Sentencia Social 1139/2025 Tribunal Supremo. Sala de lo Social, Rec. 2454/2024 de 26 de noviembre del 2025

PRIMERO.- 1.-La cuestión debatida en el presente recurso de casación unificadora, consiste en determinar si resulta aplicable al caso la doctrina sentada en la STEDH de 26 de abril de 2018 (caso Cakareviv contra Croacia) de forma tal que no resulte procedente el reintegro de cantidades por parte de la beneficiaria.

2.-Como se deriva de las actuaciones, la beneficiaria vio reconocido inicialmente su derecho a percibir subsidio por desempleo para mayores de 52 años del 11 de abril de 2019 al 11 de marzo de 2023. No obstante lo anterior, y como quiera que la entidad gestora comprobó después que la interesada no cumplía con el requisito de tener seis años cotizados, el SEPE presentó demanda instando la revisión del previo reconocimiento, con reintegro de las cantidades indebidamente percibidas.

Dicha demanda fue estimada por sentencia del juzgado de lo social nº 2 de Burgos de 9 de noviembre de 2023 (procedimiento nº 466/2022), que dio lugar a la interesada revisión del derecho, con obligación de reintegro de la cantidad de 24.193,80 €.

3.-Contra esta sentencia del juzgado de lo social, presentó recurso de suplicación la beneficiaria, que fue desestimado por la sentencia del TSJ de Castilla León/Burgos de 20 de marzo de 2024 (rec. 925/23). En esta resolución se entendió que no resultaba aplicable al caso la STEDH de 26 de abril de 2018 (caso Cakareviv contra Croacia), en cuanto no constaban circunstancias particulares (enfermedad, carencias económicas, situación familiar), de forma tal que, aun existiendo una injerencia por parte de la administración, la misma podía calificarse como proporcional.

4.-Contra esta última sentencia se ha presentado, a su vez, recurso de casación unificadora por la representación de la beneficiaria, mediante un solo motivo en el que se designa a tal efecto como sentencia de contraste la de TSJ del País Vasco de 19 de enero de 2023 -rec. 2835/2022-; como núcleo de contradicción la discrepancia relativa a «si los beneficiarios de la prestación del subsidio por desempleo para mayores de 52 años, tienen la obligación de reintegrar las cantidades percibidas por este concepto, en aquellos casos en los que el reconocimiento de la prestación lo ha sido por un error imputable única y exclusivamente a la entidad gestora, en este caso el Servicio Público de Empleo»; y como normativa infringida los arts. 55, así como 274.4 y 275.2 de la LGSS, así como el artículo 1 del Protocolo Adicional del Convenio Europeo para la Protección de Derechos Humanos, y la jurisprudencia del Tribunal Europeo de los Derechos Humanos que lo interpreta.

5.-El indicado recurso de casación ha sido impugnado por la entidad gestora, interesando su inadmisión por falta de contradicción y, en su caso, su desestimación. E igualmente, se ha presentado informe por el Ministerio Fiscal, en el sentido de entender procedente el recurso presentado.

SEGUNDO.- 1.Nos corresponde ahora determinar si concurre la contradicción exigida por el art. 219.1 de la LRJS (en la redacción anterior a la modificación de la Ley Orgánica 1/2025, de 2 de enero, cuestión, por lo demás, irrelevante en el caso) para fundar la casación unificadora que ahora resolvemos.

Debemos recordar en este punto la constante doctrina de este tribunal, en el sentido la contradicción exigida precisa que las sentencias comparadas contengan pronunciamientos distintos sobre la misma cuestión, esto es, que se hayan generado respuestas judiciales diversas ante debates o controversias sustancialmente iguales. Por otro lado, aunque no se exige una identidad absoluta, sí es preciso, como señala el precepto citado que, se hubieran alcanzado decisiones contradictorias entre sí «respecto de los mismos litigantes u otros diferentes en idéntica situación», y «en mérito a hechos, fundamentos y pretensiones sustancialmente iguales».

Conviene también recordar que, como regla general, la contradicción no puede apreciarse cuando las normas aplicables en los supuestos decididos sean diferentes, salvo casos excepcionales en los que se acredite la plena identidad de las regulaciones, con el alcance precisado.

Y, finalmente, que si bien la labor valorativa para apreciar la existencia de contradicción «comporta un previo juicio de valor abstracto acerca de la cuestión debatida, hay supuestos en los que la determinación acerca de la igualdad o desigualdad de los presupuestos fácticos requiere simultánea definición sobre el fondo de la cuestión debatida, porque la diversidad o identidad sustancial únicamente se alcanza a determinar si se pone en relación directa con la norma a aplicar, con necesidad de expresar de manera frontal la interpretación que se atribuye a la disposición -legal o convencional-de que se trata» ( SSTS 367/2019 de 14 de mayo -rec. 3957/2016 y 646/2022 de 12 de julio -rec. 1367/2019-, entre otras).

2.-De la consideración comparada de ambas sentencias, la recurrida y la de contraste, se deriva que concurre en el caso la contradicción necesaria para hacer posible la decisión del recurso; en efecto:

-En ambos casos se trata de beneficiarias que vieron inicialmente reconocido su derecho a percibir subsidio por desempleo para mayores de 52 años, en base a un error de la entidad gestora, en cuanto que, posteriormente, se constató que carecían de la cotización por mínima de seis años por desempleo.

-También en los dos supuestos considerados, el SEPE instó demanda de revisión de actos declarativos de derecho, resultando que en ninguno de los dos procedimientos se pusieron de manifiesto circunstancias especiales predicables de las beneficiarias, relativas a factores personales o familiares.

-Es cierto que en la sentencia recurrida se razona específicamente sobre esta carencia de evidencias, mientras que en la de contraste se pone el acento en que no existía rastro de que la beneficiaria hubiera tenido participación en el error cometido por la administración, ni que concurriese ninguna actuación maliciosa o fraudulenta, y en que el subsidio en cuestión atendía a la cobertura de necesidades básicas con la consiguiente situación de precariedad económica del beneficiario. Pero ello no implica discrepancia relevante, en cuanto lo decisivo es que en ambos casos no constaban, en efecto, factores específicos relevantes para aquilatar la aplicación al caso de la invocada STEDH, con independencia de que las respectivas argumentaciones pusieran mayor énfasis en unos aspectos o en otros.

En fin, como ya adelantamos, es clara la existencia de una discrepancia esencial entre las resoluciones consideradas, de forma que procede ahora la decisión por nuestra parte del recurso planteado.

TERCERO.- 1.-Las alegaciones de la beneficiaria en el caso trascienden las meras implicaciones del derecho nacional. En efecto, el art. 55 de la LGSS consagra como un criterio general de partida la obligación de cualquiera que hubiera percibido indebidamente prestaciones de la Seguridad Social de reintegrar su importe, obligación que es objeto de un específico desarrollo en relación con las prestaciones y subsidios por desempleo en los arts. 33 y ss. del Real Decreto 625/1985, de 2 de abril, por el que se desarrolla la Ley 31/1984, de 2 de agosto, de Protección por Desempleo.

Esto es, la regla general en el ordenamiento español, es que una persona que ha recibido indebidamente un beneficio prestacional que ha sido reconocido por error, está sometido a la eventualidad de que el derecho en cuestión sea revisado, procediéndose a la correspondiente regularización de los importes percibidos sin que, hasta el momento, esta posibilidad haya suscitado reparos sistemáticos. A esta situación ha contribuido, seguramente, las garantías sobre inembargabilidad y límites de los embargos establecidos en los arts. 605 y ss de la LECv. , y aplicables en el ámbito de la seguridad social por remisión del art. 92 del Real Decreto 1415/2004, de 11 de junio, por el que se aprueba el Reglamento General de Recaudación de la Seguridad Social.

2.-Sin embargo, esta perspectiva se ha visto sustancialmente alterada por la STEDH de 26 de abril de 2018 -proceso 48921/2013, caso Cakarevic contra Croacia-, que valora un caso en el que una beneficiaria había percibido prestación por desempleo, que posteriormente fue revisada y dejada sin efecto reclamándose a la interesada el reintegro del equivalente a unos 2.600 €.

La sentencia reseñada valoró si la conducta de la administración reclamante había vulnerado el art. 1 del Protocolo Adicional al Convenio para la Protección de los Derechos Humanos y las Libertades Fundamentales, a cuyo tenor:

«Toda persona física o jurídica tiene derecho al respeto de sus bienes. Nadie podrá ser privado de su propiedad sino por causa de utilidad pública y en las condiciones previstas por la ley y los principios generales del Derecho Internacional.

Las disposiciones precedentes se entienden sin perjuicio del derecho que tienen los Estados de dictar las leyes que estimen necesarias para la reglamentación del uso de los bienes de acuerdo con el interés general o para garantizar el pago de los impuestos, de otras contribuciones o de las multas».

3.-El TEDH no cuestionaba la facultad de la administración para revocar el derecho previamente reconocido, pero en lo relativo a la devolución del dinero, entendió que la reclamación de reintegro había vulnerado el derecho de toda persona al disfrute pacífico de sus bienes, y ello por cuanto:

a/ Una persona debería tener derecho a confiar en la validez de una decisión administrativa, siempre que no hubiera contribuido a que la misma se hubiera adoptado indebidamente. De este modo, si bien una decisión administrativa puede ser objeto de revocación para el futuro (ex nunc),existe una expectativa legítima de que no se cuestione retroactivamente (ex tunc),salvo que existan razones de peso en contra que afecten al interés general.

b/ Por otro lado, el transcurso del tiempo justifica la existencia de un interés del individuo en el mantenimiento del statu quoconsolidado, una expectativa legítima cuya alteración lo hace susceptible de protección por la vía del art. 1 del Protocolo.

c/ Constituyen posibles factores de esa expectativa legítima, que la interesada no hubiera contribuido a la situación considerada; que no se cuestione la existencia de buena fe de la solicitante; que la decisión administrativa no indicara que el derecho expiraría en un plazo; y que transcurriera un largo lapso de tiempo (tres años en aquel caso) durante el que las autoridades administrativas no reaccionaron mientras continuaban realizando los pagos mensuales.

d/ El TEDH valoró igualmente la particular naturaleza de las prestaciones en cuestión, que en caso tenía como finalidad cubrir necesidades básicas de subsistencia.

e/ Además, el TEDH no niega el derecho de las autoridades a solventar sus propios errores, revisando sus decisiones, pero otorga especial importancia al principio de buena gobernanza, considerando que las autoridades croatas incumplieron su deber de actuar con prontitud y de manera adecuada y coherente.

f/ Finalmente, el TEDH valora que las autoridades croatas no tuvieran en cuenta la situación de la interesada, que padecía una enfermedad psiquiátrica desde 1993 estando incapacitada para trabajar, y llevaba desempleada desde 1995, careciendo de cuentas bancarias, ingresos de cualquier tipo y bienes de importancia de forma tal que, incluso el otorgamiento de sesenta plazos, como había sido el caso, pondría en riesgo su subsistencia.

CUARTO.- 1.-Como ya dijimos al momento de evaluar la concurrencia en el caso de contradicción casacional, en ninguna de las dos resoluciones consideradas, ni la recurrida ni la de contraste, consta la existencia de circunstancias personales que pudieran incidir en la solvencia o capacidad de pago de las personas interesadas. Sin embargo, este solo factor no basta para eludir la aplicación al caso de los criterios del TEDH, en cuanto que la consideración de la particular situación de cada uno de los beneficiarios no es más que uno de los elementos a tener en cuenta.

En realidad, esta cuestión se encuentra ya decidida por este mismo Tribunal en decisiones anteriores. Así, en las SSTS 530/2024, de 4 de abril -rcud. 1156/2023-, 631/2024, de 29 abril -rcud 1158/2023-, y 812/2024 de 30 mayo -rcud 1093/2023-, entre otras, examinaron sendos supuestos en los que se había acordado una reducción de jornada del 75% en el periodo de consultas de un ERTE por causas económicas, técnicas, organizativas o de producción como consecuencia del COVID-19, con percepción de la correspondiente prestación por desempleo; procediendo luego el SEPE a comunicar la propuesta de revocación de prestaciones por desempleo porque la reducción de su jornada laboral superaba el 70%.

En los referidos casos esta misma Sala aplicó los criterios del TEDH considerando que la persona trabajadora no había contribuido en modo alguno al error administrativo, habiéndose transmitido los datos correspondientes con transparencia; la prestación por desempleo satisface necesidades básicas de subsistencia, las cantidades recibidas y ahora reclamadas eran relativamente modestas y no se había considerado la situación de la persona trabajadora, especialmente en el difícil contexto de la pandemia de la COVID-19; y, en consecuencia, resultaba que el error en el reconocimiento indebido de la prestación de desempleo fue imputable únicamente al SEPE.

2.-Además de los supuestos ya reseñados, resulta que esta misma Sala ya se ha pronunciado en las SSTS 1186/2024 de 15 de octubre -rcud. 806/2022-, y 180/2025 de 11 de marzo de -rcud. 1296/2022- sobre supuestos, como el presente, en el que se ponía en cuestión la revocación de un subsidio para mayores de 55 años (en aquellos supuestos).

Y, como ya ocurrió en las resoluciones que nos sirven de precedente, debemos igualmente hacer notar ahora que:

a/ No existe constancia alguna de que la beneficiaria pudiera inducir a error a la administración con su actuación, o participara datos falsos o inexactos, o incurriera en cualquier otra actuación que pueda calificarse como fraudulenta.

b/ En consecuencia, el reconocimiento inicial del derecho a la percepción del subsidio solo podía atribuirse al error de la entidad gestora, que se ha mantenido en el tiempo sin reacción por parte de la administración, infringiendo con ello el principio de buena gobernanza y, al propio tiempo, generando una expectativa legítima por parte de la beneficiaria de consolidación del derecho y correlativa integración de los importes recibidos en su patrimonio.

c/ El subsidio en cuestión tiene una naturaleza asistencial y satisface por ello necesidades básicas de subsistencia de la beneficiaria. De hecho, y como se informa en la sentencia recurrida, la interesada había percibido por el indicado concepto 3.729 € en 2019, 5.163,24 € en 2020, 5.423,03 € en 2021 y 5.558,52 € en 2022, como puede comprobarse, cantidades ciertamente escasas que, por obvias razones, se debieron aplicar en su integridad a los gastos más esenciales de la interesada.

3.-Queda solo por hacer una observación adicional. Al margen de que no consten en el caso las particulares circunstancias de la beneficiaria, lo cierto es que la imposibilidad de la entidad gestora del desempleo de reintegrarse ahora de las cantidades ya abonadas en concepto de subsidio de desempleo, se funda en las condiciones objetivas de su actuación previa.

En efecto, y como venimos argumentando, la naturaleza y finalidad del subsidio, su cuantía, así como la actuación de la administración y la de la beneficiaria, denotan por su propio significado, sin necesidad de acudir a otras consideraciones, la falta de justificación y proporcionalidad del reintegro acordado que, de acuerdo con la doctrina del TEDH, ha incidido en el derecho de la interesada al disfrute pacífico de sus bienes. Si la entidad gestora entendía que concurrían otros elementos o factores particulares que pudieran desvirtuar esta primera impresión derivada, insistimos, de la propia naturaleza de las cosas, le hubiera correspondido alegarlos y probarlos.

QUINTO.-A la vista de cuanto antecede, no queda sino concluir que la doctrina correcta se encuentra en la sentencia de contraste, que fue la que aplicó los referidos criterios del TEDH y de este mismo Tribunal y, por ende, procede la estimación del recurso presentado, casando y anulando la resolución recurrida, y resolviendo el debate planteado en suplicación tal como ordena el art. 228. 2 de la LRJS.

Sin pronunciamiento en cuanto a las cosas a tenor de lo dispuesto en el art. 235 del mismo texto legal.