Sentencia Contencioso-Administrativo 765/2026 Tribunal Supremo. Sala de lo Contencioso-Administrativo. Sección Segunda, Rec. 8755/2023 de 18 de junio del 2026

PRIMERO.- Resolución impugnada y antecedentes relevantes

1.1.-Es objeto del presente recurso la sentencia de 9 de octubre de 2023 dictada por la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Castilla La Mancha que desestimó el recurso de apelación núm. 226/2021, contra la sentencia de 8 de marzo de 2021, del Juzgado de lo Contencioso-Administrativo núm. 1 de Guadalajara que rechazó el recurso deducido por UFD Distribución Electricidad, S.A. en el procedimiento ordinario núm. 50/2020, frente a la resolución de la Alcaldía del Ayuntamiento de Corduente (Guadalajara) de 3 de junio de 2020, por la que se desestimaba la reposición que interpuso ante la liquidación de la Tasa por la utilización privativa o el aprovechamiento especial del dominio público de las instalaciones de transporte de energía eléctrica, gas, agua e hidrocarburos en el término municipal de Corduente, correspondiente al ejercicio 2020, por importe de 258.293,19 euros.

1.2.-La Sala de instancia desestima el recurso de apelación y comparte las razones del Juzgado. Coinciden en la existencia de una sentencia firme de fecha 5 de julio de 2021, recurso núm. 37/2020, que confirmó la legalidad de la ordenanza impugnada de forma indirecta. Aun así, reconoció que las últimas sentencias del Tribunal Supremo, dictadas el 14 y 19 de julio de 2023, en los RC 8824/2021 y 715/2021, habrían sido decisivas para la resolución del recurso, pero que la existencia de cosa juzgada impide la estimación de la apelación y la revocación de la sentencia del Juzgado.

SEGUNDO.- Cuestión de interés casacional

2.1.-Por auto de fecha 11 de noviembre de 2024, se declaró como cuestión que presenta interés casacional objetivo para la formación de la jurisprudencia ««[D]eterminar si la existencia de una sentencia firme que confirma la legalidad de una ordenanza en el marco de una impugnación indirecta, impide la revisión por un órgano judicial en un posterior recurso de su adecuación a derecho y la aplicación de una jurisprudencia ulterior que podría comportar la anulación de diversos preceptos de la norma. [...]».

2.1.- Se identificaron como norma jurídica que, en principio, habrá de ser objeto de interpretación, «[e]l artículo 222.2 de la Ley 1/2000, de 7 de enero, de Enjuiciamiento Civil « LEC » y la jurisprudencia del Tribunal Supremo contenida en las sentencias de 10 de enero de 2022 (rec. 3582/202 , ECLI:ES:TS:2022:77) y de 15 de diciembre de 2021 (rec. 3034/2020, ECLI:ES:TS:2021:4885 ), así como la surgida de las sentencias de 14 y 19 de julio de 2023 (recursos 8824/2021 - ECLI:ES:TS:2023:3315 - y 715/2021 - ECLI:ES:TS:2023:3508 -), sin perjuicio de que la sentencia pueda extenderse a otras normas si lo exige el debate finalmente trabado en el recurso, ex artículo 90.4 de la LJCA . [...]»

TERCERO.- Alegaciones de las partes

3.1.-UFD Distribución Electricidad, S.A. fundamenta el recurso de casación en la infracción del artículo 222.2 de la LEC relativo a la cosa juzgada material, en relación con la jurisprudencia del Tribunal Supremo, en especial, las sentencias de 10 de enero de 2022, 15 de diciembre de 2021 y las de 14 y 19 de julio de 2023, así como del artículo 9.3 de la Constitución en cuanto al principio de seguridad jurídica.

Sostiene que la sentencia impugnada realiza una interpretación indebida de la cosa juzgada al considerar que la confirmación previa, mediante sentencia firme, de la legalidad de una ordenanza fiscal impide revisar su adecuación a Derecho en un proceso posterior en el que se impugna una liquidación basada en dicha ordenanza.

No concurren los requisitos exigidos jurisprudencialmente para apreciar la cosa juzgada material, al existir una alteración sustancial en el fundamento jurídico de la pretensión, derivada de un cambio jurisprudencial posterior del Tribunal Supremo que incide directamente sobre la validez de la ordenanza aplicada. En particular, destaca que las sentencias de 14 y 19 de julio de 2023 que han declarado la nulidad de preceptos sustancialmente idénticos, en concreto, el coeficiente denominado CPA, al considerarlo un tipo de gravamen encubierto contrario a derecho.

Denuncia que la sentencia recurrida, aun reconociendo la existencia y eventual relevancia de dicha jurisprudencia, decide conscientemente no aplicarla, basando su decisión en una resolución anterior del propio tribunal que había declarado conforme a Derecho la ordenanza, construyendo así una indebida excepción de cosa juzgada que impide la efectividad de la doctrina jurisprudencial posterior.

Sostiene que la jurisprudencia del Tribunal Supremo establece que la existencia de pronunciamientos previos no impide examinar nuevos motivos de impugnación, especialmente cuando estos se fundamentan en una evolución posterior de la doctrina jurisprudencial, lo que excluye tanto la cosa juzgada como cualquier efecto de preclusión.

Afirma que la interpretación mantenida por la sentencia de instancia desconoce esta doctrina, al impedir la aplicación de la jurisprudencia más reciente y mantener la validez de una norma que debería ser declarada nula, lo que supone un apartamiento injustificado de la función unificadora del Tribunal Supremo.

Esta actuación vulnera el principio de seguridad jurídica, al generar una situación de incertidumbre en la aplicación del ordenamiento, permitiendo la persistencia de actos administrativos dictados al amparo de normas que, de acuerdo con la jurisprudencia vigente, resultarían contrarias a Derecho. Esta situación obliga al contribuyente a reiterar impugnaciones sucesivas frente a liquidaciones basadas en la misma ordenanza, con el consiguiente perjuicio económico.

3.2.-El Ayuntamiento de Corduente se opone e interesa la desestimación del recurso de casación. Considera que la sentencia impugnada no infringe el artículo 222.2 de la LEC ni la jurisprudencia del Tribunal Supremo sobre la cosa juzgada material.

Sostiene que la decisión del tribunal de instancia se encuentra correctamente fundamentada en la existencia de una sentencia firme previa que declaró conforme a derecho la ordenanza fiscal aplicada, firmeza que deriva, además, de la inadmisión del recurso de casación interpuesto contra dicha resolución. Afirma que dicha circunstancia constituye un elemento determinante que justifica la desestimación del recurso, en aplicación de los principios de seguridad jurídica, unidad de doctrina y congruencia.

Concurren los requisitos configuradores de la cosa juzgada material, al existir identidad sustancial entre los procesos, tanto en las partes como en el objeto y fundamento de las pretensiones, destacando que los motivos impugnatorios esgrimidos por la recurrente en la impugnación directa de la ordenanza y en la impugnación indirecta a través de la liquidación son sustancialmente idénticos. En consecuencia, entiende que no procede una nueva revisión de la legalidad de la norma ya enjuiciada de forma definitiva.

Rechaza que se haya producido una inaplicación indebida de la jurisprudencia del Tribunal Supremo, defendiendo que el tribunal de instancia ha ponderado adecuadamente las circunstancias del caso, y que la existencia de una sentencia firme previa constituye un factor diferencial relevante respecto de otros supuestos en los que sí se ha aplicado la doctrina jurisprudencial más reciente.

Niega la vulneración del principio de seguridad jurídica del artículo 9.3 CE, sosteniendo que, por el contrario, dicho principio exige respetar la firmeza de las resoluciones judiciales y los efectos que de ellas se derivan, de modo que su desconocimiento generaría una mayor inseguridad jurídica.

En cuanto al fondo del litigio, sostiene que el coeficiente denominado CPA no constituye un tipo de gravamen encubierto, sino un elemento técnico integrado en la fórmula de cálculo de la base imponible de la tasa, vinculado a criterios de amortización de las inversiones conforme a la normativa del Impuesto sobre Sociedades y a lo previsto en la legislación de tasas. Este coeficiente responde a parámetros objetivos y legales destinados a reflejar el valor del aprovechamiento especial del dominio público, y que su utilización resulta coherente con la jurisprudencia del Tribunal Supremo que admite distintos métodos de cuantificación siempre que conduzcan a un valor representativo de la utilidad obtenida.

Añade que la ordenanza fiscal distingue correctamente entre aprovechamiento especial y utilización privativa, aplicando el tipo de gravamen correspondiente, del 100% en el primer caso, sin que pueda afirmarse la existencia de un tipo del 5% encubierto, ya que el coeficiente CPA opera exclusivamente como factor de cálculo de la base imponible.

Concluye que la ordenanza fiscal y la liquidación impugnada se ajustan plenamente a la normativa y a la jurisprudencia aplicable, sin incurrir en vulneración de los principios de legalidad, proporcionalidad, transparencia o seguridad jurídica.

CUARTO.- Doctrina de la STS de 10 de enero de 2022, RC 3582/2020

4.1.-Como podemos ver, por los antecedentes que han desembocado en este recurso de casación, por un lado, que UFD recurrió la Ordenanza municipal del Ayuntamiento de Corduente de la que deriva la liquidación de la tasa que ahora revisamos, aquel litigio concluyó con sentencia firme de la Sala de instancia. Por otro, se impugna la liquidación de la tasa por utilización privativa o aprovechamiento especial del dominio público de las instalaciones de transporte de energía eléctrica, gas, agua de hidrocarburos del ejercicio 2020, fue declarada ajustada a derecho justificada en legalidad de Ordenanza municipal que la amparaba.

En definitiva, la Sala de instancia al margen de la valoración sobre la motivación del informe técnico que constituía uno de los motivos para cuestionar la legalidad de la tasa, desechó el recurso de apelación por lo que se cerraba la posibilidad de reabrir el debate.

4.2.-En la STS de 10 de enero de 2022, RC 3582/2020, se planteaba un supuesto análogo al que ahora nos ocupa, en el que una compañía impugnó la liquidación tributaria de una tasa derivada de una Ordenanza fiscal que, en su día, fue objeto de un recurso contencioso-administrativo interpuesto por la misma entidad, y que luego fue resuelto en sede casacional por la sentencia de esta Sala de 19 de octubre de 2017, RC 2145/2016, confirmando la legalidad de la Ordenanza fiscal.

Sin embargo, descartamos la existencia de cosa juzgada porque «[l]a distinción entre utilidad privativa y aprovechamiento especial a los efectos de un tipo único de gravamen del 5% no fue objeto de planteamiento explicito y autónomo por las partes en aquella casación sin que, por ende, exista impedimento para abordar ahora la cuestión de la intensidad del uso del demanio a los efectos de fijar el tipo de gravamen a través de la impugnación indirecta de la Ordenanza con ocasión de recurrir los actos de liquidación.

Consecuentemente, no siendo posible apreciar preclusión ni cosa juzgada, elementales exigencias de los principios de unidad de doctrina y seguridad jurídica exigen reiterar los razonamientos y la conclusión que se extrajo en la citada sentencia 1659/2020, de 3 de diciembre y, dado que no se hacen alegaciones novedosas con sustancia suficiente para replantearnos lo ya sentenciado, baste en la presente sentencia dar por reproducido lo dicho en aquella y en razón a la deseable brevedad, resulta adecuado limitarnos a resumir lo expuesto en aquella ocasión. (...) A luz de los anteriores criterios interpretativos, procede alcanzar en este recurso la misma conclusión e idéntico fallo que en la sentencia 1659/2020, de 3 de diciembre, dictada en el recurso de casación 3099/2019 , así como en las demás que mantienen su mismo criterio, reforzándolo, consistente en rechazar el criterio de la sentencia de instancia en cuanto avala una liquidación a un tipo de gravamen anual único del 5 por 100, sin distinguir el tipo de aprovechamiento del demanio efectuado por el contribuyente. [...]».

Esta doctrina permite impugnar la legalidad de una tasa, descartando la concurrencia de la cosa juzgada, a pesar de que la Ordenanza municipal de la que trajera causa, hubiera sido objeto de otro recurso, pero los motivos o las razones ahora invocadas contra las liquidaciones fueran diferentes y, sobre todo, si se amparaban en criterios jurisprudenciales no tenidos en cuenta en la inicial valoración del recurso contra la disposición normativa general.

QUINTO.- Valoración de la Sala

5.1.-La doctrina que recogimos en nuestra sentencia de 10 de enero de 2022, RC 3582/2020, descarta la excepción de cosa juzgada. Esto significa que la Sala de instancia debió valorar la procedencia del recurso de apelación con arreglo a la jurisprudencia que en ese momento era aplicable al supuesto enjuiciado.

Precisamente esa fue la pretensión de UFD cuando, tras la interposición del recurso de apelación destacó ante el Tribunal de instancia la existencia de las STS de 14 y 19 de julio de 2023, RC 8824/2021 y 715/2021, en las que apreciamos vicios y defectos de motivación en la configuración de varias tasas por idénticos aprovechamientos en otros Municipios y en circunstancias análogas a las que le tocaba enjuiciar en apelación.

5.2.-Sobre esta cuestión, la sentencia que revisamos además de apreciar la concurrencia de cosa juzgada consideró, como en otras ocasiones, que el informe técnico-económico de la tasa era suficiente.

Sobre la suficiencia y motivación del informe técnico económico, la relevancia de los elementos de cuantificación de la tasa y su explicitación normativa, hemos dicho en reiteradas ocasiones y entre otras en las sentencias de 14 de julio de 2023, FJ 5º, RC 8824/21 y 19 de julio de 2021, FJ 5º, RC 715/2021, aportadas por UFD a la Sala de instancia con ocasión de la interposición del recurso de apelación, que «[u]n elemento esencial de la tasa, como es el tipo de gravamen, que se aplica sobre otras magnitudes para el cálculo de la cuota tributaria, debe aparecer claramente determinado en la propia ordenanza o en los anexos publicados junto con la misma, conforme al art. 16.1.a) y art. 17.4 del TRLHL. [...]»;todo ello, sin perjuicio de que tampoco son ajustadas a derecho las Ordenanzas que no establezcan una «[d]iferencia entre utilización privativa y aprovechamiento especial y que, por consiguiente, tanto una como otra forma de utilización del dominio público están sometidas a los mismos parámetros, se vulnera la obligada diferenciación entre la determinación de la carga impositiva a tenor de la diferente intensidad que implican utilización privativa y aprovechamiento especial. [...]».Doctrina reiterada y aplicada, entre otras, en las sentencias de 17 de julio de 2024, RC 7902/2022; 30 de junio de 2025, RC 5222/2023; o 17 de septiembre de 2025, RC 8372/2023.

En definitiva, las Ordenanzas municipales necesitan cumplir con estos parámetros de motivación de los elementos de cuantificación e individualización de la tasa para ser ajustada de derecho.

5.3.-En presente caso, los criterios de cuantificación se recogieron en el artículo 4 de la Ordenanza municipal reguladora de la Tasa por utilización privativa y aprovechamiento del dominio público del Ayuntamiento de Corduente, que se publicó en el BOP de Guadalajara, núm. 40, del martes, 26 de febrero de 2019, que literalmente estableció «[C]onstituye la cuota tributaria la contenida en las tarifas que figuran en el anexo, conforme a lo previsto en el artículo 24.1.a) del TRLHL, por la utilización privativa o el aprovechamiento especial del dominio público local. El importe de las tasas previstas por dicha utilización privativa o el aprovechamiento especial del dominio público local, se fijará tomando como referencia el valor que tendría en el mercado la utilidad derivada de dicha utilización o aprovechamiento, como si los bienes afectados no fuesen de dominio público, adoptados a la vista de informes técnico económicos en los que se ponga de manifiesto el valor de mercado. Dicho informe se incorporará al expediente para la adopción del correspondiente acuerdo, con las salvedades de los dos últimos párrafos del artículo 25 del RDL 2/2004 en vigor.

A tal fin y en consonancia con el apartado 1. a) del artículo 24 de la Ley reguladora de las Haciendas Locales, atendiendo a la naturaleza específica de la utilización privativa o del aprovechamiento especial, resultará la cuota tributaria correspondiente para elementos tales como torres, soportes, postes, tuberías, líneas, conductores, repetidores, etc., que se asientan y atraviesan bienes de uso, dominio o servicio público y bienes comunales y que en consecuencia, no teniendo los sujetos pasivos la propiedad sobre los terrenos afectados, merman sin embargo su aprovechamiento común o público y obtienen sobre los mismos una utilización privativa o un aprovechamiento especial para su propia actividad empresarial.

La cuota tributaria resultará de calcular en primer lugar la Base Imponible que viene dada por el valor total de la ocupación, suelo e instalaciones, dependiendo del tipo de instalación, destino y clase que refleja el estudio, a la que se aplicará el tipo impositivo que recoge el propio estudio en atención a las prescripciones de las normas sobre cesión de bienes de uso y dominio público, de modo que la cuota no resulta de un valor directo de instalaciones y ocupaciones, que es lo que constituye la Base Imponible, sino del resultado de aplicar a ésta el tipo impositivo.

En consecuencia, la cuota tributaria de la tasa está contenida en el Anexo de Tarifas correspondiente al Estudio Técnico-Económico que forma parte de esta ordenanza en el que con la metodología empleada ha obtenido y recogido la cuota tributaria en cada caso. [...]».

Observamos como la previsión de artículo 4 no responde a los estándares de motivación exigidos por la jurisprudencia, sin perjuicio de que no podemos comprobar los términos del informe técnico-económico, en el que más allá de una mera remisión que hace el artículo, ha permanecido extramuros a la publicación de Ordenanza fiscal.

SEXTO.- Fijación de doctrina

Reiteramos la doctrina que fijamos en la sentencia de 10 de enero de 2022, RC 3582/2020, en el sentido que la desestimación de un recurso dirigido contra una Ordenanza municipal que, anteriormente había sido confirmada por el mismo órgano jurisdiccional, sin tomar en consideración la nueva doctrina jurisprudencial invocada por el recurrente con el argumento de que no existía entonces no puede invocarse como excepción de cosa juzgada.

SÉPTIMO.- Resolución de las pretensiones

Descartada la excepción de cosa juzgada material debemos estimar el recurso de casación y con anulación de la sentencia impugnada porque no se ajusta a la doctrina de esta Sala.

En los términos del artículo 93.1 de la LJCA debemos estimar el recurso de apelación y anular la sentencia dictada el 8 de marzo de 2021 por el Juzgado de lo Contencioso-Administrativo núm. uno de Guadalajara del Juzgado que desestimó recurso que UFD dedujo en el procedimiento ordinario núm. 50/2020, frente a la resolución de la Alcaldía del Ayuntamiento de Corduente de 3 de junio de 2020, por la que se rechazó la reposición contra la liquidación de la de la Tasa por utilización privativa o aprovechamiento especial del dominio público de las instalaciones de transporte de energía eléctrica, gas, agua de hidrocarburos, del ejercicios 2020. En consecuencia, también debemos anular la liquidación, sin necesidad de que nos pronunciemos, en el fallo de esta sentencia, sobre la validez de Ordenanza fiscal impugnada que ya ha sido anulada por esta Sala con el alcance establecido en la sentencia de 24 de marzo de 2026, RC 1748/2024.

OCTAVO.- Costas

En virtud de lo dispuesto en el artículo 93.4 LJCA, al no haber mala fe o temeridad en ninguna de las partes, no procede declaración de condena al pago de las costas causadas en este recurso de casación. Respecto de las generadas en la instancia, cada parte abonará las suyas y las comunes por mitad, de conformidad con el artículo 139.1 LJCA, habida cuenta de las dificultades jurídicas que la cuestión jurídica suscitaba como evidencia la admisión del recurso de casación.