D. José Daniel Sanz Heredero
D. Juan Francisco López de Hontanar Sánchez
D. José Manuel Ruiz Fernández
D. Álvaro Domínguez Calvo
Dª. María de la Soledad Gamo Serrano
En la villa de Madrid, a veintiocho de septiembre de dos mil veintitrés.
Visto por la Sección 2ª de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid, compuesta por los Ilmos. Magistrados referenciados al margen, el recurso núm. 578/2020, interpuesto por D. Remigio, representado por D. Álvaro Carrasco Posada y defendido por D. Andrés Fornovi Herrero, sobre impugnación del acuerdo del Pleno del Excmo. Ayuntamiento de Alcobendas de 4 de septiembre de 2020, por el que se aprueba el Presupuesto General de dicho Ente Local para el ejercicio 2020, figurando como parte demandada el Excmo. Ayuntamiento de Alcobendas, representado por D. Ignacio Argos Linates y defendido por D. Martín Mayor Barba y siendo la cuantía indeterminada.
Ha sido Magistrada ponente la Ilma. Sra. Dª. María de la Soledad Gamo Serrano, quien expresa el parecer de la Sala.
Primero.- En fecha 24 de noviembre de 2020 D. Álvaro Carrasco Posada, en representación D. Remigio, interpuso recurso contencioso administrativo contra el acuerdo del Pleno del Excmo. Ayuntamiento de Alcobendas de 4 de septiembre de 2020, por el que se aprueba el Presupuesto General de dicho Ente Local para el ejercicio 2020, el cual fue admitido a trámite por Decreto de 18 de diciembre, reclamándose la remisión del expediente administrativo y emplazándose a la Administración demandada.
Segundo.- El 12 de mayo de 2021 se formalizó en tiempo y forma la demanda, en la que venían a exponerse, en síntesis, los siguientes motivos de impugnación: el 26 de junio de 2020 la Junta de Gobierno Local del Ayuntamiento de Alcobendas, en sesión extraordinaria y urgente y a propuesta del Coordinador General del Área de Administración Económica y Hacienda, aprobó el Proyecto de Presupuesto Municipal, Junta que se celebró sin la presencia de la Interventora General Municipal -quien, en aquel momento, ostentaba asimismo el puesto de Directora General del Área Económico Financiera- y en la que no se hizo valoración ni consideración alguna acerca del contenido del informe por ella emitido (Informe de Intervención 79/2020 de 25 de junio de 2020, que acredita y determina la insuficiencia de ingresos y, en consecuencia, evidencia el desequilibrio del entonces proyecto de presupuestos, a pesar de lo cual, fue denegada la retirada del proyecto solicitada por vocales del Grupo Popular hasta en dos ocasiones); el Pleno de la Corporación de 30 de julio de 2020 aprobó inicialmente el Presupuesto General Municipal para el ejercicio 2020 manteniendo en sus estados de ingresos las cifras previas al Informe 79/2020 de Intervención y sin adecuar las previsiones de ingresos -ni gastos- a la merma y desequilibrio derivado de los más de 11,4 millones de euros, siendo formulada en plazo reclamación por D. Remigio, que fue objeto de informe de Intervención por el que se remitía, en cuanto al fondo, al previo Informe 79/2020, a pesar de lo cual y sin ningún informe que valore ni sustente la decisión, se eleva Propuesta de rechazo de la reclamación, primero a la Comisión de Economía y luego al Pleno de la Corporación; ante tal propuesta de rechazo, el Grupo de Concejales del Partido Popular formuló al Pleno enmienda de sustitución a la totalidad, la cual fue rechazada, al igual que la reclamación, sin argumento alguno, siendo aprobado definitivamente el Presupuesto 2020; estableciendo el artículo 165.1.b del Texto Refundido de la Ley de Haciendas Locales la obligación de que en los estados de ingresos del Presupuesto figuren las estimaciones de los distintos recursos económicos a liquidar durante el ejercicio, en los Presupuestos que fueron aprobados mediante el acuerdo plenario impugnado no se incluyeron las estimaciones reales de los recursos económicos, cual formuló la Interventora General del Ayuntamiento sino que se presentaron, mantuvieron y aprobaron unas cifras irreales que enmascaran el real desequilibrio presupuestario, incurriendo en un no aparente pero real déficit que veta la posibilidad de su aprobación de conformidad con lo establecido en el artículo 165.4 del Texto Refundido, que dispone que cada uno de los presupuestos que se integran en el presupuesto general deberá aprobarse sin déficit inicial y con incumplimiento del principio de estabilidad en los términos previstos en la Ley 18/2001, General de Estabilidad Presupuestaria, por lo que el presupuesto debe de ser declarado nulo de pleno derecho a todos los efectos, retrotrayéndose las actuaciones, al objeto de corregir las vulneraciones denunciadas, debiéndose de confeccionar un nuevo presupuesto, de conformidad con el art. 47.1.d) de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas; además de ello el rechazo de la reclamación del Sr. Remigio no se sustenta en motivación alguna, procediéndose a la votación sin informe de Intervención General, con clara vulneración del principio de interdicción de la arbitrariedad de los poderes públicos, consagrado en nuestra Carta Magna de 1978 (artículo 9.3) y la obligatoriedad de la motivación de los actos administrativos, lo que lleva aparejada la nulidad del acto.
Tras invocar los fundamentos de derecho estimados pertinentes en apoyo de su pretensión terminaba solicitando la parte demandante en su escrito que, previos los trámites oportunos, se dictase en su día Sentencia por la que, con estimación del recurso contencioso-administrativo, se declare la nulidad del acuerdo impugnado, con imposición de las costas a la Administración demandada.
Tercero.- Del escrito de demanda se dio el oportuno traslado, formulando el Excmo. Ayuntamiento de Alcobendas, a través de su representación procesal -previa invocación, en trámite de alegaciones previas, de la falta de legitimación activa del recurrente, que fue desestimada por Auto de 20 de diciembre de 2021- escrito de contestación en el que venía a reproducirse la cuestión de la inadmisibilidad del recurso y a oponerse a las pretensiones deducidas de contrario y a interesar su desestimación por los razonamientos que, resumidamente, se exponen a continuación: al expediente al que puso término el acuerdo impugnado se incorpora el preceptivo informe de la Intervención de fecha 25 de junio de 2020, en el que se hace constar que "el presente proyecto de Presupuesto cumple con el principio de equilibrio y con los principios básicos de la técnica presupuestaria, pues existe un superávit corriente consolidado de 1.801.525,38 euros, como así se desprende de los estados por capítulos que se acompañan" y que el Proyecto no presenta déficit inicial, cumpliendo con lo previsto en el artículo 165.4 del Texto Refundido de la Ley Reguladora de las Haciendas Locales; asimismo, la Intervención municipal, en el informe precitado, alude a "la posible minoración de ingresos a consecuencia del COVID-19, con las implicaciones que pueda tener al cierre del ejercicio", no obstante lo cual concluye que el Presupuesto "contiene las previsiones racionales, para atender las obligaciones y derechos que se calculan reconocer y liquidar durante el correspondiente ejercicio para cada uno de los presupuestos que lo integran"; con carácter previo a la aprobación del Proyecto, se aporta al expediente el preceptivo "Informe de evaluación del cumplimiento del objetivo de estabilidad presupuestaria y límite de deuda, con motivo de la aprobación del Presupuesto General del Ayuntamiento de Alcobendas correspondiente al ejercicio 2020", en cumplimiento de lo dispuesto en el artículo 16.2 del Real Decreto 1463/2007, de 2 de noviembre, por el que se aprueba el Reglamento de la Ley de Estabilidad Presupuestaria en su aplicación a las Entidades Locales, y en la Ley Orgánica 2/2012, de 27 de abril, de Estabilidad Presupuestaria y Sostenibilidad Financiera, en el que se concluye que la Entidad local cumple con el objetivo de estabilidad presupuestaria vigente y con el límite de deuda pública vigente; siendo informadas por la Intervención las enmiendas formuladas por los diferentes Grupos políticos municipales, como paso previo a la aprobación inicial del Presupuesto general, tuvo lugar dicha aprobación inicial por acuerdo plenario de 30 de julio de 2020 publicándose el acuerdo y siendo sometido el expediente a información pública; formulada reclamación por D. Remigio, la Intervención emitió informe el 31 de agosto de 2020, remitiéndose a las conclusiones del suyo anterior de 25 de junio de 2020, en el que se insistía en el cumplimiento del "principio de equilibrio y de los básicos de la técnica presupuestaria"; por acuerdo de la Junta de Gobierno Local de 2 de septiembre de 2020 se resuelve rechazar la reclamación presentada por el ahora recurrente, Sr. Remigio, proponiendo al Pleno la aprobación definitiva del Presupuesto municipal, que tuvo lugar por acuerdo plenario de 4 de septiembre de 2020, que desestimó la reclamación formulada por el actor; siendo ajustada a derecho la tramitación del expediente no se ha producido vulneración alguna del principio de equilibrio presupuestario, basando el recurrente su recurso en las observaciones (que no reparos de legalidad) de la Interventora Municipal acerca de sus propias "estimaciones" de reducciones de ingresos ocasionadas por los efectos del COVID-19, las cuales no pasan de ser meros comentarios que para nada afectan a la legalidad del Presupuesto General 2020 aprobado; sin perjuicio de la incidencia del COVID-19 en la situación económica y por ende presupuestaria y de no poder obviarse que el incierto panorama económico propiciado por la actual pandemia no permite hacer previsiones acertadas ingresos y gastos, las afirmaciones acerca del estado de ingresos contenidas en la demanda son infundadas, imprecisas e incompletas, no aportándose un solo dato o tabla oficial que corrobore las mismas, de tal manera que se critica una falta de previsión en la caída de los ingresos en los Presupuestos aprobados pero no se aporta ningún dato objetivo o informe pericial junto con la demanda, susceptible de revisarse, en el que se ampare para cuantificar dicha caída; de hecho debe tenerse en cuenta que mediante Acuerdo del Consejo de Ministros de 6 de octubre de 2020, y el posterior pronunciamiento del Congreso de los Diputados en sesión de 20 de octubre de 2020, se acordó la suspensión de las reglas fiscales para el conjunto de las Administraciones Públicas en 2020 y 2021, suspensión que, aun cuando posterior al acuerdo impugnado, pone de relieve la incierta situación económica, propiciada por la actual pandemia y sus consecuencias en materia presupuestaria; a mayor abundamiento en el informe de nivelación presupuestaria del tribunal de cuentas, de fecha 25 de noviembre de 2021, emitido en virtud de lo dispuesto en los artículos 113.2 de la Ley 7/1985 de 2 de abril, Reguladora de las Bases del Régimen Local y 171.2 del Texto Refundido de la Ley de Haciendas Locales, obrante en el recurso entablado contra el mismo acuerdo plenario y sustanciado ante esta Sala con el número de autos 530/2020, concluye que en lo que respecta a la "elaboración y aprobación del Presupuesto del Ayuntamiento de Alcobendas, correspondiente al ejercicio 2020, se cumplen las condiciones de nivelación presupuestaria efectiva", desmontando en definitiva la argumentación del recurrente; la respuesta ofrecida a la reclamación formulada por el ahora recurrente, por último, dista mucho de la "arbitrariedad" invocada, siendo coherente con la opinión de la Intervención Municipal a lo largo de todo el expediente.
Cuarto.- Acordado el recibimiento del pleito a prueba fue admitida la documental y denegada la testifical propuesta por la actora, por las razones expuestas en el Auto de 18 de febrero de 2022, siendo concedido trámite de conclusiones escritas, que ambas partes evacuaron en tiempo y forma con el resultado que consta, y señalándose para votación y fallo, lo que se llevó a efecto el 14 de septiembre de 2023.
Quinto.- En la tramitación del procedimiento se han observado las prescripciones legales.
A los que son de aplicación los consecuentes,
Primero.- Con carácter previo al análisis de la cuestión de fondo suscitada en esta litis debemos examinar la causa de inadmisibilidad que, invocada por la Administración demandada en trámite de alegaciones previas, viene a reproducir el Excmo. Ayuntamiento de Alcobendas en su escrito de contestación, en el que se insiste en la falta de legitimación activa del recurrente.
Pues bien, teniendo en cuenta que los argumentos vertidos en apoyo de dicha causa de inadmisibilidad son reproducción literal de los contenidos en el escrito de alegaciones previas, no podemos sino remitirnos a cuanto razonábamos en nuestro Auto de 20 de diciembre de 2021, en el que se concluía en la legitimación activa de D. Remigio para entablar recurso frente al acuerdo plenario objeto de impugnación.
Segundo.- El primer motivo objeto de impugnación que ha de ser objeto de análisis no es otro que el consistente en la denunciada arbitrariedad y falta de motivación del acuerdo por el que, con desestimación de la reclamación formulada por D. Remigio en el expediente, se aprueba definitivamente el Presupuesto General de la Corporación y, al respecto, cabe comenzar constatando cómo existe una obligación legal de motivar las resoluciones administrativas, pues el artículo 35.1 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas incluye, con carácter general, entre los requisitos de los actos administrativos el de motivación, con " sucinta referencia de hechos y fundamentos de derecho", tratándose de actos que limiten derechos subjetivos o intereses legítimos y de los resolutorios de recursos administrativos (en el mismo sentido artículo 88.3 del referido Cuerpo legal y artículos 54.1 y 89.3 de la anterior Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común).
En principio y como destaca la STC 72/1986, de 2 de junio " es necesario decir que no es doctrina de este Tribunal imputar en todo caso indefensión a los actos administrativos no sancionadores por causa de inmotivación de los mismos, dada su naturaleza y la exigencia de operatividad y eficacia propios de aquéllos, hasta el punto de predicarse de los mismos una presunción de legitimidad. Lo que sí se ha exigido, y así la Sentencia del Tribunal Constitucional núm. 26/1981, de 17 de julio , es que la Administración en los supuestos de actos o disposiciones limitativos de derechos fundamentales reconocidos en la C.E. debe justificarlos suficientemente y "explicarse con el fin de que los destinatarios conozcan las razones por las cuales se sacrificó y los intereses a los que se sacrificó" el derecho cuestionado".
Por su parte el Tribunal Supremo, en reiterada doctrina jurisprudencial, ha puesto de manifiesto que, con carácter general, la motivación de los actos administrativos precisa de una explicación suficiente sobre las razones de la decisión adoptada, poniendo de manifiesto los motivos, concretos y precisos, aunque no exhaustivos, de la resolución administrativa, al ser el conocimiento de los mismos la premisa esencial para que el receptor del acto administrativo pueda impugnar el mismo ante los órganos jurisdiccionales, y estos, a su vez, puedan cumplir la función que constitucionalmente tienen encomendada de control de la actividad administrativa y del sometimiento de ésta a los fines que la justifican, ex artículo 106.1 de la Constitución [ SSTS 5 abril 2017 (casación 1717/2015), 18 junio 2018 (casación 1161/2016) y 31 enero 2019 (casación 1306/2016), entre otras muchas].
El cumplimiento de esta elemental exigencia de la motivación de los actos, con sucinta referencia a los hechos y fundamentos en que se basa, previsto en el artículo 35.1 de la Ley 39/2015 se salvaguarda atribuyendo, en caso de incumplimiento, la severa consecuencia de la anulabilidad del acto administrativo inmotivado, prevista en el artículo 48.2 de la citada Ley.
Ahora bien, como puntualiza la STS 5 abril 2017 citada " esta ausencia de motivación puede ser un vicio invalidante, como hemos señalado, o bien una mera irregularidad, en el caso de que no se haya producido ese desconocimiento de los motivos y razones en que se funda la decisión administrativa. Dicho de otra forma, debe atenderse a un criterio material en orden a determinar si efectivamente se ha cumplido, o no, la finalidad que exige la motivación de los actos, es decir, si el destinatario ha llegado a conocer las razones de la decisión adoptada por la Administración, evaluando si se le ha situado, o no, en una zona de indefensión, por limitación de su derecho de defensa" lo que, proyectado al caso concreto de las resoluciones administrativas denegatorias de autorizaciones o licencias, se traduce en el conocimiento suficiente por parte del interesado de las razones por las que se rechaza su solicitud, haciéndose explícita la razón de la denegación.
En aplicación de la referida doctrina jurisprudencial estima la Sala que la motivación que contiene la resolución impugnada -por remisión a la contenida en el informe de Intervención que en la misma se cita (motivación in alliunde que, tradicionalmente autorizada por la doctrina jurisprudencial, es posibilidad que contempla ahora el artículo 88.6 de la Ley 39/2015 de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas)- posibilita al interesado un perfecto conocimiento de las razones tomadas en consideración por la Administración demandada para rechazar la reclamación, por cuanto, basada en una supuesta insuficiencia de ingresos en relación con el presupuesto de gastos el informe de Intervención 79/2020, de 20 de junio, al que se remite el mencionado en el acuerdo de la Junta de Gobierno Local, concluye que el proyecto contenía las previsiones racionales para atender las obligaciones y derechos que se calculan reconocer y liquidar durante el correspondiente ejercicio por cada uno de los presupuestos que lo integran (con las matizaciones que luego veremos), con una amplia justificación previa de dicha conclusión.
Tercero.- En cuanto a la invocada vulneración del principio de nivelación presupuestaria, idéntico motivo de impugnación ha sido ya examinado por esta misma Sala y Sección con ocasión del recurso formulado contra el mismo acuerdo plenario por D. Jesus Miguel, Dª. Isabel, Dª. Joaquina, Dª. Justa, D. Andrés, D. Armando, Dª. Marina, Dª. Matilde, Dª. Modesta y D. Borja, en el que vino a formalizarse demanda vertiendo similares alegatos a los aquí esgrimidos.
No cabe, en consecuencia, sino remitirse a cuanto razonábamos en nuestra Sentencia de 25 de mayo de 2022, que se reproduce a continuación:
"TERCERO.- Los concejales recurrentes hacen referencia a la ausencia de nivelación presupuestaria señalando que La nivelación presupuestaria es una exigencia legal establecida en el art. 165 de la Ley de Haciendas Locales que dispone que el presupuesto general atenderá al cumplimiento del principio de estabilidad en los términos previstos en la Ley 18/2001, General de Estabilidad Presupuestaria, vigente en el momento de aprobación del presupuesto, y que cada uno de los presupuestos que se integran en el presupuesto general deberá aprobarse sin déficit inicial."
(...) la evaluación ha de realzarse sobre el presupuesto en ejecución a la fecha de la solicitud, y sobre el presupuesto previsible a fin del ejercicio que es el que se plantea su aprobación, observándose que consideradas las modificaciones presupuestarias ya realizadas y las previsibles hasta fin del ejercicio 2020, la Corporación no tiene capacidad de financiación, sino que incurría en déficit en términos de Contabilidad Nacional, al ser los ingresos muy deficitarios en relación con los gastos, más de 11 millones de euros y de imposibilidad de cumplir en el ejercicio que se pretende aprobar.
Singularmente se hace referencia a los ingresos que se formulan por el Patronato Municipal de Deportes y que NO obedece a ninguna previsión, sino que se limita a repetir cifras anteriores desfasadas y que de la propia liquidación del Presupuesto de 2019 se evidencia irreal.
CUARTO.- Efectivamente el artículo 165 texto refundido de la Ley Reguladora de las Haciendas Locales aprobada por Real Decreto Legislativo 2/2004, de 5 de marzo, señala que el presupuesto general atenderá al cumplimiento del principio de estabilidad en los términos previstos en la Ley 18/2001.
El artículo 3 de la Ley 18/2001, hoy derogada y sustituida por la Ley Orgánica 2/2012, de 27 de abril, de Estabilidad Presupuestaria y Sostenibilidad Financiera establecía que la elaboración, aprobación y ejecución de los presupuestos de los distintos sujetos comprendidos en el art. 2 de esta Ley se realizará en un marco de estabilidad presupuestaria, de acuerdo con los principios derivados del Pacto de Estabilidad y Crecimiento y en relación con los sujetos a los que se refiere el art. 2.1 de y que se entenderá por estabilidad presupuestaria la situación de equilibrio o de superávit, computada en términos de capacidad de financiación de acuerdo con la definición contenida en el Sistema Europeo de Cuentas Nacionales y Regionales, y en las condiciones establecidas para cada una de las Administraciones públicas". Así mismo el Artículo 19 de la Ley 18/2001exige el cumplimiento del principio de estabilidad presupuestaria de las Entidades Locales, determinando que "Las Entidades Locales, en el ámbito de sus competencias, ajustarán sus presupuestos al cumplimiento del objetivo de estabilidad presupuestaria en los términos previstos en el art. 3.2 de esta Ley "
El artículo 1 de la Ley Orgánica 2/2012, de 27 de abril, de Estabilidad Presupuestaria y Sostenibilidad Financiera establece que el sector Administraciones Públicas, de acuerdo con la definición y delimitación del Sistema Europeo de Cuentas Nacionales y Regionales aprobado por el Reglamento (CE) 2223/96 del Consejo, de 25 de junio de 1996 que incluye los siguientes subsectores, igualmente definidos conforme a dicho Sistema: c) Corporaciones Locales señalando el artículo 3 que La elaboración, aprobación y ejecución de los Presupuestos y demás actuaciones que afecten a los gastos o ingresos de los distintos sujetos comprendidos en el ámbito de aplicación de esta Ley se realizará en un marco de estabilidad presupuestaria, coherente con la normativa europea. Se entenderá por estabilidad presupuestaria de las Administraciones Públicas la situación de equilibrio o superávit estructural.
Ahora bien, el artículo 171 apartado 2º de la texto refundido de la Ley Reguladora de las Haciendas Locales aprobada por Real Decreto Legislativo 2/2004, de 5 de marzo, establece que El Tribunal de Cuentas deberá informar previamente a la resolución del recurso cuando la impugnación afecte o se refiera a la nivelación presupuestaria y la Sentencia de la Sala 3ª del Tribunal Supremo de 28 de septiembre de 2010 (ROJ: STS 4854/2010 - ECLI:ES:TS:2010:4854) dictada en el Recurso de Casación 876/2009 señala que los datos ofrecidos por el Tribunal de Cuentas, cuyo informe ha sido elaborado por su Sección de Fiscalización, del Departamento de Entidades Locales, constituyen una evidente garantía y seguridad de sus actuaciones por su imparcialidad .
En el caso presente El Tribunal de cuentas señala que:
Las previsiones presupuestadas del ayuntamiento para 2020 fueron de 155.375.51 1 ,82 euros para los ingresos, coincidentes con los créditos para gastos, no habiéndose aprobado el presupuesto, por: tanto, con superávit o déficit inicial. En el caso de las sociedades mercantiles íntegramente participadas por el ayuntamiento, la Empresa 'pública de Servicios y Obras del Ayuntamiento de Alcobendas (SEROMAL): presentaba un superávit de 81.544,86 euros. A efectos del presupuesto consolidado, las eliminaciones, tanto para los ingresos como para los gastos, ascendieron a un total de 60.755.412,71 euros.
(...) A los efectos de la evaluación del cumplimiento del objetivo de estabilidad presupuestaria, la Intervención ha realizado los correspondientes ajustes al presupuesto consolidado de las entidades clasificadas como Administraciones públicas, en el que se ha incluido la- Fundación Ciudad de Alcobendas y se han excluido los de la Sociedad de Gestión del Patrimonio Inmobiliario Municipal de Alcobendas (SOGEPIMA) y la Empresa Municipal de la Vivienda de Alcobendas (EMVIALSA), por no estar clasificadas como Administraciones públicas. Concluye la interventora que el presupuesto cumple el referido objetivo, con detalle de los cálculos y ajustes realizados para adaptar la contabilidad presupuestaria a la contabilidad nacional, en términos dé Sistema Europeo de Cuentas Nacionales y Regionales (SEC-2010), tal y como es preceptivo, de acuerdo con el art. 27.1 de la Ley Orgánica 2/2012, de 2 de abril, de Estabilidad Presupuestaria y Sostenibilidad Financiera , y el art. 16.2, párrafo 3, del Reglamento de desarrollo de la Ley de Estabilidad Presupuestaria en su aplicación a las entidades locales (Real Decreto 1463/2007, de 2 de noviembre).
De conformidad con el informe de la Intervención, el presupuesto cumple el objetivo de estabilidad presupuestaria, al presentar una capacidad de financiación, en términos de contabilidad nacional, de 7.679.830,42 euros.
(...) El presupuesto se formula con un ahorro neto consolidado de 1.811.525,38 euros, de conformidad con los cálculos que se exponen a continuación, realizados por este Tribunal (de acuerdo con la información que consta en el expediente remitido), lo que determina que el excedente que se prevé obtener por las operaciones corrientes sería suficiente para cubrir los gastos derivados de las operaciones de endeudamiento del ejercicio o carga financiera (capítulos 3 y 9 de gastos):
Añade que Las principales diferencias entre el presupuesto del ejercicio 2020 respecto del presupuesto de 2019 son las siguientes:
1º. En su conjunto, el presupuesto se formula con una disminución nominal del 5%, tanto en ingresos como en gastos, con un incremento porcentual especialmente significativo en lo relativo a los ingresos por pasivos financieros (endeudamiento) y una disminución porcentual particularmente relevante en lo que se refiere a gastos por pasivos financieros (amortización de deuda).
2º. En relación con los ingresos, cabe reseñar lo siguiente: los ingresos corrientes han experimentado un incremento medio del 1 % 1 0/0, si bien los impuestos indirectos del capítulo 2 tienen un decremento del 18%, indicándose en el informe económico-financiero del proyecto de presupuesto que ello se debe a la disminución en las previsiones de ingresos del Impuesto sobre Construcciones, Instalaciones y Obras. Las operaciones de capital son las que más disminuyen, en un; 66%, destacando especialmente en el caso de las transferencias de capital, como consecuencia del calendario plurianual de las procedentes de los distintos planes de inversiones. Los ingresos por pasivos financieros se incrementan en un 135%.
3º. En relación con los gastos, cabe indicar lo que sigue: los gastos corrientes aumentan un 2%, mientras que los de capital experimentan una disminución del 44%. Destaca la disminución del 98% de los pasivos financieros, sin que el informe económico-financiero indique la causa, sin perjuicio de que en el mismo se establece cómo se ha realizado el cálculo de estos importes.
La interventora es quien realiza tanto el informe de Intervención al presupuesto como el informe económico-financiero y el de estabilidad presupuestaria. De acuerdo con los dos primeros, aunque las cifras del presupuesto son las que se han expuesto anteriormente, no se había tenido en cuenta la reducción de ingresos prevista como consecuencia de la pandemia de la COVID-19, que ascendería para el conjunto del ayuntamiento y sus organismos autónomos a 1 1.431.385,75 euros.
Por otra parte, la última cuenta general del Ayuntamiento de Alcobendas rendida al Tribunal de Cuentas hasta la fecha está referida al ejercicio 2019, que se cerró con un Resultado presupuestario ajustado positivo de 13.291.640,76 euros, un Remanente de tesorería para gastos generales positivo de 21.647.864,23 euros y con unos saldos de Acreedores pendientes de aplicar a presupuesto, por importe de 3.602.813,71 euros, y de Acreedores por devolución de ingresos, por 62.320,96 euros. La cuenta general del ejercicio 2019, conforme a la información remitida con ocasión de la rendición a este Tribunal, fue presentada al Pleno del Ayuntamiento en sesión de 12 de febrero de 2021, siendo aprobada en esa misma fecha y remitida al Tribunal el 1 de marzo de este último año, fuera del plazo legal de rendición de cuentas.
También indica el Tribunal de Cuentas que el informe económico-financiero está doblemente rubricado y contiene las mismas consideraciones que el informe de Intervención.
Las manifestaciones que vierte la interventora en aquel no son meros comentarios a las cifras expuestas, sino que, si se emite con independencia de criterio, puede ser considerado como un verdadero elemento de control y fuente de motivación del presupuesto. Considera este Tribunal que ambos informes (económico-financiero y de Intervención) a los presupuestos, emitidos con la independencia necesaria, pueden ser considerados como un elemento de control efectivo de la nivelación presupuestaria.
Y que, aunque la interventora estime que el presupuesto se presenta sin déficit inicial y que los créditos son suficientes para la cobertura de las obligaciones, también indica que se deben tener en cuenta las consideraciones reflejadas en su informe, en el que estima que no se ha tenido en cuenta el impacto negativo de la pandemia sobre los ingresos y que cifra en 1 1.431 385, 75 euros. Aunque el informe económico-financiero afirma la existencia de nivelación, la interventora se refiere a la existencia de equilibrio formal en las partidas que integran el presupuesto. No obstante, de dicho informe y del de Intervención se deducen dudas racionales sobre la posibilidad de realizar determinados ingresos presupuestados que permitieran dar cobertura a la totalidad del gasto.
Como se ha dicho anteriormente, la aprobación del presupuesto en una fecha tan tardía implica que este no responda a una verdadera cuantificación de expectativas futuras, sino al reflejo de hechos consumados, por lo que existía suficiente certidumbre para determinar los ingresos que se iban a producir en el ayuntamiento y, por tanto, sustentar las opiniones de la Interventora. No obstante, en el citado informe no se da la información suficiente para determinar la cuantificación del importe sobre el que hay dudas respecto a su realización, ya que únicamente se indica que es consecuencia de "la minoración de ingresos por aplazamientos, -fraccionamientos e impagos", sin determinar siquiera el aumento de expedientes o de impagados que ha habido en ese periodo.
El informe económico-financiero, en lo que atañe a la nivelación presupuestaria, constituye un elemento esencial del presupuesto que debe ser considerado no solo en sus aspectos formales sino también en cuanto al fondo, de forma que de él se deduzca, "(...) sin dificultad, que los ingresos presupuestados son una estimación razonada que se fundamenta en cálculos oportunos y coherentes caracterizados por su racionalidad y prudencia
Y aunque realiza determinadas consideraciones respecto del Patronato Municipal de Deportes pues señala que, a la fecha de aprobación del presupuesto de 2020, no se había adoptado ninguna de las medidas previstas en el art. 193 del TRLRHL para compensar el Remanente de tesorería negativo del organismo autónomo PMD, el ayuntamiento solo tenía la opción de aprobar el presupuesto con un superávit que compensase dicho Remanente negativo de 2019 (último aprobado en ese momento).
La interventora, en los distintos informes emitidos sobre los presupuestos, debería haber informado sobre este punto para que el Pleno pudiera adoptar las medidas necesarias.
En el informe económico emitido por la gerente del organismo PMD tampoco se informa sobre este extremo. Por lo cual, se considera que el contenido de estos informes adolece de falta de información en relación con la situación derivada de la liquidación del ejercicio anterior con Remanente de tesorería negativo y sus consecuencias de cara a la presupuestación del ejercicio corriente.
No obstante, no puede olvidarse ni omitirse la necesaria ponderación de la importancia del presupuesto para la -vida pública municipal, por lo que hay que apreciar la entidad de las irregularidades que se puedan presentar. En el, caso de la presupuestación de los ingresos, la cuantía discutible (1 1.431.385,75 euros) supone un 6,5 % del presupuesto consolidado, mientras que, en el caso del PMD, el remanente negativo supone únicamente el 0,4 % del presupuesto consolidado.
Las conclusiones del Tribunal de Cuentas son las siguientes:
Analizados los extremos expuestos en los apartados anteriores, es opinión del Tribunal de Cuentas que, en la elaboración y aprobación del presupuesto del Ayuntamiento de Alcobendas correspondiente al ejercicio 2020, se cumplen las condiciones de nivelación presupuestaria efectiva a pesar de no haberse aprobado con superávit inicial por cuantía equivalente al Remanente de tesorería negativo de 2019 de la entidad Patronato Municipal de Deportes, al tratarse de una incidencia que carece de materialidad en el conjunto del presupuesto de la Corporación. No obstante, respecto a los efectos negativos derivados de la pandemia COVID-19 sobre los ingresos, señalados por la Interventora del Ayuntamiento, este Tribunal no puede pronunciarse porque no hay elementos de juicio suficientes en el informe económico-financiero para determinar la cuantía de la disminución de ingresos alegada.
QUINTO.- Por tanto señalando el Tribunal de Cuentas que se cumplen las condiciones de nivelación presupuestaria efectiva a pesar de no haberse aprobado con superávit inicial por cuantía equivalente al Remanente de tesorería negativo de 2019 de la entidad Patronato Municipal de Deportes, al tratarse de una incidencia que carece de materialidad en el conjunto del presupuesto de la Corporación , el recurso contenciosoadministrativo ha de ser desestimado ,más aun cuando respecto a los efectos negativos derivados de la pandemia COVID-19 sobre los ingresos, no constituye un dato cierto para entender que no se cumple el principio de nivelación presupuestaria, debiendo significarse que tal circunstancia podría ocurrir o no y de hecho aunque resulte intranscendente para la resolución del recurso contencioso-administrativo el presupuesto de 2020 se ha liquidado conforme a sus determinaciones con superávit".
Cuarto.- Las consideraciones que anteceden comportan, necesariamente, la desestimación del recurso contencioso administrativo, con imposición de las costas procesales a la parte actora, por directa aplicación del criterio del vencimiento objetivo que viene a consagrar el artículo 139.1 de la Ley jurisdiccional y al no estimar esta Sala que concurran serias dudas de hecho o de Derecho que puedan operar como supuesto de excepción, si bien la Sala, haciendo uso de la facultad reconocida en el apartado tercero del mismo precepto legal, señala 2.000 euros como cuantía máxima, por todos los conceptos enumerados en el art. 241.1 de la Ley 1/2000, de 7 de enero, de Enjuiciamiento Civil, en atención a la naturaleza y complejidad del asunto, la cuantía del presente recurso y la actuación profesional desarrollada.
Por todo lo cual y vistos los artículos citados y demás de general y pertinente aplicación,
