ExposiciÓn �nico motivos medidas urgentes relativas al deber de atenerse al uso turístico y modificación de la Ley 2/2013, de renovación y modernización turística, y su Reglamento

I

La Ley 2/2013, de 29 de mayo, de renovación y modernización turística de Canarias, señala en su Preámbulo que "Es obvio que el logro de la cualificación turística tiene una magnitud estratégica y de interés público que no puede limitarse a las iniciativas que voluntariamente sean impulsadas desde el sector privado. La renovación de la oferta turística obsoleta constituye un deber que es necesario acometer, con las indispensables ayudas por parte del sector público, pero sin la menor dilación, pues nos va en ello el posicionamiento del sector turístico y la propia economía de las islas. Se hace preciso, en consecuencia, dotar a la Administración actuante de medios eficaces para remover los obstáculos que puedan interponerse en la marcha de las iniciativas para la cualificación, reforzando los mecanismos de intervención y posibilitando la sustitución de establecimientos deteriorados, o donde el uso turístico se haya alterado, por otros de mayor calidad y categoría. En tal sentido, la ley parte del deber que tienen los titulares de establecimientos y actividades turísticas de mantener, conservar y rehabilitar los inmuebles e instalaciones en las condiciones requeridas para el uso efectivo establecido por la normativa turística y el planeamiento; y proporciona técnicas administrativas efectivas para que, cuando concurran las condiciones establecidas, puedan imponerse por la Administración las actuaciones de conservación y rehabilitación.

La nueva ley instituye además un mecanismo de control indirecto y a cargo de los titulares, consistente en la obligación de presentar, periódicamente, ante la Administración un informe a emitir por entidades acreditadas, relativo al estado de conservación y uso efectivo de los establecimientos. Las inspecciones técnicas se convierten, así, en un mecanismo eficaz de colaboración con la inspección turística, actuando esta en los casos de incumplimiento".

De esa justificación se desprende su Título III, "Del deber de conservación y rehabilitación de los establecimientos turísticos", integrado por dos capítulos:

Capítulo I. Deber de renovación edificatoria.

• Artículo 22. Deber de conservación y rehabilitación edificatoria.

Capítulo II. Deber de atenerse al uso establecido.

• Artículo 23. Deber de atenerse al uso turístico.

• Artículo 24. Declaración de incumplimiento del uso efectivo.

• Artículo 25. Especialización de usos en las zonas turísticas.

Especialmente significativo resulta el artículo 24, relativo a la declaración de incumplimiento del uso efectivo, puesto que prevé un régimen de sustitución que debe calificarse de drástico o radical, sin que en el Preámbulo, al que anteriormente se ha hecho referencia, se encuentre una justificación adecuada y suficiente en relación a la entidad de las medidas que la Administración podría aceptar en caso de incumplimiento del deber de atenerse al uso efectivo del establecimiento, incumpliéndose así de esta manera el deber de motivar adecuadamente las medidas a adoptar en el texto normativo.

Por su parte, el Decreto 85/2015, de 14 de mayo, por el que se aprueba el Reglamento de la Ley de renovación y modernización turística de Canarias, tampoco aporta mayor justificación al respecto, pues tan solo señala que "El Título II se dedica a desarrollar, en dos capítulos y 15 artículos (22 a 36), el deber de conservación y rehabilitación edificatoria y el de atenerse al uso efectivo del establecimiento, destinándose gran parte de su articulado a reglamentar el procedimiento de declaración de incumplimiento y ejecución por sustitución del propietario; y a la especialización de usos de las áreas mixtas".

La realidad puesta de manifiesto con ocasión de los procesos participativos llevados a cabo en relación a la iniciativa legislativa de ordenación sostenible del uso turístico de viviendas acredita que se trata de una cuestión que afecta masivamente a la planta de alojamiento turístico extra hotelero en algunos de los principales destinos turísticos de las Islas Canarias, creando una realidad social de tensión entre los usos turísticos y los residenciales frente a la cual el imprescindible e irrenunciable objetivo de especialización de usos en las zonas turísticas no ha tenido los resultados esperados, por lo cual la aplicación de una medida tan drástica como la expuesta no se acompasa con la actuación debida por parte de las Administraciones Públicas competentes en materia de planificación urbanística, no resultando adecuada la vigencia de mecanismos de sustitución del propietario junto con la inactividad administrativa señalada, por lo que parece oportuno y necesario eliminar los citados mecanismos.

En consecuencia, se debe acordar la derogación del citado artículo 24 y de las normas reglamentarias previstas en desarrollo del mismo.

II

La situación de emergencia habitacional que vive Canarias es pública y notoria, habiendo adoptado el Gobierno de Canarias iniciativas legislativas en tal sentido, refrendadas por el Parlamento de Canarias, pero que necesariamente han de ir acompañadas de otras medidas complementarias, como por ejemplo las referidas a la problemática de los usos residenciales en zonas turísticas, que han de tener por objeto evitar que en el periodo transitorio en que alcanzan eficacia las medidas proyectadas no se agrave el problema del déficit de vivienda para residencia habitual en las citadas zonas turísticas, por lo cual ha de anticiparse necesariamente la aplicación de alguna de las medidas que en tal sentido se incluyen en el Proyecto de Ley de ordenación sostenible del uso turístico de viviendas, recogiendo incluso algunas de las consideraciones previstas en el mismo.

En ese sentido, se "intenta dar una nueva respuesta al desafío que todavía permanece presente en muchas zonas turísticas del archipiélago, en ocasiones con gran amplitud, y que es el referido a la reconducción de la residencialización de los establecimientos turísticos. Para ello, la ley, sin modificar el deber de atenerse al uso efectivo que ostenten las parcelas turísticas según el planeamiento y las autorizaciones obtenidas, y a la vista de las medidas que plantea expresamente el Decreto ley 1/2024, de 19 de febrero, de medidas urgentes en materia de vivienda, en concreto las referidas al cambio de uso de parcelas de uso turístico a uso residencial, ofrece un mecanismo específico para la especialización de determinadas edificaciones en un uso residencial exclusivo en aquellas áreas o edificaciones en que las circunstancias específicas concurrentes en el área o en los propios inmuebles así lo aconsejen, y el planeamiento municipal así lo determine, incorporando adicionalmente medidas relativas a la no incoación o a la suspensión tanto de los expedientes sancionadores relativos al incumplimiento de aquel deber como de los de declaración de incumplimiento del deber de atenerse al uso efectivo del establecimiento previstos en el artículo 24 de la Ley 2/2013, de 29 de mayo, de renovación y modernización turística de Canarias, atendiendo a que esa medida, en caso de que se produzca la legalización final del uso residencial, resulta más acorde con los valores de seguridad jurídica y justicia material.

De este modo, se consigue paliar en cierta medida el déficit de la oferta de vivienda para residencia habitual y permanente en las zonas turísticas, ya que la medida de forzar el abandono del uso residencial actualmente existente lo que haría sería agravar el problema y, por otro lado, el posibilitar la incorporación de edificaciones actualmente destinadas según el planeamiento a un uso turístico no competitivo y de baja calidad al uso residencial, permite tal y como se ha señalado, aumentar la oferta residencial en dichas zonas. El plazo de dos años establecido como máximo para la duración de la suspensión de las medidas sancionadoras es acorde con el previsto por la normativa urbanística para la duración máxima de la suspensión del otorgamiento de licencias con ocasión de la incoación del expediente de aprobación del planeamiento. Las citadas medidas mantienen, tal y como se ha indicado, con carácter general, el deber de atenerse al uso efectivo que ostenten las parcelas turísticas según el planeamiento y las autorizaciones obtenidas, al que no se renuncia, pues constituye uno de los pilares básicos de la calidad, competitividad y protección del consumidor de la industria turística canaria, así como del modelo urbanístico, territorial, ambiental y turístico del archipiélago, al igual que se sigue insistiendo en la necesidad de especialización de usos por parte del planeamiento urbanístico municipal, en virtud del cual y por pura congruencia se prohíbe taxativamente que el nuevo uso residencial pudiera dar acogida a cualquier modalidad de explotación turística de las viviendas resultantes pues ello resultaría un verdadero fraude a la ciudadanía y al propio modelo de desarrollo sostenible que se pretende implantar".

Pues bien, las medidas propuestas no pueden esperar a la tramitación parlamentaria, sino que la urgencia de la situación exige anticipar la adopción de algunas de las medidas señaladas, precisamente en congruencia con la derogación del citado artículo 24 de la Ley 2/2013, de 29 de mayo, y concordantes de su Reglamento, de tal modo que la paralización e interrupción de los correspondientes expedientes sancionadores se aplique desde este momento, otorgando un periodo complementario a las corporaciones municipales para la adaptación de su planeamiento urbanístico y otorgando a la ciudadanía afectada por la ausencia de medidas efectivas de cumplimiento del principio de especialización de usos, una tranquilidad temporal para que pueda conseguir despejar definitivamente la situación jurídica de su propiedad a través de los procedimientos participativos de modificación del planeamiento urbanístico municipal, siempre con respecto a la decisión democrática que se adopte al respecto, la cual no puede en ningún caso prejuzgarse ni desde el ámbito legislativo ni desde el ámbito de la propiedad privada, de tal modo que será el interés general y colectivo el que determine la decisión final a adoptar en cada caso concreto.

La directa vinculación de las medidas referidas a la paralización de procedimientos y a la interrupción de los plazos de caducidad y de prescripción con los procedimientos especiales de suspensión de licencias y autorizaciones vinculados tradicionalmente a la tramitación de planeamiento urbanístico justifica su adopción dentro de la especificidad y singularidad de los citados procedimientos urbanísticos, con todas las garantías y sin perjuicio alguno para los interesados, de cuya iniciativa libre y unilateral depende la aplicación de las citadas medidas en su favor.

III

El Decreto ley respeta íntegramente, sin modificación alguna, el criterio de reparto competencial establecido por la Ley 4/2017, de 13 de julio, del Suelo y de los Espacios Naturales Protegidos de Canarias, que es la garantía de la autonomía de cada Administración pública; autonomía para ejercer sus competencias sin injerencias indebidas de otras entidades públicas.

El Decreto ley se inspira en los principios de buena regulación contemplados en el artículo 66 de la Ley 4/2023, de 23 de marzo, de la Presidencia y del Gobierno de Canarias. En concreto, respecto de los principios de necesidad y eficacia, la medida es necesaria debido a la situación crítica que enfrentan las Islas Canarias con respecto al déficit de viviendas para residencia habitual en zonas turísticas. Este Decreto ley responde a una necesidad urgente de resolver la tensión entre los usos turísticos y residenciales en áreas clave del archipiélago, lo que ha generado un desequilibrio en el mercado de la vivienda. El objetivo es evitar que se agrave el problema habitacional y facilitar la adaptación del planeamiento urbanístico a las necesidades reales del territorio. Se trata de lograr de manera eficaz paliar el déficit de vivienda sin renunciar a los principios fundamentales del planeamiento urbano y turístico.

De otro lado, el principio de proporcionalidad se cumple al optar por medidas menos gravosas, en lugar de adoptar medidas definitivas o drásticas que podrían generar un daño innecesario. El periodo de tres años permite a los ciudadanos adaptarse a los cambios normativos y regularizar sus propiedades.

Asimismo, el Decreto ley refuerza la seguridad jurídica permitiendo que los interesados tengan un marco legal previsible mientras adaptan sus propiedades a la normativa urbanística y turística. Además, se garantiza que no se pierdan los derechos ni se generen situaciones de incertidumbre jurídica.

También se da cumplimiento al principio de transparencia, en la medida en que el acceso al Decreto ley es viable no solo como norma general, sino a través del portal de transparencia, recogiendo los objetivos de la norma.

Finalmente, la adopción de las medidas previstas se hace de manera eficiente, dado que contribuye al equilibrio entre la oferta turística y la demanda de viviendas en las zonas turísticas, sin desperdiciar recursos ni tiempo, reduciendo la presión administrativa y proporcionando un marco adecuado para la resolución definitiva de los problemas de urbanismo y turismo en la región.

IV

La extraordinaria urgencia y necesidad del Decreto ley derivan de que la situación de emergencia habitacional en Canarias se ha visto agravada por la falta de medidas que regulen de manera eficiente el uso de inmuebles destinados a fines turísticos, provocando la escasez de viviendas para residencia habitual en zonas clave de alta demanda, que hace imprescindible adoptar medidas inmediatas y efectivas que posibiliten la adaptación de la normativa y ofrezcan soluciones jurídicas para resolver la tensión entre el uso turístico y residencial. Una de las medidas que pueden arbitrarse con urgencia, puesto que la construcción de viviendas exige de periodos temporales que no se acompasan con la citada situación de emergencia actual, es la que derivaría de la imprescindible especialización de usos, puesto que en algunos casos puede conllevar la transformación de usos turísticos, inicialmente previstos para edificaciones que difícilmente pueden mantenerlos en la actualidad en las debidas condiciones de calidad y competitividad, en usos residenciales habituales, de tal manera que se consolide en las zonas turísticas una mínima capacidad de acogida residencial imprescindible en los actuales momentos, a la par que se evitaría la desaparición de esos usos residenciales que actualmente se desarrollan de manera irregular en contra de la normativa vigente, es decir, se evita que por vía sancionadora se minore de forma directa la actual disponibilidad de alojamientos de carácter habitual o permanente.

La extraordinaria urgencia y necesidad del Decreto ley deriva asimismo de la alarma social y la situación de incertidumbre jurídica generada por las actuales disposiciones normativas, que afecta a la estabilidad de las familias y a la viabilidad de la reconversión de la oferta turística hacia un modelo más sostenible.

Igualmente, debe señalarse que de mantenerse la vigencia del régimen de sustitución a que hace expresa referencia el artículo 24 de la Ley 2/2013, de 29 de mayo, de renovación y modernización turística de Canarias, la administración turística vendrá obligada a su aplicación, de tal manera que la culminación de los procedimientos de sustitución provocaría situaciones que deben calificarse de irreversibles, causando perjuicios irreparables para los propietarios afectados por aquellos, que en todo caso tendrían el deber de soportar la aplicación de la legislación vigente en la actualidad. Es decir, la derogación de aquella disposición no puede esperar a la culminación de la tramitación de los correspondientes expedientes de sustitución y a la ejecución de los actos administrativos dictados en su aplicación.

V

El presente Decreto ley se dicta en ejercicio de las competencias de la Comunidad Autónoma de Canarias en materia de turismo. En concreto, el Estatuto de Autonomía de Canarias reconoce a la Comunidad Autónoma competencia exclusiva sobre el turismo, que incluye, entre otros, la ordenación del sector turístico, que abarca la regulación de las empresas, actividades y establecimientos turísticos, la regulación de los derechos y deberes específicos de los usuarios y de los prestadores de servicios turísticos, la implantación, coordinación y seguimiento del sistema de información turística y la regulación del régimen de inspección y sanción, así como de los medios alternativos de resolución de conflictos, conforme a lo dispuesto en el apartado b) del citado artículo 129 del Estatuto de Autonomía.

Por otra parte, en virtud del apartado 1.c) del artículo 106 del citado Estatuto de Autonomía, corresponde a la Comunidad Autónoma de Canarias la competencia en materia de régimen jurídico y procedimiento de las administraciones públicas canarias, sin perjuicio de lo dispuesto en el artículo 149.1.18 de la Constitución española.

En su virtud, en uso de la autorización contenida en el artículo 46 del Estatuto de Autonomía de Canarias, en relación con lo previsto en el artículo 74 de la Ley 4/2023, de 23 de marzo, de la Presidencia y del Gobierno de Canarias, a propuesta de la Consejera de Turismo y Empleo, previa deliberación del Gobierno en su reunión celebrada el día 17 de marzo de 2025,

DISPONGO: