Primero.- Es objeto del presente recurso de apelación la Sentencia dictada el 10 de mayo de 2022 por el Juzgado de lo Contencioso-Administrativo núm. 34 de Madrid en los autos de procedimiento ordinario 402/2021, en los que se venía a impugnar la resolución del Coordinador del Distrito de Arganzuela del Excmo. Ayuntamiento de Madrid de fecha 19 de octubre de 2021, por la que se requiere a D. Luis Pedro la legalización de las obras ejecutadas sin licencia en la vivienda sita en calle Jaime el Conquistador núm. 2, 2º B, de esta capital, consistentes en el acondicionamiento de vivienda con cerramiento de terraza, cambio de ventanas, instalación eléctrica y de fontanería y ampliación del salón.
Se sustenta el pronunciamiento desestimatorio combatido en esta segunda instancia, en síntesis, previa exposición de las posiciones contrapuestas de los litigantes en la consideración de que, habiendo quedado incuestionada la ejecución de las obras a que hace referencia el expediente administrativo sin licencia, no consta probado que las mismas fueran ejecutadas por el anterior propietario y, en cualquier caso, por aplicación de lo dispuesto en el artículo 27.1 del Real Decreto legislativo 7/2015, de 30 de junio, por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley del Suelo y Rehabilitación Urbana y doctrina jurisprudencial interpretativa, el requerimiento de legalización y la orden de demolición deben entenderse con el actual propietario del inmueble, único legitimado y posibilitado para cumplir con lo ordenado, no estando los terceros de buena fe exentos de soportar las actuaciones materiales que sean lícitamente necesarias al efecto.
Segundo.- Frente a dicha Sentencia se alza en esta apelación D. Luis Pedro, a través de su representación procesal, aduciendo, resumidamente: que la referida resolución judicial se refiere a la construcción de unos cuartos trasteros que nada tienen que ver con las obras ejecutadas, datando el cerramiento de la terraza, además, de 2008 y encontrándose le recurrente indefenso ante esta situación, dado que se le está exigiendo que legalice unos obras que ni tan siquiera sabía que estaban paralizadas, por lo que se le veta el derecho de defensa; que D. Luis Pedro no era propietario de la vivienda cuando, supuestamente, se produjeron los hechos y el recurrente no era el encargado ni el obligado a solicitar la correspondiente licencia de obras, adquiriendo la vivienda sin tener conocimiento alguno de la posible existencia de alguna irregularidad, al no constar en el Registro de la Propiedad anotación alguna que haga referencia a las obras ilegales; que quien no ha cometido infracción alguna no puede ser sancionado, siendo el único responsable el vendedor, Comercializadora Rifenilco, S.L. que, además de ello, solicitó la legalización de la obra; y que no procede la imposición de las costas procesales, atendidas las dudas de hecho y de derecho existentes, no habiendo quedado al apelante más remedio que acudir a los Tribunales a defender su derecho a pesar de temer que la desestimación de sus pretensiones le puede infligir un daño económico de mayor entidad que el beneficio económico que obtendría de haber sido estimado el recurso, no siendo el Derecho una ciencia exacta que permita conocer de antemano y sin posibilidad de error cual será el desenlace del proceso.
Tercero.- A la pretensión revocatoria deducida en esta segunda instancia opone el Letrado del Excmo. Ayuntamiento de Madrid: que en su escrito de demanda la representación letrada del hoy apelante viene, básicamente, a reproducir la demanda presentada en su día ante el Juzgado, que desestimó acertadamente las pretensiones planteadas; que el relato de hechos contenido en el acta de inspección no ha quedado debidamente desvirtuado por la apelante, limitándose a controvertir los hechos denunciados y a criticar la actuación de los agentes denunciadas; y que opera en este ámbito el principio de subrogación legal del adquirente en las obligaciones urbanísticas del transmitente, por cuyo motivo los adquirentes de buena fe afectados por la ilegalidad de la edificación han de soportar las actuaciones materiales tendentes a la legalización y a la posterior demolición si no prosperase aquella, sin gozar de la protección que otorga el artículo 34 de la Ley Hipotecaria que protege el derecho real pero no la pervivencia de la cosa objeto del derecho cuando la misma ha de desaparecer por imponerlo así el ordenamiento jurídico; y que, en cuanto a las costas procesales, habiendo sido desestimadas las pretensiones de la parte actora era obligada la imposición de las mismas al recurrente, siendo inmodificable por la Sala la conclusión alcanzada por el juzgador de instancia en cuanto a la inexistencia de serias dudas de hecho o de Derecho.
Cuarto.- Así centrados los términos del debate en esta segunda instancia, la índole de las cuestiones suscitadas ante esta Sala -aconseja comenzar por recordar, con la STS 17 septiembre 2012 (casación 4119/2010) que forma parte del acervo del Derecho urbanístico español la diferenciación, en sede de disciplina urbanística, entre los llamados expedientes de reposición o restauración de la legalidad urbanística y los expedientes sancionadores que se incoan como consecuencia de la infracción urbanística cometida.
Como afirma la STS 4 noviembre 2002 (casación 11388/1998) " la vulneración del ordenamiento jurídico urbanístico, provoca, normalmente, dos tipos de consecuencias jurídicas de distinta naturaleza y tratamiento, tal como indica en el artículo 225 de la Ley del Suelo de 1976 y en el artículo 51 del Reglamento de Disciplina Urbanística , a saber, la adopción de medidas para la restauración del ordenamiento jurídico infringido y de la realidad material alterada a consecuencia de la actuación ilegal, que puede llegar, a conducir, en su caso, a la demolición de lo construido, y por otro lado, la imposición de sanciones cuando la actuación enjuiciada, además de ilegal, se halla adecuadamente tipificada como falta administrativa. La imposición de la sanción contemplada en función de la existencia y acreditación de infracción urbanística tipificada como falta, ha de materializarse a través del oportuno expediente sancionador con estricta observancia de las garantías esenciales propias de todo expediente sancionador.
Por otro lado, la plasmación de las medidas de restauración del orden jurídico urbanístico quebrantado -suspensión de las obras, demolición, etc.- requieren la única observancia de los trámites procedimentales contenidos en el artículo 184 de la Ley del Suelo de 1976 . Se trata, pues, de dos consecuencias jurídicas derivadas de un acto de naturaleza y tratamiento distintos y diferenciados". La coercibilidad de la norma urbanística se desdobla, así, en estos dos mecanismos conectados entre sí y compatibles [ STS 4 noviembre 2011 (casación 6288/2008) y las que en ella se citan], diferenciación conceptual entre una y otra tipología de expedientes que no puede quedar enturbiada por la mera eventualidad de que ambos puedan unificarse en un solo procedimiento formal y que, por lo que hace a las cuestiones aquí suscitadas, ha venido a mantener nuestro legislador autonómico.
En efecto, la Ley 9/2001, de 17 de julio, del Suelo de la Comunidad de Madrid mantiene el esquema conceptual expuesto, incluyendo en un mismo Título V, con la rúbrica "Disciplina Urbanística" dos Capítulos distintos destinados a contemplar y regular la adopción de medidas para la restauración del ordenamiento jurídico infringido y de la realidad material alterada a consecuencia de la actuación ilegal, que puede llegar, a conducir, en su caso, a la demolición de lo construido (Capítulo II, titulado "Protección de la legalidad urbanística" y comprensivo de los artículos 193 a 200), por un lado y, por otro, la eventual imposición de sanciones cuando la concreta actuación, además de ilegal, se encuentra tipificada como falta administrativa (Capítulo III, titulado "Infracciones urbanísticas y su sanción", comprensivo de los artículos 201 a 237).
Se trata de dos procedimientos netamente diferenciados en los que existe, asimismo, un diferente régimen de exacción de responsabilidad, desde el momento en que, como pusimos de manifiesto en nuestra Sentencia de 11 de enero de 2021 (apelación 671/2019) -cuya argumentación reproduce, precisamente, la aquí apelada- "a diferencia de lo que acontece en los procedimientos sancionadores, en los que tienen la condición de interesados tanto el promotor y el constructor de las obras como los técnicos facultativos y demás personas a que hace mención el artículo 205.1 de la Ley 9/2001, de 17 de julio -en cuanto eventuales responsables de las infracciones urbanísticas tipificadas en el referido Cuerpo legal- en los procedimientos de restablecimiento de la legalidad urbanística sustanciados con ocasión de la ejecución de obras realizadas sin licencia u orden de ejecución o sin ajustarse a las condiciones señaladas en ellas la condición de interesado se circunscribe al propietario y al promotor, pues son los directamente afectados por la orden de demolición que puede poner término a tal clase del procedimientos. El primero, claro está, por su propia condición de titular de la edificación afectada por la demolición -o, en su caso, del terreno sobre el que la edificación se alza, conforme a los principios que rigen la accesión ( artículos 358 y 359 del Código Civil)- y el segundo, por cuanto se trata de quien " decide, impulsa, programa y financia, con recursos propios o ajenos, las obras de edificación para sí o para su posterior enajenación, entrega o cesión a terceros bajo cualquier título", según la definición que, de promotor, ofrece el artículo 9.1 de la Ley 38/1999, de 5 de noviembre, de Ordenación de la Edificación, siendo frecuente en la práctica -aunque no necesario- la coincidencia de las figuras de promotor y de propietario.
Lo anterior, sin duda, justifica la disposición contenida en el artículo 195.1 de la Ley del Suelo de la Comunidad de Madrid, a cuyo tenor " Siempre que no hubieren transcurrido más de cuatro años desde la total terminación de las obras realizadas sin licencia u orden de ejecución o sin ajustarse a las condiciones señaladas en ellas, el Alcalde requerirá al promotor y al propietario de las obras o a sus causahabientes para que soliciten en el plazo de dos meses la legalización o ajusten las obras a las condiciones de la licencia u orden de ejecución", sin perjuicio de la eventual personación en el expediente de aquellas otras personas que puedan ser titulares de intereses legítimos, individuales o colectivos, que pudieran resultar afectadas por la resolución.
Tratándose del propietario o titular dominical la acción ha de entenderse con el propietario actual en los supuestos de formalización de negocios jurídicos traslativos del dominio del inmueble, por cuanto es quien tiene la efectiva posibilidad de acometer las actuaciones que procedan en orden a restablecer el orden urbanístico perturbado, ya mediante la legalización de las obras, ya mediante su demolición y, en tal sentido, nos hemos pronunciado en Sentencia de 31 de mayo de 2012 (recurso 267/2011) -cuya argumentación reproducen otras más recientes [por todas Sentencias de 20 de marzo de 2019 ( recurso 7/2018) y de 5 de junio de 2020 (apelación 1075/2018)]-, en la que exponíamos que " Como reiteradamente ha declarado esta Sección 2ª, en lo referente al principio de culpabilidad, ha de señalarse que supuestos como el presente la acción dirigida para restaurar la legalidad ha de entenderse con el propietario o poseedor actual, aún cuando no haya sido el responsable de las obras realizadas sin licencia, por cuanto solo él tiene la posibilidad de proceder a la restauración del orden urbanístico infringido. De forma que incluso en los supuestos de transmisión de la finca en la que se han realizado obras contrarias a la legalidad urbanística, será el nuevo propietario el que venga obligado a realizar las actividades necesarias para legalizar dichas obras o en supuesto de que dichas obras sean ilegalizables, o que no se haya procedido a su legalización será el propietario actual de la finca en cuestión el obligado a la demolición de dichas obras. Todo lo dicho anteriormente, ha de entenderse sin perjuicio de las acciones civiles que para reclamar el valor de las obras de demolición puedan tener los interesados. Se constituyen así las acciones de protección de la legalidad a modo de obligaciones "propter rem", que han de ser cumplidas por aquél que tiene la titularidad efectiva de la finca al momento de ejercitarse por la entidad pública las acciones que el ordenamiento jurídico le otorga para la protección de la legalidad. Y ello en virtud de operar en esta materia el principio de subrogación, en que el particularismo individual resulta indiferente, sin perjuicio como hemos dicho de las acciones civiles que pudieran ejercitarse. En conclusión en el expediente de protección de la legalidad, los propietarios vienen obligados a realizar las acciones tendentes a dicha restauración con independencia, de quién haya ejecutado las obras o quién las haya promovido, lo que no quiere decir que estos principios rijan en el seno del procedimiento sancionador, cuyos principios informantes son de una naturaleza jurídica distinta. Este principio estaba reconocido legislativamente en el artículo 22 del Texto refundido de la Ley del Suelo de 26 de Junio de 1.992 que regulaba la enajenación de fincas y deberes urbanísticos y según el cual la enajenación de fincas no modificará la situación de su titular en orden a las limitaciones y deberes instituidos por la legislación urbanística aplicable o impuestos, en virtud de la misma, por los actos de ejecución de sus preceptos. El adquirente quedará subrogado en el lugar y puesto del anterior propietario en los derechos y deberes vinculados al proceso de urbanización y edificación, así como en los compromisos que, como consecuencia de dicho proceso, hubiere contraído con la Administración urbanística competente, precepto este sustituido por el artículo 21 de la Ley 6/1998, de 13 de abril, sobre régimen del Suelo y valoraciones con igual contenido. Todo ello sin perjuicio de las acciones que pudieran corresponder al adquirente en relación con el anterior propietario, toda vez que el interés público propugna la restauración de la legalidad con independencia del actual poseedor del inmueble, es por ello por lo que el recurrente como actual propietario es el obligado a realizar las actuaciones de restauración de la legalidad urbanística. Por lo tanto la nueva adquisición de un inmueble, respecto del cual existe una orden de legalización y una orden de demolición incumplida, no supone una anulación de dicha orden y que deba seguirse un nuevo expediente con nuevo requerimiento de legalización de las obras. El nuevo propietario se coloca en el mismo lugar en que se encontraba el anterior asumiendo en este ámbito, la posición del anterior con sus obligaciones y sus cargas".
En el mismo sentido se ha pronunciado, con referencia a la normativa estatal que, como la autonómica aquí aplicable ( artículo 10 de la Ley 9/2001, de 17 de julio, del Suelo de la Comunidad de Madrid), viene a consagrar el principio de subrogación del nuevo titular en los derechos y deberes urbanísticos del anterior propietario la STS 14 julio 2016 (Casación 3670/2015) en la que, con relación a la alegada condición de la recurrente como tercera de buena fe y los posibles efectos que tal condición pudiera tener en orden a la demolición de lo ilegalmente construido, se expone, reproduciendo la argumentación de la Sentencia de esa Sala de 12 de mayo de 2006, que: " los terceros adquirentes del edificio cuyo derribo se ordena, o de sus elementos independientes, ni están protegidos por el artículo 34 de la Ley Hipotecaria , ni están exentos de soportar las actuaciones materiales que lícitamente sean necesarias para ejecutar la sentencia; su protección jurídica se mueve por otros cauces, cuales pueden ser los conducentes a dejar sin efecto, si aún fuera posible, la sentencia de cuya ejecución se trata, o a resolver los contratos por los que adquirieron, o a obtener del responsable o responsables de la infracción urbanística, o del incumplidor de los deberes que son propios de dichos contratos, el resarcimiento de los perjuicios irrogados por la ejecución. No están protegidos por el artículo 34 de la Ley Hipotecaria porque éste protege el derecho real, que pervive aunque después se anule o resuelva el del otorgante o transmitente; pero no protege la pervivencia de la cosa objeto del derecho cuando ésta, la cosa, ha de desaparecer por imponerlo así el ordenamiento jurídico. Y no están exentos de soportar aquellas actuaciones materiales porque el nuevo titular de la finca queda subrogado en el lugar y puesto del anterior propietario en sus derechos y deberes urbanísticos, tal y como establece el artículo 21.1 de la Ley 6/1998 y establecían, antes, los artículos 22 del Texto Refundido aprobado por el Real Decreto Legislativo 1/1992 y 88 del aprobado por el Real Decreto 1346/1976".
No pueden prosperar, en consecuencia, los argumentos vertidos por el apelante en esta segunda instancia -que, por otra parte y como afirma el Letrado del Excmo. Ayuntamiento de Madrid, son mera reproducción de los ya aducidos en el escrito de demanda-, careciendo por completo de relevancia el hecho de que las obras fueran realizadas por el anterior propietario del inmueble, así como la fecha de su ejecución cuando, como es el caso, nos encontramos ante un mero requerimiento de legalización en el que no es dable oponer la caducidad del ejercicio de las potestades de restablecimiento del orden urbanístico infringido.
Quinto.- Por lo que hace a la imposición al apelante de las costas procesales de la primera instancia, el motivo de impugnación que nos ocupa y las argumentaciones en que el indicado motivo se apoya aconsejan precisar, con la STS 22 abril 2002 (recurso 3799/1997) que " La condena en costas es un específico pronunciamiento del juez o tribunal que resuelve el proceso principal o un proceso incidental mediante el cual se establece el deber de una de sus partes de satisfacer los gastos que la contraparte o contrapartes han experimentado como consecuencia directa de su tramitación, además de los que ya de suyo está obligada a abonar, como generados por su propia intervención. Mediante la condena en costas el ordenamiento jurídico trata de equilibrar los perjuicios injustos que para quien tiene razón puede suponer el deber de defenderla en un proceso".
En parecidos términos se ha pronunciado el Tribunal Constitucional que, en STC 232/2007, de 5 de noviembre, puntualiza que " la condena en costas "no puede calificarse como una sanción"( STC 107/2006, de 3 de abril , FJ 2), sino como un mecanismo de distribución de los gastos que genera efectivamente la administración de justicia en el que entran en consideración los distintos intervinientes en el proceso, que en cuanto tales ejercitan su derecho a la tutela judicial. Se trata del "resarcimiento por los gastos originados por el proceso, contraprestación que se dirige, por un lado, a cubrir parcialmente los gastos de funcionamiento del servicio público de la justicia específicamente ocasionados y, por otro, a compensar a la contraparte del desembolso que le produce el ejercicio de su derecho a la tutela judicial" ( STC 107/2006, de 3 de abril , FJ 2)".
Pues bien, en el supuesto concreto sometido a nuestra consideración la Juez a quo se ha limitado a aplicar, al pronunciarse sobre las costas procesales, el criterio general del vencimiento objetivo que consagra en la actualidad el artículo 139.1 de la Ley jurisdiccional, en su nueva redacción dada por la Ley 37/2011, a cuyo tenor " En primera o única instancia, el órgano jurisdiccional, al dictar sentencia o al resolver por auto los recursos o incidentes que ante el mismo se promovieren, impondrá las costas a la parte que haya visto rechazadas todas sus pretensiones, salvo que aprecie y así lo razone, que el caso presentaba serias dudas de hecho o de derecho....", no siendo ya pertinente ni necesario, en orden a la imposición de las costas a uno de los litigantes, la apreciación de temeridad o mala fe en su actuación, como se venía a exigir anteriormente en el orden jurisdiccional en que nos encontramos.
Sobre las anteriores consideraciones lo siguiente que debemos notar, con la STC 25/2006, de 30 de enero (FJ 3), es que el deber de motivar la decisión sobre las costas procesales como exigencia constitucional derivada de los artículos 24.1 y 120.3 de la Constitución exige distinguir los casos en los que el sentido del pronunciamiento sobre costas viene impuesto ope legis de aquellos otros que en los que la condena en costas es fruto de una decisión adoptada por el órgano judicial dentro del ámbito de un margen de apreciación previsto por la norma.
En este segundo caso es cuando opera aquella exigencia de motivación derivada de los citados artículos 24.1 y 120.3 de la Constitución, exigencia de motivación que, en el caso del proceso contencioso-administrativo en primera o única instancia, encontraba plasmación específica en el artículo 139.1 de la Ley reguladora de esta Jurisdicción -en su redacción anterior a la reforma operada por la Ley 37/2011-, que permitía al Tribunal imponer las costas, "razonándolo debidamente", a la parte que sostuviera su acción o interpusiese los recursos con mala fe o temeridad y en este mismo sentido se ha pronunciado el Tribunal Supremo que, en STS 22 abril 2002 (recurso 3799/1997), expone que el criterio subjetivo impone " la necesidad de ponderar las circunstancias del proceso y las que constituyen sus antecedentes" y que " Esta necesidad, junto con el carácter extraordinario que la condena en costas comporta, exige que la resolución condenatoria se produzca con una suficiente motivación específica acerca de las razones que han llevado al Tribunal a apreciar aquellas circunstancias, salvo que las mismas puedan considerarse de carácter manifiesto o puedan deducirse directamente de la propia motivación de la sentencia en relación con la desestimación del recurso. Si así no ocurre, no bastará con la remisión al contenido del precepto, pues con ello se impedirá conocer las circunstancias en virtud de las cuales se ha apreciado la existencia de temeridad o de mala fe".
Por el contrario en aquellos otros supuestos en los que el legislador acoge la regla victus victori o del vencimiento objetivo, sin prever excepciones, no existe un margen de apreciación para que el órgano judicial decida por sí sobre la imposición de las costas, sino que, por imperativo legal, la única decisión que puede adoptar es la que la norma contempla. En estos casos afirma la STC 25/2006 citada que no existe un deber de motivación sobre la imposición de las costas procesales que vaya más allá de la motivación necesaria para estimar o desestimar las pretensiones que constituyan el objeto del concreto proceso, de cuyo resultado es consecuencia inescindible la decisión sobre las costas causadas ( accesorium sequitur principale).
El mismo razonamiento ofrecen las posteriores SSTC 107/2006, de 3 de abril (FJ 4); 9/2009, de 12 de enero (FJ 3); y 51/2009, de 23 de febrero (FJ 2).
Cabría añadir a la anterior argumentación que en supuestos en los que, como ahora acontece en el orden jurisdiccional contencioso-administrativo, la norma acoge el criterio de vencimiento objetivo y contempla eventuales excepciones, será la aplicación de los supuestos de excepción (esto es, la existencia de serias dudas de hecho o de derecho) y no de la regla general normativamente prevista (imposición de las costas a quien ve desestimadas sus pretensiones) lo que requiera de una motivación específica por parte del órgano judicial, siendo que en el caso sometido a nuestra consideración claro está que el órgano de instancia no reputó concurrentes ninguno de los supuestos de excepción anteriormente aludidos, en conclusión que esta Sala no puede sino compartir, a la vista de las cuestiones fácticas y jurídicas dilucidadas en el procedimiento judicial.
Sexto.- Las consideraciones que anteceden comportan, necesariamente, la desestimación del recurso de apelación interpuesto, con imposición al apelante de las costas procesales de la segunda instancia, en ausencia de circunstancias que justifiquen lo contrario y de conformidad con lo dispuesto en el artículo 139.2 de nuestra Ley jurisdiccional, si bien la Sala, haciendo uso de la facultad reconocida en el apartado cuarto del mismo Cuerpo legal, señala 2.000 euros (más el I.V.A. correspondiente) como cuantía máxima, por todos los conceptos enumerados en el art. 241.1 de la Ley 1/2000, de 7 de enero, de Enjuiciamiento Civil, en atención a la naturaleza y complejidad del asunto, la cuantía del presente recurso y la actuación profesional desarrollada.
Por todo lo cual y vistos los artículos citados y demás de general y pertinente aplicación,
