Sentencia Contencioso-Administrativo 206/2023 Tribunal Superior de Justicia de Comunidad de Madrid . Sala de lo Contencioso-Administrativo, Rec. 319/2021 de 30 de marzo del 2023

PRIMERO. - Conforme al expediente administrativo e informe obrante al mismo elaborado desde la Secretaría General de la CONFEDERACIÓN HIDROGRAFICA DEL TAJO tras proceso de licitación el contrato del servicio de limpieza de la zona 3ª de explotación de la CH Tajo fue adjudicado con fecha 2 de marzo de 2017 a la empresa SAFENIA S.L.

Expediente NUM004: El 31 de marzo de 2017 se formaliza el contrato entre las partes, por un importe de 137.109,61 € (IVA no incluido), (165.902,63 € IVA incluido) y un plazo de ejecución de 24 meses. Comienzo de contrato 1 de abril de 2017, terminación del contrato 31 de marzo de 2019.

El 11 de abril de 2019 se aprueba la certificación final de marzo de 2019 (Factura remitida por la empresa el 1 de abril de 2019), certificándose así la totalidad de los trabajos contratados, donde el "total ejecución por administración a origen asciende a 165.902,63 €".

Antes de expirar el plazo del contrato se inicia expediente para su prórroga por un periodo de 24 meses en las mismas condiciones técnicas y económica por un importe de 137.109,61 € (IVA no incluido) según consta en el Pliego de Prescripciones Técnicas. Pese a la conformidad de las partes, y ante el informe desfavorable de la Abogacía del Estado debido a que conforme al PCAP solo podía prorrogase por 12 meses, con fecha 15 de abril de 2019 se anula el expediente. Dadas las fechas no pudo prorrogarse el contrato antes de la finalización del mismo conforme impone el art. 303.1 de la LCSP.

Expediente NUM005: Se comunica por ello a SAFENIA que se va a celebrar un contrato menor para dar continuidad al servicio. El objeto del contrato, tal y como figura en el PCAP, es el servicio de la limpieza de la zona 3ª de Explotación de la Confederación Hidrográfica del Tajo, durante un periodo de dos meses y medio. Dicho contrato, es un contrato puente hasta la adjudicación de un nuevo contrato de limpieza de la zona 3ª de Explotación de la Confederación Hidrográfica del Tajo. La única empresa invitada es, por tratarse de un contrato puente, SAFENIA. Con fecha 3 de abril de 2019 se le comunica que se ha propuesto su adjudicación y SAFENIA presenta su oferta con un plazo de ejecución de dos meses y medio (2,5 meses) y por un importe total de diecisiete mil cuatrocientos noventa y cuatro euros con setenta y ocho céntimos (17.494,78 €), remitiendo de manera inmediata para dar inicio a la ejecución del contrato el documento de aceptación de la ejecución del servicio, fechado en Guadalajara a 3 de abril de 2019, la proposición comprende, no solo el precio del contrato sino también el importe sobre el valor añadido y los demás impuestos y gastos que sean de aplicación.

En este expediente, de contrato menor, SAFENIA emite las siguientes facturas relacionadas en el documento 10 de la carpeta 3 del expediente, obran las certificaciones y documentos de pago:

"-Con fecha de registro 30/04/2019 se recibe la factura de SAFENIA S.L. correspondiente a los trabajos realizados el mes de abril por un importe liquido de 6.987,22 € y es anulada por el gestor por no ser correcto el importe.

- Con fecha de registro 09/05/2019 se recibe nuevamente la factura de SAFENIA S.L (factura rectificada) correspondiente a los trabajos realizados el mes de abril por un importe liquido de 6.997,91 €. La factura es correcta y se firma el certificado de conformidad correspondiente a la certificación n° 1 el 13/05/2019.

- Con fecha de registro 03/06/2019 se recibe la factura de SAFENIA S.L correspondiente a los trabajos realizados el mes de mayo por un importe liquido de 6.997,91 €. La factura es correcta y se firma el certificado de conformidad correspondiente a la certificación n° 2, el 18/06/2019.

- Con fecha de registro 01/07/2019 se recibe la factura de SAFENIA S.L correspondiente a los trabajos realizados el mes de junio por un importe liquido de 6.997,91 € y es anulada por el gestor porque el importe de la factura de junio es superior a lo estipulado en contrato.

- El 02/07/2019 a las 8:02, se envía un correo a la empresa SAFENIA SL. (dirección de correo: com@safenia.com). Con el siguiente texto:

Buenos días la factura del mes de junio no puede superar el importe total contratado.

Adjunto la relación valorada del mes de junio.

Un saludo

No se recibe ningún mensaje de contestación, pero el mismo día (02/07/2019) la empresa rectifica la factura y la reenvía nuevamente.

- Con fecha de registro 02/07/2019 se recibe la factura rectificada de la empresa SAFENIA S.L correspondiente a los trabajos realizados en el mes de junio, hasta la finalización del contrato, por un importe liquido de 3.498,96 €. La factura es correcta y se firma el certificado de conformidad correspondiente a la tercera y última certificación el 02/07/2019. CERTIFICACION FINAL ACEPTADA JUNIO 2019."

Se certifican todos los trabajos contratados y se abonan conforme a lo estipulado en el Pliego de Bases: Factura mensual conforme con el desglose establecido en el presupuesto una vez verificados los trabajos por el responsable de la ejecución del contrato. Se expone en el informe obrante al expediente que con la tramitación de esta última certificación se da por finalizado el contrato menor.

La empresa no emite ninguna factura electrónica más, hasta el 31 de julio: Concretamente dos facturas quincenales emitidas el 31 de julio: una por el periodo del 1-15 de julio y otra del por el periodo del 16 al 31 de julio.

El 2 de septiembre emite una nueva factura.

Las tres facturas son anuladas por el gestor el 10 de septiembre de 2019 señalando en el motivo de la anulación que no hay ningún contrato asociado a estas facturas, porque el contrato menor ha terminado en junio de 2019 (Expediente NUM005), y la empresa SAFENIA S.L. no tiene ningún otro contrato vigente con la C.H. Tajo.

Correo (10/09/2019), se envía un correo a la empresa SAFENIA SL. (dirección de correo: com@safenia.com), con el siguiente texto:

ASUNTO: CONTRATO MENOR DE LIMPIEZA DE LA ZONA 3ª DE EXPLOTACION DE LA CONFEDERACIÓN HIDROGRÁFICA DEL TAJO." Expediente: NUM005, adjudicado a la empresa SAFENIA S.L. con domicilio en C/ Travesía San Roque, nº 3, 19002 - Guadalajara,

Se les comunica lo siguiente:

1.- Que el contrato menor "DE LIMPIEZA DE LA ZONA 3ª DE EXPLOTACION DE LA CONFEDERACIÓN HIDROGRÁFICA DEL TAJO." Expediente: NUM005", que tenía adjudicado, con un plazo de dos meses y medio (2,5 meses), desde el 3 de abril de 2019, finalizó en el mes de junio de 2019, tal y como figura en el Pliego y en el documento de adjudicación enviados a SAFENIA S.L. por la C.H. Tajo y en el documento de aceptación remitido por ustedes a la Confederación del Tajo en abril de este año. (Se adjuntan los tres documentos)

2.- Que las tres facturas emitidas por ustedes hasta la fecha de terminación del contrato, por un importe total de 17.494,78 € (importe total contratado) les han sido abonadas en tiempo y forma.

3.- Que su empresa no tiene, desde mediados de junio de 2019 (fecha de terminación del contrato epigrafía en el asunto) hasta la fecha, ningún otro contrato en vigor con la Confederación Hidrográfica del Tajo, por lo que no puede realizar ningún tipo de trabajo en sus instalaciones.

SAFENIA no contesta al correo y el 30/09/2019, se recibe una nueva factura.

Con fecha 08/10/2019, se reenvían a la empresa SAFENIA SL (dirección de correo: com@safenia.com), el correo de 10 de septiembre de 2019 y se añade el siguiente mensaje:

Buenas tardes.

Con fecha 10 de septiembre se remitió un correo a la empresa SAFENIA S.L. en el que se le comunicaba que el último contrato vigente con la Confederación Hidrográfica del Tajo se terminó a mediados del mes de junio. El contrato en cuestión es "CONTRATO MENOR DE LIMPIEZA DE LA ZONA 3ª DE EXPLOTACION DE LA CONFEDERACIÓN HIDROGRÁFICA DEL TAJO." Expediente: NUM005."

Este servicio contratado con SAFENIA S.L., que ascendía a un importe total de 17.494,78 €, fue abonado íntegramente, en tiempo y forma, en tres certificaciones.

En este momento, la empresa SAFENIA S.L. no tiene ningún contrato en vigor con la Confederación Hidrográfica del Tajo y por tanto no puede realizar ningún servicio sus instalaciones.

Nota: Se adjunta la documentación relativa a este contrato.

Se adjuntaron los mismos documentos que en el correo enviado el 10/09/2019. (Pliego de bases, documento de adjudicación y el documento remitido por la empresa en su día aceptando los trabajos).

La empresa SAFENIA S.L. no contesta al correo, pero comunica telefónicamente con la C.H. Tajo y se aprovecha la ocasión para emplazar a D. Marcos a una reunión el 9 de octubre a las 12,00 en la Secretaría de la Confederación para informarle de las devoluciones de las facturas electrónicas que ha emitido.

El 9/10/2019, a las 10:01 se anula la factura recibida el 30/09/2019, con el texto siguiente: no se abona la factura por no existir contrato con la empresa.

En la reunión se le informa que los motivos de los rechazos de las facturas electrónicas (inexistencia de contrato) se han especificado en cada una de las facturas y son remitidos al proveedor a través de FACe, y que se le ha comunicado esta situación por correo electrónico, en varias ocasiones.

El 9/10/2019, a las 13:20, se recibe un correo de la empresa SAFENIA S.L. desde la dirección com@safenia.com, en respuesta al correo enviado el 8 de octubre de 2019 (Correo que a su vez tiene el texto del correo enviado el 10 de septiembre de 2019 por la C.H. Tajo), con el siguiente mensaje: "Ya de regreso. Procedo según conversación."

- Se expone en el informe obrante "No se entiende que significa procedo según conversación porque el 14 de octubre de 2019 se reciben dos nuevas facturas de la empresa SAFENIA S.L. por el periodo comprendido entre el 1 y el 10 de octubre de 2019. La primera es anulada a petición del proveedor por importe erróneo y a su vez anulada por el gestor el 17/10/2019 por no tener contrato. (La segunda, que es la rectificación de la anterior, es anulada por el gestor el 17/10/2019 por no tener contrato con la empresa".

Expediente NUM006 Paralelamente a este contrato menor, el 17 de mayo de 2019 se había puesto en marcha un nuevo expediente, por procedimiento abierto para contratar el servicio limpieza de la zona 3ª de explotación de la CONFEDERACIÓN HIDROGRÁFICA DEL TAJO, (posteriormente tramitado de urgencia) que se adjudicará a la empresa MALINCHE MX1975 MPOR,S.L. oferta económica de ciento veintiún mil ochocientos veintitrés euros con noventa y cinco céntimos (121.823,95.- €) sin IVA; IVA: veinticinco mil quinientos ochenta y tres euros con tres céntimos (25.583,03.- €), lo que asciende a un total de ciento cuarenta y siete mil cuatrocientos seis euros con noventa y ocho céntimos (147.406,98.- €), y un plazo de ejecución de veinticuatro (24) meses.

Exp: NUM007 Para no demorar el servicio de limpieza de la zona 3º hasta la fecha de formalización del contrato del expediente anteriormente mencionado se comienza a tramitar, con fecha 17/10/2019 un contrato menor "contratación de la limpieza de la zona 3ª de explotación de la CONFEDERACIÓN HIDROGRÁFICA DEL TAJO. (CONTRATO MENOR)" Exp: NUM007", en el que se propone como adjudicatario a esta misma empresa (MALINCHE MX1975 MPOR, S.L.) por las razones que figuran en la propuesta de aprobación del gasto (PAG): Dicho contrato, es un contrato puente hasta la adjudicación de un nuevo contrato de limpieza que está en fase de adjudicación. La empresa propuesta para este contrato menor ha sido también propuesta como adjudicataria del contrato abierto por ser la más ventajosa económicamente y por tanto es la empresa más idónea para prestar este servicio durante este periodo.

Con fecha 17 de octubre de 2020 se envían dos correos electrónicos (ambos correos están enlazados en el mismo envío). Uno destinado a la empresa MALINCHE MX1975 MPOR, S.L. y otro a las dos empresas SAFENIA S.L. y MALINCHE MX1975 MPOR, S.L. El objeto de la comunicación con ambas empresas, es que se pusieran en contacto, para que SAFENIA S.L. le proporcionara a la nueva empresa MALINCHE MX1975 MPOR, S.L, los datos necesarios para proceder a la subrogación del personal de limpieza y adelantar los trámites administrativos agilizando así la contratación del servicio.

"Buenos días.

Adjunto los datos de la empresa que estaba realizando el servicio hasta este momento.

Ya he hablado con ellos y en cuanto reciban vuestra solicitud por correo electrónico os darán los datos. Datos de la empresa que realizaba el servicio de limpieza de la zona 3ª.

SAFENIA S.L.

D. Marcos C/ TRAVESIA000, nº NUM008 19002 - Guadalajara..."

Se expone en el informe "En ningún caso, este correo puede significar, como se indica en el recurso presentado por la empresa SAFENIA S.L., un reconocimiento por parte de la C.H. Tajo, de que la empresa SAFENIA S.L. estaba realizando ese servicio hasta este momento, porque no existía ningún contrato tal y como se ha expuesto a lo largo de este informe y porque la frase "hasta este momento" solo significaba que era la empresa que había realizado el servicio anteriormente y por tanto tenía los datos requeridos para la subrogación, pero que sacada de contexto bien podría significar hasta el 17 de octubre de 2019, fecha en la que se envía el correo y esto sería absurdo".

El 22 de octubre de 2019 se adjudica este nuevo contrato menor a la empresa MALINCHE MX1975 MPOR, S.L. con un plazo de ejecución de dos meses y medio (2,5 meses) por el importe total ofertado de quince mil trescientos cincuenta y cuatro euros con noventa céntimos (15.354,90 €) (IVA 21 % INCLUIDO). - El 23 de octubre de 2019 la empresa MALINCHE MX1975 MPOR, S.L. acepta los trabajos y se da comienzo al servicio de limpieza.

SEGUNDO. - La recurrente reclama frente a la inactividad de la Administración a quien con fecha 30 de junio de 2020 reclamó formalmente el abono de las facturas referidas y lo hace invocando la doctrina del enriquecimiento injusto, afirma la parte recurrente que el contrato menor finalizaba el 15 junio de 2019. Pero a esa fecha no se había publicado la licitación del servicio para el período posterior. Pero los representantes de la CH Tajo en la Zona 3, sus funcionarios, siguieron no sólo permitiendo, sino reclamando la actividad y materiales de SAFENIA, sin que nadie se opusiese. Y ello en consonancia con la necesidad de que el servicio sea prestado, necesidad de limpieza de los locales y la falta de medios de la propia CH Tajo para prestarlo. Por lo que SAFENIA, S.L. continuó prestando servicio y, en consecuencia, devengando remuneraciones por dicho servicio, hasta que se subrogó en el servicio la siguiente empresa, ya con fecha 10 de octubre de 2019. Por lo que el montante total que la CH Tajo adeuda a la recurrente en concepto de principal, por el servicio prestado asciende a VEINTITRÉS MIL DOSCIENTOS NOVENTA Y CUATRO EUROS Y CUARENTA Y DOS CÉNTIMOS (23.294,42 €).

Afirma la actora que la demandada en ningún momento ha negado la prestación del servicio, ni ha objetado la calidad del mismo en los plazos establecidos en la Ley de Contratos del Sector Público. Con fecha 30 de junio de 2020 se presentó formalmente una reclamación de deuda en la que ya se pone de manifiesto que la falta de pago de las facturas emitidas supondrá "incurrir en enriquecimiento injusto para esa Administración".

Funda su pretensión en diversas sentencias del TS y de los TSJ, siendo doctrina reiterada que aun cuando no existe contrato o no esté contemplado el gasto en el presupuesto, las facturas deben ser abonadas si los trabajos se realizaron ya que en caso contrario se produciría un enriquecimiento injusto por parte de la Administración, siendo necesario acreditar que los servicios fueron realizados a través de documentos como facturas o cualquier otro documento emitido por la Administración, que haga referencia a la ejecución del trabajo. Y estima la parte recurrente que lo ha hecho con la documental aportada. Y acreditada la realización del trabajo, la Administración deberá abonar las facturas para evitar un enriquecimiento injusto sin causa alguna.

Además del principal reclamado se solicitan los intereses de demora del art. 198 de la LCSP y art. 7 de la Ley 3/2004. Intereses de demora de las diferentes cantidades de cada una de las facturas reclamadas calculados al 8% desde la fecha en que se cumplieron 30 días desde la presentación de cada una de las facturas debidas hasta el completo pago de las mismas. Esto es: 31 de agosto de 2019 para las facturas NUM000 y NUM001; 30 de septiembre de 2019 para la factura NUM002; 30 de octubre para la factura NUM009 y 10 de noviembre de 2019 para la factura NUM003. Mas se reclama el anatocismo el interés del 1.109 del CC. sobre la cantidad adeudada en concepto de intereses de demora a la fecha de interposición de este recurso, calculados desde dicha fecha y hasta el completo pago de los intereses de demora.

TERCERO. - La Abogacía del Estado se ha opuesto a la demanda desglosando el expediente administrativo y como satisfecho el importe del contrato menor, fueron rechazadas las siguientes facturas presentadas al cobro, advirtiendo a la empresa por correo electrónico y mediante el rechazo de la factura electrónica, que no se podía sobre-pasar el importe contratado y que no podía realizar ningún tipo de trabajo en sus instalaciones y por tanto no podía facturar ningún servicio. Los motivos por los que se rechazaron todas las facturas electrónicas eran de sobra conocidos por la empresa SAFENIA S.L., porque esta información se traslada electrónicamente al proveedor a través de FACe.

Estima la demandada que el contratista tiene derecho al pago de las facturas relativas a prestaciones realizadas al amparo de un contrato, pero en este caso el contrato había expirado y se había avisado a la empresa que no se podía superior el importe contratado ni el plazo establecido. El art. 198.1 LCSP dispone que "el contratista tendrá derecho al abono del precio convenido por la prestación realizada en los términos establecidos en esta Ley y en el contrato". Por tanto, si se trata de supuestas prestaciones realizadas excediendo el importe y el plazo del contrato, cuando, además, se ha informado reiteradamente al contratista que no debía seguir ejecutando el contrato, no procede pago alguno.

No es cierto como se afirma en la demanda que los representantes de la CH Tajo en la Zona 3, siguieran no sólo permitiendo sino reclamando la actividad y materiales de SAFENIA, sin que nadie se opusiese. No proceden por lo demás intereses ni otras compensaciones al no proceder el abono del principal reclamado.

CUARTO. - Ejercita la actora su acción de enriquecimiento injusto situación que concurre al darse los siguientes requisitos (sentencia nº 78/2023 de 16 de febrero del TSJ de Extremadura):

"a) El enriquecimiento o aumento del patrimonio del enriquecido, constituido por cualquier ventaja o atribución patrimonial abocada a producir efectos definitivos.

b) El empobrecimiento de quien reclama o de aquel en cuyo nombre se reclama, pecuniariamente apreciable, aunque entendido en su más amplio sentido, siempre que no provenga directamente del comportamiento de quien lo sufre.

c) La relación causal entre el empobrecimiento y el enriquecimiento, de forma que éste sea el efecto de aquél. Dicho en otros términos que al enriquecimiento siga un correlativo empobrecimiento.

El enriquecimiento sin causa viene a corregir situaciones de total desequilibrio, en relaciones que, carentes de ropaje jurídico, materialmente han existido, produciendo beneficios concretos en una de las partes, a costa de la otra. Con ello se originan unos efectos sin causa -enriquecimiento y empobrecimiento- al no venir respaldados por las formas exigidas en el régimen administrativo. Mas estos efectos, sin causa, por la forma, se convierten en determinantes de la causa que los corrige y repara.

El desequilibrio ha de estar constituido por prestaciones del particular que no se deban a su propia iniciativa ni revelen una voluntad maliciosa del mismo, sino que tengan su origen en hechos, dimanantes de la Administración Pública, que hayan generado razonablemente en ese particular la creencia de que le incumbía un deber de colaboración con dicha Administración".

No es un hecho controvertido que desde la finalización de la prórroga del contrato en el mes de junio de 2019 no se volvió a concertar con la actora nuevo contrato de prestación del servicio de limpieza, quedando acreditado que el servicio se contrata, tras la pertinente licitación y adjudicación con la entidad MALINCHE y que la ejecución del contrato se inicia por la nueva adjudicataria el día 17 de octubre de 2019. Afirma la actora que en dicho intervalo de tiempo continuó realizando los servicios de limpieza para la Confederación, por lo que procede analizar la prueba aportada por la parte recurrente para acreditar este hecho:

Adjunta la actora correo remitido por la CH Tajo (Presa de Rosarito) el día 2 de agosto de 2019 a SAFENIA donde reclama el parte de horas de julio 2019 de la trabajadora Vanesa. Obra registro de jornada de la trabajadora correspondiente al mes de julio.

Correo electrónico de fecha 2 de septiembre de 2019 de la CH Tajo (Presa de Rosarito) solicitando a SAFENIA el parte de trabajo del mes de agosto de esta trabajadora. Se adjunta registro de jornada del mes de agosto de doña Vanesa.

Correo de la CH Tajo (Presa Rosarito) de fecha 23 de agosto de 2019 para SAFENIA relativo al material de limpieza de la Presa Rosario. Se adjunta la "relación del material de limpieza necesario par Presas de Rosarito Y Navalcán 20/08/2019) y tras relación de productos de limpieza, se solicita "uniforme de trabajo, casaca y pantalón, talla 46 y calzado nº 37".

Se adjuntan dos albaranes expedidos por MAUDEL maquinaria y útiles de limpieza de fechas 05/09/2019 con destinatario SAFENIA S.L CONFEDERACIÓN HIDROGRAFICA DEL TAJO PRESA DE ROSARITO (OROPESA) y de fecha y 24/09/2019 con destinatario SAFENIA S.L CONFEDERACIÓN HIDROGRAFICA DEL TAJO AVDA. DE ESPAÑA 4 (CACERES)

Correo de Valeriano del día 17 de octubre de 2019 a las 11:08 horas a Licitaciones Malinche" Buenos días.

Adjunto los datos de la empresa que estaba realizando el servicio hasta este momento.

Ya he hablado con ellos y en cuanto reciban vuestra solicitud por correo electrónico os darán los datos.

Datos de la empresa que realizaba el servicio de limpieza de la zona 3ª.

SAFENIA S.L.

D. Marcos

C/ TRAVESIA000, nº NUM008

19002 - Guadalajara.

Teléfono: NUM010

Correo electrónico: com@safenia.com

Correo electrónico: ger@safenia.co

Correo de DIRECCION000 dirigido a Licitaciones Malinche el día 17 de octubre de 2019 13:45 horas "Buenos días.

En la mesa de contratación celebrada el 17 de octubre de 2019 en la C.H. Tajo, se ha propuesto como adjudicataria del contrato ": SERVICIO DE LIMPIEZA DE LA ZONA 3ª DE EXPLOTACIÓN DE LA CONFEDERACIÓN HIDROGRÁFICA DEL TAJO" a la empresa MALINCHE MX1975 MPOR, S.L

Según conversación con la empresa Safenia S.L. y con el fin de ir adelantado todos los trámites administrativos, está empresa les va a remitir por correo electrónico a la dirección licitaciones@malinche.es los datos relativos al personal que realiza los servicios de limpieza en la zona 3ª para que, en su momento, se pueda proceder a la subrogación de los trabajadores.

Un saludo.

Correo de SAFENIA de fecha 17 de octubre de 2019 con destinatario licitaciones@malinche.es donde consta Siendo Vds. desde los nuevos adjudicatarios del:

- SERVICIO DE LIMPIEZA ZONA 3º DE EXPLOTACIÓN DE CONFEDERACIÓN HODROGRAFICA DEL TAJO. Les remitimos la documentación correspondiente a los trabajadores a subrogar, a efecto de lo previsto en el Convenio Laboral aplicable al sector.

La contratación administrativa es eminentemente formalista así el art. 28 de Real Decreto Legislativo 3/2011, de 14 de noviembre, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de Contratos del Sector Público impone el carácter formal en la contratación del sector público al establecer que "1. Los entes, organismos y entidades del sector público no podrán contratar verbalmente, salvo que el contrato tenga, conforme a lo señalado en el artículo 113.1, carácter de emergencia. 2. Los contratos que celebren las Administraciones Públicas se formalizarán de acuerdo con lo previsto en el artículo 156, sin perjuicio de lo señalado para los contratos menores en el artículo 111...", en el caso de autos estaríamos en presencia de una contratación irregular de la que deriva una responsabilidad no contractual por la inexistencia de contrato, que tiene su fundamento en la teoría del enriquecimiento injusto.

El Tribunal Supremo, Sala Tercera, en su sentencia de 15 de Abril de 2002, sobre enriquecimiento injusto, inclusión en el ámbito de los principios generales del derecho, y aplicación en el Derecho Administrativo, declara: "Los principios generales del derecho forman parte del ordenamiento jurídico español, en general ( arts. 1.1 y 1.4 CC) y muy especialmente del ordenamiento jurídico administrativo, al que frecuentemente se le ha calificado de "principal", por la importancia y trascendencia que en él tienen tales principios. El Derecho administrativo es en gran medida desde sus comienzos, y lo sigue siendo en la actualidad, decantación de principios generales del Derecho efectuada por la jurisprudencia. El propio artículo 103.1 CE que declara el pleno sometimiento no sólo a la Ley sino al Derecho, constitucionaliza la idea básica de que la legalidad a la que está sujeta la Administración es comprensiva de principios generales que desempeñan una función supletoria e informadora del ordenamiento jurídico, al que también han de ajustar su conducta los particulares. El análisis de la referida jurisprudencia de esta Sala (Cfr. STS Sala 3ª 30 Abr y 12 Sep. 2001 , ad exemplum, admitiendo la figura en Derecho administrativo y acogiendo los requisitos elaborados por la Sala 1ª de este Alto Tribunal) denota una consideración del enriquecimiento injusto como principio general o como supra concepto, que le otorga una cierta identidad y unidad, aunque ello no supone que no se manifieste con una cierta autonomía y singularidad en su proyección a la Administración respecto a su actuación sujeta al Derecho administrativo. Pero, en cualquier caso, son los requisitos establecidos por la jurisprudencia civil, acogidos expresamente por esta Sala, los que rigen y se aplican a los casos en que es la Administración, eventual o supuestamente empobrecida, la que exige la restitución del enriquecimiento injusto o sin causa de un administrado, como aquí ocurre".

La Sentencia de la Sala Primera del Tribunal Supremo de 18 de Septiembre de 2.015 resume la doctrina del enriquecimiento injusto y de la buena fe: "En el caso enjuiciado por esta última sentencia, la Sala entiende que es necesario "acudir a la justicia económica, que impide enriquecimientos injustificados con evidente lesión patrimonial del sujeto que resulta perjudicado, y si bien esta Sala de Casación Civil tiene declarado que una excesiva generalización de la doctrina del enriquecimiento injusto puede crear riesgos para la seguridad jurídica, su aplicación ha de llevarse a cabo en supuestos concretos, (...) y la restitución que su apreciación conlleva, constituye postulado de justicia efectiva y tutela corresponsal, sucediendo que en este supuesto la justa causa se tornó injusta por los aconteceres sucedidos y que han quedado estudiados, ajenos a la voluntad del recurrente".

Como se expone en la sentencia de esta Sala nº 746/2018 de 123 de diciembre dictada en el PO 1033/2017 "El Tribunal Supremo ha llegado, inclusive, muchos más lejos obligando a la Administración al pago en supuestos de inexistencia de contrato o si este no se celebró en debida forma, teniendo reiteradamente dicho, que lo importante es determinar si las obras o si el servicio, se ejecutó en beneficio de la Administración y, si como consecuencia de ello, se ha producido un enriquecimiento para la Administración y un consiguiente empobrecimiento para el contratista, sin que dicho desplazamiento patrimonial obedezca a unas causas legítimas, lo que impone a la Administración la obligación de pagar su coste .Empobrecimiento y correlativo enriquecimiento que son los presupuestos de la doctrina del enriquecimiento injusto o sin causa regulada en el Código Civil .No hay ninguna razón para que la recurrente que presta el servicio a instancia de la Administración, haya de soportar en su patrimonio la falta de toda formalidad en la contratación administrativa, lo que es menos imputable a dicha entidad mercantil que a la Administración, que como entidad pública es la encargada de velar, en primer lugar y antes que nadie, porque se cumplan todas las exigencias legales para la adecuada adjudicación, formalización y control de los contratos que lleve a cabo, y que no puede excusarse en tan inicuo motivo, imputable fundamentalmente a ella misma, para enriquecerse a costa del patrimonio particular de la actora".

Es de destacar a la vista de todas las pruebas aportadas por ambas partes litigantes que la Administración demandada en ningún momento de manera formal ha negado la prestación del servicio de limpieza en el periodo controvertido de 15 de junio a 17 de octubre de 2019; se ha limitado a rechazar o anular las facturas por "inexistencia de contrato", lo que no es negado por las partes. Pero de la prueba aportada por la parte actora, y no expresamente impugnada por la Administración, que ni siquiera impugna formalmente el contenido de la grabación de la reunión mantenida entre las partes el día 9 de octubre de 2019, se deduce que el servicio continuó siendo prestado hasta la formalización del contrato entre la CH Tajo y la entidad MALINCHE con el beneplácito de la Administración.

Como hemos visto se ha requerido por la Administración a la que fuera contratista y hoy recurrente las jornadas de trabajo de una limpiadora correspondiente a los meses de julio y agosto de 2019, se ha adquirido material de limpieza en el mes de septiembre de 2019 con facturas giradas a SAFENIA para la Confederación hoy demandada y en el domicilio de esta tanto en Oropesa como en la ciudad de Cáceres. Y los correos que mediaron entre SAFENIA, la CH Tajo y la nueva adjudicataria MALINCHE revelan claramente que el servicio de limpieza se estuvo prestando por SAFENIA hasta el día anterior a la adjudicación del contrato, aportando la misma toda la documentación necesaria a fin de que MALINCHE procediera a la subrogación de los trabajadores, subrogación que difícilmente podría operar si SAFENIA desde el día 15 de junio no estuviera prestando la relación de servicios que conllevaba el contrato adjudicado a MALINCHE cuatro meses más tarde. Debe también destacarse la existencia de correos entre partes en los cuales queda acreditado que se planteó la posibilidad de tramitar expediente para la convalidación del gasto por parte del Consejo de Ministros.

Por tanto, estimamos acreditado que SAFENIA continuó prestando los servicios de limpieza, y en consecuencia la Administración demandada, proscrito el enriquecimiento injusto, debe abonar la cantidad reclamada en las facturas rechazadas.

QUINTO.- En orden al abono de los intereses de demora, debe tenerse en cuenta que, ante la inexistencia de contrato, los mismos no pueden reclamarse, como efectúa la parte recurrente, al amparo del art. 198.4 de la Ley 9/2017, de 8 de noviembre, de Contratos del Sector Público, ni por tanto conforme a la Ley 3/2004, de 29 de diciembre, por la que se establecen medidas de lucha contra la morosidad en las operaciones comerciales, porque el art. 198.4 regula el pago del precio establecido en contrato. Estos preceptos están pensados para supuestos de "normalidad contractual" ( SAN 369/2016). La obligación de pago nace del enriquecimiento injusto y el abono de los intereses nacería a partir de la convalidación del gasto por el órgano competente, en este caso el Consejo de Ministros, que tiene carácter resarcitorio o indemnizatorio.

Como se expone en la sentencia dictada por esta Sala de fecha 18 de mayo de 2018 en el Procedimiento Ordinario 256/2017 " En tal situación, al no haberse seguido para la adjudicación del servicio a -----S.A. procedimiento contractual alguno establecido en la legislación sobre contratación entonces en vigor ( art. 109 y ss TRLCSP) y habiéndose omitido el trámite de fiscalización previa establecido en el art. 109.3 del TRLCSP y art. 83.2 a) de la Ley 9/1990 de 8 de noviembre, reguladora de la Hacienda de la Comunidad de Madrid, no pueden concederse intereses de demora al recurrente en la forma establecida en la legislación administrativa en materia de contratación cuando aquella no ha sido respetada, siendo así que ello no puede imputarse únicamente a la Administración, ya que la recurrente - que además como contratista habitual debía de conocer las formalidades de la contratación administrativa- aceptó el encargo realizado por la Administración en la forma que lo hizo sin procedimiento de selección del contratista ni publicidad, eludiendo la observación de los requisitos formales de la normativa de contratación pública que le podrían perjudicar tales como la licitación pública en concurrencia competitiva, y la selección del contratista de acuerdo con los principios de congruencia, transparencia e implícitamente de igualdad para que todos puedan participar en el proyecto de selección de contratista lo que si bien no le impide cobrar la prestación de los servicios ( habiéndose efectivamente prestado y acreditado el encargo) sí determina la imposibilidad de percibir intereses de demora por retraso en el pago en la forma establecida en la legislación de contratos que no ha sido respetada. En tal sentido hemos de recordar lo razonado , entre otras, en la STS de 2 de julio de 2004 que señala, entre otros extremos que: "(...)En relación con los intereses derivados de una obra realizada fuera del contrato pero aceptada por la Administración, la sentencia de 28 de octubre de 1997, declaro que la Administración debía abonarlos desde la fecha de la recepción al haberlas recibido sin formular protesta, ni reserva alguna durante ese tiempo por la naturaleza, alcance y características de la obra, y, en la sentencia de 11 de mayo de 2004, se declaró que no procedía el pago de intereses desde el año 1992, fecha en que se solicitaba, por ser esta la de la entrega de las obras y si la a partir de 1995, de acuerdo con una resolución de la Administración de 13 de junio de 1994, que había sido aceptada por el contratista Dragados y Construcciones S.A.

Pues bien a partir de tal doctrina, de las normas aplicables y de las circunstancias que en el caso de autos concurren, es procedente declarar que las intereses de las obras realizadas fuera del contrato solo se podían devengar a partir de 1998, en atención , por un lado, a que la Administración en el acta de recepción de las obras expresamente hizo constar cuales eran las obras realizadas fuera del contrato, por otro, a que el abono de las mismas obligó a una modificación del contrato y a la tramitación de un crédito extraordinario aprobado, por Real Decreto Ley, y cuando en fin la convalidación definitiva de las obras se produce por acuerdo del Consejo de Ministros de 1998, pues hasta ese momento la Administración no podía abonar el importe de las obras, y si bien es cierto que las obras las había recibido con anterioridad, no cabe olvidar, que el contratista también sabia, que esas obras realizadas fuera del contrato exigían los trámites oportunos, incluida su convalidación, y por tanto se puede incluso presumir, que el contratista al realizar las obras, fuera del contrato, aceptaba que la obligación de la Administración de abonarlas no surgía hasta que se cumplimentaran los trámites oportunos.

Y no obsta en nada a lo anterior el que se pudiera producir un desequilibrio entre la obligaciones de los contratantes, pues, por un lado, era una situación conocida para ambos, por otro, el contratista también se beneficia al percibir el importe de unas obras fuera del contrato, y por tanto sin la competencia de otras empresas, y sin presentar el oportuno previo proyecto y las fianzas procedentes, y en fin, porque se trata de una situación de hecho, que han posibilitado tanto la Administración como el contratista, en cuanto los dos tienen prohibido realizar obras fuera de las previstas en el contrato".

Siendo por tanto necesario, al no haber existido el trámite de fiscalización previa establecido en el art. 83.2 a) de la Ley 9/1990 de 8 de noviembre, reguladora de la Hacienda de la Comunidad de Madrid, la convalidación del expediente y del gasto por el Consejo de Gobierno de la Comunidad de Madrid, la fecha de inicio ordinaria de devengo de los intereses de demora sería la del transcurso del plazo de treinta días desde la fecha de tal convalidación según lo dispuesto en el art. 216.4 del TRLCSP.

El TS en la sentencia nº 722 de 13 de junio de 2022, dictada en el recurso de casación 5437/2020 viene a resolver si el derecho al cobro del importe de las unidades de obra ejecutadas al margen del contrato, que se reconoce al contratista en aplicación del principio de enriquecimiento injusto, tiene naturaleza indemnizatoria o es precio del contrato. Asimismo, si a los intereses de demora que genera le es de aplicación la Ley 3/2004, de 29 de diciembre, por la que se establecen medidas de lucha contra la morosidad en las operaciones comerciales. A tales efectos, en su fundamento de derecho 3º señala: "En el supuesto examinado en este recurso, en el que la Administración siguió un procedimiento de revisión de oficio, con declaración de nulidad de las actuaciones de ejecución de unidades de obra en las que se prescindió total y absolutamente del procedimiento legalmente establecido, al haberse omitido los trámites previstos en el artículo 217.3 de la Ley 30/2007, de 30 de octubre, de Contratos del Sector Público (LCSP ), para los casos en los que el Director facultativa de la obra considere necesaria la modificación del proyecto, la naturaleza del pago de las unidades de obra ejecutadas fuera de proyecto tuvo un carácter indemnizatorio, como resulta de la propia resolución de declaración de nulidad, que fijó una indemnización en favor del contratista con expreso fundamento en el principio de interdicción del enriquecimiento injusto de la Administración. Al no proceder los intereses de demora desde los 60 días siguientes a la terminación y ocupación de las obras realizadas fuera de proyecto, como reclama la parte recurrente, no es necesario un pronunciamiento sobre si resulta aplicable el tipo de interés determinado por la Ley 3/2004, de 29 de diciembre, por la que se establecen medidas de lucha contra la morosidad en las operaciones comerciales."

Y se explicitaba en el Fundamento Segundo que "...., al no resultar procedentes los intereses de demora en el período que reclama la parte recurrente, no es necesario el examen sobre la aplicación del tipo de interés que determina el artículo 7.2 de la Ley y 3/2004, de 29 de diciembre, por la que se establecen medidas de lucha contra la morosidad en las operaciones comerciales, si bien cabe señalar al respecto, a mayor abundamiento, que el ámbito de aplicación de la citada ley, según dispone su artículo 3.1, se circunscribe a los pagos efectuados como contraprestación en las operaciones comerciales realizadas entre empresas, o entre empresas y la Administración, de conformidad con lo dispuesto en la Ley 30/2007, de 30 de octubre, de Contratos del Sector Público y, como hemos razonado con anterioridad, en aplicación de los criterios jurisprudenciales de la Sala, no cabe calificar como contraprestación contractual sujeta a la Ley 30/2007, de 30 de octubre, de Contratos del Sector Público, el pago a la recurrente de la indemnización fijada por la resolución de 19 de mayo de 2015 del Director gerente del Servicio Andaluz de la Salud.

En este sentido, la Exposición de Motivos de la Ley 3/2004, después de señalar que la norma legal tiene por objeto incorporar al derecho interno la Directiva 2000/35/CE, del Parlamento Europeo y del Consejo, de 29 de junio de 2000, por la que se establecen medidas de lucha contra la morosidad en las operaciones comerciales, precisa que "el alcance de esta directiva está limitado a los pagos efectuados como contraprestación en operaciones comerciales entre empresas y entre éstas y el sector público. No regula las operaciones en las que intervienen consumidores, los intereses relacionados con otros pagos como los efectuados en virtud de la legislación en materia de cheques y letras de cambio ni los pagos de indemnizaciones por daños."

Por tanto, en estos supuestos de ejercicio de acción de enriquecimiento sin causa, de proceder los intereses de demora, serían los legales aplicables a la indemnización, pero no los contractuales. Y dichos intereses de haber procedido la convalidación del gasto, su devengo se iniciaría a los 30 días de la convalidación; pero en casos en que dicha convalidación no haya tenido lugar, debe acudirse a la doctrina civil cuando existe reclamación de abono de intereses en vía administrativa, o bien solicitados en vía judicial, directamente el origen de dichos intereses se encuentra en la declaración genérica sobre la responsabilidad que efectúa el art. 1108 del Código Civil en relación al art. 1100 del mismo texto legal.

La recurrente en el documento 31 de su demanda aporta la reclamación de pago efectuada a la Confederación Hidrográfica el día 30 de junio de 2020. En dicha reclamación no se comprendían los intereses de demora, sino exclusivamente el importe de las cinco facturas, siendo en la demanda formalizada en este procedimiento cuando se efectúa dicha pretensión, pero tal pretensión se articula conforme a la Ley de Contratos del Sector Público y la Ley de Lucha contra la morosidad, que como hemos expuesto no es aplicable, por lo que siendo improcedente esta reclamación solo corresponde otorgar los intereses establecidos en el art. 106 de la LJCA. Y no habiéndose efectuado en ningún momento una cuantificación de los intereses moratorios, no estando ante una cantidad líquida, no puede reclamar el anatocismo al amparo del art. 1109 del CC.

Finalmente decir que aun cuando la actora haya actuado invocando la inactividad de la Administración con base en el art. 198.4 de la LCSP y del art. 29 de la LJCA no puede operar esta figura ya que se parte de la inexistencia de contrato, y de hecho lo que se ejercita en el proceso es la acción de enriquecimiento injusto, lo que no obsta entender que nos encontramos ante la desestimación presunta de una reclamación de pago efectuada ante la Administración.

SEXTO. - Conforme al art. 139 de la LJC-A tras la reforma operada por la Ley 37/2011, de 10 de octubre en primera o en única instancia el órgano jurisdiccional al dictar sentencia o al resolver por auto los recursos e incidentes, impondrá las costas a la parte que haya visto rechazadas todas sus pretensiones, salvo que aprecie y así lo razone, que el caso presentaba serias dudas de hecho o de derecho.

En los supuestos de estimación o desestimación parcial de las pretensiones, cada parte abonará las costas causadas a su instancia y las comunes por mitad, salvo que el órgano jurisdiccional razonándolo debidamente, las imponga a una de ellas por haber sostenido la acción o interpuesto el recurso con mala fe o temeridad.

Y en virtud de la autoridad que nos confieren la Constitución y las Leyes, en nombre de S.M EL REY