Sentencia Contencioso-Administrativo 157/2023 Tribunal Superior de Justicia de Canarias . Sala de lo Contencioso-Administrativo, Rec. 511/2022 de 27 de abril del 2023

PRIMERO.- El objeto de este proceso es la pretensión anulatoria deducida por el Sindicato de Empleados Públicos de Canarias frente al Acuerdo adoptado por el Pleno del Ayuntamiento de Santa Lucía en sesión ordinaria celebrada el 27 de enero de 2022, mediante el que se desestima la impugnación efectuada el 17 de enero inmediatamente anterior contra la aprobación inicial del Presupuesto General del Ayuntamiento de Santa Lucía de Tirajana para 2022, así como contra la Plantilla de dicha Corporación Local.

SEGUNDO.- Ya hemos visto que en el suplico del escrito de contestación, la Sra. Letrada de los Servicios Jurídicos del Ayuntamiento de Santa Lucía interesó, con carácter principal, la estimación de la "excepción procesal alegada".

La objeción a que se refiere la demandada es desarrollada en estos términos en el escrito precitado:

"[...]

Que esta parte entiende que existe en el presente trámite procesal, carencia sobrevenida del objeto de la litis, de conformidad con lo previsto en el artículo 22 de la Ley de Enjuiciamiento Civil, aplicable con carácter supletorio en el proceso contencioso- administrativo, según la Disposición Final Primera de la Ley 29/1998 de 13 julio.

La parte actora formaliza la demanda contencioso- administrativa en impugnación del Acuerdo de 27.01.2022, adoptado por el Pleno del Ayuntamiento de Santa Lucía en sesión ordinaria, por el que se le desestima la impugnación realizada con fecha 17.01.2022, de la aprobación inicial del Presupuesto General del Ayuntamiento de Santa Lucía de Tirajana para el ejercicio económico 2022, así como la impugnación formulada contra la Plantilla. Pues bien, en el trámite procesal de la presente contestación a la demanda, el acto impugnado está ejecutado, dada cuenta que, en sesión ordinaria celebrada el 24 de noviembre de 2022 se acuerda la Aprobación inicial del Presupuesto General del Ayuntamiento de Santa Lucía para el año 2023, así como la Plantilla Orgánica del Ayuntamiento de Santa Lucía para el citado año.".

A tal óbice contesta así el SINDICATO DE EMPLEADOS PÚBLICOS DE CANARIAS:

"No podemos compartir, tal y como pretende la Administración demandada, que exista en el presente caso carencia sobrevenida del objeto de la litis, pues ésta parte actora no ha dejado de tener interés legítimo en obtener la tutela judicial pretendida, ni se han satisfecho fuera del proceso las pretensiones mantenidas en la presente litis, toda vez que el hecho de que la Corporación Local demandada haya continuado con los trámites de aprobación del Presupuesto General y la Plantilla, a pesar de la existencia de su impugnación, no conlleva que este procedimiento judicial deba finalizar sin el dictado de la correspondiente Sentencia, ya que ello sería tanto como decir que cualquier impugnación de cualquier acto administrativo quedaría sin sanción por el mero hecho de que la Administración no suspenda sus efectos o la tramitación administrativa correspondiente durante la sustanciación del pertinente procedimiento judicial, haciendo añicos el derecho a la tutela judicial efectiva del impugnante, motivo por el cual interesamos de la Sala que proceda a la desestimación de la cuestión previa planteada de contrario, al no darse los presupuestos necesarios para considerar de aplicación la carencia sobrevenida de objeto alegada por el Ayuntamiento de Santa Lucía de Tirajana.".

La claridad de la réplica objeto de transcripción en el párrafo anterior es sólo comparable con el acierto de que goza su contenido, de ahí que basta con hacer propias, como efectivamente hacemos, tales certeros argumentos para desestimar esta suerte de causa de inadmisión invocada por la demandada.

TERCERO.- En cuanto al fondo, la primera de las cuestiones que plantea la actora es resumida a cabalidad en su escrito de conclusiones, en el que puede leerse:

"En aras del principio de economía procesal, se dan por reproducidos los hechos consignados en nuestro escrito de demanda.

De la prueba desplegada por la parte actora, así como del propio expediente administrativo, queda acreditada la actuación arbitraria y contraria a Derecho de la Administración demandada, pues a la vista del expediente administrativo quedan corroboradas las causas de nulidad de pleno derecho alegadas en nuestro escrito de demanda, según se expondrá a continuación.

I. - FALTA DE COMPETENCIA DEL EMPLEADO PÚBLICO QUE EMITE EL INFORME PROPUESTA DE FECHA 08.11.2021, Y EL INFORME JURÍDICO DE FECHA 25.01.2022.

A) El Acuerdo de fecha 27.01.2022, adoptado por el Pleno del Ayuntamiento de Santa Lucía en sesión ordinaria, por el que se desestima la impugnación realizada con fecha 17.01.2022, de la aprobación inicial del Presupuesto General del Ayuntamiento de Santa Lucía de Tirajana para el ejercicio económico 2022, así como la impugnación formulada contra la Plantilla de dicha Corporación Local, debe ser declarado nulo de pleno derecho, de conformidad con lo establecido en el artículo 47 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas (LPAC), al haberse dictado por órgano manifiestamente incompetente por razón de la materia o del territorio, y prescindiendo total y absolutamente del procedimiento legalmente establecido, toda vez que el Informe jurídico de fecha 25.01.2022, emitido por el Jefe de Servicio de Recursos Humanos del Ayuntamiento de Santa Lucía de Tirajana (folios 103-106 EA), vulnera lo dispuesto en el artículo 172.1 del Real Decreto 2568/1986, de 28 de noviembre, por el que se aprueba el Reglamento de Organización, Funcionamiento y Régimen Jurídico de las Entidades Locales, resultando que dicho Informe no ha sido emitido por el titular de la Jefatura del Servicio de Recursos Humanos, sino que ha sido emitido por un funcionario interino que ocupa temporalmente el puesto de Jefe de Servicio de RRHH a través de la figura de la atribución temporal de funciones, en virtud de Decreto n° 6703, de 12.08.2021, el cual ha sido anulado por Sentencia n° 33/2022, de fecha 09.02.2022, dictada por el Juzgado de lo Contencioso-Administrativo Número Cuatro de Las Palmas de Gran Canaria, en el seno del Procedimiento Abreviado n° 302/2021 (DOCUMENTO N° 16, de la demanda), confirmada mediante Sentencia n° 329/2022, de fecha 01.06.2022, dictada por la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso- Administrativo en el seno del recurso de apelación n° 70/2022.

El Decreto n° 6703, de 12.08.2021, mediante el cual se nombra Jefe de Servicio de Recursos Humanos a Don Romeo, funcionario interino, también procedía a dejar sin efecto la atribución temporal de funciones del puesto de Adjunto/a Jefe/a de Servicio de Recursos Humanos concedida a Doña Olga en virtud de Decreto número 4827 de 24 de julio de 2020, todo ello en cumplimiento de la Sentencia número 67/2021 recaída en el Procedimiento Abreviado número 290/2020, seguido ante el Juzgado de lo Contencioso- Administrativo Número Uno de esta ciudad, que declaró la nulidad de pleno derecho del Decreto número 4827 de 24 de julio de 2020.

La infracción aquí denunciada tiene una incidencia relevante en este procedimiento a la vista del expediente administrativo, pues constan hasta cinco Informes emitidos por Don Romeo en su condición de Jefe de Recursos Humanos durante la tramitación del expediente administrativo, a saber:

- Informe Propuesta de fecha 08.11.2021, en relación a las dotaciones que deben hacerse en el Capítulo 1 del presupuesto municipal para gastos de personal correspondientes al ejercicio 2022: folios 2-8.

- Informe Propuesta de fecha 30.11.2021, en relación a la plantilla orgánica del personal funcionario, laboral y eventual para el año 2022: folios 38-44, y 66-83.

- Informe Propuesta de fecha 01.12.2021, en relación a las dotaciones que deben hacerse en el Capítulo 1 del presupuesto municipal para gastos de personal correspondientes al ejercicio 2022: folios 45-65.

- Informe de fecha 25.01.2022 en relación a la reclamación formulada por SEPCA contra la aprobación inicial del Presupuesto General y la Plantilla para el ejercicio 2022: folios 103-106.

A la vista de la declaración de nulidad del nombramiento del Sr. Romeo, debemos colegir que los Informes emitidos por dicho funcionario interino durante la tramitación de la aprobación del Presupuesto General y la Plantilla del Ayuntamiento de Santa Lucía de Tirajana para el año 2022 no sean válidos a los efectos de sustentar la decisión adoptada por la Corporación Local y, por tanto, la ausencia de los preceptivos informes debería conllevar la nulidad de pleno derecho del acto impugnado.".

Agregando la entidad actora a renglón seguido que no comparte "la interpretación que realiza la Administración demanda respecto a los efectos de las Sentencias que revocaron el nombramiento del Sr. Romeo, pretendiendo que los mismos sean los propios de la anulabilidad, pues dicha interpretación implica que los actos administrativos emitidos por un funcionario interino cuyo nombramiento ha sido declarado no conforme a Derecho, extiendan sus efectos más allá del momento en que se produjo su fallido nombramiento, hecho que, por ejemplo, no se produjo con la Sentencia que declaró la nulidad del nombramiento de la Adjunta a la Jefatura de Recursos Humanos, habiéndose conculcado en ambos casos los mismos preceptos legales y declarándose en ambos casos que la atribución temporal de funciones concedida no cumplía las exigencias legales. Esto conllevaría una cierta desnaturalización de las Sentencias recaídas, la cual se está produciendo de hecho actualmente dado que la Administración demandada no ha procedido al cumplimiento de la Sentencia que revoca el nombramiento del Sr. Romeo, quien sigue ostentando a día de hoy el puesto de Jefe de Servicio de Recursos Humanos, emitiendo Informes Jurídicos a pesar de haberse revocado judicialmente la atribución temporal de funciones concedida.

B) En relación con la irregular utilización del mecanismo de la atribución temporal de funciones por parte del Ayuntamiento de Santa Lucía de Tirajana -prosigue la dirección letrada de la demandante- ya se han pronunciado tanto la Sala de lo Contencioso-Administrativo del TSJC, como diversos Juzgados de lo Contencioso-Administrativo de Las Palmas, pudiendo citarse al respecto, entre otras, las siguientes resoluciones judiciales:

- Sentencia n° 67/2021, de fecha 17.03.2021, dictada por el Juzgado de lo Contencioso-Administrativo n° 5 en el seno del Procedimiento Abreviado n° 336/2020, confirmada mediante Sentencia n° 300/2021, de fecha 14.06.2021, dictada por la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del TSJC.

- Sentencia n° 66/2021, de fecha 18.03.2021, dictada por el Juzgado de lo Contencioso-Administrativo n° 3 en el seno del Procedimiento Abreviado n° 324/2020.

- Sentencia n° 97/2021, de fecha 26.04.2021, recaída en el Procedimiento Abreviado número 290/2020 seguido ante el Juzgado de lo Contencioso-Administrativo n° 1 de esta ciudad.

- Sentencia n° 174/2021, de fecha 04.06.2021, dictada por el Juzgado de lo Contencioso-Administrativo n° 2 en el seno del Procedimiento Abreviado n° 136/2021.

- Sentencia n° 250/2021, de fecha 11.10.2021, dictada por el Juzgado de lo Contencioso-Administrativo n° 5 en el seno del Procedimiento Abreviado n° 188/2021, posteriormente confirmada mediante Sentencia n° 77/2022, de fecha 15.02.2022, dictada por la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso- Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Canarias.

- Sentencia de fecha 13.10.2021, dictada por el Juzgado de lo Contencioso- Administrativo n° 4 en el Procedimiento Abreviado n° 180/2021, confirmada por Sentencia n° 171/2022, de fecha 23.03.2022, dictada por la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Canarias.

- Sentencia n° 12/2022, de fecha 10.01.2022, dictada por el Juzgado de igual clase n° 3 en el Procedimiento Abreviado n° 220/2021.

- Sentencia n° 26/2022, de fecha 09.02.2022, dictada por el Juzgado de lo Contencioso-Administrativo n° 5 en el seno del Procedimiento Abreviado n° 289/2021.

C) A ello habría que añadir, que careciendo de validez jurídica tanto el Informe Propuesta de fecha 08.11.2021, como el Informe Jurídico de fecha 25.01.2022, emitidos por el Jefe de Servicio de Recursos Humanos, que sirven de fundamento a la decisión desestimatoria adoptada en los Acuerdos impugnados, debemos alegar la absoluta falta de motivación de ambos Acuerdos plenarios impugnados, incurriendo dicha actuación administrativa en causa de nulidad de pleno derecho prevista en el artículo 47.1.a) de la LPAC por infracción de lo dispuesto en el artículo 35.1.b) de dicho texto normativo.".

CUARTO.- Naturalmente, el parecer de la demandada en esta materia es diametralmente opuesto al de la actora.

Así, razona que "la Jefatura de RRHH es el funcionario competente materialmente teniendo pleno valor jurídico acorde con el artículo 70.2 de ley 39/2015 en relación con el artículo 172 del Real Decreto 2568/1986, de 28 de noviembre que no establece que el informe tenga que ser emitido por el titular del órgano, sino por el Jefe de Dependencia, en base a ello los informes propuestas de 08.11.2021 y

25.01.2022 son emitidos por la persona que ejercía las funciones de la Jefatura del Departamento de Recursos Humanos, pero es más, y en base al artículo 58.2 LMC existe una conformidad implícita, aprobada por el Pleno Municipal sin que conste en el expediente administrativo acto alguno que contradiga o indique objeción a la validez de los informes emitidos por el Jefe de Servicio de RRHH.

Cuestión distinta -advierte la dirección letrada del Ayuntamiento- es que la atribución temporal de funciones de dicho Jefe de Servicio haya sido declarada anulable por Sentencia del Juzgado de lo Contencioso Administrativo número Cuatro de Las Palmas de Gran Canaria de 9 de febrero de 2022 dictada en el Procedimiento Abreviado 302/2021, pero ello no significa la anulabilidad de los actos administrativos emanados de ella, esto es, la declaración de anulabilidad de la atribución temporal de funciones del Jefe de Servicio de RRHH no lleva consigo de manera automática la invalidez de los actos emanados de ella, puesto que los informes propuestas emitidos para la tramitación del expediente impugnados de contrario, el de 18.11.2021 y el del 21.01.2022, están refrendadas y convalidadas por el Ayuntamiento Pleno con la aprobación definitiva de los Presupuestos, teniendo en cuenta además que el Informe Propuesta de las dotaciones para el capítulo I las hace el jefe de servicio de Recursos Humanos pero el Informe Propuesta de los presupuestos Generales del Ayuntamiento de Santa Lucía lo hace la Intervención Municipal. Con más inri, tal y como se ha citado, la Sentencia del Juzgado de lo Contencioso Administrativo número Cuatro de Las Palmas de Gran Canaria de 9 de febrero de 2022 dictada en el Procedimiento Abreviado 302/2021 declara la ANULABILIDAD de la Atribución Temporal de Funciones del Jefe de Servicios del Departamento de Recursos Humanos; por todo ello, en el caso que nos ocupa, los informes emitidos por la Jefatura de Servicio de RRHH de 18.11.2021 y de 21.01.2022 en los que basa la parte contraria la impugnación tienen pleno valor jurídico dado los efectos ex nunc de la declaración de anulabilidad.".

QUINTO.- Pues bien, si se lee con algún detenimiento la Sentencia que invalida el polémico nombramiento del Jefe de Servicios del Departamento de RRHH no cabe sino concluir que tal resolución judicial, dictada el 9 de febrero de 2022 por el Juzgado de lo Contencioso Administrativo número Cuatro de Las Palmas de Gran Canaria, no declara la nulidad de pleno derecho del Decreto que tal nombramiento instituyó, de modo que, bajo ninguna interpretación autorizada de nuestro Ordenamiento Jurídico, la referida sentencia es susceptible de producir esos efectos retroactivos que defiende la actora, por lo que este motivo del recurso ha de ser desestimado.

SEXTO.- El segundo y último motivo de la presente impugnación jurisdiccional gravita en torno a la negociación de la actuación administrativa recurrida, cuya ausencia -la de la negociación- proclama sin ambages la entidad recurrente.

Literalmente dice:

"El Acuerdo de fecha 27.01.2022, adoptado por el Pleno del Ayuntamiento de Santa Lucía en sesión ordinaria, por el que se desestima la impugnación realizada con fecha 17.01.2022, de la aprobación inicial del Presupuesto General del Ayuntamiento de Santa Lucía de Tirajana para el ejercicio económico 2022, así como la impugnación formulada contra la Plantilla de dicha Corporación Local, debe ser declarado nulo de pleno derecho, de conformidad con lo establecido en el artículo 47 de la LPAC, al haberse dictado prescindiendo total y absolutamente del procedimiento legalmente establecido, al haberse vulnerado los artículos 28.1 y 37.1 de la Constitución Española, en relación con lo dispuesto en el art. 33.1 del Real Decreto Legislativo 5/2015, de 30 de octubre, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley del Estatuto Básico del Empleado Público (EBEP), ante la ausencia de negociación colectiva durante el trámite de negociación del Presupuesto y Plantilla Orgánica abierto por el Ayuntamiento de Santa Lucía de Tirajana, infracción que queda constatada al analizar el iter procedimental siguiente:

MGN de fecha 16.11.2021: La Administración reconoce no haber aportado la documentación requerida, aportando sólo en ese acto el Informe Propuesta del Jefe de Servicio de Recursos Humanos de fecha 08.11.2021, y la plantilla del año 2021.

MGN de fecha 19.11.2021: No se produce debate alguno sobre este punto, ni se entrega la documentación requerida.

MGN de fecha 30.11.2021: La Administración deja constancia de que no va a entregar la documentación requerida y procede a la aprobación inicial del Presupuesto y la Plantilla Orgánica.

La lectura de las Actas de las MGN de fechas 16.11.2021, 19.11.2021 y 30.11.2021, revelan que no ha habido ninguna negociación respecto al Capitulo I del Presupuesto Municipal y la Plantilla Orgánica, denegándose sistemáticamente a la representación sindical de Sepca la documentación requerida en cada una de las reuniones, negándose la Administración a debatir las cuestiones planteadas por la representación sindical de Sepca, alegando que no iba a entregar la documentación al no ser objeto de negociación las cuestiones planteadas por dicho Sindicato, actuación que revela la mala fe en la negociación de la Corporación Local.

Tal y como puede constatarse con la lectura de las Actas de la MGN, la representación de SEPCA ha mantenido que la Administración no ha facilitado la información necesaria para llevara cabo una negociación en condiciones de igualdad, limitándose a facilitar el Informe Propuesta de fecha 08.11.2021 y la plantilla orgánica del año 2021, con la peregrina excusa de que no se iban a producir cambios en la plantilla para el año 2022, incumpliendo así lo dispuesto en el artículo 168 del Real Decreto Legislativo 2/2004, de 5 de marzo, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley Reguladora de las Haciendas Locales.

Pero es más, la labor obstruccionista de la Administración queda plasmada incluso en un momento posterior a la celebración de las MGN, pues durante el trámite de exposición pública de la Aprobación inicial del Presupuesto y la Plantilla, la Corporación Local demoró la entrega del expediente durante 16 días naturales, pues habiéndose solicitado con fecha 26.11.2021, no es hasta el día 12.01.2022 cuando se hace entrega del citado expediente, restando sólo cinco días para la consulta y estudio de una extensa documentación.

Dicha actuación de la Corporación Local demandada conculca el derecho a la negociación colectiva, al impedir a la sección sindical de Sepca conocer la motivación del Capítulo I del Presupuesto y de la configuración de la plantilla municipal, y formular propuestas sobre una cuestión que afecta a las condiciones de trabajo y remuneración de los empleados públicos municipales, vulnerando el artículo 10.1 del Acuerdo Regulador de las Condiciones de Trabajo del Personal Funcionario del Ayuntamiento de Santa Lucía de Tirajana, así como el mismo artículo del Convenio Colectivo de personal laboral de la Corporación Local, publicado en el Anexo al BOP n° 89, de fecha 06.07.2007. Igualmente, dicha actuación va en contra de lo establecido en el artículo 10.4 del citado Acuerdo y Convenio Colectivo.

A la vista de lo anteriormente expuesto, esta parte considera que la actuación de la Administración demandada vulnera el derecho a la negociación colectiva, al impedir a la sección sindical de Sepca acceder a la información necesaria para elaborar correctamente sus propuestas y debatir la propuesta realizada por la Administración en las MGN convocadas al efecto, por lo que la actuación de la Administración demandada -finaliza ya la dirección letrada de la entidad demandante- deberá ser sancionada con la nulidad de pleno derecho de los Acuerdos desestimatorios impugnados.".

SÉPTIMO.- Tampoco este segundo motivo puede ser estimado.

No es que a la Sala haya pasado desapercibido el nulo interés del Ayuntamiento en colmar ni satisfacer holgadamente los diversos requerimientos, peticiones, solicitudes, etc., formulados por el Sindicato actor. No. Es bien visible que lo sucedido es exactamente lo contrario. Pero de ahí a decir que ha habido ausencia de negociación... media un abismo.

Y en este sentido es importante traer a colación la Sentencia -firme- número 227/2022, de 3 de octubre de 2022, dictada en el Procedimiento Abreviado 166/2022 por el Juzgado de lo Contencioso Administrativo número Dos de Las Palmas de Gran Canaria, en la que, a proposito de esta misma cuestión, concluye la Sra. Magistrada:

"En el presente caso, consta que ha existido negociación. Así lo revela el contenido del propio expediente administrativo, sin que el hecho de que el sindicato demandante no esté de acuerdo con lo acordado, pueda servir de argumento para considerar que no ha existido negociación."

En resumidas cuentas, sin ser un ejemplo de cordialidad, el actuar municipal sometido a nuestra fiscalización jurisdiccional no esta aquejado de los graves vicios de orden jurídico que la actora le atribuye.

OCTAVO.- En cuanto a costas, la desestimación de la causa de inadmisión invocada por la demandada conduce a no hacer imposición de las costas causadas, de conformidad con lo prevenido en el art. 139.1 LJCA.

En su virtud, en nombre del Rey y en el ejercicio de la potestad de juzgar que, emanada del pueblo español, nos confiere la Constitución,