Exposicion �nico motivos Gobierno de Illes Balears

I

El Estatuto de Autonomía de las Illes Balears, en su artículo 30.1, atribuye a la comunidad autónoma la competencia exclusiva, sin perjuicio de lo dispuesto en el artículo 149.1 de la Constitución, para la organización, el régimen y el funcionamiento de sus instituciones propias.

El presidente de las Illes Balears y el Gobierno constituyen dos de los pilares fundamentales del sistema institucional autonómico, tal como reconoce el artículo 39 del Estatuto. En consecuencia, el Estatuto de Autonomía dedica dos capítulos del título IV a la regulación de dichas instituciones. El capítulo II está dedicado al presidente de las Illes Balears y el capítulo III, al Gobierno de las Illes Balears.

Obviamente, el Estatuto de Autonomía, una vez dibujados los rasgos básicos del presidente y del Gobierno, dispone que una ley deberá regularlos de una forma más exhaustiva. Así, el artículo 56.8 establece que una ley del Parlamento, aprobada por mayoría absoluta, determinará la forma de elección del presidente, su estatuto personal y demás atribuciones que le son propias. Por su parte, el artículo 57.3 contiene un mandato al Parlamento para que regule mediante una ley, aprobada también por mayoría absoluta, la organización del Gobierno y las atribuciones y el estatuto personal de cada uno de sus componentes.

La regulación que contiene la presente ley es la primera que se aborda con respecto a estas cuestiones tras la reforma del Estatuto de Autonomía llevada a cabo por la Ley Orgánica 1/2007, de 28 de febrero. El desarrollo de los preceptos estatutarios, con respecto al poder ejecutivo de la comunidad autónoma, se llevó a cabo por la Ley 5/1984, de 24 de octubre, de régimen jurídico de la Administración de la comunidad autónoma de las Illes Balears, cuyo contenido se adecuó a la reforma estatutaria de la Ley Orgánica 3/1999, de 8 de enero, y a la realidad institucional y administrativa de las Illes Balears mediante la Ley 4/2001, de 14 de marzo, del Gobierno de las Illes Balears.

La Ley 4/2001 ha sido un hito en la regulación de la estructura y la organización de la Presidencia y del Gobierno y de sus potestades normativas, y se ha convertido en uno de los referentes de la regulación de una de las instituciones de autogobierno de las Illes Balears. Su calidad técnica ha hecho innecesaria ninguna adaptación sustantiva; tan solo ha tenido que ser objeto de adaptaciones concretas que han venido determinadas por la imposición de normativas estatales o europeas. Tal fue el caso de la Ley 12/2010, de 12 de noviembre, de modificación de diversas leyes para la transposición en las Illes Balears de la Directiva 2006/123/CE, de 12 de diciembre, del Parlamento Europeo y del Consejo, relativa a los servicios en el mercado interior, que introduce en la Ley 4/2001 el trámite para emitir los informes pertinentes en caso de que se incluya un silencio negativo o un régimen de autorización en materia de actividades de servicios, y también, en el marco del procedimiento de elaboración de disposiciones reglamentarias, obliga a incluir en la memoria un estudio sobre las posibles cargas administrativas que introduzca.

El artículo 14 del Estatuto de Autonomía de las Illes Balears, tras la reforma llevada a cabo por la Ley Orgánica 1/2007, de 28 de febrero, define como derecho de los ciudadanos de las Illes Balears en relación con las administraciones públicas, entre otros y sin perjuicio de lo dispuesto en la legislación básica del Estado, el derecho a una buena administración y al acceso a los archivos y registros administrativos de las instituciones y administraciones públicas de las Illes Balears, derecho que, señala, será regulado por una ley del Parlamento de las Illes Balears.

Asimismo, el citado artículo define el derecho de los ciudadanos a que las administraciones públicas de las Illes Balears traten sus asuntos de manera objetiva e imparcial y en un plazo razonable, a disfrutar de servicios públicos de calidad y también a acceder a la función pública en condiciones de igualdad y según los principios constitucionales de mérito y capacidad.

El artículo 15 del Estatuto, también reconoce el derecho de los ciudadanos de las Illes Balears a participar de manera individual o colectiva en la vida política, económica, cultural y social de la comunidad autónoma, y también en los asuntos públicos, en condiciones de igualdad, directamente o por medio de representantes, en los términos establecidos en la Constitución, el mismo Estatuto y las leyes.

Debe destacarse que a lo largo del Estatuto hay referencias expresas a la calidad de los servicios en los ámbitos de la justicia, la educación y la salud, entre otros.

En desarrollo de estas referencias estatutarias se aprobó la Ley 4/2011, de 31 de marzo, de la buena administración y del buen gobierno de las Illes Balears, que modificó la Ley 4/2001 en lo referente al régimen del tratamiento del presidente y de los consejeros y de los expresidentes.

Finalmente, la Ley 5/2015, de 23 de marzo, de racionalización y simplificación del ordenamiento legal y reglamentario de la comunidad autónoma de las Illes Balears, introdujo en la Ley 4/2001 un procedimiento simplificado para elaborar textos consolidados de reglamentos.

La entrada en vigor de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del procedimiento administrativo común de las administraciones públicas, y de la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de régimen jurídico del sector público, ha afectado al marco jurídico en el que se insertaba la Ley 4/2001, sobre todo con respecto a los principios de buena regulación y participación ciudadana en el ejercicio de la iniciativa legislativa y las potestades normativas del Gobierno. Esta circunstancia, añadida a la adaptación necesaria de la citada ley del Gobierno a las prescripciones de la reforma del año 2007 del Estatuto de Autonomía, y la voluntad de reducir la dispersión de las normas que regulan la estructura y la organización del Gobierno y los principios de su actuación recomiendan la elaboración de una nueva ley reguladora del presidente y del Gobierno que integre, además, los principios y las directrices del buen gobierno con los que se debe desarrollar su actuación.

II

Los objetivos de la nueva regulación que supone la presente ley son, como se ha apuntado en los párrafos anteriores, tanto de continente como de contenido.

Efectivamente, la nueva regulación integra en un solo texto legal las cuestiones estáticas y dinámicas del presidente y del Gobierno. A la histórica regulación de la elección del presidente y de la estructura del Gobierno y el estatuto de sus miembros se añaden los títulos que recogen los principios de la actuación del Gobierno y la transparencia en su gestión. El tratamiento unitario del Gobierno y de su actuación es, en sí mismo, una exigencia de la buena regulación. No se puede perder la ocasión para avanzar hacia un espacio complementario e imprescindible como es el de la potenciación y la consolidación de la calidad democrática en lo que tiene que ver con el ejercicio de la acción de gobierno; es decir, lo que se denomina buen gobierno, todo lo relacionado con una forma de actuar de los líderes políticos de las instituciones públicas de conformidad con referencias jurídicas, morales o éticas.

Con respecto al contenido, básicamente se han reproducido las normas de la Ley 4/2001 referentes al régimen del presidente y del Gobierno y sus atribuciones. A los correspondientes capítulos solo se han añadido algunas funciones que ya se ejercían en la práctica y se han introducido igualmente algunas mejoras en la regulación de los órganos de apoyo y colaboración del Gobierno.

La principal novedad en la regulación del estatuto personal de los miembros del Gobierno es la desaparición en la nueva ley autonómica de toda mención al fuero procesal de los miembros del Gobierno a la espera de que una modificación del Estatuto de Autonomía elimine cualquier privilegio en este sentido.

Otra de las novedades de la presente ley es la sistematización de la iniciativa legislativa y las potestades normativas del Gobierno. Es destacable la incorporación de un artículo referido a la posibilidad de dictar decretos ley, como ya reconoce desde 2007, en el artículo 49, el Estatuto de Autonomía, y la institución de un procedimiento general de elaboración normativa, tanto para el ejercicio de la iniciativa legislativa como de la potestad reglamentaria, en el que se realizan las adaptaciones a la normativa básica estatal en esta materia. Se introduce una mención específica, entre los trámites, del informe de impacto de género de la Ley 11/2016, de 28 de julio, de igualdad de mujeres y hombres. Asimismo, se dedica todo un artículo a la regulación de la memoria de impacto normativo como documento dinámico. Dentro del procedimiento general se reconocen especialidades para determinadas materias, que implican, en el marco de la regulación básica, menos trámites. También se regula, por una parte, un procedimiento de urgencia para tramitar normas en casos tasados y, por otra, un procedimiento específico para elaborar textos consolidados, en el mismo sentido que el hasta ahora denominado procedimiento simplificado.

Dentro del título de las potestades normativas del Gobierno se han dedicado artículos a la regulación e implantación de los principios de buena regulación, así como a la evaluación de la normativa reglamentaria.

También se dedica un capítulo a la regulación de la transición en la constitución del Gobierno. En este capítulo se trata del cese del Gobierno, del presidente en funciones, de los principios rectores en estas situaciones y de sus facultades y, sobre todo, de las limitaciones del Gobierno cesante en funciones. En esta regulación destacan la obligatoriedad del Gobierno cesante de aprobar un acuerdo del Consejo de Gobierno que contenga una lista de asuntos pendientes y su estado de tramitación y, sobre todo, la declaración expresa de sumisión del Gobierno cesante al control del Parlamento de las Illes Balears en los mismos términos que el Gobierno con plenas facultades.

Como ya se ha mencionado, constituye una novedad de esta ley el tratamiento en un mismo corpus legal de los temas organizativos y de los de actuación del Gobierno. Así pues, se dedica todo un título, el último, a los principios de actuación del Gobierno, en el que se recoge y se actualiza parte de la regulación contenida en la Ley 4/2011.

III

Esta ley tiene un título preliminar y cinco títulos específicos, con un total de 71 artículos. El título preliminar se limita a fijar el objeto de la ley.

El título I regula al presidente y consta de tres capítulos. La elección y el estatuto personal del presidente se encuentran en el capítulo I. El capítulo II y el capítulo III regulan, respectivamente, las atribuciones y la responsabilidad y el control parlamentario del presidente.

El título II, que consta de cinco capítulos, recoge el régimen del Gobierno en los cuatro primeros: el primero establece su régimen general; el segundo se ocupa de la relación de las atribuciones del Consejo de Gobierno; el tercero regula los órganos de apoyo y de colaboración del Gobierno; y el cuarto, el control del Gobierno y la representación ante el Parlamento. La novedad más destacable de este título, la constituye el capítulo V, dedicado a regular el cese del Gobierno y el proceso de transición. En él se establecen los principios de actuación del Gobierno en funciones y sus limitaciones, así como la información de traspaso que el Consejo de Gobierno debe aprobar.

El título III, que trata de los miembros del Gobierno, se estructura en dos capítulos: el capítulo I, dedicado al vicepresidente, y el capítulo II, dedicado a los consejeros.

El título IV contiene la regulación de la iniciativa legislativa y de las potestades normativas del Gobierno. El capítulo I regula las disposiciones generales relativas a la iniciativa legislativa y la potestad reglamentaria, la forma de las disposiciones y la jerarquía normativa, los principios de buena regulación y las normas específicas sobre evaluación normativa. El capítulo II establece el procedimiento de elaboración normativa en cuatro secciones: la primera, relativa a las disposiciones comunes; la segunda dedicada al procedimiento ordinario; la tercera, al procedimiento de urgencia; y la cuarta, al procedimiento simplificado para elaborar textos consolidados. Las normas que contiene este título se han regulado teniendo en cuenta la decisión y los fundamentos jurídicos de la Sentencia 55/2018, de 24 de mayo de 2018, del Tribunal Constitucional, dada su relevancia y las consecuencias jurídicas sobre los aspectos de la normativa básica estatal que regulan la potestad normativa.

El título V, por último, establece los principios de actuación del Gobierno: el capítulo I está dedicado a los principios éticos y a las reglas de conducta de los miembros del Gobierno, y el capítulo II, a los de información y de transparencia en la acción de gobierno.

La disposición adicional primera extiende el ámbito de aplicación del título V a todos los cargos públicos de las Illes Balears; la disposición adicional segunda establece las reglas de actuación de los órganos de dirección del sector público instrumental durante el periodo de transición entre gobiernos; la disposición adicional tercera prevé un régimen homogéneo para el tratamiento de los miembros del Gobierno y de los cargos públicos; y la disposición adicional cuarta hace referencia al uso en esta ley de la forma no marcada en cuanto al género en las denominaciones de órganos, cargos y funciones mencionados.

La disposición adicional quinta, por su parte, dispone que el Gobierno encomendará al Instituto de Estudios Autonómicos la elaboración de un informe relativo a la organización territorial de la Administración de la comunidad autónoma y de los entes que dependen de ella, como también de la ubicación territorial de los organismos, los servicios y las dependencias de estas entidades.

La disposición adicional sexta autoriza al Gobierno a aprobar textos refundidos de la Ley 23/2006, de 20 de diciembre, de capitalidad de Palma, y de la Ley 4/2011, de 31 de marzo, de la buena administración y del buen gobierno de las Illes Balears.

Las disposiciones adicionales séptima, octava y novena homogeneizan el tratamiento de los expresidentes del Parlamento de las Illes Balears, del alcalde de Palma y del Síndic de Greuges, en un sentido idéntico al de los miembros del Gobierno de las Illes Balears. La disposición adicional décima prevé algunas actuaciones que el Gobierno de las Illes Balears tiene que prestar en Formentera, dadas las singularidades administrativas y territoriales de esta isla.

Por su parte, la disposición transitoria única tiene por objeto la adaptación a la administración electrónica.

La disposición derogatoria, además de derogar la actual Ley 4/2001, de 14 de marzo, del Gobierno, deroga parte de la Ley 4/2011, de 31 de marzo, de la buena administración y del buen gobierno, en la medida en que esta regulación se incorpora ahora a esta nueva ley.

Las disposiciones finales primera y segunda modifican la Ley 5/2010, de 16 de junio, reguladora del Consejo Consultivo, y la Ley 10/2000, de 30 de noviembre, del Consejo Económico y Social, con la finalidad de agilizar el procedimiento de elaboración normativa. La disposición final tercera modifica la Ley 7/2010, de 21 de julio, del sector público instrumental de la comunidad autónoma de las Illes Balears, para incorporar una previsión específica sobre la resolución de conflictos entre los entes instrumentales. La disposición final cuarta modifica la Ley 3/2003, de 26 de marzo, de régimen jurídico de la Administración de la comunidad autónoma de las Illes Balears, para incluir la posibilidad de crear órganos o unidades administrativas con un ámbito territorial insular o que actúen fuera del territorio balear. Por su parte, la disposición final quinta modifica la Ley 2/1996, de 19 de noviembre, de incompatibilidades de los miembros del Gobierno y de los altos cargos de la comunidad autónoma de las Illes Balears. La disposición final sexta modifica puntualmente la Ley 14/2018, de 28 de diciembre, de presupuestos generales de la comunidad autónoma de las Illes Balears para el año 2019, por lo que respecta a la fecha de entrada en vigor. Asimismo, la disposición final séptima lleva a cabo la modificación de los artículos 3.2, en materia de inelegibilidad, y 5.2, en materia de incompatibilidad, de la Ley 8/1986, de 26 de noviembre, electoral de la comunidad autónoma de las Illes Balears. La disposición final octava incorpora una nueva norma a la Ley 7/2010, de 21 de julio, del sector público instrumental de la comunidad autónoma de las Illes Balears, para hacer posible que los entes instrumentales autonómicos puedan actuar como medios propios de los consejos insulares. La disposición final novena modifica la Ley 16/2016, de 9 de diciembre, de creación de la Oficina de Prevención y Lucha contra la Corrupción en las Illes Balears, al objeto de establecer nuevas reglas para llevar a cabo su desarrollo reglamentario. Por último, las disposiciones finales décima y undécima son las de habilitación y entrada en vigor de la ley.

La regulación de esta ley de acuerdo con los principios de necesidad, eficacia, proporcionalidad, seguridad jurídica, transparencia y eficiencia, previstos en los apartados 2 y 3 del artículo 129 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del procedimiento administrativo común de las administraciones públicas, queda suficientemente justificada, dado que: adapta la legislación autonómica a las modificaciones derivadas de la reforma del Estatuto de Autonomía y de la legislación básica del Estado en relación con los procedimientos normativos; recoge la regulación imprescindible para atender la necesidad que se ha de cubrir en relación con las actuaciones del Gobierno de las Illes Balears; es coherente con el resto del ordenamiento; atiende la consecución de un marco normativo sencillo, claro y sin dispersión; y supone un incremento notable de la seguridad en relación con las actuaciones del Gobierno en funciones.

El anteproyecto de ley fue sometido a consulta previa, a audiencia de las persones interesadas y a información pública, y se facilitó la presentación de sugerencias de forma telemática; por otra parte, no regula procedimientos con cargas administrativas; y establece de manera destacada la comunicación telemática como instrumento de simplificación y de agilidad. Asimismo, se solicitó el dictamen del Consejo Consultivo de las Illes Balears en relación con el anteproyecto de ley.