Sentencia Contencioso-Administrativo 1045/2022 del Tribunal Superior de Justicia de Comunidad de Madrid . Sala de lo Contencioso-Administrativo, Rec. 1539/2020 de 09 de diciembre del 2022

PRIMERO.- Es objeto del presente recurso contencioso-administrativo, la Resolución de la Dirección General de la Policía (División de Personal) de 11 de marzo de 2020, por la que se desestima la solicitud formulada con fecha 13 de enero de 2020 por el hoy recurrente en orden al abono de determinadas retribuciones complementarias por el desempeño otro puesto de trabajo; en concreto solicita el actor que le sean satisfechas las diferencias retributivas existentes entre las cantidades percibidas en concepto de complemento de destino, complemento específico, en su componente singular y general, y la productividad, correspondientes al puesto de trabajo de "Jefe de Servicio Operativo" en la Comisaría de Distrito de Moratalaz (Madrid), al que estuvo formalmente adscrito, y las que considera deberían haberle pagado por desempeñar realmente un puesto de trabajo de "Jefe de la Comisaría de Distrito", en dicha Comisaría y durante el periodo comprendido entre el 16 de mayo de 2017 hasta el 13 de enero del año 2020.

Pretende el recurrente la anulación de la resolución referenciada, así como que se le abonen las retribuciones complementarias correspondientes (circunscritas a los conceptos complemento de destino, complemento específico y productividad) por el hecho del desempeño del puesto de trabajo descrito y en el tiempo al que se hace referencia.

El recurrente afirma que ha desempeñado las funciones propias de "Jefe de la Comisaría de Distrito", de modo que interesa que le sean abonadas las retribuciones propias del puesto de trabajo efectivamente desempeñado, a lo que la Abogacía del Estado se opone bajo la argumentación antes expuesta.

SEGUNDO.- La cuestión controvertida suscitada en el presente recurso consiste en dilucidar si el recurrente, funcionario del Cuerpo Nacional de Policía, tiene derecho o no a percibir las retribuciones complementarias -circunscritas a los conceptos complemento de destino y complemento específico y productividad- asignadas al puesto de trabajo que dice haber desempeñado durante un determinado período de tiempo, pese a encontrarse destinado formalmente en otro diferente.

Planteada en estos términos la controversia, y para una adecuada resolución de la misma, se hace preciso recordar la doctrina que esta Sala, Sección Séptima, viene aplicando en asuntos análogos al que nos ocupa en numerosísimas sentencias, cuya cita resulta ociosa.

Ley 30/1984, de 2 de agosto, de medidas para la reforma de la función pública (LMRFP), estructuró la carrera administrativa en función del desempeño de los puestos de trabajo y de la definición de sus características en la correspondiente relación de los mismos, modificando el sistema de retribuciones existente hasta entonces, al objeto de otorgar primacía al componente retributivo que se encuentra ligado al desempeño de un concreto puesto de trabajo.

El artículo 23 LMRFP distinguía las retribuciones básicas de las complementarias y, dentro de éstas y en lo que ahora interesa, configuraba el complemento de destino como el correspondiente al nivel del puesto de trabajo que se desempeñe. Asimismo, definía el complemento específico como el destinado a retribuir las condiciones particulares de algunos puestos de trabajo en atención a su especial dificultad técnica, dedicación, responsabilidad, incompatibilidad, peligrosidad o penosidad, disponiendo, además, que en ningún caso podría asignarse más de un complemento específico a cada puesto de trabajo. La Ley de que se viene haciendo mención era básica de la función pública, y a sus normas se fue adaptando el régimen retributivo de los distintos grupos funcionariales.

Posteriormente, este régimen retributivo se reiteró tanto en el artículo 22 de la Ley 7/2007, de 12 de abril , que aprobó el Estatuto Básico del Empleado Público (EBEP), como el hoy vigente artículo 22 del Real Decreto Legislativo 5/2015, de 30 de octubre , que aprobó el texto refundido de la Ley del Estatuto Básico del Empleado Público (TREBEP).

La Ley Orgánica 2/1986, de 13 de marzo, de Fuerzas y Cuerpos de Seguridad del Estado, establece el derecho de sus miembros a una retribución justa y adaptada a sus peculiaridades, y fue objeto de desarrollo por el Real Decreto 311/1988, de 30 de marzo, de Retribuciones del Personal de las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad del Estado, que, inicialmente, homologó su régimen al sistema general que regía para la función pública en virtud de la Ley 30/1984. Este Real Decreto fue derogado y sustituido por el Real Decreto 950/2005, de 29 de julio, de retribuciones de las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad del Estado, hoy vigente, que regula, en su artículo 4, las retribuciones complementarias y, entre ellas, en su apartado A ), el complemento de destino, del que dispone que su cuantía, y para los miembros del Cuerpo Nacional de Policía, será la que tengan asignada los puestos de trabajo que desempeñen o los que correspondan por grado personal consolidado, salvo que fueran inferiores a los que figuran en el Anexo II de la propia normativa, en cuyo caso procede aplicar estos últimos.

El precepto se refiere en el apartado B) al complemento específico, integrado por dos componentes: uno general, que se percibe en función del correspondiente empleo o categoría que se tenga, y otro singular, destinado a retribuir el desempeño de los puestos de trabajo que lo tienen reconocido como consecuencia de la concurrencia en los mismos de determinadas condiciones particulares de dificultad técnica, responsabilidad, peligrosidad, penosidad o demás características previstas por la norma.

Recordemos que la Ley Orgánica 9/2015, de 28 de julio, de Régimen de Personal de la Policía Nacional (LRPPN), regula en la actualidad el régimen estatutario de los Policías Nacionales, teniendo como derecho supletorio la legislación de los funcionarios civiles de la Administración General del Estado, si bien también les son de aplicación algunos preceptos del EBEP (artículos 55 y 82 y disposición transitoria tercera) y derogó los artículos 16 a 26 de la Ley Orgánica 2/1986, de 13 de marzo, de Fuerzas y Cuerpos de Seguridad del Estado que se ocupaban de la materia.

El artículo 7 LRPPN recoge el derecho de los Policías Nacionales a la percepción de las retribuciones y, en su caso, las indemnizaciones por razón del servicio que les correspondan, y se remite a la normativa específica para regular el régimen retributivo de tales funcionarios.

Estas concretas previsiones normativas, atendida la naturaleza que atribuye a los complementos retributivos que regulan, pone de manifiesto la vinculación de los complementos de destino y específico con los concretos puestos de trabajo a que son adscritos, por lo que su desempeño efectivo conllevará el derecho a devengarlos. Ahora bien, para que tal consecuencia se produzca resulta necesario que se trate de puestos de trabajo que estén dotados, en la correspondiente Relación o Catálogo, con las concretas retribuciones que se reclamen o, cuando menos, que las específicas funciones desempeñadas sean de idéntico contenido a las propias de un puesto de trabajo dotado de aquellos complementos y en la extensión en que se reclamen.

En definitiva, los conceptos retributivos de que se viene haciendo mérito tienen, indudablemente, una naturaleza objetiva, ajena a todo matiz subjetivo incardinado con la concreta persona que pueda ser titular del puesto de trabajo en cuestión, y por ello esta Sala ha declarado reiteradamente que lo que determina el derecho a la percepción de tales complementos, en cuanto vinculados a un concreto puesto de trabajo, no es sino el efectivo desempeño del mismo, definido por las funciones que lo configuran, y no un eventual nombramiento formal para cubrirlo.

La doctrina expuesta ha sido reiterada por la Sección Séptima de esta Sala, entre otras, en las sentencias de 21 de febrero de 2020, Procedimiento Ordinario 447/2018 , y de 14 de febrero de 2020, Procedimiento Ordinario 300/2018 ).

Por otra parte, es también preciso poner de relieve que el artículo 17 LRPPN prevé que el Cuerpo Nacional de Policía se estructura en Escalas y, dentro de éstas, en Categorías. Concretamente se integra por cuatro Escalas, a saber, Superior - categorías de Comisario Principal y Comisario-, Ejecutiva -categorías de Inspector Jefe e Inspector-, Subinspección -categoría de Subinspector- y Básica -categorías de Oficial de Policía y Policía-. El Real Decreto 1484/1987, de 4 de diciembre, sobre normas generales relativas a escalas, categorías, personal facultativo y técnico, uniformes, distintivos y Armamento del Cuerpo Nacional de Policía, aún vigente, en desarrollo del entonces vigente artículo 17 de la Ley Orgánica 2/1986, de 13 de marzo, de Fuerzas y Cuerpos de Seguridad , ya estableció en su artículo 5 esa misma estructura del Cuerpo Nacional de Policía.

Por su parte, según dispone el artículo 17 LRPPN, las escalas se clasifican en los siguientes grupos y subgrupos profesionales: a) las Escalas Superior y Ejecutiva se clasifican ambas en el Grupo A, subgrupo A1; b) la Escala de Subinspección se clasifica en el Grupo A, subgrupo A2, y c) la Escala Básica se clasifica en el Grupo C, subgrupo C1.

En la Policía Nacional existirán las plazas de facultativos y de técnicos, integradas respectivamente en los subgrupos de clasificación A1 y A2, y para acceder a las mismas será necesario estar en posesión de los títulos académicos oficiales exigidos por la Ley 7/2007, de 12 de abril, para el ingreso en los respectivos grupos de clasificación en los que se encuentran encuadradas dichas escalas y plazas.

Por último, el artículo 18 LRPPN establece las funciones que corresponden a cada una de tales escalas, asignando, en síntesis, a la Escala Superior, la dirección de los servicios policiales, a la Escala Ejecutiva, el mando de los servicios policiales, a la Escala de Subinspección, la supervisión de los servicios policiales y a la Escala Básica, la ejecución material de las funciones encomendadas a la Policía Nacional. Asimismo, corresponde a los funcionarios de carrera que ocupen plazas de facultativos o técnicos, el auxilio a la función policial, con las tareas propias de la profesión para cuyo ejercicio habilita la titulación que les haya sido exigida, así como aquellas otras funciones que requieran conocimientos propios y específicos de una formación concreta.

TERCERO.- La normativa expuesta pone de relieve que las retribuciones complementarias reclamadas se configuran en nuestro Derecho como unos conceptos retributivos de naturaleza objetiva, ajenos a todo matiz subjetivo derivado de la persona titular del puesto o que lo desempeña y basados, por contra, en el propio desempeño de un concreto puesto de trabajo que los tenga reconocido por presentar alguna de las características previstas por la norma.

Si el puesto que se dice desempeñado por el hoy actor presenta tales características, teniendo asignado su desempeño unos concretos complementos retributivos, y el hoy recurrente lo desempeñó, tal y como sostiene, la obligación de su pago por parte de la Administración demandada se nos aparecería como evidente pues, como hemos dicho, el elemento decisivo para generar el derecho reclamado lo constituye la efectiva prestación de las funciones correspondientes pero nunca, en nuestra opinión, la mera voluntad unilateral de la Administración en llevar a cabo un nombramiento definitivo. En caso contrario, se podría dar lugar a un enriquecimiento injusto por parte de ésta que se vería beneficiada por el desempeño, por parte de un funcionario concreto, de unos puestos de trabajo sin que, en contrapartida, ésta tuviera que abonar las retribuciones asignadas a los mismos sino unas inferiores.

Las consideraciones realizadas resultan predicables, en principio, de diferentes retribuciones complementarias -el complemento de destino, el complemento específico y el complemento de productividad-. Ninguna duda cabe suscitar al respecto acerca del complemento de destino, atendida su naturaleza y finalidad.

Por lo que respecta al complemento específico, sus dos componentes -general y singular- han de entenderse comprendidos en las retribuciones complementarias devengadas en favor de quien desempeña un puesto de trabajo diferente al formalmente asignado que lleve aparejado aquel complemento, aunque el primero de éstos componentes se fije en función de la categoría, grupo o escala a que pertenezca el funcionario, pues no es esta razón sino el carácter del concepto el que da derecho a su percibo, o lo que es lo mismo, el hecho de estar asignado al puesto de trabajo efectivamente ocupado, aunque su cuantía se fije en función de la categoría del funcionario.

Como esta Sala ha reiterado, la distinción entre un componente general, retribuido en función del empleo o categoría, y otro componente singular, atendiendo a las condiciones de algunos puestos de trabajo, dentro del complemento específico, distorsiona el concepto y naturaleza del mismo, por cuanto que el complemento específico es un concepto retributivo de naturaleza objetiva, destinado a retribuir las condiciones particulares de algunos puestos de trabajo en atención a su especial dificultad técnica, dedicación, responsabilidad, incompatibilidad, peligrosidad o penosidad ( artículo 23.3.b de la LMRFP y artículo 4 del Real Decreto 950/2005, de 29 de julio , de retribuciones de las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad del Estado), ajeno a todo matiz subjetivo derivado del titular del puesto de trabajo, ya que retribuye un puesto de trabajo y no una categoría profesional. Por ello, lo decisivo es el desempeño efectivo del puesto de trabajo, aunque la parte que se asigna de "componente general" se fije con carácter objetivo y en función de las categorías profesionales, circunstancia que, verdaderamente, desnaturaliza el complemento específico, apartándose de la definición legal que acabamos de reproducir, pero que no priva al llamado componente general de su condición de mero componente del complemento específico cuyo abono, repetimos, remunera el puesto de trabajo y, congruentemente, según la doctrina expuesta, debe abonarse a quien desempeñe el puesto de trabajo correspondiente a una Categoría o Escala Superior a la que le es propia.

La Sentencia dictada el 29 de Octubre de 1999, Recurso de Casación núm. 7109/1995, por la Sala Tercera del Tribunal Supremo, al resolver recurso de casación en interés de ley, ha considerado acertada la interpretación aquí sostenida, al declarar no haber lugar al recurso de casación en interés de la ley contra una Sentencia que reconocía al recurrente su derecho a la percepción de los complementos de destino y componente general del complemento específico fijados con carácter general para la Escala de Subinspección del Cuerpo Nacional de Policía, a pesar de pertenecer a la Escala Básica, por el hecho de haber desempeñado desde determinada fecha funciones de Instructor de atestados policiales en la Inspección de Guardia de una Comisaría de Policía.

La doctrina expuesta ha sido reiterada por la Sección Séptima de esta Sala, entre otras, en las sentencias de 21 de febrero de 2020, Procedimiento Ordinario 447/2018 , y de 14 de febrero de 2020, Procedimiento Ordinario 300/2018 .

Lo hasta ahora expuesto no despeja totalmente la cuestión controvertida, a la vista de las previsiones contenidas en el artículo 24 de la Ley 36/2014, de 26 de Diciembre, de Presupuestos Generales del Estado para el año 2015, artículo 23 de la Ley 48/2015, de 27 de Octubre, de Presupuestos Generales del Estado para el año 2016, artículo 23 de la Ley 3/2017, de 27 de junio, de Presupuestos Generales del Estado para el año 2017, y artículo 22 de la Ley 6/2018, de 3 de julio, de Presupuestos Generales del Estado para el año 2018.

Estos preceptos señalan:

Las retribuciones que en concepto de complemento de destino y complemento específico perciban los funcionarios públicos serán, en todo caso, las correspondientes al puesto de trabajo que ocupen en virtud de los procedimientos de provisión previstos en la normativa vigente, sin que las tareas concretas que se realicen puedan amparar que se incumpla lo anterior, con excepción de los supuestos en que dicha normativa les reconoce otras cuantías, y en todo caso la garantía del nivel del puesto de trabajo regulada en el artículo 21.2 de la Ley 30/1984 y el derecho a percibir las cantidades que correspondan en aplicación del artículo 33.Dos de la Ley 31/1990, de 27 de diciembre, de Presupuestos Generales del Estado para 199.

En diferentes ocasiones, entre ellas en la sentencia dictada por esta propia Sección Séptima de fecha 2 de diciembre de 2016 (recurso 442/2015 ), se ha interpretado que los artículos de las sucesivas Leyes de Presupuestos que hemos destacado únicamente resultan de aplicación cuando el funcionario público realiza tareas concretas u ocasionales de otro puesto de trabajo distinto de aquél al que está adscrito, pero no la totalidad de las funciones y responsabilidades asignadas al mismo en la correspondiente Relación de Puestos de Trabajo o disposición equivalente (Plantilla), no siendo procedente la interpretación que postula la Abogacía del Estado que conduciría a entender que en ningún caso cabría reconocer el derecho a percibir aquellas retribuciones complementarias (ni siquiera si se acredita el desempeño efectivo de la totalidad de las funciones asignadas al otro puesto de trabajo).

Pues bien, el Tribunal Supremo, en su reciente sentencia de 18 de Enero de 2018 (recurso 847/2017 ) ha avalado expresamente la postura sostenida por esta Sección al afirmar:

Así, pues, mientras que ningún reproche parece suscitar que un ejercicio puntual de funciones de otro puesto no comporte el derecho a percibir las retribuciones complementarias de este último, ..., solución diferente ha de darse cuando del ejercicio continuado de las funciones esenciales de ese ulterior puesto se trata. Mientras que el primero no suscita dudas de que cae bajo las previsiones de los preceptos presupuestarios, el segundo caso, contemplado desde el prisma de la igualdad, conduce al reconocimiento del derecho del funcionario en cuestión a las retribuciones complementarias del puesto que ejerce verdaderamente con el consentimiento de la Administración.

Esta doctrina ha sido reiterada por la Sección Séptima de esta Sala, entre otras, en las sentencias de 21 de febrero de 2020, Procedimiento Ordinario 447/2018, y de 14 de febrero de 2020, Procedimiento Ordinario 300/2018.

CUARTO.- Realizadas las anteriores consideraciones, la solución a la problemática que se nos plantea debe girar, exclusivamente, en torno a una cuestión probatoria, razón por la que no estaría de más poner de relieve que la prueba de los hechos alegados por el recurrente como fundamento de la concreta pretensión ejercitada -en aplicación de las previsiones contenidas en el artículo 217 de la Ley 1/2000, de 7 de enero, de Enjuiciamiento Civil , plenamente aplicables en el ámbito que nos movemos-, era carga que correspondía a la parte actora pues se trata de la prueba de los hechos específicamente constitutivos de su derecho, es decir, los necesarios para justificar la acción ejercitada.

Así las cosas, es lo cierto que en el presente proceso la parte actora ha acreditado que cumple todos y cada uno de los requisitos precisos para ser acreedora de las retribuciones reclamadas. A tal efecto, consta en actuaciones certificación del Inspector Jefe, Jefe del Servicio de Personal y Formación, de la Jefatura Superior de Madrid, de fecha 14 de febrero de 2022, en donde se manifiesta que "el Inspector Jefe D. Augusto, desempeñó de manera ininterrumpida las funciones como Jefe de la Comisaría del Distrito de Moratalaz, durante el periodo comprendido entre el 16 de mayo de 2017 hasta el 13 de enero de 2020".

Dichas manifestaciones son corroboradas por la certificación expedida por el Secretario en funciones de dicha Comisaria de Moratalaz, de fecha 14 de febrero de 2022, que obra también en las actuaciones y donde se manifiesta que "el Inspector Jefe D. Augusto, desempeñó de manera ininterrumpida las funciones como Jefe de la Comisaría del Distrito de Moratalaz, durante el periodo comprendido entre el 16 de mayo de 2017 hasta el 13 de enero de 2020".

En definitiva, ha de concluirse que las funciones que dice el hoy actor haber desempeñado, en el período a que se contrae la reclamación efectuada, fueron, efectivamente, las que afirma, siendo la consecuencia de tal hecho el que debe reconocérsele su derecho a la percepción de las retribuciones correspondientes al puesto de trabajo efectivamente desempeñado y de entre ellas, lógicamente, el complemento específico, de destino y productividad que reclama durante el periodo comprendido entre el 16 de mayo de 2017 y el 13 de enero de 2020.

Asimismo, se deberá reconocer el referido desempeño del puesto de trabajo citado a los efectos que en derecho procedan (constancia documental en su Expediente personal, baremación, etc ... ).

QUINTO.- La demanda concluye interesando "el abono de los intereses legales".

Pues bien, en torno a esta reclamación de intereses, cabe a señalar que en los ámbitos en los que nos movemos,- y como ha puesto de relieve nuestro Tribunal Constitucional en su Sentencia 16/1997, de 11 de Febrero en la que se citan expresamente las Sentencias del propio Alto Tribunal números 206/1993 y 69/1996 -, es preciso diferenciar, con claridad, los intereses a que aluden, por un lado la Ley 47/2003, de 26 de noviembre, General Presupuestaria o el artículo 106.2 de la Ley 29/1998, de 13 de Julio , reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa , y, por otro, el artículo 1100 del Código Civil . Los unos aluden al llamado interés procesal, los primeros, en tanto que los últimos tienen una naturaleza jurídica diferente en cuanto que su propia esencia les configura o dota con un carácter indemnizatorio, destinados a compensar la mora o retraso en efectuar un determinado pago, como complemento de una prestación de dar una cantidad de dinero.

Los intereses, aquí reclamados son, precisamente, estos últimos, por lo que partiendo de la función indemnizatoria que los mismos tienden a cumplir, así lo ha destacado el Tribunal Constitucional en las Sentencias antes aludidas, debe recordarse que "la efectividad de la tutela judicial, garantizada constitucionalmente, exige ... que el ganador consiga el restablecimiento pleno de su derecho hasta la restitutio in integrum ...".

Es por ello, en definitiva, por lo que es de estimar la pretensión ejercitada por la parte actora en cuanto al particular analizado respecta toda vez que, como habremos de convenir, una denegación de la misma, o una limitación en cuanto al período de cómputo de los intereses de referencia, en modo alguno lograría la satisfacción plena del derecho de la recurrente máxime si tenemos en cuenta que la misma ha tenido que acudir al proceso, necesariamente dilatado, para lograr su efectivo reconocimiento, por lo que contrariaría la finalidad reseñada respecto a los intereses pretendidos el otorgamiento de cualquier período de carencia, que eventualmente pudiera justificarse en supuestas necesidades o intereses presupuestarios, pues esta conclusión produciría, como inversa consecuencia, el reconocer como justificados la existencia de unos perjuicios a la recurrente, concretados en un período de tiempo en el que no se devengarían intereses, que no sólo quedarían sin resarcir sino que, lo más importante, no tiene la misma por qué soportar.

SEXTO.- De conformidad con lo dispuesto en el artículo 139.1 de la Ley Jurisdiccional , procede imponer las costas causadas en este procedimiento a la parte que ha visto rechazadas todas sus pretensiones, al no apreciarse que el caso presentara serias dudas de hecho o de derecho.

No obstante, a tenor del apartado tercero de dicho artículo 139 la imposición de las costas podrá ser "a la totalidad, a una parte de éstas o hasta una cifra máxima" y la Sala considera procedente, atendida la índole del litigio y la concreta actividad desplegada por las partes, limitar la cantidad que, por los conceptos de honorarios de Abogado y derechos de Procurador, ha de satisfacer a la parte contraria la condenada al pago de las costas, hasta una cifra máxima total de 500 euros, más la cantidad que en concepto de IVA corresponda a la cuantía reclamada.

Vistos los preceptos legales citados y demás de general y pertinente aplicación