Sentencia Contencioso-Administrativo 192/2023 Tribunal Superior de Justicia de Comunidad de Madrid . Sala de lo Contencioso-Administrativo, Rec. 2733/2020 de 09 de marzo del 2023

PRIMERO: Objeto del recurso contencioso-administrativo.

El presente recurso contencioso-administrativo se interpuso contra la desestimación por silencio de la solicitud formulada ante la Subsecretaría del Ministerio de Justicia, con fecha 21 de octubre de 2019, en reconocimiento de su derecho a percibir los trienios que tenía consolidados por antigüedad como personal laboral, previos a su nombramiento como funcionario de carrera, en la misma cuantía en que percibía en ese periodo por dichos trienios como personal laboral, y al abono de las diferencias no abonadas en los últimos 4 años.

El recurso fue ampliado a la Resolución del Subsecretario del Ministerio de Justicia de 21 de mayo de 2021, mediante la cual se resolvió abonar a Dª Bárbara la cantidad de 3.568,78 euros en concepto de atrasos por antigüedad como personal laboral, por el período correspondiente a los cuatro años anteriores a la fecha de su reclamación, sin que proceda el abono del interés legal.

SEGUNDO: Alegaciones de la recurrente.

La demandante expone que, con fecha 6 de octubre de 2006, tomó posesión de su actual puesto de trabajo como funcionaria de carrera del Cuerpo General Auxiliar de la Administración del Estado, Grupo C2, y que desde ese momento le fueron abonados en concepto de antigüedad el importe de cinco trienios, con una media de 64,45 euros mensuales, que se corresponde con el valor de los trienios con el que se remunera a los funcionarios del Grupo E de la Administración. Sin embargo, la demandante señala que el importe por antigüedad como personal laboral por cinco trienios ascendía en aquel momento a 135,92 euros mensuales.

Continúa señalando la recurrente que, antes de tomar posesión como funcionaria, mantuvo una relación laboral con la Administración General del Estado, como ayudante de gestión y servicios comunes en el Ministerio de Justicia desde el 1 de agosto de 1990 hasta el 2 de marzo de 2007.

Argumenta la recurrente que la Administración no debió equiparar entre la antigüedad consolidada como personal laboral y la correspondiente al personal funcionario, sino que debió mantener el quantum que percibía con anterioridad a su funcionarización e invoca para ello las sentencias de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo de 21 de mayo de 2019, recurso 247/2016, y de 30 de mayo de 2019, recurso 163/2017, además de las sentencias de esta Sala y Sección de 14 de octubre de 2020.

En consecuencia, interesaba esta parte en el suplico de su demanda la estimación del recurso contencioso-administrativo, con anulación del acto administrativo recurrido, con reconocimiento del derecho de la demandante a percibir los trienios consolidados como personal laboral, previos a su nombramiento como funcionario de carrera, en la cuantía en la que se percibían en el momento de su consolidación, y en el mantenimiento de tal retribución, con condena a la Administración al abono de la cantidad de 5.209,53 euros, a lo que añadía los intereses legales.

TERCERO: Contestación de la Administración demandada.

Por su parte, el Abogado del Estado se opuso a las pretensiones formuladas de contrario, exponiendo, en primer lugar, que mediante resolución del Subsecretario del Ministerio de Justicia se acordó estimar en parte la reclamación formulada por la recurrente por el periodo correspondiente a los cuatro años anteriores a la reclamación, sin que proceda el abono del interés legal, desestimándose su pretensión en relación con el abono de un complemento de antigüedad por los trienios consolidados como empleada laboral, a partir de la fecha de la reclamación. Señala el Abogado del Estado que la parte demandante pretende el mantenimiento de abono de los trienios para periodos posteriores; es decir, para los trienios que se devenguen en fechas sucesivas, y además que el pago de los trienios se efectúe en su importe actualizado, más los intereses legales correspondientes.

Esta representación se opone a lo pretendido de contrario, argumentando, en primer lugar, en cuanto al abono de los trienios en fechas sucesivas, que no es posible admitir la existencia de condenas de futuro, sin perjuicio de que la recurrente pueda reclamar a la Administración el pago de las diferencias retributivas posteriores.

En segundo lugar, argumenta el Abogado del Estado que los trienios deben reconocerse en la cuantía correspondiente al momento en que fueron perfeccionados, sin que la citada cuantificación pueda realizarse teniendo en cuenta ni los incrementos legales ni los incrementos convencionales anuales, y señala que no es posible acceder a la mencionada pretensión de actualización al no existir cobertura normativa que ampare la pretensión, pues el Convenio Único de la Administración General del Estado no es aplicable al caso, al haber adquirido la recurrente la condición de funcionaria, y las Leyes de Presupuestos de cada año no contempla el supuesto en que se encuentra la recurrente, pues el importe de los trienios se establece en las mismas para los funcionarios, sin tener en cuenta si con anterioridad ostentaban la condición de empleados de la Administración.

Por último, se opone la Abogacía del Estado al abono de los intereses legales, al no darse la concurrencia de las condiciones previstas en el artículo 24 de la Ley 47/2003.

En consecuencia, interesaba esta representación la desestimación del recurso contencioso-administrativo, con confirmación del acto administrativo recurrido e imposición a la recurrente de las costas procesales.

CUARTO: Antecedentes fácticos.

Dª Bárbara, funcionaria de carrera del Cuerpo General Auxiliar de la Administración del Estado desde el 6 de octubre de 2006, suscribió un primer contrato laboral temporal para prestar servicios en el Ministerio de Justicia, cuyo desempeño de servicios tuvo lugar entre el 24 de marzo de 1987 y el 23 de marzo de 1990; un segundo contrato de idéntica naturaleza desde el 1 de agosto de 1990 hasta el 1 de diciembre de 1998, y un tercer contrato entre el 1 de agosto de 1990 y el 2 de marzo de 2007.

Mediante resolución de 12 de marzo de 2007, le fueron reconocidos como tiempo de servicios a efectos de trienios 16 años, 6 meses y 28 días, siéndose reconocidos un trienio como grupo D y cinco trienios como grupo E.

QUINTO: Normativa aplicable.

El artículo 23.2 de la Ley 30/1984, de 2 de agosto, de medidas para la reforma de la Función Pública, transitoriamente en vigor en virtud de la disposición derogatoria única del Texto Refundido de la Ley sobre el Estatuto Básico del Empleado Público, en relación con la disposición final cuarta del mismo texto legal establece que:

1. Las retribuciones de los funcionarios son básicas y complementarias.

2. Son retribuciones básicas:

a) El sueldo, que corresponde al índice de proporcionalidad asignado a cada uno de los grupos en que se organizan los Cuerpos y Escalas, Clases o Categorías.

b) Los trienios, consistentes en una cantidad igual para cada grupo, por cada tres años de servicio en el Cuerpo o Escala, Clase o Categoría. [...]

Los artículos 1 y 2 de la Ley 70/1978, de 26 de diciembre, de reconocimiento de servicios previos en la Administración Pública, en la redacción aplicable al presente litigio; es decir, la anterior a la reforma operada en virtud de la Ley 11/2020, de 30 de diciembre, establece que:

Artículo primero:

Uno. Se reconocen a los funcionarios de carrera de la Administración del Estado, de la Local, de la Institucional, de la de Justicia, de la Jurisdicción del Trabajo y de la Seguridad Social la totalidad de los servicios indistintamente prestados por ellos en dichas Administraciones, previos a la constitución de los correspondientes Cuerpos, Escalas o plazas o a su ingreso en ellos, así como el período de prácticas de los funcionarios que hayan superado las pruebas de ingreso en la Administración pública.

Dos. Se considerarán servicios efectivos todos los indistintamente prestados a las esferas de la Administración pública señaladas en el párrafo anterior, tanto en calidad de funcionario de empleo (eventual o interino) como los prestados en régimen de contratación administrativa o laboral, se hayan formalizado o no documentalmente dichos contratos.

Tres. Los funcionarios de carrera incluidos en el apartado uno tendrán derecho a percibir el importe de los trienios que tuviesen reconocidos por servicios sucesivos prestados, desempeñando plaza o destino en propiedad, en cualquiera de las mencionadas esferas de la Administración, o en la Administración Militar y Cuerpos de la Guardia Civil y Policía Armada.

Artículo segundo:

Uno. El devengo de los trienios se efectuará aplicando a los mismos el valor que corresponda a los del Cuerpo, Escala, plantilla o plaza con funciones análogas a las desempeñadas durante el tiempo de servicios prestados que se reconozcan conforme a lo dispuesto en el artículo anterior.

Dos. Cuando los servicios computables a que se refiere el punto tres del artículo anterior no lleguen a completar un trienio al pasar de una a otra esfera de la Administración pública, serán considerados como prestados en esta última, para así ser tenidos en cuenta, a efectos de trienios, según la legislación que resulte aplicable siguiendo el orden cronológico de la prestación de los servicios sucesivos.

Por su parte, el artículo 1 del Real Decreto 1461/1982, de 25 de junio, por el que se dictan normas de aplicación de la Ley 70/1978, de 26 de diciembre, de reconocimiento de servicios previos en la Administración pública, establece que:

Uno. A efectos de perfeccionamiento de trienios, se computarán todos los servicios prestados por los funcionarios de carrera en cualquiera de las Administraciones públicas citadas en el artículo primero de la Ley setenta/mil novecientos setenta y ocho, de veintiséis de diciembre, sea el que fuere el régimen jurídico en que los hubieran prestado, excepto aquellos que tuvieran el carácter de prestaciones personales obligatorias.

Y el artículo 2 del citado Real Decreto establece en su aparatado uno que:

Los servicios previos reconocidos se acumularán por orden cronológico y se procederá a un nuevo cómputo de trienios y a su valoración.

SEXTO: Fondo del asunto.

La resolución del presente litigio, con las particularidades que se refieren al presente caso, como más adelante se pondrá de relieve, debe partir necesariamente de las recientes sentencias del Tribunal Supremo dictadas con fecha 21 de mayo de 2019, en el recurso de casación 247/2016, y 30 de mayo de 2019, en el recurso de casación 163/2017, que han venido a resolver el núcleo de la cuestión aquí suscitada.

Así, la primera de las sentencias mencionadas señala, en su fundamento jurídico sexto, que:

La antigüedad como funcionario es una cualidad de tal condición y va unida a la adquisición de la categoría funcionarial, lo que se produce mediante el correspondiente nombramiento tras superar el procedimiento selectivo de acceso que en cada caso se trate, como resulta del artículo 62 del Estatuto Básico del Empleado Público. Por tanto, el personal laboral funcionarizado será funcionario desde la fecha en que adquiere esa condición, sin que el reconocimiento de servicios efectivos como contratado suponga la condición funcionarial ni por lo tanto antigüedad alguna con tal carácter.

Distinto del anterior concepto es el de antigüedad a efectos retributivos, que se plasma en el concepto retributivo de trienios, con el cual se está haciendo referencia a la totalidad de los servicios efectivos prestados, desempeñando plaza o destino, en cualquiera de la esferas de la Administración a las que se refiere la Ley 70/1978, de 26 de diciembre, tanto en la condición de funcionario, de carrera o de empleo, como en régimen de contratación administrativa o laboral, trienios que se devengan aplicando a los mismos el valor que corresponda atendiendo al cuerpo, escala o plaza en la que se hubieran completado.

Los trienios, por su propia naturaleza, se devengan en el momento que se cumple el tiempo de servicios necesario para ello de acuerdo con las circunstancias del Cuerpo o Grupo al que pertenece en ese momento el funcionario y, a partir de ese momento, se incorpora a sus derechos retributivos de modo que su percepción futura se produce con independencia de las vicisitudes de la carrera funcionarial, ya se permanezca en el mismo Grupo o se cambie. No es así un concepto retributivo referido o relacionado con la pertenencia actual a un determinado grupo, desempeño de un puesto y otras circunstancias, sino vinculado al hecho objetivo de haberse alcanzado determinado tiempo de servicios en concretas circunstancias, por lo que su valoración ha de referirse en todo caso a tales condiciones determinantes de su nacimiento, es decir, al Cuerpo o Grupo al que pertenecía el funcionario cuando se devengó el trienio.

Y, al resolver ahora la cuestión planteada por la sección de admisión debemos mantener este mismo criterio, que no queda limitado en exclusiva a los supuestos de promoción en la carrera profesional funcionarial, sino que es perfectamente trasladable al supuesto referido a cuál debe ser la cuantía con la que deben retribuirse los trienios devengados en régimen laboral por quienes posteriormente adquieren la condición de funcionarios públicos.

Quienes han accedido a la función pública mediante un proceso de "funcionarización", como consecuencia de la prestación de servicios a la Administración Pública en régimen laboral, y una vez que han accedido a la condición de funcionarios de carrera, quedan sujetos plenamente al régimen estatutario de la Función Pública y, en lo que aquí interesa, al artículo 1.3 de la Ley 70/78 , que les reconoce los servicios prestados, y al artículo 2.1, que establece la forma en que debe realizarse el reconocimiento. Tales preceptos deben aplicarse por igual en todos los supuestos de reconocimiento posibles que contempla la norma.

Efectivamente, si interpretamos y aplicamos el artículo 2.1 de la Ley 70/1978 en los términos que se pretenden por la administración recurrente respecto de quien es personal funcionario y antes personal laboral, deberíamos llegar también a la conclusión de que los trienios perfeccionados en un Cuerpo, Escala, plantilla o plaza funcionarial diferente al que luego se adquiera deberían ser valorados aplicando ese criterio de "funciones análogas", y eso es precisamente lo que niegan las sentencias ya dictadas por esta Sala y que no atiende a ese criterio sino al del momento de su perfección.

Por todo ello, el personal laboral funcionarizado tiene derecho a que los trienios reconocidos como personal laboral le sean abonados, tras adquirir la condición de personal funcionario, en la cuantía correspondiente al momento en que fueron perfeccionados.

En definitiva, el Alto Tribunal, ha determinado el modo en el que han de cuantificarse los trienios del personal funcionarizado derivados de los servicios laborales previos para la Administración en el sentido que han de serlo en la cuantía en que los mismos fueron perfeccionados durante la relación laboral.

En consecuencia, es claro que, conforme a la normativa más arriba expuesta, se han de reconocer, a efectos de trienios, los servicios prestados en las distintas Administraciones, cualesquiera que sea el régimen jurídico en que tales servicios se hubiera prestado (funcionario de empleo, eventual o interino, contratado administrativo o laboral).

Por todo ello es procedente reconocer el derecho de la demandante a percibir la cantidad correspondiente a los trienios reclamados por antigüedad adquirida como personal laboral, previo a su nombramiento como funcionaria de carrera, que se cuantificará en la cuantía correspondiente a la modalidad de prestación de servicios en el momento es que se perfeccionó, y la cuantificación de los atrasos habrá que deferirla, en cuanto a su determinación y de ser cuestionada, a la ejecución de la presente sentencia.

Cierto es que, como afirma el Abogado del Estado, mediante Resolución del Subsecretario de Justicia de 21 de mayo de 2021, se estimó en parte la reclamación de la demandante en el sentido de reconocer el derecho al abono por retrasos por antigüedad como personal laboral, por el periodo de los cuatro años anteriores a la fecha de su reclamación, por lo que el litigio queda ceñido a la pretensión referida al mantenimiento de tal situación retributiva, al abono de los intereses y a la actualización de la cuantía de los trienios reconocida, debiendo entenderse el recurso ampliado a esta última resolución atendidas las alegaciones posteriores de la recurrente.

Pues bien, en lo que respecta a la primera de estas pretensiones, es preciso poner de manifiesto que esta materia ha sido objeto de reforma legislativa en virtud de la Disposición Final Segunda de la Ley 11/2020, de 30 de Diciembre, de Presupuestos Generales del Estado para el año 2021, la cual modifica la Ley 70/1978, de 26 de Diciembre, de Reconocimiento de Servicios Previos en la Administración Pública. Conforme a esta nueva redacción:

Con efectos desde la entrada en vigor de esta Ley (1 de Enero de 2021) y vigencia indefinida se modifica la Ley 70/1978, de 26 de diciembre, de Reconocimiento de Servicios previos en la Administración Pública, de la siguiente forma:

Se da nueva redacción al artículo segundo, que queda redactado como sigue:

"Artículo segundo.

Uno. El devengo de los trienios se efectuará aplicando a los mismos el valor que corresponda a los del Cuerpo, Escala, plantilla o plaza con funciones análogas a las desempeñadas durante el tiempo de servicios prestados que se reconozcan conforme a lo dispuesto en el artículo anterior.

Los servicios prestados en condición distinta a la de funcionario de carrera se valorarán en todo caso y a efectos retributivos, en la misma cuantía que corresponda a los del Cuerpo, Escala, plantilla o plaza con funciones análogas a las prestadas".

Queda así limitado en el tiempo, en principio, la aplicabilidad de la jurisprudencia del Tribunal Supremo en que se sustentó la demanda, así como el alcance temporal del derecho reconocido.

Por otra parte, como correctamente señala el Abogado del Estado y ya hemos puesto de manifiesto en innumerables sentencias, la estimación de esta pretensión debe entenderse como de carácter puramente declarativo, con la limitación que ello lleva aparejado, esto es, la de carecer de efectos económicos ejecutivos y no incorporar una condena futura al pago ( artículo 220 de la LEC), sino que se trataría de un pronunciamiento para desvanecer cualquier incertidumbre o inseguridad jurídica, sin alcance ejecutivo respecto de los efectos económicos que pudieran producirse después de la presente sentencia, máxime en el presente caso en el que durante la tramitación del proceso se ha producido la modificación legislativa referida que se proyecta sobre el tema debatido y sobre lo cual las partes no han tenido ocasión de formular alegaciones. Para solventar la modificación operada con el principio de contradicción, el alcance del pronunciamiento declarativo y ejecutivo derivado, en consecuencia, lo habrá sido hasta la fecha de la entrada en vigor de la Ley 11/2020, de 30 de diciembre, de Presupuestos Generales del Estado para el año 2021. En efecto, en nuestra reciente sentencia de 27 de enero de 2023, recurso 56/2003, declaramos el derecho al percibir las diferencias retributivas entre las sumas percibidas mensualmente por el concepto "trienios", respecto aquellos que consolidó como personal laboral, en la misma cuantía en que los venía percibiendo antes de adquirir la condición de funcionario y con los incrementos anales fijados en las Leyes de Presupuestos hasta la fecha de 1 de enero de 2021, fecha de entrada en vigor de la Ley 11/2020, de 30 de diciembre. Este es, por tanto, el criterio que se va a seguir en la presente sentencia.

En segundo lugar, en cuanto a la actualización de las cuantías correspondientes a la retribución por antigüedad que aquí se reconoce, esta Sala ya ha puesto de manifiesto, entre otras, en la sentencia ya señalada, en asuntos idénticos que el que aquí nos ocupa, que las cantidades a percibir en concepto de antigüedad consolidadas como personal laboral, no afectadas por la prescripción, a partir de las cuales se determinan las diferencias retributivas a percibir por el recurrente, se han de incrementar anualmente conforme a la sucesivas Leyes de Presupuestos.

Finalmente, entiende la Sala que la pretensión referida al pago de los intereses legales ha de ser estimada, y los mismos han de computarse desde la fecha de la reclamación administrativa, pues, contra lo que entiende la Administración, nos encontramos ante intereses de carácter indemnizatorio o compensatorios, que tiene como finalidad restablecer el desequilibrio producido en el patrimonio del deudor como consecuencia de la indisponibilidad de una suma que se encuentra indebidamente en poder del acreedor, que son diferentes, por tanto, de los intereses moratorios a los que hace referencia el artículo 24 de la Ley 47/2003, de 26 de noviembre, General Presupuestaria.

SÉPTIMO: Estimación del recurso contencioso-administrativo.

En consecuencia, procede la estimación del presente recurso contencioso-administrativo, con anulación del acto administrativo impugnado y reconocimiento del derecho de la recurrente a que los trienios reconocidos por los servicios prestados como contratado laboral de la Administración, con anterioridad a adquirir la condición de funcionaria pública, le sean abonados en la misma cuantía en que los venía percibiendo antes de adquirir la condición de funcionaria, así como a que se le abonen las diferencias dejadas de percibir por dicho concepto desde los cuatro años anteriores a su reclamación administrativa, que habrán de ser incrementadas conforme a las sucesivas Leyes de Presupuestos, y al reconocimiento de esta situación retributiva hasta que se produjo la entrada en vigor de la Ley 11/2020, de Presupuestos Generales del Estado para el año 2021, a la que habrán de añadirse los interese legales devengados desde la fecha de la reclamación administrativa, con desestimación de las pretensiones en lo demás.

OCTAVO: Costas procesales.

De conformidad con lo dispuesto en el apartado 1 del artículo 139 de la Ley 29/1998, de 13 de Julio, reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa , en la redacción que del mismo efectúa la Ley 37/2011, de 10 de Octubre, de Medidas de Agilización Procesal, procede imponer las costas del presente recurso a la Administración demandada, pues sus pretensiones han sido totalmente desestimadas y no se aprecian circunstancias que, de contrario, justifiquen su no imposición, si bien, de conformidad con lo dispuesto en el ordinal 4 del propio precepto reseñado, esta imposición de costas se efectúa hasta un máximo de 500 euros por todos los conceptos comprendidos en ellas, más IVA si procediere, atendiendo a tal efecto a las circunstancias y complejidad del asunto, a la actividad procesal desplegada, y a la dedicación requerida para su desempeño.

Vistos los preceptos citados y demás de general y pertinente aplicación,