Sentencia Penal Tribunal Superior de Justicia de Cataluña, de 22 de Febrero de 1991

Sentencia de 22 febrero 1991

TSJ Cataluña

Ponente: Don Emilio Aragonés Beltrán

Arbitrios con finalidad no fiscal.

Hecho imponible.

Arbitrio de solares sin vallar o cercar.

Ilegalidad.

Los arbitrios con fines no fiscales constituyen verdaderos tributos y por ello han de estar sometidos a los mismos principios que rigen éstos; en consecuencia, al carecer aquéllos de una regulación legal sujeta al principio de legalidad y de reserva de ley, los arbitrios no tienen cobertura legal actualmente. La ilegalidad del arbitrio sobre solares sin vallar o cercar deviene también porque la finalidad que se pretende obtener con el mismo puede conseguirse a través de mecanismos coercitivos previstos en la Ley del Suelo.

FUNDAMENTOS DE DERECHO

PRIMERO.-El súplico de la demanda articulada en la presente litis delimita con precisión el objeto de la misma, que se desdobla en dos cuestiones distintas aunque relativas ambas a los mismos terrenos (finca número ... del Plan Especial para la reordenación del polígono de S. J. D.): la liquidación girada en concepto de arbitrio sobre solares sin vallar e importe de 830.144 pesetas y la liquidación correspondiente al arbitrio sobre solares edificados y sin edificar e importe de 41.138 pesetas, todo ello correspondiente a los ejercicios de 1984, 1985 y 1986.

SEGUNDO.-La liquidación relativa al concepto de solares sin vallar es contraria a Derecho, tanto por la falta de cobertura legal de la totalidad de los llamados tributos municipales con fines no fiscales, que hay que estimar nulos desde el momento mismo de la promulgación de la Constitución por infringir su regulación el principio de reserva de ley tributaria, como por tratarse de un tributo que ni siquiera cumple los imprecisos e insuficientes requisitos legales. Respecto del primero de estos razonamientos, relativo a la falta de cobertura legal de los llamados tributos con fines no fiscales de carácter local, la doctrina jurisprudencial es contundente (sentencias del Tribunal Supremo de 19 de septiembre de 1988 y 15 de diciembre de 1989), con las siguientes afirmaciones:

1ª. Dichos tributos son, por una parte, instrumentos de la actividad administrativa de fomento, con un contenido económico y signo negativo, para evitar o al menos obstaculizar indirecta o sesgadamente, sin el uso de la coacción, determinadas conductas, o situaciones no convenientes o inadecuadas respecto del interés general, y en tal sentido actúan como factores de disuasión, pero, por otra parte, estructural y funcionalmente son auténticos tributos, sometidos en un todo al régimen común de éstos, ya que también sirven en última instancia para el levantamiento de las cargas públicas, habiendo manifestaciones de tal tipo híbrido en los más variados sectores, como por ejemplo, en el estatal, la Renta de Aduanas.

2ª. En la esfera local, tales tributos aparecen contemplados explícitamente en el grupo normativo regulador de las Haciendas municipales y provinciales, pues ya el Texto Refundido de 24 de junio de 1955, la Ley de Régimen Local permitía su utilización a los municipios y los describía en el artículo 473, que encabeza la Sección 3ª del Capítulo V del Libro VI, donde con otros dos preceptos correlativos se contenía una mínima regulación de esta figura, cuya vigencia subsistía por mandato expreso del Real Decreto 3.250/1976, de 30 de diciembre (artículo 126.2), pero la Ley 41/1975, de 19 de noviembre, se limitó a prever que estos tributos con fines no fiscales podrían imponerse por las Corporaciones Locales en los supuestos, condiciones y cuantía que se determinaran en el Texto Articulado (Base 21ª, párrafo 3), y en este encadenamiento normativo, cuyo eslabón central, el Real Decreto 3.250/1976, omite toda regulación de estos tributos y reenvía para ello a la vieja Ley de 1955, aun cuando simultáneamente volatilice los artículos 476 a 498, dejando subsistentes únicamente los tres ya mencionados, donde se ofrece la definición del artículo 473 y se alude a los acuerdos de imposición, así como a su régimen impugnatorio.

3ª. Por lo tanto, no aparece diseñada en ese grupo normativo la estructura de tales tributos, con los elementos esenciales, que han de ser regulados, en todo caso, por Ley: la determinación del hecho imponible, del sujeto pasivo, de la base, del tipo de gravamen y de todos los demás factores para obtener la cuantía de la deuda tributaria, así como en su caso las exenciones, reducciones o cualesquiera otras bonificaciones, como dispone la Ley General Tributaria, conteniendo la misma exigencia, para la modalidad de las tasas, el artículo 5 de la Ley de 26 de diciembre de 1958, anticipando y configurando una y otra norma, aunque preconstitucionales, la reserva de Ley establecida en el artículo 133 de la Constitución como principio rector para el ejercicio de la potestad tributaria del Estado y, en su caso, por las Comunidades Autónomas y las Corporaciones Locales, dentro de una tradición constitucional ininterrumpida que conecta con la propia razón histórica del nacimiento de las Cortes en los reinos peninsulares, por todo lo cual queda claro que los acuerdos municipales que establecen un tributo con fines no fiscales, carecen de cobertura legal.

TERCERO.-Pero aun en el hipotético supuesto de que pudiera sostenerse la legalidad de los tributos municipales con fines no fiscales en general, el tributo concreto relativo a los solares sin vallar o sin cercar es contrario también a la propia regulación legal de aquéllos. En efecto, como ha declarado esta Sala reiteradamente, existen para la consecución de los fines que se dicen pretender con tal tributo otras importantes formas de ejecución coercitiva prevista en las normas urbanísticas, y así, tanto el artículo 181 de la Ley sobre Régimen del Suelo y Ordenación Urbana, texto refundido aprobado por el Real Decreto 1.346/1976, de 9 de abril, como el artículo 10 del Reglamento de Disciplina Urbanística que desarrolla aquélla, aprobado por el Real Decreto 2.187/1977, de 23 de junio, regulan con toda precisión los medios coercitivos de que disponen los Ayuntamientos para conseguir la finalidad de que los propietarios de terrenos y urbanizaciones los mantengan en condiciones de seguridad, salubridad y ornato público. Estas finalidades son las mismas que intentan justificar el arbitrio sobre solares sin vallar, siendo incongruentes las demás que se citan en la contestación a la demanda, tales como la incentivación de la edificación, que nada tiene que ver con el vallado y además constituye el fundamento de otro tributo distinto, con lo que se produce una manifiesta duplicidad impositiva, y se pone de manifiesto una vez más la falta de cobertura legal y constitucional de unos tributos con fines no fiscales en los que los Ayuntamientos pudieran fijar con total arbitrio tanto los presupuestos de hecho de los mismos como las cuotas o tipos.

CUARTO.-La solución ha de ser distinta en lo que respecta a la liquidación por el concepto de solares edificados y sin edificar, que tiene su amparo legal en el artículo 590 de la Ley de Régimen Local de 1955 con el exclusivo fin de atender al servicio de intereses y amortización de empréstitos legalmente autorizados. Ciertamente, la Ley de Bases de Régimen Local (Ley 41/1975), creó el Impuesto Municipal de Solares con el fin de unificar, según se explica en su Exposición de Motivos, cinco arbitrios, tres regulados por la Ley de Régimen Local y dos por la Ley del Suelo, que podían recaer sobre ellos.

En consecuencia, el Real Decreto 3.250/1976, de 30 de diciembre, de Normas Provisionales sobre Ingresos de las Corporaciones Locales, derogó, entre otros, el referido artículo 590 del Texto Articulado y Refundido de la Ley de Régimen Local aprobado por Decreto de 24 de junio de 1955, por lo que el aludido tributo quedó con carácter general derogado y sin efecto.

Sin embargo, de acuerdo con lo previsto en la Disposición Final 1ª, apartado 4, del mismo Real Decreto 3.250/1976, los municipios de Madrid y Barcelona conservaron el régimen impositivo resultante de la legislación general anterior y de sus Leyes especiales vigentes, y comprendido dentro de él el arbitrio de que se trata. Y el mismo régimen impositivo era aplicable a los municipios que, como el demandado en esta litis, formaban parte de la Corporación Metropolitana de Barcelona, según el artículo 13.1 del Decreto-Ley 5/1974, de 24 de agosto, tal como reiteradamente declaró esta Sala y ratificó la jurisprudencia del Tribunal Supremo (sentencias de 15 de enero de 1988 -R. AR. 79- y de 11 de febrero de 1988 -R. Ar. 817-).

Aunque se ha sostenido en alguna resolución de esta Sala lo contrario, debe, con la oportuna y razonada rectificación, sostenerse que tal régimen impositivo no se ha visto alterado por la promulgación del Real Decreto Legislativo 781/1986, de 18 de abril, por el que se aprueba el Texto Refundido de las disposiciones legales vigentes en materia de Régimen Local. En primer lugar, la autorización al Gobierno para la refundición no incluye una modificación de esta naturaleza, más allá de la regularización, aclaración y armonización. Y, sobre todo, el propio Texto Refundido excluye tal conclusión, al establecer la Disposición Final 1ª, apartado 5, que los municipios de Madrid y Barcelona conservarán el régimen impositivo resultante de la legislación general anterior en cuanto a los impuestos sobre el incremento del valor de los terrenos y sobre solares y el de las leyes especiales, con la singularidad prevista en esta ley, para el Impuesto de Radicación, de forma que en todo caso y por expresa disposición de rango legal, se declara subsistente el régimen legal anterior en cuanto a los tributos sobre solares, lo que indica que hasta la efectiva entrada en vigor de la nueva Ley Reguladora de las Haciendas Locales, que definitivamente deroga cualquier singularidad para el municipio de Barcelona, rigió para éste, y por extensión para la Corporación Metropolitana, el régimen impositivo resultante de la Ley de Régimen Local de 1955 para los impuestos sobre solares, y sin duda de ningún género, el aquí analizado previsto en su artículo 590 para los ejercicios de que se trata, previos a la extinción de tal Corporación.