Sentencia Contencioso-Administrativo 279/2026 Tribunal Supremo. Sala de lo Contencioso-Administrativo. Sección Tercera, Rec. 466/2023 de 09 de marzo del 2026

PRIMERO.- Objeto del recurso de casación.

El presente recurso de casación lo interpone la representación procesal de Mazda Automóviles España, S.A. contra la sentencia de 24 de mayo de 2022, dictada por la Sección Sexta de la Sala de lo Contencioso-administrativo de la Audiencia Nacional, que desestimó el recurso contencioso-administrativo núm. 663/2015, frente a la resolución de 23 de julio de 2015 dictada por el Consejo de la Comisión Nacional de los Mercados y la Competencia en el expediente "S/0482/13 Fabricantes de automóviles",mediante la cual se le impuso una sanción de multa de 656.390 euros.

Para un adecuado análisis de la cuestión debatida, comenzaremos señalando los antecedentes del caso que consideramos relevantes y no resultan controvertidos, extraídos de las actuaciones judiciales:

1.- La Dirección de Investigación de la Comisión Nacional de Competencia -actual Comisión Nacional de los Mercados y la Competencia-, a partir de una determinada información proporcionada por Seat, S.A., efectuó en julio de 2013 una serie de inspecciones a diversas empresas fabricantes y distribuidoras de automóviles que dio lugar a la incoación del expediente "S/0482/13 Fabricantes de automóviles"por supuestas prácticas restrictivas de la competencia prohibidas en el artículo 1 de la Ley 15/2007, de 3 de julio, de Defensa de la Competencia y 101 del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea.

2.- En mayo de 2014, como consecuencia de diversos requerimientos de información a otras empresas, se acordó la ampliación de la incoación a dichas sociedades, entre las que se encontraba la ahora recurrente en casación, Mazda Automóviles España, S.A.

3.- Tras los trámites pertinentes, se dictó por la Sala de Competencia del Consejo de la Comisión Nacional de los Mercados y la Competencia resolución de 23 de julio de 2015 en la que, entre otras sociedades, se declaró a Mazda Automóviles España, S.A. responsable de una infracción del artículo 1 de la Ley de Defensa de la Competencia y 101 del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea, por su participación en el cártel de intercambio de información confidencial, futura y estratégica en las áreas de postventa y marketing, desde marzo de 2010 hasta febrero de 2012.

Como consecuencia de ello, se le impuso una sanción por importe de 656.390 euros, importe que resultaba de aplicar un porcentaje de sanción del 0,30 por ciento al volumen de negocios total de 2014 de la empresa, que la resolución cifraba en 218.796.801 euros.

En cuanto a este último parámetro, la resolución especificó lo siguiente: «Para los casos de [...] MAZDA [...], cuyos ejercicios sociales se inician el 1 de abril y se cierran el 31 de marzo del año siguiente, se ha reflejado un volumen de negocio resultante de un cálculo que incluye tanto un porcentaje de las cifras aportadas de sus ejercicios fiscales cerrados (1 de abril de 2013 a 31 de marzo de 2014) como de las cifras estimadas por dichas empresas del último ejercicio aún no cerrado (1 de abril 2014 a 31 de marzo de 2015), todo ello con el objeto de homogeneizar con el resto de incoadas del expediente que sí aportan la información de su VVNNT correspondientes al año natural 2014»(pág. 100).

4.- Frente a la resolución sancionadora, Mazda Automóviles España, S.A. interpuso recurso contencioso-administrativo en el que, entre otros motivos de impugnación, cuestionó la licitud del cálculo de la sanción al efectuarse sobre la base de un importe de volumen de negocios que no se correspondía con el del ejercicio inmediatamente anterior a la resolución sancionadora, como expresamente establece el artículo 63.1 de la Ley de Defensa de la Competencia, sino obtenido mediante una estimación o cálculo que entendía carente de cobertura legal.

Tras los avatares descritos en los antecedentes de hecho, el recurso fue desestimado por la sentencia ahora recurrida en casación. En el antecedente primero hemos dejado reseñadas las razones que se exponen en la sentencia recurrida para fundamentar la desestimación del recurso en el punto controvertido señalado.

Procede entonces que pasemos a examinar la cuestión suscitada en casación.

SEGUNDO.- Planteamiento de la parte recurrente.

La representación de Mazda Automóviles España, S.A. comienza exponiendo que, en su escrito de preparación del recurso de casación, se hicieron valer dos infracciones, por un lado, la del artículo 29.3 de la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público en relación con el artículo 64 de la Ley 15/2007, de 3 de julio, de Defensa de la Competencia y, por otro lado, la del artículo 63 de este último texto legal, siendo esta última la que motivó la admisión a trámite del recurso lo que, según refería el auto de admisión, hacía innecesario pronunciarse sobre la primera. Tras esa constatación, la recurrente expone que procede a desarrollar las dos infracciones suscitadas en la preparación del recurso.

En lo que se refiere a la primera, argumenta, en síntesis, que la sentencia recurrida adolece de falta de motivación por cuanto, según razona, se aparta del mandato contenido en la sentencia del Tribunal Supremo de 19 de mayo de 2021 (rec. 3019/2020) que ordenaba a la Audiencia Nacional examinar las alegaciones aducidas por la mercantil relativas a su participación en los hechos, limitándose a transcribir unos criterios generales que, según la resolución, se han aplicado en la determinación de las sanciones, sin dotar de valor alguno al irrelevante grado de participación de Mazda en los hechos sancionados por la CNMC, a los efectos de que la sanción impuesta pueda ser considerada proporcional y, en su consecuencia, ajustada a Derecho.

Entiende que, contrastando el bajo grado de participación de Mazda en la conducta colusoria con la sanción impuesta, se evidencia la vulneración del principio de proporcionalidad desde una perspectiva lógica y matemática, reputando que el criterio de la sentencia recurrida es, además, contradictorio con el contenido en las SSTS de 27 de octubre de 2015 ( rec. 1038/2013), de 16 de febrero de 2015 ( rec. 4182/2012), de 9 de diciembre de 2015 ( rec. 978/2014), de 12 de mayo de 2017 ( rec. 837/2017) y de 29 de enero de 2015 (rec. 2872/2013).

En segundo lugar, en torno a la infracción del artículo 63 de la Ley de Defensa de la Competencia, destaca que dicho precepto establece como criterio rector para cuantificar las sanciones, determinados porcentajes que se aplican sobre la base resultante del «volumen de negocios total de la empresa infractora en el ejercicio inmediatamente anterior al de la imposición de la multa».Defiende que esta disposición legal, cuando se refiere a una empresa cuyo ejercicio contable no coincide con el año natural -como sucede en Mazda-, debe interpretarse en el sentido de considerar el volumen de negocios del último ejercicio social cerrado.

Afirma que, en su caso, debió considerarse el volumen de negocios del ejercicio cerrado en marzo de 2014 (ejercicio del 1 de abril de 2013 al 31 de marzo de 2014), puesto que a la fecha de la resolución sancionadora (23 de julio de 2015), aun cuando ya había finalizado el ejercicio siguiente (el 31 de marzo de 2015) y las cuentas ya habían sido formuladas por el Consejo de Administración de Mazda, sin embargo, dichas cuentas estaban pendientes de auditarse y de aprobarse por la Junta General de Accionistas.

Señala que, contrariamente a ello, la CNMC empleó un método de estimación del volumen de negocios basado en un cálculo de la media ponderada del primer trimestre del año 2014, a partir de las cuentas del ejercicio 2013-2014, y del resto de trimestres de 2014, sobre la base de estados contables provisionales del ejercicio 2014-2015, que resulta contrario a Derecho por no contar con ningún soporte legal ni jurisprudencial.

En virtud de todo ello, solicita la estimación del recurso de casación, casando y anulando la sentencia, y resolviendo en los términos del suplico reproducidos en el antecedente de hecho cuarto.

TERCERO.- Posicionamiento de la parte recurrida.

El Abogado del Estado se opone al recurso de casación y solicita su desestimación, confirmando la sentencia recurrida.

Defiende, en primer lugar, que ni la resolución sancionadora ni la sentencia de la Audiencia Nacional se apartan del criterio establecido en el artículo 63.1 de la Ley de Defensa de la Competencia dado que la cifra de negocios del año 2014 contemplada por la resolución sancionadora responde a datos que, lejos de ser ficticios u obedecer a cálculos subjetivos o estimaciones indirectas, derivan directamente de parámetros contables declarados por la empresa en el procedimiento sancionador, sin que se haya discutido la veracidad de los mismos.

A continuación, alega que la circunstancia de que el ejercicio social de la infractora no coincida con el año natural no es relevante ni determinante para cuantificar el volumen total de negocios que contempla el artículo 63 de la Ley de Defensa de la Competencia, puesto que dicho precepto no se refiere al concepto de "ejercicio social" de la legislación mercantil, ni al concepto tributario de "ejercicio económico de la entidad" a efectos de determinar el periodo impositivo del impuesto sobre sociedades. Al contrario, con cita de las SSTS de 29 de enero de 2015 (rec. 2872/2013) y de 30 de diciembre de 2020 (rec. 4038/2019), afirma que la cifra base prevista en la Ley es el volumen total de negocios del "año anterior" al de la imposición de la sanción.

Enfatiza que la citada sentencia de 30 de diciembre de 2020, aun advirtiendo del diferente uso que hacen la normativa interna y la europea del concepto de volumen de negocios, admitió que la doctrina del Tribunal de Justicia de la Unión Europea podía servir como pauta interpretativa del precepto doméstico. Sobre dicha consideración, trae a colación las SSTJUE de 25 de marzo de 2021 (asunto C-611/16 P, Xellia Pharmaceuticals y Alpharma), de 7 de junio de 2007 (C-76/06 P, Britannia Alloys & Chemicals), y de la STJUE de 12 de noviembre de 2014 (C-580/12 P, Guardian Industries y Guardian Europe) y concluye que de ellas se desprende que la jurisprudencia europea emplea un criterio material del concepto de volumen de negocio, que no se identifica con la noción formal de "ejercicio social" de la normativa mercantil y tributaria.

Por el contrario, alega que la tesis de la recurrente confunde el plano formal de acreditación del volumen de negocio (contabilidad aprobada o no a efectos mercantiles y/o tributarios) con el plano material de la norma sancionadora, dando lugar a una discriminación inadmisible tanto desde la perspectiva de la predeterminación normativa y de la relevancia económica de la infracción respecto de los fines de prevención general y especial que la justifican.

En relación con la infracción del artículo 29.3 de la Ley 40/2015, en relación con el artículo 64 de la Ley de Defensa de la Competencia, el Abogado del Estado señala que la cuestión no fue identificada en el auto de admisión como cuestión con interés casacional objetivo y que, aun cuando es posible que la Sección de Enjuiciamiento aborde cuestiones conexas o accesorias a las declaradas de interés casacional, la planteada por la recurrente no cumple tales condiciones.

Argumenta que el escrito de interposición, reiterando lo expuesto en el escrito de preparación del recurso de casación, pretende enmascarar cuestiones no jurídicas, circunstanciadas al caso concreto y, en definitiva, sin la trascendencia del caso concreto necesaria para apreciar un interés casacional que sea objetivo, resaltando, que se pretende la sustitución del criterio valorativo de la sentencia con el subjetivo de la parte y, en relación con la alegada falta de motivación de la sentencia, las consideraciones efectuadas en la STS de 19 de mayo de 2021 (rec. 3019/2020), de la que trae causa la resolución ahora recurrida.

CUARTO.- Cuestión que reviste interés casacional: ámbito de cognición de esta sentencia con relación al auto de admisión.

Como hemos visto en el antecedente segundo, el auto de la Sección Primera de esta Sala, de fecha 25 de mayo de 2023, señala que la cuestión que reviste interés casacional objetivo para la formación de jurisprudencia consiste en precisar y complementar nuestra jurisprudencia a fin de determinar la base de cálculo para cuantificar el volumen total de negocios a que se refiere el artículo 63 LDC, cuando el ejercicio social de la infractora no coincide con el año natural.

El auto identifica que la norma jurídica que ha de ser objeto de interpretación es el artículo 63 de la Ley 15/2007, de 3 de julio, de Defensa de la Competencia, sin perjuicio -señala el propio auto- de que la sentencia haya de extenderse a otras si así lo exigiere el debate finalmente trabado en el recurso, conforme a lo dispuesto en el artículo 90.4 de la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa.

Antes de proseguir con el examen de la cuestión de interés casacional, ante las alegaciones de la parte recurrente, resulta necesario precisar que el enjuiciamiento en este recurso de casación debe ceñirse a la concreta cuestión suscitada por el auto de admisión del recurso de casación que reviste interés casacional objetivo para la formación de jurisprudencia.

El auto de admisión, da cuenta de que, además del anterior interrogante, la parte recurrente había denunciado la infracción del artículo 29.3 de la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Públicos, en relación con los artículos 64.1 y 3 LDC y señala que la recurrente «[a]lega que la sentencia adolece de motivación suficiente en cuanto que, en relación con la invocación de desproporcionalidad de la sanción, se limita a transcribir los criterios que según la CNMC se han aplicado en la determinación de las sanciones, sin razonar en modo alguno cómo, siguiendo todos esos criterios, puede considerarse la aplicación conforme del principio de proporcionalidad en relación con la cuantía de la sanción impuesta a su representada, partiendo de que su cuota de participación en la conducta fue del 0,0%, la más baja con diferencia de todas las empresas sancionadas; a lo que se une que es una de las empresas que durante menos tiempo mantuvo su presencia en las conductas constitutivas de cártel, que su cuota de mercado del 0,7%, que participó sólo en dos foros -postventa y jornada de constructores-, y que se retiró voluntariamente de ambos foros a principios del año 2012».

Sin embargo, indica el auto que resulta innecesario pronunciarse sobre esta cuestión habida cuenta de que se acuerda la admisión a trámite del recurso de casación por apreciar interés casacional en el otro interrogante.

Pues bien, por lo que respecta al ámbito de cognición de esta sentencia con relación al auto de admisión, conviene recordar que, tal y como se deduce del Acuerdo adoptado en el Pleno no jurisdiccional de 3 de noviembre de 2021, la sentencia habrá de analizar y resolver la cuestión sobre la que el auto de admisión destacó su interés casacional objetivo; siempre, por supuesto, en la medida que la parte recurrente la haya suscitado en su escrito de interposición; y, además «sin perjuicio de reorientarla o reformularla a la vista del contenido del proceso tal y como queda expuesto en los escritos de interposición y oposición»,partiendo de la base de que la parte recurrente puede desarrollar en su escrito de interposición todas las cuestiones o infracciones jurídicas que hubiese anunciado en la preparación (según matiza expresamente el Acuerdo plenario).

No obstante, en función de la valoración casuística de las circunstancias concurrentes, en atención a los términos del debate procesal entablado, también pueden ser examinadas y resueltas por la Sala en sentencia las cuestiones o infracciones que el auto de admisión no valoró de forma expresa como dotadas de interés casacional objetivo, pero que la parte ha desarrollado en la interposición, siempre y cuando la Sala concluya que guardan relación de conexión lógico-jurídica con las que sí se destacaron como dotadas de tal interés (entendida esta conexión en el sentido de que su estudio resulta necesario para resolver de forma coherente y congruente sobre la cuestión dotada de interés objetivo).

Decía así el Acuerdo plenario: «La sentencia de casación debe limitar su examen a las infracciones jurídicas planteadas en el escrito de interposición sobre las que previamente se ha apreciado el interés casacional en el auto de admisión, pero puede extenderse a otras infracciones jurídicas asimismo planteadas en el escrito de interposición (y antes anunciadas en el de preparación) siempre y cuando guarden relación de conexidad lógico-jurídica con las identificadas en el auto de admisión como dotadas de interés casacional».

Por consiguiente, tanto las cuestiones o infracciones que no se calificaron como dotadas de interés casacional objetivo en el auto de admisión y no guardan esa relación de conexión lógico-jurídica con las dotadas de interés, como aquellas respecto de las que se negó expresamente la existencia de interés casacional objetivo, quedan excluidas del examen y pronunciamiento de la Sección de Enjuiciamiento en la sentencia.

El criterio expuesto se ha recogido también en sentencias de esta Sala, como las de 29 de junio de 2022 (rec. 5700/2020), 9 de marzo de 2023 (rec. 319/2021) y 27 de enero de 2026 (rec. 4760/2023).

Pues bien, el escrito de interposición del recurso de casación pretende que nos pronunciemos sobre una cuestión que no guarda relación de conexión lógico-jurídica con la que sí se destacó como dotada de tal interés, puesto que su estudio no resulta necesario para resolver de forma coherente y congruente sobre la cuestión dotada de interés objetivo, consistente en la determinación de la base de cálculo para cuantificar el volumen total de negocios a que se refiere el artículo 63 LDC, cuando el ejercicio social de la infractora no coincide con el año natural.

Sentado lo anterior y delimitado el ámbito de cognición de esta sentencia, procedemos al examen de la cuestión de interés casacional objetivo para la formación de jurisprudencia así delimitada.

QUINTO.- El marco normativo aplicable.

Planteado el debate casacional en los términos que acabamos de reseñar, exponemos a continuación el marco normativo aplicable.

El artículo 63.1 de la Ley 15/2007, de 3 de julio, de Defensa de la Competencia, en la redacción original, aplicable ratione temporis,establece:

«Artículo 63. Sanciones.

1. Los órganos competentes podrán imponer a los agentes económicos, empresas, asociaciones, uniones o agrupaciones de aquellas que, deliberadamente o por negligencia, infrinjan lo dispuesto en la presente Ley las siguientes sanciones:

a) Las infracciones leves con multa de hasta el 1 por ciento del volumen de negocios total de la empresa infractora en el ejercicio inmediatamente anterior al de la imposición de la multa.

b) Las infracciones graves con multa de hasta el 5 por ciento del volumen de negocios total de la empresa infractora en el ejercicio inmediatamente anterior al de la imposición de la multa.

c) Las infracciones muy graves con multa de hasta el 10 por ciento del volumen de negocios total de la empresa infractora en el ejercicio inmediatamente anterior al de imposición de la multa.

El volumen de negocios total de las asociaciones, uniones o agrupaciones de empresas se determinará tomando en consideración el volumen de negocios de sus miembros.

(...).».

SEXTO.- Criterio de la Sala sobre la base de cálculo para cuantificar el volumen total de negocios a que se refiere el artículo 63 de la LDC cuando el ejercicio social de la infractora no coincide con el año natural.

Este recurso suscita un debate centrado en interpretar el artículo 63.1.c) de la Ley 15/2007, de 3 de julio, de Defensa de la Competencia y, particularmente, el inciso que subrayamos a continuación: «1. Los órganos competentes podrán imponer a los agentes económicos, empresas, asociaciones, uniones o agrupaciones de aquellas que, deliberadamente o por negligencia, infrinjan lo dispuesto en la presente Ley las siguientes sanciones: [...] c) Las infracciones muy graves con multa de hasta el 10 por ciento del volumen de negocios total de la empresa infractora en el ejercicio inmediatamente anterior al de imposición de la multa. [...]».

Se trata de una cuestión que abordaremos exponiendo brevemente la jurisprudencia recaída sobre el indicado precepto para, constatada la ausencia de doctrina sobre la cuestión que nos ocupa, adentrarnos acto seguido en la interpretación de la mencionada expresión legal.

A/ La jurisprudencia sobre la interpretación del artículo 63.1 de la LDC .

En interpretación del artículo 63.1 de la Ley 15/2007, de 3 de julio, de Defensa de la Competencia nos hemos pronunciado en diversas ocasiones, entre las que cabe destacar la STS de 29 de enero de 2015 (rec. 2872/2013), en la que aclaramos, entre otros aspectos, que el porcentaje en él previsto -y los contemplados en el resto de letras del apartado 1º- marcan «los límites para la imposición de las sanciones en cada una de las tres categorías de infracciones no en cuanto "umbral de nivelación" sino en cuanto cifras máximas de una escala de sanciones pecuniarias en el seno de la cual ha de individualizarse la multa. Se trata de cifras porcentuales que marcan el máximo del rigor sancionador para la sanción correspondiente a la conducta infractora que, dentro de la respectiva categoría, tenga la mayor densidad antijurídica. Cada uno de esos tres porcentajes, precisamente por su cualidad de tope o techo de la respuesta sancionadora aplicable a la infracción más reprochable de las posibles dentro de su categoría, han de servir de referencia para, a partir de ellos y hacia abajo, calcular la multa que ha de imponerse al resto de infracciones»(FJ 5º).

También hemos determinado que cuando el artículo 63.1 LDC emplea la noción de "volumen de negocios total" se está refiriendo al de todas las actividades económicas y no solamente al del ámbito de la actividad en el que se ha producido la infracción - STS de 29 de enero de 2015 (rec. 2872/2013), FJ 8º-.

En lo concerniente al elemento temporal, hemos tenido oportunidad de señalar que, como claramente se desprende de la ley, el "volumen de negocios total" a considerar es el del ejercicio inmediatamente anterior al de la imposición de la sanción, y no el de los ejercicios en los que la infracción tuvo lugar, como venía aplicando la Administración con anterioridad, conforme a las pautas sentadas en la Comunicación de 6 de febrero de 2009, de la Comisión Nacional de la Competencia, sobre la cuantificación de las sanciones derivadas de infracciones de los artículos 1, 2 y 3 de la Ley 15/2007, y de los artículos 81 y 82 del Tratado de la Comunidad Europea (actuales 101 y 102 del TFUE) - SSTS de 30 de enero de 2015 (rec. 2793/2013), FJ 2º in fine ,y de 16 de febrero de 2015 (rec. 4182/2012 y 940/2012), FJ 7º-.

Además, en cuanto al citado ámbito temporal, hemos precisado en las SSTS de 30 de diciembre de 2020 (rec. 4038/2019) y de 19 de enero de 2021 (rec. 4803/2019), que «la referencia al "ejercicio inmediatamente anterior al de imposición de la multa" lo es al ejercicio completo más próximo (inmediatamente anterior) al de imposición de la sanción en el que la empresa haya mantenido su actividad mercantil»(FJ 3º), dando así respuesta a aquellos casos en los que, por haber sido adquirida la infractora por otra empresa, no existía actividad económica en el ejercicio anterior al de la resolución sancionadora y, por tanto, el volumen de negocio en dicho periodo era nulo.

Sin embargo, como advertía el auto de admisión, no se ha planteado hasta el momento la cuestión sobre cómo debe interpretarse la mención legal al "ejercicio inmediatamente anterior al de imposición de la multa"cuando, como sucede en este caso, el ejercicio social de la infractora no coincide con el año natural. En particular, el debate se plantea en el sentido de discernir si la noción de "ejercicio" que emplea la ley se refiere al año natural anterior -tesis de la Administración demandada- o al ejercicio social, coincida éste o no con el año natural -tesis de la recurrente-.

Por último, hemos de resaltar que la sentencia de instancia recurrida afirma que el procedimiento de cuantificación de la sanción y el utilizado en los casos de TOYOTA, HONDA y NISSAN -citados por la recurrente por habérseles aplicado el mismo procedimiento que califica de ilegal-, ha sido validado en las correspondientes sentencias dictadas por el mismo tribunal de instancia en los respectivos recursos, respecto de las que el Tribunal Supremo ha desestimado los recursos de casación interpuestos.

No obstante, examinadas las correspondientes sentencias de esta Sala del Tribunal Supremo, observamos que ninguna de las sentencias recaídas en los recursos de casación relativos a Toyota, Honda y Nissan abordan la cuestión relativa a cómo debe interpretarse la mención legal al "ejercicio inmediatamente anterior". Tampoco las sentencias de la Audiencia Nacional trataron este específico interrogante, cuyas referencias reseñamos a continuación: STS de 07/06/2021 (rec. 5428/2020) y SAN 27/12/2019 (rec. 624/2015) respecto de Nissan, STS de 17/09/2021 (rec. 5409/2020) y SAN de 19/12/2019 (rec. 666/2015) respecto de Honda y STS de 01/12/2021 (rec. 7267/2020) y SAN de 23/12/2019 (rec. 689/2015) respecto de Toyota.

B/ La interpretación de la expresión "ejercicio inmediatamente anterior al de imposición de la multa".

A continuación, ante la ausencia de jurisprudencia sobre esta cuestión, abordaremos la interpretación de la expresión "ejercicio inmediatamente anterior al de imposición de la multa", recogida en el artículo 63.1 de la LDC, empleando los diferentes criterios interpretativos que prevé el artículo 3 del Código Civil.

1.- La interpretación literal.

La respuesta al interrogante casacional debe partir, en primer lugar, de la propia literalidad del precepto, es decir, del sentido propio de sus palabras, siendo oportuno recordar, como decíamos en la ya citada STS de 29 de enero de 2015 (rec. 2872/2013), que «en la interpretación de las normas legales, cuando éstas incorporan sus propias opciones de política legislativa, los tribunales deben respetar -salvo que incluyan elementos de inconstitucionalidad- los juicios o consideraciones, explícitas o implícitas, que el propio legislador haya efectuado sobre la proporcionalidad de aquellas opciones. Es la ley la que marca, por ejemplo, los valores máximos y mínimos de la escala de multas y, repetimos, salvo que en esos valores o porcentajes se pudieran apreciar factores que induzcan al planteamiento de una cuestión de inconstitucionalidad, el juicio de proporcionalidad que incorporan los correlativos preceptos ya queda hecho por el propio Legislador y a él hay que atenerse. Criterio extensible al resto de elementos configuradores del precepto [...]»(FJ 8º).

Pues bien, de la simple lectura del artículo 63.1.c) LDC constatamos, en primer lugar, que el legislador optó por emplear el término "ejercicio" que, según la sexta acepción del Diccionario de la Real Academia Española (DRAE), especialmente relevante a nuestros efectos, consiste en: «[...] 6. m. Período de tiempo, normalmente un año, en que una institución o empresa dividen su actividad económica. [...]».

Por su lado, en lo que aquí interesa, "año" es definido por el DRAE como: «[...] 2. m. Período de doce meses, a contar desde el día 1 de enero hasta el 31 de diciembre, ambos inclusive. [...] 3. m. Período de doce meses, a contar desde un día cualquiera. [...]».

Mientras que "año natural" es, siempre según el DRAE: «1. m. Tiempo que transcurre entre el uno de enero y el treinta y uno de diciembre».

Se constata, por tanto, que los términos "ejercicio" y "año natural" no son equivalentes puesto que mientras ambos se refieren, en general, a un periodo de tiempo de doce meses, el año natural siempre transcurre entre el 1 de enero y el 31 de diciembre, mientras que el ejercicio puede coincidir o no con dicho periodo.

En este punto, es relevante añadir que cuando el artículo 63.1 de la LDC emplea el concepto "ejercicio", lo hace como parámetro temporal de otra noción -el volumen o cifra de negocios- que tiene una marcada naturaleza mercantil pues se trata de uno de los conceptos contables que, según el artículo 35.2 del Código de Comercio, deben informarse de manera separada en la cuenta de pérdidas y ganancias que integran las cuentas anuales obligatorias.

Ello permite considerar, prima facie,que cuando el legislador emplea el término "ejercicio", en lugar de "año" o "año natural", lo hace de forma consciente y en coherencia con la terminología de la normativa mercantil que, al admitir que la estructura temporal de la actividad económica de las empresas no coincida con el año natural, lo que deberá constar en los estatutos de la sociedad (vid.el artículo 26 del Real Decreto Legislativo 1/2010, de 2 de julio, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de Sociedades de Capital, y el artículo 125 del Real Decreto 1784/1996, de 19 de julio, por el que se aprueba el Reglamento del Registro Mercantil), no emplea dicha expresión -el de año o año natural-, sino el más específico de ejercicio social o, simplemente, ejercicio (vid. artículo 34 del Código de Comercio) .

2.- La interpretación contextual.

Una perspectiva histórica y sistemática nos conduce a la misma conclusión. Debemos señalar, en este sentido, que el artículo 10.1 de la derogada Ley 16/1989, de 17 de julio, de Defensa de la competencia, al contemplar el régimen sancionador en esta materia, disponía: «1. El Tribunal podrá imponer a los agentes económicos, empresas, asociaciones, uniones o agrupaciones de aquellas que, deliberadamente o por negligencia, infrinjan lo dispuesto en los artículos 1, 6 y 7, o dejen de cumplir una condición u obligación prevista en el artículo 4.2, multas de hasta 150.000.000 de pesetas, cuantía que podrá ser incrementada hasta el 10 por 100 del volumen de ventas correspondiente al ejercicio económico inmediato anterior a la resolución del Tribunal».

La nueva ley efectuó relevantes modificaciones en el régimen sancionador que se justificaron en su preámbulo en los siguientes términos: «Finalmente, el título quinto recoge el régimen sancionador. En este ámbito, la Ley supone un importante avance en seguridad jurídica por cuanto realiza una graduación de las diversas infracciones previstas por la misma y aclara las sanciones máximas de cada tipo, fijadas en términos de un porcentaje del volumen de ventas totales de los infractores. Asimismo, se especifican los criterios que determinarán la multa concreta en cada caso, en línea con las tendencias actuales en el ámbito europeo. Además, se prevé la publicidad de todas las sanciones impuestas en aplicación de la Ley, lo que reforzará el poder disuasorio y ejemplar de las resoluciones que se adopten»(apartado II).

A la vista de ello, es reseñable, en primer lugar, que, entre las tendencias del ámbito europeo con las que la nueva ley se alinea según su preámbulo, se encontraba destacadamente el Reglamento (CE) n° 1/2003 del Consejo, de 16 de diciembre de 2002, relativo a la aplicación de las normas sobre competencia previstas en los artículos 81 y 82 del Tratado. El artículo 23.1 del Reglamento (CE) 1/2003, al regular las multas sancionadoras a imponer en su ámbito, hace mención expresa al "ejercicio social" por lo que, si dicha normativa europea inspiró en algún sentido al legislador nacional, ello solo confirmaría que la expresión del artículo 63.1 de la LDC se refiere al ejercicio social y no al año natural.

No obstante, hemos de prevenir que, como ya señalamos en la STS de 29 de enero de 2015 (rec. 2872/2013), aun cuando «los Estados miembros han de garantizar la ejecución de los artículos 101 y 102 del TFUE bajo los principios generales de efectividad y equivalencia (lo que implica aplicar las mismas normas sustantivas para calificar las conductas que tengan la dimensión y características a las que se refieren ambos), también lo es que ni el Reglamento 1/2003 ni el resto de la legislación de la UE regula o armoniza las cuestiones que atañen a los procedimientos y a las propias sanciones. En otras palabras, la Comisión Europea y las autoridades nacionales de competencia, aun cuando apliquen las mismas normas sustantivas, lo hacen con procedimientos y sanciones que -hasta este momento- no son objeto de una regulación armonizada. [...] Pese a que en la exposición de motivos de la Ley 15/2007, y con referencia a su título V, existe una alusión a las "tendencias actuales en el ámbito europeo", lo cierto es que la dicción del artículo 63 de la Ley 15/2007 diverge sensiblemente del artículo 23 del Reglamento 1/2003, hasta el punto de que se implanta en aquél la tipología diferenciada de las diversas infracciones (muy graves, graves o leves) y se asigna a cada una de ellas los intervalos correspondientes en términos de porcentajes del volumen de ventas total de los infractores»(FJ 6º).

Posteriormente, se dictó la Directiva (UE) 2019/1 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 11 de diciembre de 2018, encaminada a dotar a las autoridades de competencia de los Estados miembros de medios para aplicar más eficazmente las normas sobre competencia y garantizar el correcto funcionamiento del mercado interior, que emplea igualmente la noción de "ejercicio social" (véase el artículo 15).

Y, finalmente, las sentencias del Tribunal de Justicia de la Unión Europea citadas por la Abogacía del Estado, cuyo valor interpretativo de la legislación nacional hemos ponderado, en efecto, en la STS de 30 de diciembre de 2020 (rec. 4038/2019), no conducen sino al mismo desenlace que venimos exponiendo, dado que en ellas se hace mención explícita al «ejercicio completo de actividad económica normal durante un período de doce meses»,sin que se deduzca en modo alguno que ello deba identificarse con el año natural.

Al margen del Derecho de la Unión, es reseñable también que el preámbulo de la Ley de Defensa de la Competencia también indica que la nueva ley "aclara" las sanciones máximas de cada tipo -que, a partir de dicha fecha, vieron asignados diferentes porcentajes según se trataran de leves, graves o muy graves-, pero no se ofrece ningún elemento de convicción que permita pensar que la aclaración citada supone una alteración de la base de cálculo que en la anterior normativa venía vinculada al "ejercicio económico". Y, a pesar de que en la nueva ley se elimina el adjetivo "económico", cabe presumir, partiendo de las diferencias semánticas entre "ejercicio" y "año natural" ya expuestas, que, si el legislador hubiera tenido intención de modificar la delimitación del periodo al que debía referirse el volumen de negocios, fijándola en el "año natural", en vez de en el "ejercicio económico", habría empleado expresamente aquel concepto.

No en vano, el legislador ha optado por el año natural en otras normas sancionadoras como, por ejemplo, el artículo 203.5.c) de la Ley 58/2003, de 17 de diciembre, General Tributaria en la que se cuantifica la multa pecuniaria: «[...] de hasta el dos por ciento de la cifra de negocios del sujeto infractor en el año natural anterior a aquél en que se produjo la infracción, con un mínimo de 10.000 euros y un máximo de 400.000 euros, [...]».

3.- La interpretación teleológica.

Desde una perspectiva teleológica, afirmamos en la STS de 29 de enero de 2015 (rec. 2872/2013) que la utilización de una magnitud como el "volumen de negocios" para fijar porcentualmente, en función de ella, el máximo de las sanciones pecuniarias constituye «un factor expresivo de la capacidad económica del sujeto infractor y, en esa misma medida, apto para deducir de él la intensidad de la respuesta sancionadora en que consiste la sanción pecuniaria. [...] El volumen o cifra de negocios (o de facturación, o de ventas) es un dato o indicador contable que revela, repetimos, la capacidad y situación económica del sujeto infractor y, en esa misma medida, permite calcular a priori la máxima incidencia concreta que una sanción pecuniaria puede suponer para él»(FJ 8º).

En igual sentido, en la STS de 30 de diciembre de 2020 (rec. 4038/2019), FJ 3º, apreciamos que, aun cuando el porcentaje del volumen de negocios total que contempla el artículo 63.1 de la LDC opera como un límite superior del tramo de la sanción, a diferencia de su función como límite extrínseco o "umbral de nivelación" que deriva del Reglamento (CE) 1/2003, ello no impide que en ambos casos coincida el empleo de dicha cifra como muestra de la capacidad económica de la empresa infractora.

Verdaderamente, el ejercicio social delimita temporalmente el periodo o marco temporal en el que se mide o cuantifica la capacidad económica de la sociedad pues durante el mismo se desarrolla su actividad, constituye la referencia temporal para la formulación de las cuentas anuales, cuyo resultado contable refleja el beneficio o perdida obtenida y constituye la referencia temporal para determinar la base imponible del impuesto de sociedades.

En relación con estas consideraciones, no aprecia la Sala que el empleo del "año natural" resulte, en ningún sentido, un parámetro temporal más apto que el "ejercicio" para poner en evidencia dicha situación o capacidad económica de la empresa, que aconseje prescindir de la literalidad de la norma, más bien al contrario.

Así es, el "ejercicio social" es el período de tiempo fijado en los estatutos durante el cual la sociedad desarrolla su actividad y al término del cual deben formularse las cuentas anuales -los administradores formularán, en el plazo máximo de tres meses contados a partir del cierre del ejercicio social, las cuentas anuales, el informe de gestión y la propuesta de aplicación del resultado- ( artículos 253 y ss. de la Ley de Sociedades de Capital) , y coincide con el "ejercicio económico", concepto de naturaleza contable y fiscal que se refiere al periodo respecto del cual se determinan los resultados económicos mediante la formulación de las cuentas anuales y se liquidan las obligaciones tributarias del impuesto de sociedades.

No está de más recordar que, a efectos fiscales, el período impositivo del Impuesto sobre Sociedades coincide con el ejercicio económico de la entidad, salvo supuestos especiales, devengándose el impuesto el último día del periodo impositivo ( artículos 27 y 28 de la Ley 27/2014, de 27 de noviembre, del Impuesto sobre Sociedades), lo que resulta coherente con el hecho de que como contribuyentes del impuesto se contemple una variada tipología de entidades, con y sin personalidad jurídica propia ( artículo 7 de la Ley del Impuesto sobre Sociedades), respecto de las que aquella expresión -ejercicio económico- tiene significado propio e identificable contablemente, que para las sociedades de capital coincide con el ejercicio social.

Por consiguiente, aunque conceptualmente, ejercicio social y ejercicio económico no son exactamente lo mismo, pues el primero es un concepto de naturaleza mercantil y organizativa, vinculado al funcionamiento interno de la sociedad y a la rendición de cuentas ante los socios, mientras que el segundo es un concepto de naturaleza contable que se identifica con el período respecto del cual se determina el resultado contable y se liquidan las obligaciones fiscales del impuesto de sociedades, lo cierto es que coinciden temporalmente. En efecto, el período impositivo del Impuesto sobre Sociedades se anuda directamente al ejercicio económico de la entidad, que, a su vez, viene determinado por el ejercicio social fijado estatutariamente.

Por otro lado, desde la perspectiva de la planificación económica, financiera y fiscal de la empresa el ejercicio social constituye un elemento estructural relevante, dado que delimita aspectos económicos tan relevantes como el presupuesto anual, los objetivos de facturación y rentabilidad, la política de gastos e inversiones, los planes de tesorería o la ordenación de decisiones estratégicas empresariales -con la consiguiente incidencia que todo ello tiene en su volumen de ventas-, por lo que su consideración como periodo temporal de referencia para la cuantificación de las sanciones de multa a imponer en materia de competencia incide también en su previsibilidad y proporcionalidad.

Ciertamente, como sucede en este caso y apunta la resolución sancionadora, la diferente configuración del ejercicio social de las empresas infractoras puede suponer que el período de referencia para obtener la cifra de volumen de negocios no coincida exactamente para todas ellas. Ello no supone, empero, que se produzca, como afirma el Abogado del Estado, una discriminación en cuanto a la predeterminación normativa, puesto que a todas les resultará aplicable su ejercicio social, con independencia de que difieran en sus fechas de inicio y fin, ni ello resta eficacia alguna a los fines de prevención general y especial que justifican la norma sancionadora, porque precisamente el volumen de negocios del ejercicio social, en cuanto lapso temporal en el que se articula la actividad económica de las empresas, es plenamente hábil para revelar la capacidad económica de la infractora sin que, en todo caso, ello suponga un tratamiento más favorable a la infractora.

Por todo lo expuesto, entiende la Sala que cuando el artículo 63.1.c) de la Ley 15/2007, de 3 de julio, de Defensa de la Competencia alude al «ejercicio inmediatamente anterior al de imposición de la multa», debe entenderse que se está refiriendo al ejercicio social o económico, con independencia de que éste coincida o no con el año natural.

SÉPTIMO.- Respuesta a la cuestión de interés casacional.

De conformidad con las consideraciones expuestas en los apartados anteriores, esta Sala, dando respuesta a la cuestión de interés casacional planteada en este recurso de casación, que presenta interés casacional para la formación de jurisprudencia, declara lo siguiente:

El «ejercicio inmediatamente anterior al de imposición de la multa», al que alude el artículo 63.1.c) de la Ley 15/2007, de 3 de julio, de Defensa de la Competencia, debe interpretarse en el sentido de que se refiere al ejercicio social o económico de la infractora, con independencia de que dicho ejercicio coincida o no con el año natural.

OCTAVO.- Resolución del recurso de casación.

Por las razones expuestas, y de conformidad con la doctrina expuesta en el apartado anterior, procede que declaremos haber lugar al recurso de casación interpuesto por la representación procesal de Mazda Automóviles España, S.A., contra la sentencia de 24 de mayo de 2022, dictada por la Sección Sexta de la Sala de lo Contencioso-administrativo de la Audiencia Nacional, que desestimó el recurso contencioso-administrativo núm. 663/2015, que casamos y anulamos exclusivamente en cuanto confirma el cálculo de la sanción a partir del volumen de negocios total correspondiente al año natural 2014, debiéndose ordenar a la Comisión Nacional de los Mercados y la Competencia que recalcule la sanción en atención al ejercicio inmediatamente anterior al de la imposición de la multa, según la interpretación dada en esta resolución.

En este punto, debemos precisar que, dado que la resolución sancionadora es de fecha 23 de julio de 2015, el ejercicio relevante a estos efectos es el cerrado a 31 de marzo de 2015, pues se trata del inmediatamente anterior al de la resolución sancionadora.

Esta conclusión no se ve alterada por la circunstancia de que las cuentas anuales de dicho ejercicio, que la sociedad recurrente admite que habían sido formuladas por el órgano de administración antes de la fecha de la imposición de la sanción, no hubieran sido, hasta ese momento, auditadas ni aprobadas por la Junta General de Accionistas. Este es un criterio general que debe regir en interpretación literal del precepto legal, sea cual fuere el periodo temporal al que se extienda el ejercicio social, ya coincida o no con el año natural.

En efecto, la información relevante para el cálculo de la sanción se contiene en las cuentas anuales cuya formulación, conforme dispone el artículo 253 del texto refundido de la Ley de Sociedades de Capital, debe hacerse por los administradores de la sociedad en el plazo máximo de tres meses desde el cierre del ejercicio, constando que en este caso ya se encontraban elaboradas en el momento de la imposición de la sanción y no se ha negado que fueran auditadas y aprobadas por la Junta General de Accionistas con posterioridad.

Además, ha de tenerse en consideración, como señala la STS, Sala 1ª, de 11 de abril de 2023, rec. 4560/2019, el acuerdo de aprobación «no cumple ninguna función de "validación" de las operaciones en ellas reflejadas ni constituye una "confirmación" en el sentido de lo previsto en los arts. 1309 a 1313 del Código Civil »(FJ 4º.7). De modo que se trata de un acuerdo mediante el cual los socios toman conocimiento de las cuentas de la sociedad, carente de efectos jurídicos validatorios, que permite las mismas sean imputadas a la sociedad con las consecuencias legales a ello inherentes, como la presentación para su depósito en el Registro Mercantil (vid. artículo 280 de la Ley de Sociedades de Capital) , por lo que en caso de no aprobarse, el acuerdo habrá de limitarse a ello sin que pueda suponer la modificación de las cuentas que, en su caso, deberán ser de nuevo formuladas por los administradores.

Por todo lo expuesto, procede la estimación parcial del recurso contencioso-administrativo y, en consecuencia, el recálculo de la sanción impuesta a Mazda Automóviles España, S. A., atendiendo al ejercicio social inmediatamente anterior al de imposición de la multa, que se inició el 1 de abril de 2014 y finalizó el 31 de marzo de 2015, según la interpretación dada en el fundamento jurídico séptimo de esta resolución.

NOVENO.- Costas procesales.

De conformidad con lo dispuesto en el artículo 93.4 de la Ley reguladora de esta Jurisdicción, entendemos que no procede la imposición de las costas derivadas del recurso de casación a ninguna de las partes, debiendo abonar cada una las causadas a su instancia y las comunes por mitad.

Tampoco procede la imposición de las costas de la instancia, pues se han estimado parcialmente las pretensiones de la parte demandante ( artículo 139.1 de la LJCA).