ExposiciÓn �nico motivos Agentes Medioambientales de Andalucía

I

El Estatuto de Autonomía para Andalucía, en su artículo 76, atribuye a la Comunidad Autónoma de Andalucía, en materia de función pública, el desarrollo legislativo y la ejecución en los términos del artículo 149.1.18.ª de la Constitución española.

Asimismo, establece en su artículo 28 el derecho de todas las personas a vivir en un medio ambiente equilibrado, sostenible y saludable, así como a disfrutar de los recursos naturales, del entorno y el paisaje en condiciones de igualdad, debiendo hacer un uso responsable del mismo para evitar su deterioro y conservarlo para las generaciones futuras, de acuerdo con lo que determinen las leyes. Para ello, se establece que se garantizará dicho derecho mediante una adecuada protección de la diversidad biológica y los procesos ecológicos, el patrimonio natural, el paisaje, el agua, el aire y los recursos naturales.

Con el objetivo de dar cumplimiento a los citados preceptos establecidos en el citado Estatuto, así como a lo establecido en el artículo 45.2 de la Constitución española, que obliga a los poderes públicos a velar por la utilización racional de los recursos naturales, con el fin de proteger y mejorar la calidad de vida y de defender y restaurar el medio ambiente, se ha ido constituyendo paulatinamente el grupo profesional de Agentes Medioambientales de Andalucía.

Esta ley cumple íntegramente el contenido de la legislación básica sobre protección del medio ambiente, y sobre montes, aprovechamientos forestales y vías pecuarias, agua, costas y caza dictada en virtud del artículo 149.1.23.ª de la Constitución española, así como de la Ley 4/2024, de 8 de noviembre, básica de Agentes Forestales y Medioambientales.

II

El Parlamento de Andalucía ha aprobado diversas leyes que inciden sobre el personal empleado público especializado en materia ambiental. En este sentido, deben destacarse la Ley 5/1999, de 29 de junio, de prevención y lucha contra los incendios forestales, que estableció en el artículo 12.1 que, en el ejercicio de las funciones en materia de prevención y lucha contra los incendios forestales que tienen encomendadas, los Agentes de Medio Ambiente tienen la condición de autoridad, y la Ley 15/2001, de 26 de diciembre, por la que se aprueban medidas fiscales, presupuestarias, de control y administrativas, que en el artículo 22 creó la especialidad de Agentes de Medio Ambiente del Cuerpo de Ayudantes Técnicos de la Junta de Andalucía y que establece que, en el ejercicio de sus funciones, los Agentes de Medio Ambiente de la Junta de Andalucía tendrán la consideración de Agentes de la Autoridad. Otras normas de relevancia a considerar son la Ley 9/2010, de 30 de julio, de Aguas para Andalucía, así como la Ley 7/2007, de 9 de julio, de Gestión Integrada de la Calidad Ambiental, y la Ley 8/2003, de 28 de octubre, de la Flora y la Fauna Silvestres, cuya aprobación amplía la histórica diversidad de actuaciones del Cuerpo de Agentes de Medio Ambiente en las múltiples áreas medioambientales.

III

La Ley 4/2024, de 8 de noviembre, en su artículo 2, define a los agentes forestales y medioambientales como «aquellas personas adscritas a las distintas administraciones públicas que, con independencia de la denominación específica, tengan encomendada, entre otras funciones que se detallan en el artículo 4, la tutela de seguridad ambiental mediante el desempeño de las funciones de vigilancia, policía y custodia de los bienes jurídicos de naturaleza forestal y medioambiental».

La citada Ley 4/2024, de 8 de noviembre, establece asimismo en su artículo 3 la naturaleza jurídica de los Agentes Forestales y Medioambientales, estableciendo que tendrán la condición de funcionario público, así como la de Agentes de la Autoridad. Esta naturaleza jurídica se hace extensiva, a efectos de su protección jurídico-penal, a los supuestos en los que se produzcan agresiones, amenazas, atentados y cualquier hecho de similar naturaleza, que se realicen como consecuencia del ejercicio de dichas funciones, aun cuando estuvieran fuera de servicio en el momento de producirse, si los hechos se realizan como consecuencia o motivación de su ámbito profesional.

Asimismo, establece que los Agentes Forestales y Medioambientales tienen la consideración de policía administrativa especial y de policía judicial en sentido genérico, actuando en este último caso en auxilio de los jueces y tribunales de justicia y del Ministerio Fiscal.

En su virtud, los Agentes Medioambientales de la Junta de Andalucía son personal funcionario y tienen la consideración de Agentes de la Autoridad en el ejercicio de sus funciones, desempeñando una doble labor en su custodia del patrimonio ambiental andaluz, tanto técnica como de policía administrativa. Igualmente, participan en la investigación y esclarecimiento de delitos ambientales al estar revestidos del carácter de policía judicial genérica, en los términos establecidos en la normativa básica.

Los Agentes Medioambientales de la Junta de Andalucía desempeñan en la actualidad una labor fundamental de custodia, protección y vigilancia del patrimonio natural de Andalucía, así como de información, asesoramiento, inspección, control, formulación de denuncias, asistencia técnica, toma de muestras, confección de censos, gestión y desarrollo forestal, gestión cinegética y de la pesca continental, prevención y calidad ambiental; también participan en prevención, investigación y extinción de incendios forestales y cualquier otra acción o actividad en relación con las competencias de carácter medioambiental atribuidas a la Consejería con competencias en materia ambiental, así como en materia de protección del dominio público hidráulico y del dominio público marítimo-terrestre.

Este conjunto de funciones que desarrollan es resultado del proceso de transferencia de competencias y medios a la comunidad autónoma y del desarrollo normativo relativo al medio ambiente.

El origen del actual Cuerpo de Agentes de Medio Ambiente se sitúa en los «guardas forestales» del extinto Instituto para la Conservación de la Naturaleza (ICONA) y del Instituto Nacional de Reforma y Desarrollo Agrario (IRYDA), organismos dependientes de la Administración General del Estado, hasta que se produce su transferencia a las Comunidades Autónomas a mediados del año 1980. En 1994 se creó la Consejería de Medio Ambiente unificando estos grupos profesionales bajo la denominación de Agentes Medio Ambiente. Por último, en diciembre de 2001, esta ocupación se convirtió en una especialidad dentro de la Administración Autonómica, lo que supuso que, sin llegar a ser un cuerpo especial, como en Cataluña o Madrid, obtuviera un régimen especial respecto al resto de personal funcionario (jornadas y horarios, imposibilidad de acceso por sistema de concurso desde otros puestos de la Administración General, edad de jubilación forzosa a los 65 años). La evolución de la Administración ambiental y la asunción de nuevas competencias llevó a que el cuerpo de «guardas forestales» cambiara su denominación por la de «Agentes de Medio Ambiente», cambio no solo nominativo, sino que implica que es un cuerpo de personal funcionario ocupado no solo en las tareas de conservación y protección del medio natural, sino también en todo lo relativo al medio ambiente urbano e implicado en la inspección y control de las actividades que conlleva el sector industrial.

El desarrollo normativo y la evolución de la sociedad andaluza en relación con el medio ambiente que han tenido lugar en los últimos años han supuesto que, junto a las tradicionales competencias forestales, hayan aparecido nuevas funciones vinculadas a la conservación de la flora y la fauna, los espacios naturales protegidos, la prevención y calidad ambiental, la caza, así como con el litoral, entre otras, en las que los Agentes Medioambientales tienen asignadas funciones de policía, gestión y emergencias. Con la finalidad de responder de una manera más adecuada y eficaz a estas nuevas necesidades de gestión en materia de medio ambiente, la ya citada Ley 15/2001, de 26 de diciembre, creó la especialidad de Agentes de Medio Ambiente en el Cuerpo de Ayudantes Técnicos de la Junta de Andalucía y estableció además aspectos fundamentales de la especialidad, como las funciones generales y específicas, el carácter de Agentes de la Autoridad en el ejercicio de sus funciones y su adscripción a la Administración de la Junta de Andalucía.

IV

Tras más de veinte años desde la creación de la especialidad, la aprobación de la Ley 4/2024, de 8 de noviembre, establece un régimen jurídico para los Agentes Forestales y Medioambientales independientemente de la Administración a la que se encuentren adscritos y cuya finalidad última reside en que estos agentes desempeñen de forma adecuada sus labores de policía, custodia y vigilancia de los bienes de naturaleza forestal y ambiental, como agentes de la autoridad en el ejercicio de sus funciones.

Esta ley básica estatal establece que «los órganos de las Administraciones Públicas, en el ámbito de sus respectivas competencias, dictarán las disposiciones necesarias para la adaptación de su normativa específica a lo dispuesto en esta ley en el plazo de un año desde su entrada en vigor».

Por tanto, resulta fundamental aprobar una norma con rango legal que establezca las condiciones para que el personal Agente Medioambiental de Andalucía pueda desempeñar de forma adecuada sus labores de policía, custodia y vigilancia del patrimonio natural andaluz en el marco de la normativa básica estatal.

Mediante esta ley se crean los Cuerpos de Agentes Medioambientales de la Administración de la Junta de Andalucía, estructurando una verdadera policía medioambiental en Andalucía por su fuerte componente técnico y especializado, para reforzar la seguridad jurídica de un grupo profesional que históricamente se ha dedicado a la gestión de los recursos naturales y la persecución de las agresiones sobre el medio ambiente, constituyendo a día de hoy el único grupo profesional uniformado de Agentes de la Autoridad en materia medioambiental de la Junta de Andalucía.

Así pues, esta norma cumple con el objetivo fundamental de proceder a la creación y regulación de unos Cuerpos de Agentes Medioambientales que, convenientemente especializados y profesionalizados, contribuyan a la prestación de un mejor servicio público en relación con las funciones de inspección, protección, defensa y garantía de la calidad del medio ambiente, que corresponden a la Administración ambiental.

Se precisa la creación de cuatro Cuerpos de Agentes Medioambientales, un Grupo A, dividido en dos Subgrupos, A1 y A2, que proporcionen, de una parte, a través del Subgrupo A1, personal funcionario necesario para realizar las funciones superiores de planificación, liderazgo, coordinación y gestión de los equipos y recursos, necesario para diseñar, coordinar, puesta en marcha y seguimiento de las funciones de los Agentes Medioambientales sobre el territorio, y en especial la planificación, supervisión y ejecución de las labores de inspección. De otra parte, a través del Subgrupo A2, el personal funcionario necesario para realizar las funciones de colaboración técnica con las del nivel superior, y en especial la puesta en marcha, ejecución y seguimiento de las labores inspectoras.

Asimismo, procede la creación de un Cuerpo Técnico, clasificado en el Grupo B, que desarrollará las funciones técnicas relacionadas con la vigilancia, custodia y control ambiental, así como las labores de apoyo a la inspección de los cuerpos de nivel superior.

Por último, el Cuerpo de Ayudantes, clasificado en el Grupo C, Subgrupo C1, que mantiene las funciones de ejecución básicas del actual Cuerpo de Agentes Medioambientales, con una prestación directa de servicio a la ciudadanía, así como funciones de colaboración y apoyo a los cuerpos de nivel superior.

Bajo esta premisa, los nuevos Cuerpos de Agentes Medioambientales supondrán un importante avance en cuanto al despliegue efectivo de las políticas de conservación y mejora del medio ambiente, mediante la asunción de funciones de indudable interés público en materia de gestión, preservación de los recursos naturales y control de las actividades con incidencia ambiental, todas ellas necesarias para la consecución de un medio ambiente adecuado para el desarrollo de las personas.

La existencia de los distintos cuerpos con diferentes niveles de responsabilidad permitirá a los Agentes Medioambientales asumir labores de inspección y elaboración de informes propias de los niveles superiores, a la vez que establecer una jerarquía que permita una mejor planificación, organización y seguimiento de las actuaciones y que redunde finalmente en una mejora del servicio público que se proporciona a la ciudadanía.

De igual modo, se busca proporcionar las garantías para el desempeño de dichas funciones en los distintos ámbitos en los que el medio ambiente puede ser dañado, ya sea en materia de residuos, aguas, vertidos, incendios o conservación del propio patrimonio natural, así como del dominio público hidráulico y del dominio público marítimo-terrestre, de ahí el abordaje de diferentes áreas de especialización para una mejor organización y una mayor profesionalización de los agentes.

V

La presente ley se estructura en tres Títulos, cuatro disposiciones adicionales, tres disposiciones transitorias, una disposición derogatoria y cinco disposiciones finales.

El Título Preliminar, «Disposiciones generales», establece el objeto, ámbito territorial, naturaleza y adscripción, realizándose la adscripción de todos los cuerpos a la Consejería con competencias en materia de medio ambiente.

El Título I, «Creación, acceso, funciones y facultades de los Cuerpos de Agentes Medioambientales», de modo destacado, crea los cuerpos que integran a los Agentes Medioambientales, que son el Cuerpo Superior de Agentes Medioambientales, correspondiente al Grupo A, Subgrupo A1; el Cuerpo Ejecutivo de Agentes Medioambientales, correspondiente al Grupo A, Subgrupo A2; el Cuerpo Técnico de Agentes Medioambientales, correspondiente al Grupo B, y el Cuerpo Operativo de Agentes Medioambientales, correspondiente al Grupo C, Subgrupo C1.

La presente ley en este Título I dota a los Cuerpos de Agentes Medioambientales de una estructura organizativa optimizada, garantizando la existencia de áreas de especialización y la posibilidad de seguir la carrera profesional. Con dicha regulación se pretenden aplicar al actual Cuerpo de Agentes de Medio Ambiente de la Junta de Andalucía las nuevas tendencias en materia de función pública, que han de revertir en un nivel más elevado de profesionalización, así como en la prestación de un servicio público eficaz y de atención a los requerimientos sociales en la preservación de los recursos naturales y la atención a la ciudadanía; todo ello, en consonancia con las políticas de desarrollo sostenible y prestando especial atención en fomentar la igualdad de género. Además, la ley apoya el mantenimiento de las funciones de investigación actualmente ejercidas por estos agentes de la autoridad, acogidos a la denominación aceptada de policía judicial genérica según se determina en la legislación básica. Por tanto, la presente ley viene a reafirmar que los Cuerpos de Agentes Medioambientales sigan desarrollando labores de investigación ante posibles ilícitos penales como los incendios forestales, casos de envenenamiento de fauna, levantamiento y custodia de pruebas, etcétera.

El Título II, «Régimen organizativo de los Cuerpos de Agentes Medioambientales», regula el sistema selectivo de acceso a los Cuerpos de Agentes Medioambientales, que se ajustará a lo establecido en la Ley 5/2023, de 7 de junio, de la Función Pública de Andalucía, y su normativa de desarrollo, estableciendo que en las convocatorias de acceso se podrán incluir pruebas acordes a las funciones del cuerpo, pruebas físicas y psicotécnicas. El personal funcionario de los Cuerpos de Agentes Medioambientales, por su condición de personal empleado público, tiene los derechos y deberes previstos en el Texto Refundido de la Ley del Estatuto Básico del Empleado Público, aprobado por Real Decreto Legislativo 5/2015, de 30 de octubre, y la Ley 5/2023, de 7 de junio. Se establecen adicionalmente previsiones relativas a la formación, defensa jurídica y medios materiales.

Mediante la disposición adicional primera se extingue la especialidad de Agentes Medioambientales del Cuerpo de Ayudantes C1.2100, quedando integrado el personal funcionario de esta especialidad en el nuevo Cuerpo Operativo de Agentes Medioambientales, creado por el artículo 17 de esta ley.

Por su parte, la disposición adicional segunda aclara que las referencias en esta ley a los Cuerpos de Agentes Medioambientales se considerarán dirigidas al personal funcionario de cualquiera de los Cuerpos de Agentes Medioambientales creados por esta ley.

Por último, las disposiciones adicionales tercera y cuarta dan cumplimiento a los preceptos establecidos en la legislación básica estatal en lo relativo a la igualdad de género y a la prevención de riesgos laborales.

Mediante la disposición transitoria primera, se establecen los mecanismos de promoción a los Cuerpos de Agentes Medioambientales que se crean mediante la presente ley.

También se habilita la posibilidad de acceso, mediante los procedimientos establecidos a tal efecto en la Ley 5/2023, de 7 de junio, de promoción horizontal, a los puestos de trabajo de los Cuerpos de Agentes Medioambientales.

De otra parte, la disposición transitoria segunda establece que el personal funcionario del Cuerpo Auxiliar Técnico, opción Medio Ambiente, que, al entrar en vigor esta ley, ocupe puestos denominados Agente de Medio Ambiente continuará desempeñando sus funciones en dichos puestos.

Por último, la disposición transitoria tercera, establece el régimen transitorio de acceso a los Cuerpos de Agentes Medioambientales durante las dos primeras convocatorias efectuadas tras la aprobación de la presente ley.

Por su parte, la disposición derogatoria única establece la derogación de varias normas que resultan incompatibles con la nueva ley. En primer lugar, se eliminan los artículos 22 y 23, así como las disposiciones transitorias primera y segunda, de la Ley 15/2001, de 26 de diciembre, procediendo a la derogación de los artículos mediante los que se establecía la creación de la especialidad de Agentes de Medioambiente del Cuerpo de Ayudantes Técnicos de la Junta de Andalucía, así como las previsiones que establecían la imposibilidad de permanencia voluntaria en la situación de servicio activo para el personal funcionario perteneciente a estos cuerpos, entre otras. Asimismo, a través de esta disposición, se procede a la derogación de la disposición adicional decimosexta de la Ley 5/2023, de 7 de junio, de la Función Pública de Andalucía, por la que se crearon el Cuerpo Superior de Inspección de Medio Ambiente y el Cuerpo de Subinspección de Medio Ambiente.

Finalmente, se establece que cualquier otra norma de igual o inferior rango que contradiga lo dispuesto en esta nueva ley quedará automáticamente derogada, garantizando así la coherencia y aplicabilidad de las nuevas disposiciones legales.

Mediante la disposición final primera se modifica la Ley 5/2023, de 7 de junio, de la Función Pública de Andalucía, para actualizar los cuerpos y especialidades en la Administración de la Junta de Andalucía.

Por su parte, en la disposición final segunda se establece el plazo para llevar a cabo el desarrollo reglamentario de la presente ley.

Mediante la disposición final tercera se establece la habilitación de la normativa y circulares, instrucciones y órdenes de servicio necesarias para la ejecución de esta ley.

La disposición final cuarta establece los títulos competenciales en los que se ampara la aprobación de la presente ley y su integración en la legislación básica.

Por último, la disposición final quinta establece la entrada en vigor de la presente norma.

VI

En cumplimiento de lo establecido en el artículo 133.1 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas, así como en el artículo 28 de la Ley 7/2017, de 27 de diciembre, de Participación Ciudadana de Andalucía, con fecha 12 de marzo de 2023, se dictó Resolución de la Secretaría General de Sostenibilidad, Medio Ambiente y Economía Azul por la que se acordó iniciar el trámite de consultas previas de un proyecto normativo, procediendo a la publicación, en la Sección de Transparencia del Portal de Transparencia de la Junta de Andalucía, del trámite de consulta pública previa con fecha 13 de marzo de 2023 por un periodo de 15 días hábiles.

La presente ley se adecúa a los principios de buena regulación, en concreto, a los de necesidad y eficacia, proporcionalidad, seguridad jurídica, transparencia y eficiencia, de acuerdo con el artículo 129.1 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre.

En cumplimiento de los principios de necesidad, eficiencia y eficacia, esta ley se justifica en el interés general de cubrir la necesidad de disponer, en el ámbito de la Comunidad Autónoma de Andalucía, de unos Cuerpos de Agentes Medioambientales con formación específica, no contemplada en los cuerpos existentes, como especialistas propios en materia de medio ambiente para su defensa y promoción, el desarrollo sostenible y la correcta utilización racional de los recursos naturales, no estableciendo ninguna carga administrativa añadida de su aplicación y, de forma eficaz, en cumplimiento del mandato recogido por el Estatuto de Autonomía para Andalucía en su artículo 28 y el antes aludido artículo 45 de la Constitución. Por otro lado, cumple con el principio de proporcionalidad, ya que contiene la regulación imprescindible para atender a la necesidad a cubrir con la norma, definiendo y regulando la creación, funciones y forma de acceso a los Cuerpos de Agentes Medioambientales de la Administración de la Junta de Andalucía.

Respecto del principio de proporcionalidad, el objeto de la norma cubre una necesidad interna de la Administración ambiental andaluza, ya que por una parte se actualiza la regulación dispersa que se ha ido aprobando a lo largo de la existencia del grupo profesional y, por otra, trata de desarrollar los aspectos que no han sido contemplados y que afectan de manera directa al servicio que realizan los agentes al conjunto de la ciudadanía. La ley se circunscribe a la regulación necesaria para definir la regulación jurídica del personal perteneciente al Cuerpo de Agentes Medioambientales, las funciones, la estructura, la acreditación e imagen institucional, así como los derechos y deberes, y adicionalmente se actualiza y simplifica la regulación dispersa relativa a los agentes medioambientales, por lo que no es precisa una evaluación sobre la existencia de medidas menos restrictivas de derechos o que impongan menos obligaciones a la ciudadanía, puesto que la norma no tiene incidencia directa sobre la ciudadanía en general, en tanto que no se incluye en el ámbito de la función pública, sino como receptora de los servicios públicos.

Con el fin de garantizar el principio de seguridad jurídica, la presente ley se dicta en el ejercicio de las competencias atribuidas a la Comunidad Autónoma de Andalucía por la Constitución española y el Estatuto de Autonomía para Andalucía y en el marco de la normativa estatal de carácter básico, así como con respeto al derecho de la Unión Europea.

En consecuencia, la norma es coherente con el resto del ordenamiento jurídico, establece una regulación clara y precisa y no utiliza conceptos indeterminados que resten seguridad jurídica.

En cuanto al principio de transparencia, se hace constar que se ha identificado claramente el propósito de la norma y que, conforme al artículo 129 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas, durante el procedimiento de elaboración se ha permitido el acceso sencillo, universal y actualizado a los documentos propios del proceso de elaboración en los términos establecidos en los artículos 7 de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno, y 13 de la Ley 1/2014, de 24 de junio, de Transparencia Pública de Andalucía, posibilitando que los potenciales destinatarios de la norma tengan una participación activa a través de los trámites de consulta pública previa, de audiencia e información pública.

En el procedimiento de elaboración de la presente norma, asimismo, se ha tenido en cuenta la Ley 4/2024, de 8 de noviembre, básica de agentes forestales y medioambientales, así como la normativa en materia de igualdad de género vigente y, en especial, la Ley 12/2007, de 26 de noviembre, para la promoción de la igualdad de género en Andalucía, y sus principios generales, en particular la necesaria redacción para eliminar el uso sexista del lenguaje.

Por último, sobre la información de relevancia jurídica, se ha llevado a cabo el trámite de consultas preceptivas, como la establecida en el artículo 10.1 del Decreto 58/2006, de 14 de marzo, por el que se regula el Consejo de las Personas Consumidoras y Usuarias de Andalucía, entre otros, así como la presentación del anteproyecto de Ley ante el Consejo Andaluz de Medio Ambiente.