Sentencia Contencioso-Administrativo 265/2023 Tribunal Superior de Justicia de Comunidad de Madrid . Sala de lo Contencioso-Administrativo, Rec. 8/2021 de 30 de marzo del 2023

PRIMERO: Objeto del recurso contencioso-administrativo.

El presente recurso contencioso-administrativo se interpuso contra la desestimación por silencio de la solicitud formulada ante el Ministerio de Hacienda, con fecha 11 de diciembre de 2019, en reconocimiento de su derecho a percibir los trienios que tenía consolidados por antigüedad como personal laboral, previos a su nombramiento como funcionaria de carrera, en la misma cuantía en que percibía en ese periodo por dichos trienios como personal laboral, y al abono de las diferencias no abonadas en los últimos 4 años.

SEGUNDO: Alegaciones de la recurrente.

La demandante expone viene prestando servicios como funcionaria de carrera del Cuerpo General Auxiliar de la Administración del Estado, Grupo/Subgrupo C2, desde el 23 de agosto de 2019, en que tomó posesión, y que con anterioridad había prestado sus servicios como personal laboral, en la categoría de Ayudante de Gestión y Servicios Comunes, asimilado al Grupo/Subgrupo E, desde el 3 de mayo de 1991 hasta el 22 de agosto de 2019, teniendo consolidados nueve trienios como Grupo/Subgrupo E.

Continúa señalando la recurrente que, desde el momento de la adquisición de su condición como funcionaria de carrera, la demandante pasó a percibir en concepto de trienios devengados como personal laboral la cuantía asignada para los trienios devengados por el personal funcionario, con la minoración retributiva correspondiente.

Argumenta la recurrente que la Administración no debió equiparar entre la antigüedad consolidada como personal laboral y la correspondiente al personal funcionario, sino que debió mantener el quantum que percibía con anterioridad a su funcionarización e invoca para ello las sentencias de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo de 21 de mayo de 2019, recurso 247/2016, y de 30 de mayo de 2019, recurso 163/2017, además de las sentencias de diversas Salas de lo Contencioso-Administrativo de varios Tribunales Superiores de Justicia.

En consecuencia, interesaba esta parte en el suplico de su demanda la estimación del recurso contencioso-administrativo, con anulación del acto administrativo recurrido y reconocimiento del derecho de la demandante a la regularización de los trienios devengados y perfeccionados como personal laboral por la demandante en las cuantías correspondientes a las actualizaciones normativas y/o convencionales desde la fecha de su solicitud, así como al abono de las cantidades en concepto de atrasos por la falta de regularización de los mencionados trienios, con efectos retroactivos desde los cuatro años anteriores a la fecha de su solicitud (11 de diciembre de 2019), que se cuantifican en 542,20 euros, más los intereses de demora, con condena en costas a la Administración.

TERCERO: Contestación de la Administración demandada.

Por su parte, el Abogado del Estado se opuso a las pretensiones formuladas de contrario, oponiendo, en primer lugar, la inadmisibilidad del recurso contencioso-administrativo por interponerse el mismo contra actos firmes y consentidos, como es el reconocimiento del tiempo de servicios previos a efectos del cómputo de trienios, lo que se llevó a cabo a través de las resoluciones que obran en el expediente administrativo. Argumenta el Abogado del Estado que el reconocimiento de los trienios no solamente computó el tiempo de los servicios previos, sino que otorgó una determinada clasificación de los trienios conforme a la escala de los trienios de los funcionarios, con su necesario e ineludible efecto económico fijado en la normativa que regula los derechos económicos de la función pública (EBEP y Leyes de Presupuestos).

En segundo lugar, delimita el Abogado del Estado el objeto de la controversia, señalando que el periodo que ha de ser analizado comprende únicamente el tiempo que transcurre entre la adquisición de la condición de funcionario y la fecha en la que presentó su petición en vía administrativa el 11 de diciembre de 2019, por lo que la recurrente no puede pretender el reconocimiento de los trienios devengados con anterioridad, pues no ostentaría la condición de funcionaria y los habría percibido en la cuantía en que reclama, al ser entonces personal laboral, ni tampoco los trienios devengados con posterioridad al 11 de diciembre de 2019, pues no es posible admitir la existencia de condenas de futuro, sin perjuicio de que la recurrente pueda reclamar a la Administración el pago de las diferencias retributivas posteriores.

En tercer lugar, argumenta el Abogado del Estado que los trienios deben reconocerse en la cuantía correspondiente al momento en que fueron perfeccionados, sin que la citada cuantificación pueda realizarse teniendo en cuenta ni los incrementos legales ni los incrementos convencionales anuales, y señala que no es posible acceder a la mencionada pretensión de actualización al no existir cobertura normativa que ampare la pretensión, pues el Convenio Único de la Administración General del Estado no es aplicable al caso, al haber adquirido la recurrente la condición de funcionaria, y las Leyes de Presupuestos de cada año no contempla el supuesto en que se encuentra la recurrente, pues el importe de los trienios se establece en las mismas para los funcionarios, sin tener en cuenta si con anterioridad ostentaban la condición de empleados de la Administración.

Por último, se opone la Abogacía del Estado al abono de los intereses legales, al no darse la concurrencia de las condiciones previstas en el artículo 24 de la Ley 47/2003.

En consecuencia, interesaba esta representación la desestimación del recurso contencioso-administrativo, con confirmación del acto administrativo recurrido e imposición a la recurrente de las costas procesales.

CUARTO: Antecedentes fácticos.

Dª Carmen, funcionaria de carrera del Cuerpo General Auxiliar de la Administración del Estado desde el 23 de agosto de 2019, mantuvo una relación laboral con la Administración como personal laboral fijo desde el día 3 de mayo de 1991 hasta su toma de posesión como funcionaria de carrera.

Mediante resolución de 26 de noviembre de 2019, le fueron reconocidos como tiempo de servicios a efectos de trienios 28 años, 1 mes y 9 días, siéndole reconocidos un total de nueve trienios como grupo E.

QUINTO: Normativa aplicable.

El artículo 23.2 de la Ley 30/1984, de 2 de agosto, de medidas para la reforma de la Función Pública, transitoriamente en vigor en virtud de la disposición derogatoria única del Texto Refundido de la Ley sobre el Estatuto Básico del Empleado Público, en relación con la disposición final cuarta del mismo texto legal establece que:

1. Las retribuciones de los funcionarios son básicas y complementarias.

2. Son retribuciones básicas:

a) El sueldo, que corresponde al índice de proporcionalidad asignado a cada uno de los grupos en que se organizan los Cuerpos y Escalas, Clases o Categorías.

b) Los trienios, consistentes en una cantidad igual para cada grupo, por cada tres años de servicio en el Cuerpo o Escala, Clase o Categoría. [...]

Los artículos 1 y 2 de la Ley 70/1978, de 26 de diciembre, de reconocimiento de servicios previos en la Administración Pública, en la redacción aplicable al presente litigio; es decir, la anterior a la reforma operada en virtud de la Ley 11/2020, de 30 de diciembre, establece que:

Artículo primero:

Uno. Se reconocen a los funcionarios de carrera de la Administración del Estado, de la Local, de la Institucional, de la de Justicia, de la Jurisdicción del Trabajo y de la Seguridad Social la totalidad de los servicios indistintamente prestados por ellos en dichas Administraciones, previos a la constitución de los correspondientes Cuerpos, Escalas o plazas o a su ingreso en ellos, así como el período de prácticas de los funcionarios que hayan superado las pruebas de ingreso en la Administración pública.

Dos. Se considerarán servicios efectivos todos los indistintamente prestados a las esferas de la Administración pública señaladas en el párrafo anterior, tanto en calidad de funcionario de empleo (eventual o interino) como los prestados en régimen de contratación administrativa o laboral, se hayan formalizado o no documentalmente dichos contratos.

Tres. Los funcionarios de carrera incluidos en el apartado uno tendrán derecho a percibir el importe de los trienios que tuviesen reconocidos por servicios sucesivos prestados, desempeñando plaza o destino en propiedad, en cualquiera de las mencionadas esferas de la Administración, o en la Administración Militar y Cuerpos de la Guardia Civil y Policía Armada.

Artículo segundo:

Uno. El devengo de los trienios se efectuará aplicando a los mismos el valor que corresponda a los del Cuerpo, Escala, plantilla o plaza con funciones análogas a las desempeñadas durante el tiempo de servicios prestados que se reconozcan conforme a lo dispuesto en el artículo anterior.

Dos. Cuando los servicios computables a que se refiere el punto tres del artículo anterior no lleguen a completar un trienio al pasar de una a otra esfera de la Administración pública, serán considerados como prestados en esta última, para así ser tenidos en cuenta, a efectos de trienios, según la legislación que resulte aplicable siguiendo el orden cronológico de la prestación de los servicios sucesivos.

Por su parte, el artículo 1 del Real Decreto 1461/1982, de 25 de junio, por el que se dictan normas de aplicación de la Ley 70/1978, de 26 de diciembre, de reconocimiento de servicios previos en la Administración pública, establece que:

Uno. A efectos de perfeccionamiento de trienios, se computarán todos los servicios prestados por los funcionarios de carrera en cualquiera de las Administraciones públicas citadas en el artículo primero de la Ley setenta/mil novecientos setenta y ocho, de veintiséis de diciembre, sea el que fuere el régimen jurídico en que los hubieran prestado, excepto aquellos que tuvieran el carácter de prestaciones personales obligatorias.

Y el artículo 2 del citado Real Decreto establece en su apartado uno que:

Los servicios previos reconocidos se acumularán por orden cronológico y se procederá a un nuevo cómputo de trienios y a su valoración.

SEXTO: Admisibilidad del recurso contencioso-administrativo.

En primer lugar, debe ser rechazado el motivo de inadmisibilidad opuesto por el Abogado del Estado, pues, por una parte, la resolución que menciona como acto firme y consentido; es decir la de fecha reconocimiento de tiempo de servicios a efectos del cómputo de trienios, conforme a la Ley 70/78, no contiene disposición alguna de carácter económico. Y en este asunto lo ventilado no es el tiempo de servicios, sobre el que no hay cuestión, sino la cuantía en la que los trienios perfeccionados como personal laboral. han de ser retribuidos una vez que la recurrente adquirió su condición de funcionaria de carrera. Y por otra parte, es doctrina jurisprudencial conocida ( sentencias, entre otras, de 10 de diciembre de 2009, recurso 4686/2008, o de 18 de junio de 2009, entre otras, la que señala que "el pago de haberes a los funcionarios mediante nóminas, no atribuye a cada una de estas el carácter reproductor del anterior, frente al que pueda hacerse valer la excepción del artículo 40.a) de la Ley Jurisdiccional, pues más que una reproducción o emanación reiterada de actos administrativos referida a idéntica situación fáctica y jurídica, se sitúan dichas retribuciones en una relación de tracto sucesivo, en que cada acto de pago remunera servicios prestados en distinto periodo y a los que puede acompañar distintas características de la situación del funcionario que los devenga". Así, en la medida en que la cuantía de los trienios discutidos se incluyen en cada nómina, como un componente retributivo más, cada funcionario interesado tiene la posibilidad de impugnar la nómina como acto singular quedando abierta la posibilidad de interponer recurso contencioso administrativo frente a cada nómina, con el único límite de la prescripción de los derechos.

SÉPTIMO: Fondo del asunto.

La resolución del presente litigio, con las particularidades que se refieren al presente caso, como más adelante se pondrá de relieve, debe partir necesariamente de las recientes sentencias del Tribunal Supremo dictadas con fecha 21 de mayo de 2019, en el recurso de casación 247/2016, y 30 de mayo de 2019, en el recurso de casación 163/2017, que han venido a resolver el núcleo de la cuestión aquí suscitada.

Así, la primera de las sentencias mencionadas señala, en su fundamento jurídico sexto, que:

La antigüedad como funcionario es una cualidad de tal condición y va unida a la adquisición de la categoría funcionarial, lo que se produce mediante el correspondiente nombramiento tras superar el procedimiento selectivo de acceso que en cada caso se trate, como resulta del artículo 62 del Estatuto Básico del Empleado Público. Por tanto, el personal laboral funcionarizado será funcionario desde la fecha en que adquiere esa condición, sin que el reconocimiento de servicios efectivos como contratado suponga la condición funcionarial ni por lo tanto antigüedad alguna con tal carácter.

Distinto del anterior concepto es el de antigüedad a efectos retributivos, que se plasma en el concepto retributivo de trienios, con el cual se está haciendo referencia a la totalidad de los servicios efectivos prestados, desempeñando plaza o destino, en cualquiera de la esferas de la Administración a las que se refiere la Ley 70/1978, de 26 de diciembre, tanto en la condición de funcionario, de carrera o de empleo, como en régimen de contratación administrativa o laboral, trienios que se devengan aplicando a los mismos el valor que corresponda atendiendo al cuerpo, escala o plaza en la que se hubieran completado.

Los trienios, por su propia naturaleza, se devengan en el momento que se cumple el tiempo de servicios necesario para ello de acuerdo con las circunstancias del Cuerpo o Grupo al que pertenece en ese momento el funcionario y, a partir de ese momento, se incorpora a sus derechos retributivos de modo que su percepción futura se produce con independencia de las vicisitudes de la carrera funcionarial, ya se permanezca en el mismo Grupo o se cambie. No es así un concepto retributivo referido o relacionado con la pertenencia actual a un determinado grupo, desempeño de un puesto y otras circunstancias, sino vinculado al hecho objetivo de haberse alcanzado determinado tiempo de servicios en concretas circunstancias, por lo que su valoración ha de referirse en todo caso a tales condiciones determinantes de su nacimiento, es decir, al Cuerpo o Grupo al que pertenecía el funcionario cuando se devengó el trienio.

Y, al resolver ahora la cuestión planteada por la sección de admisión debemos mantener este mismo criterio, que no queda limitado en exclusiva a los supuestos de promoción en la carrera profesional funcionarial, sino que es perfectamente trasladable al supuesto referido a cuál debe ser la cuantía con la que deben retribuirse los trienios devengados en régimen laboral por quienes posteriormente adquieren la condición de funcionarios públicos.

Quienes han accedido a la función pública mediante un proceso de "funcionarización", como consecuencia de la prestación de servicios a la Administración Pública en régimen laboral, y una vez que han accedido a la condición de funcionarios de carrera, quedan sujetos plenamente al régimen estatutario de la Función Pública y, en lo que aquí interesa, al artículo 1.3 de la Ley 70/78 , que les reconoce los servicios prestados, y al artículo 2.1, que establece la forma en que debe realizarse el reconocimiento. Tales preceptos deben aplicarse por igual en todos los supuestos de reconocimiento posibles que contempla la norma.

Efectivamente, si interpretamos y aplicamos el artículo 2.1 de la Ley 70/1978 en los términos que se pretenden por la administración recurrente respecto de quien es personal funcionario y antes personal laboral, deberíamos llegar también a la conclusión de que los trienios perfeccionados en un Cuerpo, Escala, plantilla o plaza funcionarial diferente al que luego se adquiera deberían ser valorados aplicando ese criterio de "funciones análogas", y eso es precisamente lo que niegan las sentencias ya dictadas por esta Sala y que no atiende a ese criterio sino al del momento de su perfección.

Por todo ello, el personal laboral funcionarizado tiene derecho a que los trienios reconocidos como personal laboral le sean abonados, tras adquirir la condición de personal funcionario, en la cuantía correspondiente al momento en que fueron perfeccionados.

En definitiva, el Alto Tribunal, ha determinado el modo en el que han de cuantificarse los trienios del personal funcionarizado derivados de los servicios laborales previos para la Administración en el sentido que han de serlo en la cuantía en que los mismos fueron perfeccionados durante la relación laboral.

En consecuencia, es claro que, conforme a la normativa más arriba expuesta, se han de reconocer, a efectos de trienios, los servicios prestados en las distintas Administraciones, cualquiera que sea el régimen jurídico en que tales servicios se hubiera prestado (funcionario de empleo, eventual o interino, contratado administrativo o laboral).

Por todo ello es procedente reconocer el derecho de la demandante a percibir la cantidad correspondiente a los trienios reclamados por antigüedad adquirida como personal laboral, previo a su nombramiento como funcionaria de carrera, que se cuantificará en la cuantía correspondiente a la modalidad de prestación de servicios en el momento es que se perfeccionó, y la cuantificación de los atrasos habrá que deferirla, en cuanto a su determinación y de ser cuestionada, a la ejecución de la presente sentencia. Por ello, como correctamente apunta el Abogado del Estado, el marco temporal del litigio se circunscribe al periodo comprendido entre la adquisición de la condición de funcionaria de carrera de la recurrente y la fecha de la solicitud administrativa, pues, ciertamente, los trienios anteriores se percibían en tanto que personal laboral, que era la condición jurídica de la recurrente.

Resta, por tanto, pronunciarse sobre la pretensión referida al mantenimiento de tal situación retributiva, al abono de los intereses y a la actualización de la cuantía de los trienios reconocida.

En lo que respecta a la primera de estas pretensiones, es preciso poner de manifiesto que esta materia ha sido objeto de reforma legislativa en virtud de la Disposición Final Segunda de la Ley 11/2020, de 30 de Diciembre, de Presupuestos Generales del Estado para el año 2021, la cual modifica la Ley 70/1978, de 26 de Diciembre, de Reconocimiento de Servicios Previos en la Administración Pública. Conforme a esta nueva redacción:

Con efectos desde la entrada en vigor de esta Ley (1 de Enero de 2021) y vigencia indefinida se modifica la Ley 70/1978, de 26 de diciembre, de Reconocimiento de Servicios previos en la Administración Pública, de la siguiente forma:

Se da nueva redacción al artículo segundo, que queda redactado como sigue:

"Artículo segundo.

Uno. El devengo de los trienios se efectuará aplicando a los mismos el valor que corresponda a los del Cuerpo, Escala, plantilla o plaza con funciones análogas a las desempeñadas durante el tiempo de servicios prestados que se reconozcan conforme a lo dispuesto en el artículo anterior.

Los servicios prestados en condición distinta a la de funcionario de carrera se valorarán en todo caso y a efectos retributivos, en la misma cuantía que corresponda a los del Cuerpo, Escala, plantilla o plaza con funciones análogas a las prestadas".

Queda así limitado en el tiempo, en principio, la aplicabilidad de la jurisprudencia del Tribunal Supremo en que se sustentó la demanda, así como el alcance temporal del derecho reconocido.

Por otra parte, como ha hemos puesto de manifiesto en innumerables sentencias, la estimación de esta pretensión debe entenderse como de carácter puramente declarativo, con la limitación que ello lleva aparejado, esto es, la de carecer de efectos económicos ejecutivos y no incorporar una condena futura al pago ( artículo 220 de la LEC), sino que se trataría de un pronunciamiento para desvanecer cualquier incertidumbre o inseguridad jurídica, sin alcance ejecutivo respecto de los efectos económicos que pudieran producirse después de la presente sentencia, máxime en el presente caso en el que durante la tramitación del proceso se ha producido la modificación legislativa referida que se proyecta sobre el tema debatido y sobre lo cual las partes no han tenido ocasión de formular alegaciones. Para solventar la modificación operada con el principio de contradicción, el alcance del pronunciamiento declarativo y ejecutivo derivado, en consecuencia, lo habrá sido hasta la fecha de la entrada en vigor de la Ley 11/2020, de 30 de diciembre, de Presupuestos Generales del Estado para el año 2021.

En segundo lugar, en cuanto a la actualización de las cuantías correspondientes a la retribución por antigüedad que aquí se reconoce, esta Sala ya ha puesto de manifiesto, entre otras, en la sentencia ya señalada, en asuntos idénticos que el que aquí nos ocupa, que las cantidades a percibir en concepto de antigüedad consolidadas como personal laboral, no afectadas por la prescripción, a partir de las cuales se determinan las diferencias retributivas a percibir por el recurrente, se han de incrementar anualmente conforme a la sucesivas Leyes de Presupuestos.

Finalmente, entiende la Sala que la pretensión referida al pago de los intereses legales ha de ser estimada, y los mismos han de computarse desde la fecha de la reclamación administrativa, pues, contra lo que entiende la Administración, nos encontramos ante intereses de carácter indemnizatorio o compensatorios, que tiene como finalidad restablecer el desequilibrio producido en el patrimonio del deudor como consecuencia de la indisponibilidad de una suma que se encuentra indebidamente en poder del acreedor, que son diferentes, por tanto, de los intereses moratorios a los que hace referencia el artículo 24 de la Ley 47/2003, de 26 de noviembre, General Presupuestaria.

SÉPTIMO: Estimación del recurso contencioso-administrativo.

En consecuencia, procede la estimación del presente recurso contencioso-administrativo, con anulación del acto administrativo impugnado y reconocimiento del derecho de la recurrente a que los trienios reconocidos por los servicios prestados como contratado laboral de la Administración, con anterioridad a adquirir la condición de funcionaria pública, le sean abonados en la misma cuantía en que los venía percibiendo antes de adquirir la condición de funcionaria, así como a que se le abonen las diferencias dejadas de percibir por dicho concepto desde los cuatro años anteriores a su reclamación administrativa, cantidad que habrá de ser incrementada conforme haya resultado de las sucesivas actualizaciones contenidas en las Leyes de Presupuestos, y al reconocimiento de esta situación retributiva hasta que se produjo la entrada en vigor de la Ley 11/2020, de Presupuestos Generales del Estado para el año 2021, a la que habrán de añadirse los intereses legales devengados desde la fecha de la reclamación administrativa.

OCTAVO: Costas procesales.

De conformidad con lo dispuesto en el apartado 1 del artículo 139 de la Ley 29/1998, de 13 de Julio, reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa , en la redacción que del mismo efectúa la Ley 37/2011, de 10 de Octubre, de Medidas de Agilización Procesal, procede imponer las costas del presente recurso a la Administración demandada, pues sus pretensiones han sido totalmente desestimadas y no se aprecian circunstancias que, de contrario, justifiquen su no imposición, si bien, de conformidad con lo dispuesto en el ordinal 4 del propio precepto reseñado, esta imposición de costas se efectúa hasta un máximo de 500 euros por todos los conceptos comprendidos en ellas, más IVA si procediere, atendiendo a tal efecto a las circunstancias y complejidad del asunto, a la actividad procesal desplegada, y a la dedicación requerida para su desempeño.

Vistos los preceptos citados y demás de general y pertinente aplicación,