Sentencia Contencioso-Administrativo 620/2026 Tribunal Supremo. Sala de lo Contencioso-Administrativo. Sección Tercera, Rec. 143/2025 de 19 de mayo del 2026

PRIMERO.El representante legal de la Generalitat Valenciana interpone recurso contencioso-administrativo contra el Real Decreto 1312/2024, de 23 de diciembre, por el que se regula el procedimiento de Registro Único de Arrendamientos y se crea la Ventanilla Única Digital de Arrendamientos para la recogida y el intercambio de datos relativos a los servicios de alquiler de alojamientos de corta duración.

El recurso se funda en los siguientes motivos de impugnación.

A)En primer lugar por considerar que el Estado carece de título competencial para la aprobación del Real Decreto 1312/2024, de 23 de diciembre.

El Real Decreto afirma que se dicta al amparo de los títulos competenciales previstos en los siguientes apartados del artículo 149.1 de la Constitución: 8.ª, que atribuye al Estado la competencia exclusiva en materia de legislación civil y de ordenación de los registros e instrumentos públicos; 1.ª, que atribuye al Estado competencia exclusiva sobre la regulación de las condiciones básicas que garanticen la igualdad de todos los españoles en el ejercicio de los derechos y en el cumplimiento de los deberes constitucionales; 13.ª, que atribuye al Estado competencia exclusiva sobre bases y coordinación de la planificación general de la actividad económica; y 31.ª, que atribuye al Estado competencia exclusiva en materia de estadística para fines estatales.

El Consejo de Estado en el Dictamen de 18 de diciembre de 2024, expediente nº 1926/2024, que se emite en relación con el proyecto de Real Decreto concluye que el Estado carece, a juicio del Consejo de Estado, de competencia para dictar la norma proyectada en todo lo relativo al registro único de arrendamientos, pues los apartados del artículo 149.1 de la Constitución invocados no son suficientes para amparar la regulación que se pretende. Y a tal efecto razona:

1) En relación con la competencia exclusiva en materia de legislación civil y ordenación de los registros e instrumentos públicos ( art. 149.1.8 CE) considera que el Real Decreto no pretende dar publicidad a un negocio jurídico-privado o a un acto que tiene efectos sobre los bienes inmuebles o los buques, sino que regula aspectos que son propios de un registro administrativo, imponiendo una nueva obligación a los arrendadores de alojamientos de corta duración por medio de plataformas en línea, sin la cual no podrán ejercer su actividad. Se trata por tanto del ejercicio de una actividad administrativa de policía mediante la autorización para el ejercicio de una actividad, cuestión que excede el título competencial invocado, invadiendo las competencias autonómicas en materia de turismo, y que altera la naturaleza del Registro de Propiedad y de Bienes Muebles. Y así lo fundamenta el Consejo de Estado en su dictamen al considerar que el procedimiento de registro regulado en el Real Decreto «tiene una finalidad jurídico-publica, lo que permite calificarlo de registro administrativo [...] ».

2) En segundo lugar, y en cuanto a la competencia exclusiva sobre la regulación de las condiciones básicas que garanticen la igualdad de todos los españoles en el ejercicio de los derechos y en el cumplimiento de los deberes constitucionales ( artículo 149.1.1ª CE) , no se evidencia del contenido del Real Decreto ninguna regulación dirigida a preservar esa igualdad de trato, sin que pueda sustentarse exclusivamente la competencia Estatal en un título que debe ser apreciado en términos rigoristas, de acuerdo con la doctrina constitucional.

3) En tercer lugar, y respecto a la competencia exclusiva del Estado sobre las bases y coordinación de la planificación general de la actividad económica ( artículo 149.1. 13ª CE) , la norma objeto del presente recurso no expresa una incidencia económica que pudiera requerir de la adecuada planificación o coordinación estatal para evitar impactos indeseables por el ejercicio de las competencias que son propias de las comunidades autónomas. Y, por otra parte, contraviniendo la doctrina constitucional, suponen una indebida injerencia en cuanto a las competencias que competen a esas administraciones territoriales, al crear un registro en un ámbito en el que ya existen los respectivos instrumentos autonómicos para la autorización y ordenación de los alojamientos turísticos de corta duración.

El dictamen del Consejo de Estado destaca que la regulación del registro único de arrendamientos proyectada no puede ampararse en el título competencial previsto en el artículo 149.1. 13.ª de la Constitución.

Por el contrario, en lo referente a la regulación de la ventanilla única digital de arrendamientos y a las obligaciones de transmisión de datos de las plataformas en línea, el Consejo de Estado considera que «En estos dos casos sí resulta posible apreciar que el Estado ejerce una actuación de coordinación de las distintas comunidades autónomas en la que, respetando sus competencias en materia de vivienda y turismo, se limita a garantizar la existencia de determinada información que resulta necesaria para poder planificar, tomar decisiones y dotar de coherencia a las políticas públicas en un sector económico tan relevante como el de la vivienda, así como a asegurar la homogeneidad técnica a la hora de transmitir y recibir dicha información».

4) Por último, tampoco encuentra amparo el Real Decreto en la competencia exclusiva sobre estadística para fines estatales ( artículo 149.1. 31ª CE) .

B)La Generalitat de Valencia considera que concurre un segundo motivo de impugnación consistente en que el Real Decreto impugnado vulnera lo dispuesto en el Reglamento (UE) 2024/1028, en relación con la Ley 20/2013 de garantía de Unidad de Mercado.

El Reglamento de la UE exige la inscripción de los servicios de alquiler de alojamientos de corta duración en un registro que cumpla determinadas condiciones, pero si tal registro ya existiera en un Estado miembro, no debe duplicarse.

Por tanto, y dado que en España ya existe un procedimiento de registro a los efectos del Reglamento UE 1028/2024, que ha sido regulado a nivel autonómico en ejercicio de las competencias exclusivas en materia de ordenación y planificación del turismo, la competencia que ostenta la Administración General para la efectividad de la norma europea consistiría exclusivamente en la creación de la Ventanilla Única Digital de Arrendamientos, como instrumento de coordinación en uso de las atribuciones que le confiere alguno de los títulos competenciales alegados, tanto en el Preámbulo como en la disposición final primera del Real Decreto (149.1.13º y 149.1.31º de la Constitución Española). Y, por ende, ése hubiera debido ser únicamente el objeto del Real Decreto.

En definitiva, el Reglamento UE 1028/2024, autoriza a:

(i) Establecer y regular un registro en que se inscriban los alojamientos objeto de arrendamiento de corta duración.

(ii) Si ya existiera un registro, se deberá comprobar si cumple los condicionantes y requisitos de la norma comunitaria, actualizándolo en su caso a fin de que se acomode a la norma comunitaria.

(iii) Crear una Ventanilla Única de Arrendamientos o VUDA en los términos que hemos señalado, esto es, a fin de coordinar los registros ya existentes y la información que proporcionan.

El Real Decreto ha designado al Colegio de Registradores de la Propiedad y Mercantiles de España como autoridad competente para asignar el número de registro, siendo patente que, reconocido el prestigio y su importancia en el tráfico civil y mercantil, dicho Colegio ni tiene la condición de autoridad en el sentido indicado por el Reglamento, ni es competente en materia de turismo. A pesar de ello el artículo 10.1 del Real Decreto exige la calificación favorable del registrador para la obtención del número de registro, entrando con ello a valorar la validez de un registro ya otorgado por la Comunidad Autónoma.

Al margen de la invasión competencial descrita, el Real Decreto publicado se aleja de la simplificación predicada por el Reglamento UE toda vez que, en el caso de las viviendas de uso turístico, establece un doble registro, el de las Comunidades Autónomas y, posteriormente el del Registro de la Propiedad.

Y esto contraviene, por ende, lo preceptuado en el artículo 7 de la Ley 20/2013, de 9 de diciembre, de garantía de la unidad de mercado, por cuanto que el Real Decreto genera una nueva regulación duplicando tramitaciones y creando una concurrencia de varias autoridades en un mismo procedimiento. El Real Decreto implica mayores cargas administrativas para el operador, pues haciendo un correcto uso de lo ya existente (los registros turísticos de las diversas comunidades autónomas) se puede llegar a cumplir el fin pretendido de intercambio de información, sin aumentar las cargas administrativas.

Por todo ello solicita que con la estimación del recurso se declare nulo el Real Decreto 1312/2024, de 23 de diciembre.

SEGUNDO.El Abogado del Estado se opone al recurso argumentando, en síntesis, lo siguiente:

I. Inadmisibilidad del recurso por desviación procesal.

La pretensión (única) formulada en el escrito de demanda es que "se declare nulo el Real Decreto 1312/2024, de 23 de diciembre", esto es, que se declare nulo íntegramente el R.D impugnado. Tal pretensión difiere de la formulada en el requerimiento previo a la vía jurisdiccional, en el que sólo se pedía su modificación: «Requerir al Ministerio de Vivienda y Agenda Urbana para que proceda a la modificación del Real Decreto para su adecuación al Reglamento de la que manifiesta ser adaptación, respetando, así mismo, la distribución competencial establecida por la Constitución Española».

El recurso incurre así en desviación procesal y resulta inadmisible. Se pide una nulidad total (más de lo que se pidió con el requerimiento) y no se pide siquiera una nulidad parcial (ni se especifican, obviamente, cuáles serían las partes afectadas).

II. Competencia del Estado en relación con el Registro Único de Arrendamientos.

Conforme señala la referida disposición final primera, el Real Decreto impugnado se ha dictado al amparo de las competencias exclusivas que la Constitución atribuye al Estado en materia de legislación civil y de ordenación de los registros e instrumentos públicos (artículo 149.1.8ª), para la regulación de las condiciones básicas que garanticen la igualdad de todos los españoles el ejercicio de los derechos y el cumplimiento de los deberes constitucionales (artículo 149.1.1ª), sobre bases y coordinación de la planificación general de la actividad económica (artículo 149.1.13ª), así como en materia de estadística oficial para fines estatales (art. 149.1.31ª).

La finalidad del Real Decreto impugnado es permitir que todos los actores del mercado de la vivienda en alquiler de corta duración puedan conocer que un determinado inmueble existe y cumple con los requisitos necesarios de legalidad para poder alquilarlo con seguridad y confianza. Ello es posible cuando los datos pueden ser consultados a través de un registro público y accesible para los actores del mercado. Ese registro es el Registro de la Propiedad y el de Bienes Muebles. En definitiva, se trata de proporcionar al alquiler para alojamiento de corta duración a través de plataformas en línea una garantía análoga a la que presta el Registro de la Propiedad en la compraventa de inmuebles.

En este sentido, resulta obligado recordar que el Real Decreto impugnado se refiere a todas las unidades de alojamiento ofrecidas en alquiler para alojamiento de corta duración, tenga o no una finalidad turística; que lo que es objeto de inscripción en el Registro de la Propiedad y de Bienes Muebles es el inmueble, parte del inmueble o la embarcación (la "unidad",tal y como se define en el artículo 2.b) del Real Decreto impugnado y en el art. 3.1 del Reglamento UE), no el prestador de los servicios de alojamiento ni el ejercicio de la actividad; que los contratos de arrendamiento de bienes inmuebles (de cualquier tipo de los regulados en la Ley de Arrendamientos Urbanos) ya eran inscribibles con carácter general en el Registro de la Propiedad ( artículo 2, apartado quinto, de la Ley Hipotecaria); y que la constancia de la aptitud del inmueble o de la parte del inmueble que constituye una "unidad" en el sentido del artículo 2.b) del Real Decreto impugnado para el alquiler de alojamiento de corta duración no sería, en definitiva, algo muy distinto de la constancia de las calificaciones administrativas previstas en el artículo 9.a) de la Ley Hipotecaria cuando determina que «cuando conste

acreditada, se expresará por nota al margen la calificación urbanística, medioambiental o administrativa correspondiente, con expresión de la fecha la que se refiera».

La competencia para el establecimiento de disposiciones vinculadas a la labor del Registro de la Propiedad y de Bienes Muebles es estatal y el Real Decreto impugnado no constituye en ningún caso una regulación de carácter turístico, sino que se limita a los citados registros y a la legislación hipotecaria, así como a la normativa de carácter civil asociada a la legislación de arrendamientos urbanos.

Como ya hemos expuesto anteriormente, el Reglamento (UE) 2024/1028, se refiere al conjunto de arrendamientos que puedan celebrarse por un período corto de tiempo. No define ni tasa específicamente qué se entiende por tales, sino que remite a la normativa de cada Estado Miembro.

Corresponde al derecho interno determinar cuáles son los arrendamientos de corta duración y así lo ha hecho España en la Ley 29/1994, de 24 de noviembre, de Arrendamientos Urbanos ( LAU), conforme a la cual son arrendamientos de corta duración a estos efectos todos los destinados a alojamiento distintos de los que tengan por destino primordial satisfacer la necesidad permanente de vivienda del arrendatario (art. 2). Estos arrendamientos de corta duración incluyen los de uso turístico, pero tambié los que tienen cualesquiera otros fines (laborales, de estudios, de tratamiento médico, etc).

La competencia para regular los arrendamientos de temporada, el Registro de la Propiedad y el de Bienes Muebles es estatal, aunque la regulación del alquiler de viviendas amuebladas completas con fines turísticos (de viviendas completas) sea competencia autonómica. La relación entre unos y otros es la propia de género y especie. La competencia autonómica para regular determinados aspectos de una de las clases de arrendamientos de temporada no puede eliminar ni tampoco impedir al Estado ejercitar su propia competencia para regular los aspectos básicos o principales del conjunto.

Al referirse el Real Decreto impugnado a todo tipo de arrendamientos de corta duración para alojamiento, debe llevarse a cabo una regulación de carácter estatal, que incluya todas sus variantes independientemente de su finalidad.

El número de registro se asigna a las unidades de alojamiento (esto es, a los inmuebles, partes de inmuebles y embarcaciones), no a los prestadores de servicios ni al ejercicio de la actividad, y permite destinar aquéllos al uso de arrendamiento de corta duración a través de plataformas en línea.

El número de registro no habilita para el desarrollo de actividad turística alguna, como tampoco habilita, por ejemplo, para el desarrollo de una actividad empresarial de arrendamiento de temporada

por razones de estudio. Corresponde al prestador de los servicios obtener las habilitaciones (autonómicas, municipales o de cualquier otra clase) que puedan resultar necesarias según el tipo concreto de actividad que pretenda ejercitar.

El Real Decreto impugnado no viene a sustituir las competencias autonómicas en materia de turismo, sino que establece un marco normativo que se adapta a las necesidades del mercado de alquiler de corta duración en su perspectiva civil y que tiene en cuenta las particularidades del mercado y las normativas autonómicas, sin generar vacíos legales ni facilitar el fraude.

No afecta a los requisitos administrativos que las Comunidades Autónomas pueden exigir para el ejercicio de actividades turísticas: no regula si la unidad de alojamiento debe tener acceso directo desde la vía pública, cuál deba ser su superficie mínima, en qué circunstancias debe verificarse la prestación de los servicios de alojamiento, etc. Únicamente se limita la norma a regular cuestiones de carácter privado entre particulares y de carácter civil, asignando para ello una nueva tarea al Registro de la Propiedad y, en su caso, al de Bienes Muebles, como registro jurídico que es.

La norma se limita a relaciones jurídicas, no administrativas.

Como ha señalado el Tribunal Constitucional en su sentencia 7/2019, de 17 de enero, el artículo 149.1.8ª de la Constitución se refiere a los registros jurídicos, referidos fundamentalmente a materias de derecho privado y en los que se inscriben actos de naturaleza con trascendencia jurídica civil, siendo el Registro de la Propiedad el ejemplo o prototipo más claro en este sentido. Pero es que, incluso en el supuesto de que se entendiera que se ha optado por la creación de un registro puramente administrativo, con efectos de mera publicidad, la misma sentencia 7/2019 recuerda que «es constitucionalmente posible la creación de un registro único para todo el Estado que garantice la centralización de todos los datos a los estrictos efectos de información y publicidad y, este fin, fijar las directrices técnicas y de coordinación necesarias para garantizar su centralización».

La nueva regulación persigue también establecer las condiciones básicas que garanticen la aplicación de un régimen jurídico uniforme en un ámbito concreto de las relaciones jurídicas entre particulares (inter privatos)en el marco de los estándares fijados por el derecho de la Unión Europea. Este ámbito concreto afecta tanto al derecho de propiedad como al derecho a la vivienda

El Real Decreto impugnado encuentra también amparo en el título competencial del artículo 149.1.1ª de la Constitución.

Por su parte, el artículo 149.1.13ª de la Constitución atribuye al Estado la competencia exclusiva sobre las bases y coordinación de la planificació general de la actividad económica. La propia Unión Europea ha considerado necesario establecer normas encaminadas a armonizar los requisitos de transparencia para la prestación de servicios de alquiler de alojamientos de corta duración a través de plataformas en línea, habilitando a los Estados miembros para imponer tales requisitos (considerando 4 del preámbulo del reglamento UE 2024/1028), precisamente por el considerable aumento del volumen de los servicios de alquiler de alojamientos de corta duración como consecuencia del crecimiento de la economía de plataformas (considerando 1 de su preámbulo). Se cumple así la premisa señalada por el Tribunal Constitucional al interpretar la atribución contenida en el artículo 149.1.13ª de la Constitución, en el sentido de que «cuando para conseguir objetivos de la política económica nacional, se precise una acción unitaria del conjunto del territorio del Estado, por la necesidad de asegurar un tratamiento uniforme de determinados problemas económicos o por la estrecha interdependencia de las actuaciones a realizar en distintas partes del territorio nacional, el Estado en el ejercicio de la competencia de ordenación de la actuación económica general podrá efectuar una planificación de detalle, siempre, y sólo en tales supuestos, que la necesaria coherencia de la política económica general exija decisiones unitarias y no pueda articularse sin riesgo para la unidad económica del Estado a través de la fijación de bases y medidas de coordinación» ( STC 29/1986).

El Tribunal Constitucional también ha tenido oportunidad de pronunciarse sobre la relación de la competencia estatal del artículo 149.1.13ª y las competencias autonómicas sobre turismo señalando en su STC 75/1989, de 21 de abril, que «el ejercicio autonómico de la competencia exclusiva sobre un determinado subsector económico [el turismo, estatutariamente atribuido a la comunidad autónoma] no excluye la existencia de la competencia estatal para establecer las bases y la coordinación de ese subsector».

Finalmente, por lo que se refiere al título competencial del artículo 149.1.31ª de la Constitución, relativo a la materia de estadísticas para fines estatales, entiende esta parte que el mismo en realidad no suscita discusión porque da cobertura específicamente a las previsiones contenidas en el artículo 11 del Real Decreto impugnado, sobre estadística oficial.

III.Prohibición de duplicidad de Registros.

El ámbito del registro contemplado en el Reglamento UE 2024/1028, y el Real Decreto impugnado es distinto del ámbito de los registros turísticos autonómicos.

Tomando en este sentido como ejemplo el caso del Registro General Turístico de la Comunidad Autónoma de Canarias y la regulación contenida en el Decreto 113/2015, de 22 de mayo, por el que se aprueba el Reglamento de las Viviendas Vacacionales de la Comunidad Autónoma de Canarias, cabe advertir las siguientes diferencias:

El registro del Reglamento UE y del Real Decreto impugnado tiene por objeto los inmuebles; el registro autonómico tiene por objeto la actividad de explotación de la vivienda vacacional ( artículo 13.3 del Decreto 113/2015).

El registro del Reglamento UE y del Real Decreto impugnado se refiere exclusivamente a los servicios de alquiler de corta duración ofrecidos mediante plataformas en línea; el reglamento autonómico se aplica al alquiler de viviendas vacacionales comercializadas o promocionadas por cualquier canal de oferta turística ( art. 2.a y b del Decreto 113/2015).

El registro del Reglamento UE y del Real Decreto impugnado se aplica con independencia de que el anfitrión tenga o no carácter profesional y de que se dedique al servicio de alquiler de alojamiento de corta duración de forma regular o temporal; el reglamento autonómico se aplica sólo a las empresas explotadoras de viviendas vacacionales, entendiendo por tales las personas dedicadas "de forma profesional" a esa actividad, sea con carácter principal o secundario ( artículo 2.e del Decreto 113/2015).

El registro del Reglamento UE y del Real Decreto impugnado se aplica también en el caso de que la unidad de alojamiento no se corresponda con la totalidad de la vivienda; el registro autonómico no permite la cesión por habitaciones ( art. 12.1 del Decreto 113/2015).

Por estas razones, no cabe entender que el Real Decreto impugnado suponga una duplicación de registros, sino la centralización de la informació (incluida la relativa a los arrendamientos de viviendas completa con fines turísticos, pero no sólo esa) en un único sistema, lo que conlleva una simplificación de los trámites y reducción de la burocracia a medio y largo plazo.

Su considerando 7 explica la razón de la exclusión de los hoteles y alojamientos turísticos similares, señalando que los datos relativos a estos tipos de alojamientos suelen estar disponibles y bien documentados, así como también la razón de la exclusión de los alojamientos en campings o aparcamientos para caravanas, señalando que estos servicios no tienen un impacto en las viviendas residenciales comparable al de los servicios de alquiler de alojamientos de corta duración.

De apreciarse que el Real Decreto impugnado supone una duplicidad de registros contraria al art. 4.3.c) del reglamento UE 2024/1028, sólo procedería anular la obligatoriedad de inscripción de las unidades destinadas a alquiler de uso turístico, pero no la de las unidades destinadas al alquiler de corta duración de cualquier otro uso distinto del turístico.

El artículo 9.5 del Real Decreto impugnado prevé en este sentido que una misma unidad de alojamiento puede tener un número de registro destinado a alquiler de corta duración no turístico y, simultáneamente, un número de registro destinado a alquiler de corta duración turística. Los reproches que formula la actora en su demanda afectarían sólo al alquiler de uso turístico (de las "viviendas vacacionales" reguladas en el Decreto 113/2015).

IV.En cualquier caso, procedería solo una estimación parcial del recurso.

El art. 1 del R.D. impugnado señala que tiene por objeto, por un lado, la creación de la Ventanilla Única Digital de Arrendamientos y, por otro, el desarrollo del procedimiento de registro único de arrendamientos.

Los reproches del escrito de dirigen contra el procedimiento de registro, limitándose la argumentación sobre la invalidez de las previsiones referidas a la Ventanilla Única Digital de Arrendamientos a la afirmación de que «El Gobierno hubiera podido aprobar una norma que regulase la Ventanilla Única Digital de Arrendamientos, atendiendo a la propuesta que efectuaba el propio Consejo de Estado en su Dictamen, pero no lo hizo, de forma que la regulación de la misma, pese a ser de su competencia, tampoco es conforme a lo dispuesto en la normativa anteriormente expuesta».

Algo parecido sucede con las previsiones contenidas en el art. 11 del R.D. impugnado, sobre estadística oficial, referida también a la Ventanilla Única Digital de Arrendamientos, regulación que no es objeto de reproche específico en el escrito de demanda salvo para recoger la observación formulada por el Consejo de Estado en la que indica que «C) Finalmente, el Real Decreto sometido a consulta invoca la competencia exclusiva del Estado en relación con la estadística para fines estatales ( artículo149.1. 31.ª de la Constitución), que si bien puede amparar lo dispuesto en el artículo 11 del Real Decreto en proyecto, no es suficiente, por sí misma, para justificar la regulación del procedimiento de registro previsto en la norma [...]».

TERCERO.D. Javier Zabala Falco, Procurador de los Tribunales, actuando en nombre y representación del Colegio de Registradores de la Propiedad y Mercantiles de España se opone al recurso.

1º Desviación procesal.

La pretensión formulada en el escrito de demanda es que «se declare nulo el Real Decreto 1312/2024, de 23 de diciembre» tal pretensión difiere de la formulada en el requerimiento previo a la vía jurisdiccional, en el que sólo se pedía su modificación: «Requerir al Ministerio de Vivienda y Agenda Urbana para que proceda a la modificación del Real Decreto para su adecuación al Reglamento de la que manifiesta ser adaptación, respetando, así mismo, la distribución competencial establecida por la Constitución Española».

2º El Reglamento comunitario (UE) 2024/1028, del Parlamento Europeo y del Consejo, de 11 de abril de 2024, deja ámbitos de libertad para su desarrollo a los Estados miembros, sin agotar la materia que regula.

Consideran que los recurrentes parten de una premisa errónea: que el Gobierno de la Nación no puede ampararse en el Reglamento 2024/1028, como título habilitante, para aprobar el Real Decreto 1312/2024, por cuanto, a su parecer, éste se encuentra desvinculado del Reglamento 2024/1028, hasta el punto de que las finalidades de ambas normas "no son coincidentes"y la aplicación del Real Decreto se producirá un año antes que la del Reglamento 2024/1028.

Sin embargo, una lectura sistemática e integradora del Reglamento europeo evidencia que éste no agota la materia de recogida y gestión de datos relativos a los servicios de alquiler de corta duración, sino que, por el contrario, deja espacios normativos significativos para su desarrollo nacional, siempre que se respete su contenido esencial, como efectivamente se ha hecho.

Lo que es objeto de inscripción en el Registro de la Propiedad y el de Bienes Muebles no es la condición de anfitrión ni el ejercicio de la actividad, sino las unidades de alojamiento. De hecho, el anfitrión no tiene por qué ser necesariamente el titular dominical (ni registral) del inmueble o embarcación.

Y ello con independencia de la posibilidad de establecer requisitos adicionales para la prestación de servicios de alquiler.

El Real Decreto 1312/2024, no constituye una norma de incorporación, sino de complemento funcional y de adaptación interna a un marco supranacional. Los requisitos previstos en el Real Decreto impugnado son necesarios y proporcionados para proteger objetivos de interés general, y su regulación es un complemento necesario para la eficacia del Reglamento.

Ni Real Decreto impugnado ni el Reglamento europeo establecen un registro administrativo cuya inscripción suponga un requisito habilitante para el ejercicio de la actividad de alquiler de corta duración.

Lo que hace el Reglamento UE 2024/1028 es establecer las condiciones, conforme a las cuales, los Estados miembros pueden establecer, si así lo deciden, un sistema de registro de las unidades de alojamiento cuyo arrendamiento de corta duración se ofrezca mediante plataformas en línea. El Real Decreto 1312/2024, desarrolla ese procedimiento de conformidad con lo dispuesto en el Reglamento Europeo, sin que en ningún caso afecte a los requisitos administrativos que las Comunidades Autónomas pueden exigir a los prestadores o a las entidades que se dediquen al sector turístico.

De ninguna manera el Real Decreto impide o dificulta la aplicación del régimen de ventanilla única de arrendamientos de corta duración prevista en el Reglamento UE 2024/1028.

El número de registro único se forma por la adición del número de registro autonómico y el nacional, ya que el Reglamento Europeo exige un número único, que se interconectará con el resto de países de la Unión.

3º Títulos competenciales del Estado.

El hecho de que una regulación esté vinculada con el turismo no impide en modo alguno que pueda afectar a otras de las competencias que la Constitución Española atribuye al Estado.

Como ya señaló la STC 75/1989, de 21 de abril, «el ejercicio autonómico de una competencia exclusiva sobre un determinado subsector económico no excluye la existencia de una competencia estatal para establecer las bases y la coordinación de ese subsector y que el ejercicio autonómico de esa competencia exclusiva puede estar condicionado por medidas estatales, que en ejercicio de una competencia propia y diferenciada pueden desplegarse autónomamente sobre diversos campos y materias, siempre que el fin perseguido responda efectivamente a un objetivo de planificación económica. Como ha dicho, también, la STC 152/1988, de 20 de julio "dentro de la competencia de dirección de la actividad económica general tienen cobijo las normas estatales que fijen las líneas directrices y los criterios globales de ordenación de sectores económicos concretos, así como las previsiones de acciones o medidas singulares que sean necesarias para alcanzar los fines propuestos dentro de la ordenación de cada sector".

Razonamiento que considera «es también aplicable al sector del turismo y, en particular, dentro del mismo, a la actividad promocional, dada su expresa relación con la política económica general, en razón de la incidencia que la actividad turística tiene en el conjunto de la economía, su importancia relativa como factor de desarrollo económico y de creación de empresas y de empleos, y su especial trascendencia en nuestra balanza de pagos ( STC 125/1984, de 20 de diciembre). La competencia exclusiva de Galicia en materia de promoción y ordenación del turismo no excluye así que el Estado, en el ejercicio de las competencias del art. 149.1.13 de la Constitución, pueda establecer las bases y la coordinación de este importante sector de la actividad económica».

A.-La competencia del Estado, al amparo del artículo 149.1.8ª CE, en materia de "legislación civil y de ordenación de los registros e instrumentos públicos".

Existen múltiples registros administrativos en materia de vivienda (de accesibilidad, eficiencia energética, turístico...) así como otorgamientos de licencias municipales en el ejercicio de la actividad también, pero tales registros no tienen nada que ver con el presente.

Estos sistemas y requisitos de acceso son completamente distintos y ajenos a un Registro Jurídico como es el Registro de la Propiedad, que vertebra la seguridad jurídica nacional mediante un acceso uniforme al mismo con pleno respeto de los diferentes requisitos autonómicos y locales. El sistema de obtención del Código previsto en el Reglamento es absolutamente respetuoso con los sistemas autonómicos y locales y necesariamente coexistentes.

La STC 129/2010, (FJ.3), en la que el TC afirma que: «De acuerdo con la doctrina de este Tribunal, los registros públicos a que se refiere el artículo 149.1.8 CE, cuya ordenación es competencia exclusiva del Estado, "son los referentes fundamentalmente a materias de derecho privado, como se infiere de su contexto y no a otros registros que ... aunque tengan repercusiones en ese campo del Derecho, tienen por objeto materias ajenas a él" ( SSTC 71/1983, de 29 de julio, FJ 2, y 4/2014, de 16 de enero, FJ 3); dicho de otro modo, no cabe entender sino que "los registros a que dicha ordenación se refiere son exclusivamente los de carácter civil ( SSTC 103/1999, de 3 de junio, FJ 3; 134/2006, de 27 de abril, FJ 8; 81/2013, de 11 de abril, FJ 5, y 11/2015, de 5 de febrero, FJ 3)».

Y aclara, a continuación, que:

«En orden a la delimitación de esa competencia exclusiva que el Estado ostenta conforme al artículo 149.1.8 CE, "en todo caso", para la ordenación de los registros públicos, entendiendo por tales los de derecho privado, ha de precisarse que supone que ninguna disposición autonómica podrá, sin incurrir en inconstitucionalidad por invasión de la competencia estatal, proceder a dicha "ordenación", esto es, a la creación y regulación de registros jurídicos de carácter civil (en este sentido, en relación con los instrumentos públicos, SSTC 156/1993, de 6 de mayo, FJ 5, y 4/2014, FJ 3). Esta atribución competencial al Estado se realiza sin exclusión, restricción o limitación alguna, por lo que ha de entenderse que abarca por completo el régimen de los registros públicos en los que se inscriban actos de naturaleza o con trascendencia jurídica civil. Se trata, en definitiva, de una Ministerio de Política Territorial y Memoria Democrática materia enteramente sustraída por el artículo 149.1.8 CE a la acción normativa de las Comunidades Autónomas, quedando atribuida en plenitud a la legislación del Estado, tanto normas con rango formal de ley como reglamentos».

Y la STC 157/2021, de 16 de septiembre (rec. 315/2020) afirma que:

«Así pues, a los efectos que ahora interesan, la extensión de dicha competencia estatal en materia de ordenación de los registros públicos puede definirse atendiendo a dos criterios. En primer lugar, corresponde al Estado la regulación y organización de registros de carácter civil, así como la de la publicidad y protección que estos otorgan. En segundo lugar, corresponde también al Estado la determinación, no solamente de los efectos de la inscripción registral, sino también de los actos y negocios jurídicos de naturaleza o con trascendencia civil que son o deben ser inscribibles [...]Son pues, las normas estatales las que han de regular la organización de los registros de carácter civil, determinando las condiciones para el acceso a los mismo de los actos inscribibles, los efectos de la publicidad y de la protección que otorga la inscripción, así como también disponer directa o indirectamente, como hace a través de cláusula de apertura que permite la inscripción de los derechos reales previstos en las legislaciones forales ( art. 2 LH en relación con los arts. 7 y 8 RH), los actos o negocios jurídicos con trascendencia civil que son susceptibles de inscripción registral.».

En relación con esto, debe aclararse que lo que el Real Decreto aprueba no es un registro administrativo cuya inscripción condicione el ejercicio de la actividad, sino un registro jurídico sobre "unidades de alojamiento" ofertadas para arrendamientos de corta duración a través plataformas online, limitándose el Real Decreto a regular meras cuestiones privadas en aras a garantizar un nivel de protección y transparencia a los usuarios de este tipo de alojamientos, siendo su finalidad última la de prevenir el fraude. Esto significa que, en tanto que se está ante un registro que regula eminentemente las relaciones civiles entre particulares, la competencia sólo la podría haber asumido el Estado, pues si una CCAA asumiera la ordenación de un registro como el presente incurriría en una evidente invasión competencial.

No se trata de un registro administrativo, con efectos de mera publicidad, sino de un registro jurídico de derecho civil, que produce efectos jurídicos sustantivos sobre las relaciones privadas, por lo que la regulación es competencia estatal ( art. 149.1.8 CE) .

El número de registro no habilita para el desarrollo de actividad turística alguna y sólo se asigna a los inmuebles, no a las personas y se hace en aras de garantizar la seguridad jurídica y los derechos de los huéspedes como exige el propio Reglamento Europeo.

Por todo ello, se está ante lo que el T.C denomina registro jurídico y no ante un registro administrativo, de naturaleza puramente civil. Ello se deduce además que:

1º Es posible inscribir los arrendamientos en el Registro de la Propiedad. Y esta inscripción no los transforma en un derecho real: siguen siendo un derecho de crédito

2º. La inscripción del arrendamiento de un alojamiento de corta duración no es constitutiva. Solo produce como efecto la atribución de un número de registro, que identifica la unidad que se pone en arrendamiento en esta modalidad

3º. La atribución al Registro de la Propiedad de la competencia para asignar este número de registro produce el efecto del cumplimiento del Reglamento UE 2024/1028. Tanto en lo que se refiere a la información sobre el número de arrendamientos de este tipo, como por lo que se refiere a la creación de la Ventanilla Única Digital.

4º. La seguridad jurídica de los contratantes, sean o no consumidores. La unificación de los registros donde se debe proceder a las correspondientes inscripciones, evitando así la dispersión, que puede producir como consecuencia, fraudes. En realidad, no estamos tratando de una inscripción, sino de una nota marginal, porque no es el arrendamiento concreto lo que se inscribe, sino una cualidad de la finca decidida por su titular.

5º. Lo que se inscribe es la finca, esto es, una unidad en el sentido del Reglamento (UE) y el número de registro describe solo una cualidad de dicha finca, como cuando se declara si se trata de una finca urbana o una finca rústica. La inscripción no atribuye derechos, aunque frente a terceros se describa una cualidad de la finca que puede tener repercusión en los negocios jurídicos que se lleven a cabo sobre ella. El RD 1312/2024, establece el procedimiento del registro único de arrendamientos, que regula en los arts. 8 y 9, que debe continuar con la calificación del registrador, que, si es favorable, «este hará constar el número de registro y su categoría y tipo por nota marginal en el folio de la unidad», aplicándose la normativa hipotecaria para el régimen de recursos.

B.-La competencia del Estado al amparo del artículo 149.1.13ª CE sobre "bases y coordinación de la planificación general de la actividad económica".

La STC 75/1989, de 21 de abril, afirma que «el ejercicio autonómico de la competencia exclusiva sobre un determinado subsector económico [el turismo, estatutariamente atribuido a la comunidad autónoma] no excluye la existencia de la competencia estatal para establecer las bases y la coordinación de ese subsector».

Se cumple así la premisa señalada por el Tribunal Constitucional al interpretar la atribución contenida en el artículo 149.1.13ª de la Constitución, en el sentido de que «cuando para conseguir objetivos de la política económica nacional, se precise una acción unitaria del conjunto del territorio del Estado, por la necesidad de asegurar un tratamiento uniforme de determinados problemas económicos o por la estrecha interdependencia de las actuaciones a realizar en distintas partes del territorio nacional, el Estado en el ejercicio de la competencia de ordenación de la actuación económica general podrá efectuar una planificación de detalle, siempre, y sólo en tales supuestos, que la necesaria coherencia de la política económica general exija decisiones unitarias y no pueda articularse sin riesgo para la unidad económica del Estado a través de la fijación de bases y medidas de coordinación» ( STC 29/1986).

C.-La competencia del Estado al amparo del artículo 149.1.1ª CE para la "regulación de las condiciones básicas que garanticen la igualdad de todos los españoles el ejercicio de los derechos y el cumplimiento de los deberes constitucionales".

D.-La competencia del Estado para dictar el Real Decreto 1312/2024, también se pone de manifiesto a través de la Disposición Final séptima de la Ley 34/2002, de 11 de julio, de Servicios de la Sociedad de la Información y de Comercio Electrónico.

No se vulnera el principio de reserva de ley ni los principios del art. 17 de la Ley de Garantía de Unidad Mercado.

El artículo 2 de la Ley Hipotecaria establece como actos o contratos que deben inscribirse en el Registro de la Propiedad "Quinto. Los contratos de arrendamiento de bienes inmuebles, y los subarriendos, cesiones y subrogaciones de los mismos".

La Ley Hipotecaria no impide la regulación, vinculada al Registro de la Propiedad del Registro Único de Arrendamientos, sino que, al contrario, habilita su creación.

La inscripción a la que se refiere la norma impugnada no puede en ningún caso considerarse una autorización de las previstas en el artículo 17.1 de la LGUM porque dicha inscripción nada tiene que ver con el ejercicio de una actividad económica. Las autorizaciones a las que se refiere el 17.1 de LGUM son, precisamente, aquellas necesarias para el "acceso a las actividades económicas y su ejercicio", tal y como se deduce del propio artículo 16 de la LGUM. Y en este sentido, es claro que el Real Decreto impugnado no introduce autorización alguna para el ejercicio de la actividad de alquiler de alojamiento de corta duración. Lo que hace es condicionar el desarrollo de dicha actividad a través de plataformas en línea a la asignación a las unidades de alojamiento de un número de registro que garantice la seguridad jurídica y los derechos de los huéspedes controlando tanto la propia existencia como la idoneidad y aptitud de tales unidades de alojamiento para servir a ese fin y disminuyendo con ello las posibilidades de fraude.

Carece de sentido hablar de necesidad de habilitación legal cuando existe una norma europea, concretamente el Reglamento UE 2024/1028, que da cobertura al propio Real Decreto. El artículo 4.2 del Reglamento UE 2024/1028, sí obliga a establecer un procedimiento de registro en el supuesto de que los Estados miembros hagan uso de la habilitación que les confiere para imponer a las plataformas en línea de alquiler de corta duración obligaciones de transmisión de datos, por lo que, aunque se considerase que se está ante una autorización se cumpliría sobradamente la premisa fijada en el artículo 17.1 de la LGUM, ya que la misma derivaría de las propias obligaciones fijadas por el Reglamento Europeo.

Y respecto a la alegada infracción de los principios de necesidad y proporcionalidad, establecidos en el art. 17 de la LGUM, se afirma que las notas de necesidad y proporcionalidad se refieren a aquellas autorizaciones necesarias para el ejercicio de la actividad económica, no siendo este el caso.

Y tampoco existe la pretendida duplicidad a la que se alude de adverso.

El registro al que se refiere el Real Decreto impugnado es un registro jurídico de unidades de alojamiento o, si se prefiere, de inmuebles, cuyo número de registro es necesario para celebrar contratos privados de arrendamiento de corta duración que hayan sido ofertados por plataformas en línea. Es un registro de inmuebles, no de personas y mucho menos de actividades económicas. En ningún caso este registro pretende inscribir lo mismo que lo que el recurrente denomina «autorizaciones para el ejercicio de actividades de arrendamiento de corta duración exigidas por las Comunidades Autónomas, basadas en la inscripción en los respectivos registros turísticos autonómicos».

Este registro puede convivir con los registros autonómicos porque en uno se inscriben unidades y, en otros, actividades ejercidas por los operadores económicos del mercado. Además, los registros turísticos autonómicos ya conviven con registros de viviendas turísticas municipales.

El Dictamen de la Comisión Permanente del Consejo de Estado sobre el Proyecto de Real Decreto no da sustento a las pretensiones de las actoras.

Se reitera que el artículo 149.1.8 de la CE ampara la competencia exclusiva del Estado en la regulación del Registro de la Propiedad y al Registro de Bienes Muebles, y que el sistema diseñado por el proyecto examinado en el Dictamen es el propio de un registro jurídico, por las razones siguientes:

1. Los códigos afectan directamente a la propiedad mobiliaria e inmobiliaria, a sus facultades y a su contenido.

2. Tiene como finalidad predominante la publicidad material y formal dirigida a la totalidad de los ciudadanos, dotando de seguridad a las relaciones privadas.

3. No altera los principios registrales, sino que los confirma, especialmente el de voluntariedad de la inscripción.

4. No se imponen obligaciones ex novoa los ciudadanos, sino que se facilita el cumplimiento al Reglamento comunitario, de aplicación directa, que requiere el código para la comercialización en plataformas de los usos de las viviendas turísticas.

El dictamen pone objeciones a los artículos 8 a 11 del proyecto de Real Decreto. Pero el artículo 11 del proyecto se modificó en su redacción definitiva en la forma propuesta por el Consejo de Estado.

Lo cierto es que el citado artículo 10.1 del Reglamento comunitario determina que: «Cuando un Estado miembro haya establecido uno o varios procedimientos de registro con arreglo al artículo 4, apartado 1, dicho Estado miembro establecerá una ventanilla única digital para la recepción y transmisión de los datos de actividad, el número de registro pertinente, la dirección específica de la unidad y las URL de los anuncios proporcionados por las plataformas en línea de alquiler de corta duración con arreglo al artículo 9. Dicho Estado miembro designará la autoridad que sea responsable del

funcionamiento de la ventanilla única digital».

Es decir, se da cobertura a que el Estado pueda prever un único procedimiento y, no obstante, coordinarse adecuadamente con los títulos habilitantes conferidos por las Comunidades Autónomas.

Que la inscripción sea voluntaria, no obsta para que sea precisa para constituir derechos (hipoteca o derecho de superficie que no se constituyen sin la inscripción) o para ejercitar preferencias crediticias (anotaciones de embargo), o para obtener subvenciones, o para poder adquirir en régimen de VPO.

No se altera, en absoluto el régimen propio de las notas marginales ni el artículo 9.3 del Real Decreto, introduce una nota marginal adicional y no se contravienen ni la Ley Hipotecaria ni su Reglamento. No existe un numerus clausus en materia de notas marginales, y reglamentariamente se pueden establecer.

El registro diseñado en el Real Decreto, tiene como finalidad principal dar publicidad a situaciones jurídico-privadas.

Son los registros de las CCAA y los Ayuntamientos, quienes controlan el cumplimiento de los requisitos legales para conceder la licencia administrativa de uso turístico.

El Registro de la Propiedad y el Registro de Bienes Muebles, da seguridad a las relaciones privadas.

Este efecto se consigue como consecuencia de la calificación del registrador al comprobar que no se trate de viviendas cuyo uso turístico haya sido prohibido por la Comunidad de propietarios, donde el inmueble se integra, que no se utilicen para usos turísticos, viviendas cuyo subarriendo se prohibió en el contrato de arrendamiento; que no se comercialicen usos turísticos en viviendas por persona diferente al propietario o usufructuario titular registral del bien o derecho; que no se burle el uso de la vivienda establecido por los cónyuges en los convenios de separación y divorcio en beneficio de la familia.

Todo ello enmarcado en el indiscutible ámbito de las relaciones privadas.

El registrador no examina ni califica, el cumplimiento de los requisitos administrativos necesarios para obtener la licencia administrativa. Esa circunstancia es competencia de las CCAA, el registrador, sólo comprueba lo que puede afectar a las relaciones privadas, esto es que tiene licencia administrativa para desarrollar la actividad (también se comprueba la existencia de licencia administrativa en las declaraciones de obra nueva, en las segregaciones y parcelaciones, etc.).

Los estatutos por los que se limitan y prohíben los usos (no solamente turísticos sino también de otro tipo, profesionales, por ejemplo) solamente surten efecto en relación con terceros si constan inscritos en el Registro de la Propiedad. Estas limitaciones son objeto de inscripción en todo el territorio nacional. El Registro es la única institución que cuenta con esta información en relación con las fincas.

No existe duplicidad regulatoria alguna y el Registro que regula el Real Decreto es jurídico.

De lo expuesto en los precedentes fundamentos jurídicos, se deduce el exquisito respeto por el Real Decreto a los distintos ámbitos competenciales: Ayuntamientos y Comunidades Autónomas regulan los usos turísticos; -El Estado, amparado en el 148.1.9 de la CE, diseña un procedimiento jurídico para dar seguridad jurídica a los ciudadanos a través del Registro de la Propiedad y el de Bienes Muebles.

CUARTO.Todas las partes personadas presentaron sus escritos de conclusiones reiterando en esencia lo argumentado en sus anteriores escritos.

QUINTO.Por providencia de 10 de diciembre de 2025 se designó Magistrado Ponente al Excmo. Sr. Don Diego Córdoba Castroverde y se señaló para votación y fallo del presente recurso el día 5 de mayo de 2026, fecha en la que se deliberó y votó el asunto con el resultado que ahora se expresa.