), aprobado por Real Decreto 35/2023, publicado en el Boletín Oficial del Estado número 35, de 10 de febrero de 2023, con la suplica de que se declare la nulidad del art. 13.13º.d) de la normativa del mencionado Plan, en concreto, en la declaración de las superficies regables de las comunidades de regantes de las zonas regables de la cuenca que se abastecen de agua del Trasvase Tajo-Segura, conforme a la delimitación que se hace a los planos contenidos en el Anejo 3, Anexo VII, denominado "Zonas regables dotadas con aguas procedentes del Trasvase Tajo-Segura."

El mencionado precepto, incorporado al PHS en el Anexo X del Real Decreto, está incluido en su Capítulo III, referido a la "prioridad de usos y asignaciones de recursos",en concreto, en su Sección II, referida a la "asignación y reserva de recursos."El precepto está referido a la "asignación de recursos para usos y demandas actuales y futuras",estableciendo en su párrafo 13º las "asignaciones en el horizonte 2027 para uso agropecuario en el sistema de explotación: ... d) "Sobre los recursos procedentes del trasvase Tajo-Segura con destino a uso de regadío, se establece la asignación del volumen máximo anual de 421 hm3/año derivado de la Ley 52/1980, de 16 de octubre, de Regulación del Régimen Económico de la Explotación del Acueducto Tajo-Segura. En dicha cantidad se encuentra incluida la fracción que por las menores pérdidas producidas en su infraestructura, corresponde al regadío. Del anterior volumen aproximadamente el 10,9 % se aplica en zonas pertenecientes al ámbito geográfico del Vinalopó/L'Alacantí y un 3,3 % en la zona del Valle del Almanzora en la Demarcación Hidrográfica de las Cuencas Mediterráneas Andaluzas. De éstos se considera que se reciben en año medio en destino, 197 hm3/año.

"La distribución de ese volumen máximo anual y la superficie de riego, para las distintas zonas y entidades de riego se indica en la tabla siguiente. La definición geográfica de estas superficies se encuentra incluida en el anexo correspondiente del anejo 03 de Usos y Demandas del plan.

"Distribución de los volúmenes máximos del ATS y superficies de aplicación, entre las distintas entidades de riego: ..."

El precepto y párrafo se completa con un cuadro en el que se determinan las zonas de riego, las Agrupaciones y Corporaciones de regantes, así como el volumen anual de agua (421.000.000 m3/año) y superficie (145.100 Has.), reseñándose en el Anejo y Anexo la distribución de dichos caudales y superficies para cada una de las zonas regables.

La pretensión del sindicato recurrente es la nulidad de la mencionada regulación sobre la superficie de cada una de las zonas de las agrupaciones y corporaciones de regantes, aduciendo como fundamento de la petición que las referidas zonas regables y las correspondientes comunidades de regantes no han sido aprobadas mediante las resoluciones individuales exigidas por la normativa en materia de aguas, sin que pueda el Plan hacer esa determinación directamente, por lo que se considera ilegal el contenido del precepto, que no tenía reflejo en el Plan del anterior ciclo, pretendiendo imponerse una determinación de las condiciones de riego en el otorgamiento de las subsiguientes concesiones. Es decir, el reproche al precepto es que con las determinaciones que se establecen y su remisión a los Anejos, se pretende conferir fuerza de norma al Plan, condicionando las concesiones que debieran otorgarse, conforme al régimen legalmente establecido. En suma, se considera que existe un exceso del contenido del Plan conforme a las normas que delimitan su contenido. Se añade como fundamento de la pretensión que no se ha aportado al proceso la pertinente documentación sobre la elaboración del Plan con relación a la concreta determinación que se contienen en el precepto impugnado.

Ha comparecido en el recurso la Abogacía del Estado que suplica la desestimación y la confirmación del Plan impugnado, en el precepto tachado de ilegalidad, por considerar improcedente los motivos de nulidad invocados en la demanda. Se aduce en ese sentido que la regulación que concretamente se impugna está referida a las unidades de demanda agraria que debían suministrase con caudal procedente del Trasvase y referidas a las zonas regables declaradas conforme a la normativa de reforma y desarrollo agrario, que no comportaban asignación concreta de caudales.

SEGUNDO. Los presupuestos fácticos del precepto impugnado del Plan.

Las cuestiones que se suscitan en el presente recurso tienen como presupuesto la existencia de las mencionadas "zonas y entidades de riego"a que se hace referencia en el precepto que se examina. Terminología atípica en la regulación de las aguas que se instaura con la Ley de 1985 y en el actual TRLA que, conforme a lo que se establece en el actual art. 81, constituyen las comunidades de regantes como, por otra parte, se denominan a estas entidades en el precepto que se examina.

Esa terminología está justificada porque estas zonas y entidades se constituyen durante los años setenta y ochenta del pasado siglo, en una actuación pública que trae causa del II Plan de Desarrollo Económico y Social, aprobado por Ley 1/1969, de 11 de febrero que, de conformidad con lo establecido en su art. 8 establecía "la acción del Estado en el Sector agrario"que, entre otras acciones, tenía por finalidad elevar el nivel de vida del sector agrario más aceleradamente. Conforme a dichas previsiones se aprobó la Ley 21/1971, de 19 de junio, sobre el aprovechamiento conjunto Tajo-Segura, por la que se autorizaba a ser trasvasados caudales del Tajo a la cuenca del Segura, del que se beneficiarían determinadas zonas de puesta en riego. Posteriormente se aprobó la Ley 52/2980, de 16 de octubre, de Regulación del Régimen Económico de la Explotación del acueducto Tajo-Segura. Las referidas actuaciones estaban reguladas por la legislación de la época sobre el dominio público hidráulico, constituida por la vieja Ley de 13 de junio de 1879 y su Reglamento, aprobado por Real Decreto de 1911, con especial incidencia del Texto Refundido de la Ley de Reforma y Desarrollo agrario, aprobado por Decreto 118/1973, sin perjuicio de que dichas zonas no se constituyeran al amparo de su normativa.

Como ya se dijo, al amparo de dicha normativa se procede a la constitución de las mencionadas zonas de riego en la cuenca del Segura a que se hace referencia en el precepto del Plan que se examina, si bien, como consta en las actuaciones, dicha constitución no se hizo mediante el otorgamiento de las preceptivas concesiones, al menos formalmente, sino que se constituyeron las comunidades de regantes respectivas, que ya se habían previsto en la Ley de Reforma y Desarrollo Agrario, con delimitación de las superficies de riego y la asignación de caudales de manera coyuntural. Esa situación se mantuvo después de la entrada en vigor de la Ley de Aguas de 1985.

Por lo que se refiere a las condiciones de dichas zonas regables, era el mismo Plan de la Cuenca el que determinaba dichas condiciones, en particular, en lo que a los caudales suministrados que les correspondían, como constaba en el art. 16 del Plan para el sexenio anterior, aprobado por Real Decreto 594/2014, de 11 de julio, en cuyo párrafo 5.d) se contenía una regulación de estas "agrupaciones y corporaciones de regantes",de manera similar al art. 13 del Plan actual, pero estableciéndose exclusivamente el volumen asignado a cada uno de estas zonas, sin referencia alguna a las superficies de riego.

Como ya se ha visto anteriormente, con ocasión de la aprobación del nuevo Plan que aquí se impugna, en el precepto que se examina, se establece una regulación similar a la que se establecía en el anterior Plan, pero con la especialidad, como ya se ha dicho, que para cada una de estas zonas de riego, se establecen los caudales asignados y, como especialidad, las superficies de riego de cada una de estas agrupaciones y entidades de regantes, todas ellas constituidas formalmente como comunidades de regantes.

TERCERO. El contenido de los Planes Hidrográficos.

Tradicionalmente en nuestra normativa sobre el dominio hidráulico el legislador ha establecido la necesidad de que se elaboren planes cuya finalidad, de conformidad con lo declarado en el art. 40 del Texto Refundido de la Ley de Aguas, aprobado por Real Decreto Legislativo 1/2001, de 20 de julio ( en adelante TRLA), es la de "conseguir el buen estado y la adecuada protección del dominio público hidráulico y de las aguas objeto de esta ley, la satisfacción de las demandas de agua, el equilibrio y armonización del desarrollo regional y sectorial, incrementando las disponibilidades del recurso, protegiendo su calidad, economizando su empleo y racionalizando sus usos en armonía con el medio ambiente y los demás recursos naturales."

De la relevancia de la planificación en el ámbito de este dominio da cuenta el hecho de que la Ley citada incluya un título específico (el III) sobre esta materia, sin perjuicio de su desarrollo genérico en el Reglamento del Dominio Público Hidráulico, aprobado por Real Decreto 849/1986, de 11 de abril ( en adelante RDPH) y de manera más específica en el Reglamento de la Planificación Hidrológica, aprobado por Real Decreto 907/2007, de 6 de junio (en adelante, RPH).

En esa actividad de planificación adquiere una primerísima relevancia los planes hidrológicos de cuenca, que ya se imponen de manera expresa en el art. 13 de la Directiva Marco del Aguas (2006/60), en el que deberán recogerse los fines y medios que la propia norma establece en su articulado con reiteradas referencias a la planificación.

El art. 42 del TRLA establece el contenido de los planes hidrológicos de cuenca, que se complementan y desarrollan en el art. 4 del RPH, que establece el contenido obligatorio ("comprenderán obligatoriamente")completado con el art. 4 bis, e incluso en los preceptos siguientes del Reglamento, por cuanto se determina el contenido detallado, siendo de destacar las determinaciones en relación con los usos del agua, a que se refieren los art. 12, de especial relevancia, al 21.

Sobre ese cuadro normativo es sobre el que se suscita todo el debate de autos, al menos en cuanto al primero de los fundamentos de la demanda, porque, conforme ya se ha expuesto y, en síntesis, el reproche que el precepto del Plan Hidrológico de la Demarcación del Segura que se tacha de ilegalidad supondría que el Plan se ha excedido de su contenido que le es propio al establecer en el mencionado precepto y su remisión al Anexo, el caudal y la superficie para cada una de las zonas regables. Es decir, lo que se sostiene es que esas determinaciones son materias propias de las concesiones que debe otorgar la Administración hidráulica sin que, en contrapartida, pueda ser materia que pueda determinarse en los planes de cuenca. Así pues, en puridad de principios, el debate se suscita en sede de competencia orgánica para determinar los caudales y superficies de riego de cada una de las mencionadas zonas.

Centrado el debate en la forma expuesta es necesario recordar que los planes hidrológicos tienen naturaleza reglamentaria, como con reiteración se ha declarado por la jurisprudencia de este Tribunal Supremo, que exime de cita concreta. Y sobre esa premisa debe recordarse que los reglamentos solo pueden declararse nulos -no anulables- cuando vulneren una norma de superior rango, entre otros motivos ahora irrelevantes, como se dispone en el art. 47.2º LPAC. En ese sentido, lo que se razona implícitamente en la demanda es que esas concretas determinaciones del Plan impugnado vulnerarían el art. 61.4º del TRLA, dado que al regular las concesiones de agua para riego deberá determinar la superficie, entre otras condiciones, por lo que al haberlo efectuado el Plan de manera directa se estaría vulnerando el mencionado precepto de superior rango.

El razonamiento expuesto comporta ya una necesaria aclaración, porque si bien el dilema se suscita entre reglamento (plan) y acto (concesión), se hace abstracción de lo que realmente es relevante para la decisión adoptada. En otras palabras, los recurrentes no cuestionan que la Administración hidrológica se haya excedido en sus competencias al incluir en el plan esas concretas determinaciones, sino que considera que debiera haberse reservado para el acto singular de las concesiones, pero sin cuestionar la competencia de los órganos de dicha Administración que deben aprobar el Plan (los órganos superiores) u otorgar la concesión (los órganos de inferior rango), de tal forma que si el debate se hubiese suscitado, en vez de en el ejercicio de la potestad, en el de la competencia, nos encontraríamos con que no puede afectar a la validez del Plan que es adoptado por los órganos superiores de la mencionada Administración y no se trataría de una incompetencia manifiesta.

Debe tenerse en cuenta que la concesión constituye un acto administrativo mediante el cual, en este caso, se confiere a una persona el uso privativo de las aguas (art. 59 TRLA), y es en esa finalidad en la que, con toda lógica, se impone en el cuestionado art. 61 que en ese uso privativo de las aguas para el riego se debe determinar la superficie autorizada. Es cierto también que, por esa configuración de la institución, las concesiones para ese uso privativo del agua están referidas a supuestos concretos y que precisamente el plan de cuenca es el que establece las determinaciones que deberán tenerse en cuenta a la hora del otorgamiento.

Ahora bien, fundar la pretendida nulidad del plan en esa estructura administrativa es desconocer el contenido de la norma del Plan que se cuestiona e incluso las mismas potestades del planificador. Así, nada impediría que, si el plan puede imponer las condiciones del uso privativo del agua, pueda establecer la aplicación de esas determinaciones en determinados supuestos concretos porque, sin perjuicio de la complejidad que comportara para la misma estructura del plan, ya de por si de laboriosa elaboración, no cabe duda que no se vería afectada su legalidad porque el planificador tiene competencias para hacer esa concreta regulación. Pero es que en el caso de autos, ni se hace esa determinación de las circunstancias de la concesión en el Plan con el grado de detalle que normalmente requiere la concesión, ni se trata de unas concesiones normales.

Debe tenerse en cuenta que el plan deberá incluir y clasificar los usos mediante la caracterización de las demandas (art. 13 RPH), debiendo incluirse en su normativa los sistemas de explotación, la prioridad de usos y asignación de recursos, de conformidad con lo establecido en el art. 81.1º.b).

De otra parte, el mismo art. 61.4º que se invoca en la demanda autoriza las concesiones para comunidades de usuarios y en el art. 62 se hace referencia a las concesiones para riego en régimen de servicio público. Es indudable que en tales supuestos sí pueden concurrir circunstancias que requieran que el Plan establezca concretas determinaciones. En ese sentido, el art. 91 del RDPH, citado expresamente en el art. 13 del Plan, impone la necesidad de hacer "asignación de recurso"cuando "lo exija la disponibilidad de recursos"(art. 90), estableciendo, con toda lógica y exigencia de la planificación, el cuestionado art. 13 del Plan que "Se considera como recurso hídrico asignado, el volumen anual necesario para satisfacer una unidad de demanda con los criterios de garantía adoptados de acuerdo con los derechos que se ostentan...".

Sobre esa premisa, lo que se dispone en el párrafo d) del apartado 13º del precepto es la concreta determinación de esa asignación de recursos para los supuestos de especialísima circunstancia como son los procedentes del Trasvase Tajo-Segura, cuya regulación comporta una complejidad que no puede desconocerse y no desconocen los recurrentes. Y es en ese concreto ámbito en el que se establece la regulación cuestionada, que empieza por fijar un volumen máximo que viene determinado por la Ley 52/1980 que regula el Trasvase, que el planificador no puede desconocer, regulando directamente el Plan en el mencionado precepto la "distribución de ese volumen máximo anual y las superficies de riego, de cada una de las zonas y entidades de riego",las cuales se concretan en el Anejo y Anexo del Plan.

Es decir, las peculiaridades de las concesiones de uso del agua procedentes del Trasvase adolecen de especiales circunstancias que, desde el punto de vista estrictamente formal en que se suscita el debate, legitima que el Plan incluya las determinaciones de dicha utilización en lo referente a la asignación de volúmenes y superficies. Téngase en cuenta que no se cuestiona en el recurso, al menos en una primera argumentación, la improcedencia de dichas determinaciones, sino el mero hecho formal de la regulación contenida en el Plan, con independencia de la polémica suscitada en la demanda en relación a la determinación concreta de los volúmenes y superficies de riego de la mayoría de las entidades y comunidades de regantes durante la constitución de las zonas regables, a lo que no es ajena las dificultades generadas por el Trasvase. En todo caso, esa indeterminación es la que, precisamente imponía la necesidad de dicha regulación en el mismo Plan, en las líneas generales en que se contienen en el precepto cuestionado.

CUARTO. La determinación de las superficies de riego.

De lo razonado en el anterior fundamento cabe concluir que, en el ámbito estrictamente formal en que se suscita el debate, en un primer momento, la nulidad reprochada al precepto no puede tener acogida, al menos en los términos planteados.

Ahora bien, de la fundamentación de la demanda y, de manera especial, de su suplico, se llega a la conclusión de que lo cuestionado de la mencionada norma del Plan no es todo su contenido, sino, de manera concreta, la determinación que de las diferentes zonas regables se hace en el Anexo del precepto a las superficies regables de cada una de dichas zonas.

En la demanda se pone de manifiesto la compleja determinación que ya desde la Ley del Trasvase han tenido estas zonas regables a las que aún no se les ha otorgado las correspondientes y preceptivas concesiones por resolución expresa y efectiva, por cuestiones que no cabe desconocer de los avatares del Trasvase, en especial en los últimos años. No puede desconocerse también, como pone de manifiesto la defensa de la Administración en su contestación a la demanda, la siempre deseable seguridad jurídica que a ese confuso régimen han estado sometidas estas zonas regables desde su constitución. Y en ese sentido y conforme ya antes se expuso, debe estimarse acertada la fijación de unos concretos caudales máximos para estas zonas regables, confiriéndose la referida seguridad jurídica.

Así pues, que el Plan en la mencionada norma que se examina y la remisión al anejo y anexo, no solo haya establecido esos caudales máximos, sino que incluso haya delimitado la superficie regable, es más dudosa. Es más, como ya antes se dijo, en los anteriores Planes de Cuenca se había venido estableciendo esas determinaciones de los caudales para cada zona.

A la vista de esa cuestión debemos comenzar por señalar que, como ya antes se apuntó, estas zonas regables a que se hace referencia en el precepto del Plan que se examina, ofrecen una configuración atípica. En efecto, se trata de una pluralidad de usuarios del agua que por ser titulares de las correspondientes concesiones para el uso privativo del agua, el art. 81 TRLA impone que han de constituirse en "comunidades de usuarios",que cuando el destino del agua sea el riego, se denominaran comunidad de regantes. No es eso lo que ha acontecido con las entidades de riego a que se hace referencia en el art. 13.13º.d) del Plan. Porque, como ya antes se dijo, se constituyeron en fechas anteriores a la originaria Ley de Aguas de 1985.

En efecto, como se pone de manifiesto en la demanda y no se cuestiona de contrario ni el expediente permite concluir otra cosa, estas entidades de riego venían disfrutando del derecho del uso del agua para el riego sin un título concesional concreto que les habilitara a dicho uso, circunstancia propiciada por la procedencia del agua del Trasvase, en un primer momento, y con el añadido de la construcción de las plantas de desalación, con posterioridad. Es decir, la peculiar procedencia del agua ha propiciado esa indefinición del título de aprovechamiento que, como se pone de manifiesto en la demanda, ha habido intentos de concretar esa indefinición, pero sin resultados concretos, dada la agravación que en los últimos años ha supuesto el caudal disponible del Trasvase. Sin embargo, pese a esa indefinición es lo cierto que los Decretos por los que se declararon de utilidad pública e interés social las diferentes zonas regables del trasvase, así como posteriores Planes Generales de Transformación de las zonas regables y los Planes coordinados de Obras elaborados en los años 70s y 80s concretaron la superficie de las zonas regables y las comunidades de regantes beneficiarias del agua del trasvase aprobaron sus respectivas Ordenanzas, en las que se establece cuál es su superficie regable sobre la base de lo establecido en los mencionados Planes de Transformación y Planes coordinados de Obras.

No cabe dudar de la acertada intención del organismo de cuenca de poner fin a esa indeseable situación y que incluso hubiera aprovechado la aprobación del Plan de la Cuenca para esa finalidad. En ese sentido debe estimarse que esa finalidad no ofrece reparos, como ya se dijo antes, en relación con el caudal, principal preocupación desde el punto de vista del planeamiento de los recursos disponibles.

Sin embargo, el precepto de la parte dispositiva del Plan va más lejos porque, como ya se dijo, no solo determina el caudal que se asigna a cada una de estas zonas y entidades, sino que impone las superficies concretas regables en cada una de las zonas. Es decir, por vía del planeamiento lo que se viene a disponer, no es solo el caudal del que podrán disponer cada entidad de riego durante el sexenio de vigencia del Plan, sino los concretos terrenos sobre los que se podrá hacer efectivo dicho caudal. Incluso y conforme se pone de manifiesto en la contestación a la demanda del Abogado del Estado, dichas superficies se han calculado en función del régimen de aprovechamiento efectivo de anualidades anteriores a la aprobación del Plan. Pero es lo cierto que, con esa decisión sobre las superficies, el Plan desconoce derechos adquiridos por los usuarios integrados en estas entidades.

En efecto, si las referidas comunidades de regantes titulares del derecho de aprovechamiento del agua para riego, legalmente constituidas, ya habían adquirido el derecho a una concreta superficie de riego, conforme la propia constitución de estas corporaciones de derecho público que son las comunidades de regantes (art. 82 TRLA), comporta la fijación en su constitución de la concreta determinación, entre otras condiciones, de las superficies de riego, habiendo adquirido sus integrantes el derecho correspondiente, conforme a lo establecido en los 202 y 204 RDPH, que ha sido aceptado por el Organismo de Cuenca que es el que debe aprobar los instrumentos jurídicos de constitución, no puede el Plan desconocer ese derecho de manera directa en la regulación que de estas zonas regables se hace en el Plan, porque esa determinación si afecta a derechos adquiridos que han sido reconocidos implícitamente por la misma Administración hidráulica.

Bien es verdad que la superficie de riego es una exigencia ineludible de las concesiones, como ya antes se dijo, pero no es menos cierto que en el caso de autos el atípico proceso de constitución de estas comunidades de usuarios sin dichas concesiones, no supone una indefinición de las superficies regables de cada uno de los usuarios, que la propia Administración ha venido reconociendo en los atípicos actos que han habilitado el concreto uso del agua en todos los años de vigencia del aprovechamiento.

Debe tenerse en cuenta que, pese a la atípica -conforme a la normativa sobre aguas desde el año 1985- constitución de estas comunidades de regantes, es lo cierto que su legitimidad viene establecida por la normativa aplicable en el momento de su constitución y la misma Administración hidráulica ha venido admitiendo pacíficamente dicha legitimidad en los más de cuarenta años, por lo que si lo que se pretende es la corrección de las superficies en su día autorizadas para riego, la vía oportuna sería de la revisión de las "concesiones",de conformidad con lo previsto en el art. 65 TRLA, que le es aplicable conforme a las causas que se prevén para dicha revisión. Hacerlo directamente en el Plan sin haberse acudido al mencionado procedimiento sí vicia de nulidad de pleno derecho del precepto en lo referente a las superficies de riego.

La conclusión de lo expuesto es que debe acogerse la pretensión de la demanda y considerar que las referencias que en el art. 13.13º.d) de la parte normativa del Plan debe ser anulada en lo referente a la fijación de las concretas superficies que pueden ser titulares del aprovechamiento que se asigna a cada una de las zonas de riego de la Cuenca y no tanto porque el Plan se haya excedido de sus competencias, como se sostiene en la demanda, sino por cuanto comporta desconocer los derechos ya adquiridos por los usuarios que integran dichas comunidades de usuarios.

El fallo de las sentencias que anulan una disposición general debe ser publicado en el mismo periódico oficial en que se dio la publicidad de aquélla ( art. 72 de la Ley Jurisdiccional). Por ello, procede ordenar la publicación del fallo de esta sentencia en el Boletín Oficial del Estado.

QUINTO. Costas procesales.

De conformidad con lo establecido en el art. 139.1º LJCA no procede hacer concreta imposición de las costas ocasionadas en este proceso, al apreciarse que las cuestiones presentaban serias dudas de derecho, debiendo cada parte abonar las causadas a su instancia y las comunes por mitad.