Sentencia Contencioso-Administrativo 393/2026 Tribunal Supremo. Sala de lo Contencioso-Administrativo. Sección Sexta, Rec. 444/2024 de 26 de marzo del 2026

PRIMERO.- El objeto del recurso contencioso-administrativo.

La representación procesal de don Romualdo ha interpuesto el presente recurso contencioso-administrativo contra la desestimación, primero, por silencio administrativo y, posteriormente, de forma expresa, mediante acuerdo de 15 de febrero de 2024 de la Comisión Permanente del Consejo General del Poder Judicial, de su recurso de alzada n.º 298/2023 contra el acuerdo de la magistrada-juez Decana de los Juzgados de Pontevedra de 4 de octubre de 2023, relativo al acceso de animales al edificio judicial de los Juzgados.

Este acuerdo dispone:

«a) No permitir con carácter general el acceso de animales al edificio judicial de los juzgados de Pontevedra, sean de compañía o animales silvestres en cautividad.

b) Permitir el acceso de los siguientes animales: b.1. perros de asistencia a personas con discapacidad. b.2. perros adiestrados por las FF y CC de seguridad del Estado en el cumplimiento de las funciones asignadas a las Unidades Caninas. b.3. animales de compañía (no silvestres en cautividad) que acompañen a una persona vulnerable siempre y cuando no interfiera la función judicial ni el orden público.

c) El acceso de estos animales puede ser restringido dentro de las oficinas judiciales y en las salas de vistas por los magistrados/as conforme a las normas propias de policía de estrados o cuando afecte a la seguridad o a la función judicial o de otra naturaleza que se desempeñen dentro de la sede judicial por los responsables en cada caso de esa dependencia, que podrán establecer las restricciones en el interior conforme a sus competencias y funciones que le son propias.

d) Los dueños de los animales deberán cumplir con las obligaciones establecidas en el art. 24 de la Ley 7/2023 manteniendo en todo momento al animal controlado, en condiciones de seguridad y siempre siguiendo las indicaciones del personal y las órdenes de los magistrados/as dentro de las oficinas y salas de vistas o del resto de responsables de cada una de las dependencias dentro del edificio judicial.

e) No podrán tener acceso animales de compañía ni silvestres en cautividad a las personas que trabajen con habitualidad en el edificio judicial.

Se colocarán carteles en el exterior del edificio que adviertan de estas prohibiciones de acceso, y se dará orden al personal de seguridad del edificio para que tengan conocimiento».

La Decana explica en su acuerdo que lo dicta como consecuencia de la entrada en vigor unos días antes, el 29 de septiembre de 2023, de la Ley 7/2023, de 28 de marzo, de protección de los derechos y el bienestar de los animales, y que no constaba que la Dirección Xeral de Xustiza de la Xunta de Galicia hubiera establecido instrucciones sobre el particular. Añade que el artículo 168 de la Ley Orgánica del Poder Judicial -- en la redacción aplicable ratione temporisy anterior a la modificación operada por la Ley Orgánica 1/2025, de 2 de enero-- atribuye a los decanos la obligación de velar por la buena utilización de los locales judiciales y de los medios materiales. Y que el artículo 86.g) del Reglamento 1/2000, de los Órganos de Gobierno de los Tribunales, faculta a los jueces decanos para:

«Resolver, cuando sea preciso, sobre la adecuada utilización de los edificios y dependencias en que tengan su sede el Decanato y los Juzgados con sede en la misma población, en cuanto se refiere a las actividades que guarden relación con la función judicial, sin perjuicio de la policía de estrados que corresponde a los titulares de los órganos jurisdiccionales».

Indica, asimismo, que no hay un espacio adecuado para custodiar a los animales una vez dentro del edificio y que a él acuden numerosas personas por cuya tranquilidad se debe velar. No obstante, precisa que, por razones de utilidad pública y siempre que se justifique, se permitirá la entrada de perros guía (conforme a la Ley gallega 10/2003, de 26 de diciembre, sobre el acceso al entorno de las personas con discapacidad acompañadas de perros de asistencia) y a los perros adiestrados por las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad del Estado, así como a los animales de compañía --con la excepción de los silvestres en cautividad-- "que acompañen a personas menores o vulnerables necesitadas de acceder al edificio judicial (en atención a la Ley 8/2011)".

En su alzada el Sr. Romualdo expuso que es letrado ejerciente, preferentemente y de forma diaria en los juzgados de Pontevedra y, en particular, en los de A Parda, y que le acompaña un perro de compañía, caniche Bicho, llamado Chili, asegurado desde septiembre de 2023 y que la prohibición de entrada de mascotas en la sede judicial impuesta por el acuerdo de la Decana es "contrario a las normas cívicas de la mascota de compañía" y "no se corresponde con la realidad de los hechos", pues Chili "es un animal totalmente cívico que respeta las normas de convivencia en todo lugar que se encuentra". Dice, además, el recurrente que él "necesita de dicha compañía de dicho animal para su sosiego y tranquilidad".

Sostuvo que el acuerdo impugnado contraría el artículo 47.1 a) y e) de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común, porque "injustificadamente se presupone una imposibilidad de ejercicio de su libertad en el impugnante en relación al caniche (...) aun siendo Letrado ejerciente habitual en dicha ciudad y habiendo contratado el correspondiente seguro". Considera infringidos, igualmente, el espíritu del apartado segundo del artículo 1 y el apartado 2 b) del artículo 2 de la Ley 7/2023, de 28 de marzo, de bienestar animal, porque "se quiebra la relación entre el recurrente y su perro que siempre lo acompaña, siendo como es Chili un perro sintiente". Infracción que lo es tanto de la libertad del Sr. Romualdo cuanto del animal sintiente, así como de su propia integridad moral.

La Comisión Permanente del Consejo General del Poder Judicial, a la vista del informe de la Decana --que insistió sobre lo dicho en su acuerdo y puso de manifiesto la conformidad con él del Ilustre Colegio de la Abogacía de Pontevedra y que no se puede garantizar al 100% el "comportamiento cívico" del perro "en un entorno de tanta tensión"-- razonó la desestimación del recurso de alzada del Sr. Romualdo de este modo:

«(...) el acuerdo de la Decana se halla debidamente fundamentado y motivado cuando concluye con la prohibición general de acceso al edificio judicial de animales de compañía debido a la necesidad de mantener un clima de seguridad y sosiego dada la gran cantidad de ciudadanos que acuden a él y la disparidad de actuaciones judiciales que tienen lugar en su interior, así como la ausencia de un espacio adecuado en el inmueble para la custodia de dichos animales».

Apunta, también, que el Sr. Romualdo desarrolla en las dependencias judiciales su profesión y "acude a una gran diversidad por su contenido y duración de diligencias, vistas o declaraciones, en las que difícilmente puede garantizar el cuidado directo de su animal, que cumpla cívicamente con las normas de convivencia, y le pueda abstraer del ajetreo propio del edificio preservando su tranquilidad, más cuando en esos momentos dirige su atención a las funciones propias de su oficio como letrado".

SEGUNDO.- La demanda de don Romualdo.

Reprocha al acuerdo de la Decana y al de la Comisión Permanente presuponer que su caniche Chili "no pueda tener un comportamiento cívico en sede judicial" cuando lo tiene en una cancha de baloncesto y en edificios oficiales. Y que presupongan igualmente que no puede controlarle, aunque no sea necesario. Indica que ha estado en "lugares internacionales como la sede religiosa de Nuestra Señora de Fátima (...) sin que haya habido incidencia negativa ni perniciosa alguna". Y, sobre la inexistencia de espacios para custodiar a los animales en la sede de los Juzgados, apunta que es un doble edificio de grandes dimensiones con "más de la mitad de los mismos desocupados".

Ya en los fundamentos de Derecho, argumenta, en síntesis, que los acuerdos impugnados vulneran derechos fundamentales, específicamente el derecho a su integridad moral y de su animal, así como la dignidad de ambos, por no permitir la entrada de su perro Chili, de cuatro años de edad, en los juzgados. Sostiene que el comportamiento de Chili es cívico y que no existen justificaciones válidas para la prohibición. Además, resalta que no se llevó a cabo un trámite de audiencia, previo a la adopción del acuerdo impugnado. Argumenta, asimismo, que esta falta de audiencia y la de participación ciudadana, junto a la confirmación de la resolución por el Consejo General del Poder Judicial, constituyen una violación de la normativa sobre el procedimiento administrativo común y de la normativa sectorial.

Solicita, en definitiva, que declaremos la nulidad de la actuación administrativa.

TERCERO.- La contestación a la demanda de la Abogada del Estado.

La Abogada del Estado mantiene que el recurso debe ser desestimado, pues no era necesario el trámite de audiencia en este caso, ya que no existe norma que lo exija. Argumenta, además, que el acuerdo de la magistrada-juez Decana está debidamente fundamentado y que la prohibición del acceso de animales de compañía al edificio judicial obedece a razones de seguridad y bienestar, tanto de los ciudadanos como de los propios animales, dado el entorno de trabajo y la naturaleza de las actividades judiciales que en él se realizan. Y concluye que no se aprecia infracción alguna de la Ley 7/2023, cuyo propósito es regular el reconocimiento y la protección de la dignidad de los animales en la sociedad, y que el acuerdo se encuentra motivado y justificado. Por lo tanto, solicita que desestimemos el recurso y confirmemos el acuerdo recurrido.

CUARTO.- El juicio de la Sala. La desestimación del recurso contencioso-administrativo.

El artículo 1.2 de la Ley 7/2023, invocado por el Sr. Romualdo, establece:

«Se entiende por derechos de los animales su derecho al buen trato, respeto y protección, inherentes y derivados de su naturaleza de seres sintientes, y con las obligaciones que el ordenamiento jurídico impone a las personas, en particular a aquéllas que mantienen contacto o relación con ellos».

Su artículo 2 señala que "la finalidad de esta ley es definir el marco normativo que permita alcanzar la máxima protección de los derechos y el bienestar de los animales". Y la letra h) de su apartado segundo establece que, entre las acciones encaminadas a lograr tal finalidad, se encuentra:

«Establecer un marco de obligaciones, tanto para las Administraciones públicas como para la ciudadanía, en materia de protección de los derechos y el bienestar de los animales».

Asimismo, el apartado tercero de este artículo 2 dispone:

«Las Administraciones públicas cooperarán y colaborarán en materia de protección animal, y compartirán información que garantice el cumplimiento de los objetivos de esta ley».

Estos preceptos concretos los invoca el Sr. Romualdo para postular la nulidad de la actuación administrativa. En primer lugar por atribuirle la lesión de derechos y libertades susceptibles de amparo constitucional, causa de nulidad prevista en el artículo 47.1 a) de la Ley 39/2015, en relación con el artículo 15 de la Constitución en lo concerniente al derecho fundamental a la integridad física y moral. Además, afirma que la Decana dictó su acuerdo prescindiendo total y absolutamente del procedimiento legalmente establecido, por lo que incurre en la causa de nulidad del artículo 47.1.e) de esa misma Ley 39/2015, por falta de audiencia y de participación ciudadana con carácter previo a la adopción del acuerdo.

A) Sobre el procedimiento

Pues bien, comenzando por razones sistemáticas por esta alegación de falta de audiencia y de participación ciudadana, hemos de rechazar que el acuerdo de la Decana se dictara sin observar el procedimiento legalmente establecido. El Sr. Romualdo no concreta qué precepto exige el citado trámite. En cambio, el acuerdo de la magistrada-juez Decana de los Juzgados de Pontevedra, sin perjuicio de las excepciones previstas en él, establece la prohibición general de acceso de animales de compañía a dependencias judiciales, tomando en consideración el artículo 29.2 de la Ley 7/2023.

Dice así:

«Los establecimientos públicos y privados, alojamientos hoteleros, restaurantes, bares y en general cualesquiera otros en los que se consuman bebidas y comidas, podrán facilitar la entrada de animales de compañía que no constituyan un riesgo para las personas, otros animales y las cosas, a zonas no destinadas a la elaboración, almacenamiento o manipulación de alimentos, sin perjuicio de lo dispuesto en la normativa sobre salud pública, o de las ordenanzas municipales o normativa específica.

En caso de no admitir la entrada y estancia del animal deberán mostrar un distintivo que lo indique, visible desde el exterior del establecimiento».

Ni dicho precepto, ni ningún otro en la normativa invocada exigen un trámite de audiencia específico, ni un mecanismo de participación ciudadana. No obstante, tal como recuerda la propia Decana en el informe emitido con ocasión del recurso de alzada, "fue notificado el acuerdo al Ilustre Colegio de la Abogacía de Pontevedra quien no mostró oposición alguna al mismo mostrándose conforme".

B) Sobre el fondo

Sobre la conformidad a Derecho de la prohibición de acceso de animales de compañía a la sede judicial, es menester reparar, en primer lugar, en que el acuerdo establece diversas excepciones, si bien no son aplicables al supuesto que nos ocupa, para los que acompañen a personas con discapacidad o vulnerables o para los animales adiestrados por las fuerzas y cuerpos de seguridad del Estado.

Luego, se ha de reparar en que la Ley a cuyo amparo se acoge el Sr. Romualdo para fundamentar su pretensión forma parte de un contexto normativo estatal que en los últimos años ha experimentado un notable crecimiento. Contexto normativo que no es ajeno a lo que establece el artículo 13 del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea:

«Al formular y aplicar las políticas de la Unión en materia de agricultura, pesca, transporte, mercado interior, investigación y desarrollo tecnológico y espacio, la Unión y los Estados miembros tendrán plenamente en cuenta las exigencias en materia de bienestar de los animales como seres sensibles, respetando al mismo tiempo las disposiciones legales o administrativas y las costumbres de los Estados miembros relativas, en particular, a ritos religiosos, tradiciones culturales y patrimonio regional».

El bienestar de los animales como seres sensibles se ha consagrado, pues, como un principio general del Derecho europeo.

Entre las disposiciones estatales dictadas en la materia, cabe citar la Ley 17/2021, de 15 de diciembre, de modificación del Código Civil, la Ley Hipotecaria y la Ley de Enjuiciamiento Civil, sobre el régimen jurídico de los animales. Este texto legal, según su preámbulo, se dirige a superar la aplicación a los animales del estatuto jurídico de cosas, en concreto con la condición de bienes muebles, reconoce que la naturaleza de los animales es distinta de la naturaleza de las cosas o bienes, principio que ha de presidir la interpretación de todo el ordenamiento. Todo ello sin perjuicio de que se les aplique supletoriamente, en determinados aspectos, el régimen jurídico de los bienes o cosas, en la medida en que no existan normas destinadas especialmente a regular las relaciones jurídicas en las que puedan estar implicados.

Igualmente, la Ley Orgánica 3/2023, de 28 de marzo, de modificación de la Ley Orgánica 10/1995, de 23 de noviembre, del Código Penal, en materia de maltrato animal, forma parte de este conjunto normativo, en el que se encuentra, obviamente, la Ley 7/2023, de 28 de marzo, de protección de los derechos y el bienestar de los animales, invocada por el Sr. Romualdo.

Según su preámbulo:

«El principal objetivo de esta ley no es tanto el garantizar el bienestar de los animales evaluando las condiciones que se les ofrecen, sino el regular el reconocimiento y la protección de la dignidad de los animales por parte de la sociedad».

Y añade que

«(...) regula nuestro comportamiento hacia ellos como seres vivos dentro de nuestro entorno de convivencia».

Argumenta el Sr. Romualdo que la prohibición de acceder con su animal doméstico --un perro de raza caniche, de la variedad Bicho y que según esgrime tiene un comportamiento «cívico» y «pacífico»-- a la sede judicial, a la que necesariamente tiene que acudir con regularidad dada su profesión de abogado, implica una vulneración del "derecho fundamental a la integridad moral del animal sintiente de compañía del demandante y recurrente, así como el derecho fundamental a la integridad moral del referido demandante y recurrente, establecido por el artículo 15 CE".

Es indudable que, pese a lo equívoco que pueda resultar su título, la Ley 7/2023, no contempla una suerte de derechos fundamentales de los animales, en este caso, el derecho a la integridad física y moral consagrado en el artículo 15 de la Constitución. Ciertamente, mira a regular "el reconocimiento y la protección de la dignidad de los animales por parte de la sociedad", dice su preámbulo. Y, a continuación, precisa, tal como se acaba de recordar, que para ello "regula nuestro comportamiento hacia ellos como seres vivos de nuestro entorno de convivencia" y que su objetivo es:

«implementar mecanismos legales con el fin de fomentar la protección animal y prevenir el alto grado de abandono de animales en nuestro país, estableciendo un marco común en todo el territorio español, implicando a los poderes públicos y a la ciudadanía en el respeto a todos los animales».

En fin, en el artículo 1.2 señala:

«Se entiende por derechos de los animales su derecho al buen trato, respeto y protección, inherentes y derivados de su naturaleza de seres sintientes, y con las obligaciones que el ordenamiento jurídico impone a las personas, en particular a aquéllas que mantienen contacto o relación con ellos».

La Ley 7/2023 se dirige, por tanto, a modular los derechos que las personas pueden ejercer sobre los animales atendiendo a su bienestar y a su cualidad de seres vivos dotados de sensibilidad. Por otro lado, es una obviedad que el derecho fundamental a la integridad física y moral del demandante no es ni absoluto ni ilimitado y que su ejercicio no puede quedar al arbitrio de la mera voluntad del sujeto, sin sujetarse a las reglas que en los distintos ámbitos de la vida en común nos hemos otorgado como sociedad.

Como antes hemos visto, el artículo 29.2 de la Ley 7/2023, antes transcrito, permite facilitar el acceso con animales de compañía a establecimientos públicos y privados siempre

«(...) que no constituyan un riesgo para las personas, otros animales y las cosas, a zonas no destinadas a la elaboración, almacenamiento o manipulación de alimentos, sin perjuicio de lo dispuesto en la normativa sobre salud pública, o de las ordenanzas municipales o normativa específica».

Pero ese mismo precepto prevé la posibilidad de no permitir la entrada y estancia del animal en el establecimiento. Para ello, la Ley establece como requisito que

«deberán mostrar un distintivo que lo indique, visible desde el exterior del establecimiento».

Este requisito concurre en el supuesto que nos ocupa, dado que el acuerdo de la magistrada-jueza Decana de los Juzgados de Pontevedra dispone que:

«Se colocarán carteles en el exterior del edificio que adviertan de estas prohibiciones de acceso, y se dará orden al personal de seguridad del edificio para que tengan conocimiento».

Añadiremos nosotros ahora que, encontrándonos ante un establecimiento público se precisa otro requisito adicional y es que la decisión gubernativa que acuerde la prohibición se encuentre suficientemente motivada y que dicha motivación resulte adecuada.

El acuerdo adoptado razona al respecto lo siguiente:

«Los edificios judiciales están destinados al ejercicio de una función constitucional de extremada complejidad en que se ventilan derechos fundamentales de ciudadanos y ciudadanas que pueden verse afectados por la presencia de animales durante las actividades judiciales, artículo 117 CE.

Para ello, se debe garantizar un clima de seguridad, sosiego y tranquilidad para todos aquellos ciudadanos y ciudadanas que acudan a las sedes judiciales manteniendo siempre unas dependencias adecuadas para el ejercicio de la función jurisdiccional y todas las actuaciones propias y derivadas de esta y de otras del edificio judicial como son el Registro Civil y demás oficinas ubicadas dentro del edificio, como IMELGA, Fiscalía, equipos psicosociales y Junta Electoral, así como las oficinas de los colegios profesionales y el resto de personal de las sedes de Pontevedra.

Además, no se tiene en el edificio judicial un espacio adecuado para la custodia de dichos animales una vez dentro de la sede judicial».

Pues bien, esta motivación es suficiente para justificar la decisión adoptada. Es adecuada, precisa y pertinente. A las razones que ofrece, bastantes por sí mismas para fundamentar la prohibición, cabe añadir cuanto observa la propia Comisión Permanente del Consejo General del Poder Judicial: la dificultad de cumplir el objetivo de la propia Ley 7/2023 de preservar la dignidad del animal y regular el comportamiento de la sociedad en relación a ella, si el cuidado directo del animal ha de compaginarse con la variedad de tareas que un letrado en ejercicio ha de desempeñar en las dependencias judiciales, el ajetreo propio del edificio y las situaciones de estrés a las que el animal se pueda ver sometido en ese entorno.

En definitiva, no se advierten las infracciones que afirma la demanda, por lo que se impone como conclusión la íntegra desestimación del recurso contencioso-administrativo.

QUINTO.- Costas.

Conforme a lo establecido por el artículo 139.1 de la Ley de la Jurisdicción, imponemos a la parte recurrente las costas de este recurso. A tal efecto, la Sala, haciendo uso de la facultad reconocida en el apartado 4 de ese precepto legal, señala como cifra máxima a que asciende la imposición de costas por todos los conceptos la de 2.000€. Para la fijación de la expresada cantidad se tienen en cuenta los criterios seguidos habitualmente por esta Sala en razón de las circunstancias del asunto y de la dificultad que comporta. Este pronunciamiento se hace en los términos del artículo 36 de la Ley 1/1996, de 10 de enero, de asistencia jurídica gratuita.