Exposicion único Atención y Protección a la Infancia y la Adolescencia

I

La Constitución Española establece en su artículo 39 la obligación de los poderes públicos de asegurar la protección social, económica y jurídica de la familia, estableciendo en su apartado 4 que los niños gozarán de la protección prevista en los acuerdos internacionales que velan por sus derechos.

Entre estos acuerdos e instrumentos internacionales destaca la Convención sobre los Derechos del Niño, adoptada por la Asamblea General de las Naciones Unidas, el 20 de noviembre de 1989, ratificada el 30 de noviembre de 1990, y sus Protocolos facultativos, así como la Convención de los Derechos de las Personas con Discapacidad, de 13 de diciembre de 2006, instrumento de ratificación, de 23 noviembre de 2007.

Además, entre los Convenios internacionales, hay que mencionar el Convenio relativo a la protección del niño y a la cooperación en materia de adopción internacional, de 29 de mayo de 1993, ratificado el 30 de junio de 1995; el Convenio Europeo en materia de adopción de menores hecho en Estrasburgo, el 27 de noviembre de 2008, ratificado el 16 de julio de 2010; el Convenio del Consejo de Europa relativo a la protección de los niños contra la explotación y el abuso sexual, hecho en Lanzarote, el 25 de octubre de 2007, ratificado el 22 de julio de 2010; el Convenio relativo a la competencia, la ley aplicable, el reconocimiento, la ejecución y la cooperación en materia de responsabilidad parental y de medidas de protección de los niños, de 28 de mayo de 2010, ratificado el 6 de septiembre de 2010; así como el Convenio Europeo sobre el Ejercicio de los Derechos de los Niños, hecho en Estrasburgo, el 25 de enero de 1996, ratificado el 11 de noviembre de 2014.

Por último, y a nivel de normativa comunitaria, hay que hacer referencia a la Resolución A 3-0172/92, del Parlamento Europeo, por la que se aprobó la Carta Europea de los Derechos del Niño y al Reglamento (CE) N.º 1111/2019 del Consejo, de 25 de junio de 2019, relativo a la competencia, el reconocimiento y la ejecución de resoluciones en materia matrimonial y de responsabilidad parental, y sobre la sustracción internacional de menores.

II

De acuerdo con el mandato constitucional reseñado, a nivel estatal se aprobaron diversas normas, que fueron incorporando a nuestro ordenamiento jurídico un mayor nivel de protección de las personas menores de edad, entre las que cabe reseñar la Ley 11/1981, de 13 de mayo, de modificación de la Filiación, Patria Potestad y Régimen Económico del Matrimonio; la Ley 13/1983, de 24 de octubre, sobre la tutela; la Ley 21/1987, de 11 de noviembre, por la que se modifican determinados artículos del Código Civil y de la Ley de Enjuiciamiento Civil en materia de adopción.

Especialmente importante fue la Ley Orgánica 1/1996, de 15 de enero, de Protección Jurídica del Menor, de modificación parcial del Código Civil y de la Ley de Enjuiciamiento Civil, que supuso una reforma en profundidad de las tradicionales instituciones de protección del menor, regulando el principio del interés superior del menor, que debe ser valorado y considerado como primordial en todas las acciones y decisiones que le conciernan, primando sobre cualquier otro interés legítimo que pudiera concurrir; estableciendo los concretos derechos que ostentan las personas menores de edad e introduciendo la distinción entre situación de riesgo y situación de desamparo, como dos situaciones distintas de desprotección del menor que implican un grado distinto de intervención de la Entidad Pública.

La Ley Orgánica 1/1996, de 15 de enero, junto con las previsiones contenidas en el Código Civil, constituyen las normas estatales de referencia en relación con los derechos de las personas menores de edad. Al margen de las normas anteriormente reseñadas, tienen importancia dentro del sistema de protección de personas menores de edad otras normas estatales como la Ley 54/2007, de 28 de diciembre, de Adopción Internacional; la Ley Orgánica 1/2004, de 28 de diciembre, de Medidas de Protección Integral contra la Violencia de Género; la Ley Orgánica 4/2000, de 11 de enero, sobre derechos y libertades de los extranjeros en España y su inclusión social, y su reglamento de desarrollo aprobado por Real Decreto 557/2011, de 20 de abril, en lo que se refiere a menores extranjeros; la Ley 40/2003, de 18 de noviembre, de Protección a las Familias Numerosas; y también a nivel procesal destaca la Ley 1/2000, de 7 de enero, de Enjuiciamiento Civil, la Ley 15/2015, de 2 de julio, de jurisdicción voluntaria, y la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción Contencioso-administrativa.

A través de la Ley Orgánica 8/2015, de 22 de julio, de modificación del sistema de Protección a la Infancia y a la Adolescencia, que introduce algunas modificaciones significativas en la citada Ley Orgánica 1/1996, de 15 de enero, con la incorporación de un nuevo capítulo IV, en su título II, que regula los centros de protección específicos de menores que requieren atención especializada, y de la Ley 26/2015, de 28 de julio, de modificación del sistema de Protección a la Infancia y a la Adolescencia, se han introducido modificaciones que tienen por objeto introducir los cambios necesarios en la legislación española de Protección a la Infancia y a la Adolescencia que permitan continuar garantizando a las personas menores de edad una protección uniforme en todo el territorio del Estado y que constituyan una referencia para las Comunidades Autónomas en el desarrollo de su respectiva legislación en la materia.

Es necesario, asimismo, mencionar el Estatuto de la víctima del delito, aprobado por Ley 4/2015, de 27 de abril, que reconoce a todas las víctimas del delito, también a las mujeres víctimas de violencia de género y a sus hijas e hijos menores de edad, el derecho de acceso a los servicios de asistencia y apoyo facilitados por las Administraciones Públicas y las Oficinas de asistencia a las víctimas.

La Ley Orgánica 8/2021, de 4 de junio, de protección integral a la infancia y la adolescencia frente a la violencia, establece que la protección de las personas menores de edad es una obligación prioritaria de los poderes públicos y es un imperativo de derechos humanos. Con arreglo a la Convención sobre los Derechos del Niño y los otros referentes mencionados, España debe fomentar todas las medidas legislativas, administrativas, sociales y educativas necesarias para garantizar el derecho del niño, niña y adolescente a desarrollarse libre de cualquier forma de violencia, perjuicio, abuso sexual o mental, descuido o negligencia, malos tratos o explotación. Con acuerdo a esta ley, los poderes públicos tienen la obligación de desarrollar actuaciones de sensibilización, prevención, asistencia y protección frente a cualquier forma de maltrato infantil, así como de establecer aquellos procedimientos necesarios para asegurar la coordinación entre las Administraciones públicas competentes, en ese orden, revisar en profundidad el funcionamiento de las instituciones del sistema de protección y constituir así una protección efectiva ante las situaciones de riesgo y desamparo.

Por último, en el ámbito de la responsabilidad penal de las personas menores de edad, la regulación material del sistema es de carácter estatal y se encuentra establecida en la Ley Orgánica 5/2000, de 12 de enero, reguladora de la responsabilidad penal de los menores, y su Reglamento de desarrollo, aprobado por Real Decreto 1774/2004, de 30 de julio.

III

El Estatuto de Autonomía de Castilla-La Mancha, establece como competencias exclusivas de la Administración de la Junta de Comunidades de Castilla-La Mancha "la asistencia social y Servicios Sociales. Promoción y ayuda a los menores, jóvenes, tercera edad, emigrantes, personas con discapacidad y demás grupos sociales necesitados de especial atención, incluida la creación de centros de protección, reinserción y rehabilitación", en el artículo 31.1.20ª, así como "la protección y tutela de menores" en el artículo 31.1.31ª.

En el ejercicio de esa competencia, la Ley 3/1999, de 31 de marzo, del Menor de Castilla-La Mancha estableció el marco jurídico de actuación en orden a la promoción, atención y protección del menor, así como garantizar el ejercicio de sus derechos y la defensa de sus intereses, y su desarrollo integral en los diferentes ámbitos de convivencia mediante la ejecución de medidas administrativas y judiciales.

Con posterioridad, se aprobó la Ley 14/2010, de 16 de diciembre, de Servicios Sociales de Castilla-La Mancha, cuyo artículo 56.1 dispone que: "la Junta de Comunidades de Castilla-La Mancha tiene las competencias en materia de servicios sociales en el territorio de la Comunidad Autónoma, así como la gestión y ordenación del Sistema Público de Servicios Sociales en los términos establecidos en la presente ley y en aquella otra normativa que sea de aplicación".

El Sistema Público de Servicios Sociales se organiza en torno a dos niveles de atención, coordinados y complementarios entre sí: los Servicios Sociales de Atención Primaria, que son servicios de titularidad y gestión pública; y los Servicios Sociales de Atención Especializada, que son servicios que dan respuesta a necesidades específicas de las personas que requieren una atención de mayor especialización técnica o un dispositivo que trasciende el ámbito de los Servicios Sociales de Atención Primaria.

La Ley 14/2010, de 16 de diciembre, dentro de las prestaciones técnicas de Servicios Sociales de Atención Especializada, con el ámbito de Protección a la Infancia, recoge las siguientes: la valoración y atención en situaciones de desprotección de menores (artículo 37.1.d), la atención residencial (artículo 37.1.g), el acogimiento familiar (artículo 37.1.h), la información y seguimiento de adopciones (artículo 37.1.i), y el apoyo a jóvenes que hayan estado o estén bajo alguna medida administrativa o judicial de protección (artículo 37.2.c).

Por último, la Ley 5/2014, de 9 de octubre, de Protección Social y Jurídica de la Infancia y la Adolescencia en Castilla-La Mancha, sustituye a la citada Ley 3/1999, de 31 de marzo, con el objetivo de profundizar en la protección y promoción de la infancia y la adolescencia, pues las situaciones de carencia y de intervención en ella contempladas han sido superadas por la evolución de la sociedad y de las familias a lo largo de los años transcurridos desde su aprobación, resultando evidente el desfase entre la realidad social actual y el ordenamiento jurídico que hace imprescindible dar una respuesta por parte de la Administración de la Junta de Castilla-La Mancha a las nuevas necesidades específicas de este sector de la población.

Dicha Ley 5/2014, de 9 de octubre, ha resultado especialmente afectada como consecuencia de la aprobación de la normativa estatal de modificación del sistema de protección a la infancia y a la adolescencia: la Ley Orgánica 8/2015, de 22 de julio y especialmente la Ley 26/2015, de 28 de julio, a las que anteriormente se ha hecho referencia.

La citada Ley 26/2015, de 28 de julio, entre otras múltiples novedades, introduce el requisito de no haber sido condenado por delitos contra la libertad e indemnidad sexual, trata de seres humanos o explotación de menores para poder acceder y ejercer una profesión o actividad que implique contacto habitual con menores; establece una regulación estatal más completa de las situaciones de riesgo y desamparo; regula la institución de la guarda provisional dentro de las medidas de atención inmediata; establece la competencia de las Entidades Públicas, respecto a la protección de los menores españoles en situación de desprotección en otro país y el procedimiento a seguir en caso de traslado de un menor protegido desde una Comunidad Autónoma a otra distinta; simplifica la constitución del acogimiento familiar eliminando su constitución por la vía judicial cuando no conste el consentimiento de los padres biológicos; establece la obligación de la Administración de la Junta de la Comunidad Autónoma de Castilla-La Mancha de preparar para la vida independiente a los jóvenes ex tutelados; se redefinen las modalidades de acogimiento familiar en función de su duración; se eliminan las figuras del acogimiento provisional y del acogimiento pre adoptivo; se crea la figura de guarda con fines de adopción en sustitución del acogimiento pre adoptivo y se introduce la posibilidad de que una persona adoptada pueda mantener alguna forma de relación o contacto con algún miembro de su familia biológica.

La violencia de género en cualquiera de sus manifestaciones constituye una grave y dramática expresión de las desigualdades entre mujeres y hombres que siguen existiendo en todo el mundo, también en nuestra sociedad. La Ley 4/2018, de 8 de octubre, para una Sociedad Libre de Violencia de Género en Castilla-La Mancha, recoge las medidas de prevención, formación y sensibilización destinadas a toda la población de Castilla-La Mancha, mientras que los servicios y prestaciones dirigidos a la protección, atención integral y reparación del daño serán de aplicación a todas las mujeres víctimas de violencia de género que tengan la vecindad administrativa en alguno de los municipios de Castilla-La Mancha, incluidas dentro del concepto de mujeres víctimas de violencia de género a las mujeres menores de edad.

La Ley Orgánica 8/2021, de 4 de junio, de protección integral a la infancia y la adolescencia frente a la violencia, regula de forma específica el deber de comunicación de la existencia de contenidos en Internet que constituyan una forma de violencia o abuso sobre los niños, niñas o adolescentes, y refuerza el ejercicio de las funciones de protección de los niños, niñas y adolescentes por parte de los funcionarios que desarrollan su actividad profesional en los servicios sociales. Entre los criterios de actuación obligatorios, es especialmente relevante la obligación de evitar, con carácter general, la toma de declaración a la persona menor de edad, salvo en aquellos supuestos que sea absolutamente necesaria. Además, introduce una definición acerca de qué ha de entenderse, a los efectos de la ley, por profesiones, oficios y actividades que implican contacto habitual con personas menores de edad, limitándolo a aquellas que por su propia esencia conllevan un trato repetido, directo y regular, y no meramente ocasional, con niños, niñas y adolescentes; y establece el sentido negativo del silencio administrativo en los procedimientos de cancelación de antecedentes por delitos de naturaleza sexual iniciados a solicitud de la persona interesada. Las Administraciones sanitarias, educativas y los servicios sociales competentes garantizarán de forma universal y con carácter integral la atención temprana desde el nacimiento hasta los seis años de edad de todo niño o niña con alteraciones o trastornos en el desarrollo o riesgo de padecerlos en el ámbito de cobertura de la ley, así como el apoyo al desarrollo infantil. Esta ley establece una serie de excepciones a la dispensa de la obligación de declarar, con el fin de proteger en el proceso penal a las personas menores de edad o con discapacidad necesitadas de especial protección, y se regula de forma completa y sistemática la prueba pre constituida en fase de instrucción, fijándose los requisitos necesarios para su validez.

IV

Esta nueva Ley de Atención y Protección a la Infancia y la Adolescencia de Castilla-La Mancha viene a consolidar en la legislación regional las novedades que incorporan en el marco normativo estatal la Ley Orgánica 8/2015, de 22 de julio, la Ley 26/2015, de 28 de julio, y la actualización, tras la regulación de la protección integral a la infancia y la adolescencia en la Ley Orgánica 8/2021, de 4 de junio.

La nueva ley incorpora, por tanto, en su articulado los principios contemplados en la legislación estatal. Así, se reconoce la condición de víctimas de violencia de género a los niños, niñas y adolescentes inmersos en estas situaciones; se recoge la limitación temporal de las guardas voluntarias a dos años; se incorporan los derechos y deberes de las familias acogedoras; se garantiza el Programa de Preparación para la Vida Independiente, reconociendo la responsabilidad de la Administración de la Junta de Comunidades de Castilla-La Mancha para establecer medidas de apoyo a los y las jóvenes que fueron objeto de una medida de protección o judicial siendo menores de edad, se asume la regulación que contempla la normativa estatal acerca de los centros de protección específicos de personas menores de edad que requieren de atención especializada, que se conciben como última opción cuando la atención en recursos ordinarios con los apoyos existentes se haya revelado insuficiente y contraria al interés de la persona menor de edad.

Esta ley actualiza y redefine en Castilla-La Mancha el marco global de atención a la infancia y a las familias, en el marco de la parentalidad positiva, consolidando los apoyos e intervenciones de tipo preventivo, tanto los dirigidos al conjunto de la ciudadanía como los orientados a la atención especializada en determinadas situaciones. Pretende pues, poner el acento en el apoyo y acompañamiento a las familias, y a los propios niños, niñas y adolescentes, para su adecuado y armónico desarrollo en una sociedad libre de violencia contra la infancia y la adolescencia que asegure su futuro como personas adultas e integradas en su comunidad. Pone especialmente el foco en la prevención y atención, adecuándose a los tiempos actuales, de nuevas realidades relacionadas con el acceso y uso de nuevas tecnologías; de aquellas que pueden alterar el normal desarrollo de las personas menores de edad como el abuso sexual infantil; y de aquellas presentes, especialmente, en la etapa adolescente, como el acoso y ciberacoso o las adicciones con y sin sustancia.

Para ello, recoge en un título específico y nuevo esas medidas de apoyo y acompañamiento a las familias, contempla nuevas figuras de colaboración fomentando la solidaridad y el apoyo entre los miembros de la comunidad, combinando éstos en un marco de atención profesional y recoge, igualmente, la obligatoriedad de desarrollar medidas específicas orientadas a la preparación para la vida independiente de personas que, alcanzada la mayoría de edad, han pasado por situaciones de desprotección o conflicto.

Se establece el Programa de Referentes, constituido por personas y familias voluntarias y debidamente formadas para prestar su apoyo, sin que sea precisa una convivencia continuada, a niños, niñas y adolescentes y a sus familias que se encuentren en situaciones de riesgo, o en acogimiento residencial o familiar, o tras la tutela o cumplimiento de una medida judicial.

En materia de protección a la infancia y la adolescencia, esta ley garantiza el carácter colegiado y multidisciplinar de las propuestas técnicas de actuación, potencia el trabajo con las familias para promover el retorno con su familia de origen siempre que sea posible y conforme al interés del niño, niña y adolescente, y abandona el concepto de "menor con conducta inadaptada" por su escaso soporte teórico y su limitada aplicación en la práctica. Se recoge expresamente el concepto de justicia restaurativa en relación a las medidas que deberán cumplir aquellas personas menores de edad que hayan cometido infracciones, promoviendo su carácter educativo y de reparación a la víctima.

La atención a las personas menores de edad responderá a un enfoque integral y general de perspectiva de género, con el objetivo de construir relaciones igualitarias entre niños, niñas y adolescentes que ayuden a prevenir, identificar y eliminar la violencia de género y las situaciones de discriminación por razón de sexo.

De igual forma, el funcionamiento de los hogares y centros residenciales respetará los derechos y la igualdad de trato y no discriminación de las personas LGTBI acogidas en los mismos. En este sentido, se deberá trabajar la orientación sexual e identidad de género, con el objetivo de que todas las personas puedan tener un desarrollo pleno y poder ayudar a prevenir, identificar y eliminar las situaciones de discriminación que les afecten.

V

Esta ley consta de 145 artículos, y se estructura en un título Preliminar y diez títulos, dos disposiciones adicionales, una disposición transitoria, una disposición derogatoria y dos disposiciones finales.

En el título Preliminar denominado "Disposiciones generales", se regula el objeto y el ámbito de aplicación, los principios rectores, la colaboración, coordinación y cooperación entre Administraciones públicas, la colaboración público-privada, la colaboración ciudadana y el deber de comunicación y reserva, la promoción y divulgación de los derechos de la infancia, los canales de información y denuncia, así como la formación de los profesionales, y el fomento de la investigación y el desarrollo de estudios en materia de infancia y familia.

El título I, "Garantía de los derechos y deberes de la infancia y la adolescencia", establece el compromiso de las Administraciones públicas de Castilla-La Mancha en el impulso y desarrollo de medidas específicas destinadas a la atención y protección a la infancia y la adolescencia, para garantizar el ejercicio de los derechos y el cumplimiento de los deberes y obligaciones establecidos en el ordenamiento jurídico. El capítulo I recoge los "Órganos de participación de la infancia y la adolescencia" y el capítulo II recoge los "Órganos de protección a la infancia".

En el título II, "De la prevención y apoyo especializado a las familias", se introduce como novedad a la Ley 5/2014, de 9 de octubre, y consta de dos capítulos, el capítulo I dedicado a la prevención, y el capítulo II que recoge el apoyo especializado a las familias.

El título III, "Protección social y jurídica de la infancia y la adolescencia", consta de 5 capítulos. El capítulo I establece el concepto de protección y los criterios de actuación; el capítulo II recoge los derechos específicos y trato preferente de la infancia y la adolescencia con medidas de protección; el capítulo III regula la situación de riesgo; el capítulo IV regula la situación de desamparo y la tutela; y, por último, el capítulo V está dedicado a la guarda en sus distintas modalidades.

El título IV, "Del acogimiento y otras figuras de apoyo", regula dicha figura de protección a la infancia, y consta de tres capítulos, destinando el capítulo I al acogimiento familiar, estableciendo su definición, modalidades, el acogimiento especializado, la formación, y valoración de las personas y familias solicitantes, así como las medidas de apoyo al acogimiento familiar. El capítulo II regula el acogimiento residencial, reflejando los criterios para la actuación administrativa, la atención especializada en acogimiento residencial, con una mención especial a los centros especializados y a los centros de primera acogida y valoración. El capítulo III, regula como novedad el programa de personas o familias referentes, señalando su ámbito de aplicación y los objetivos que pretende cumplir.

El título V, "Preparación para la vida independiente", es otro título novedoso respecto de la anterior Ley 5/2014, de 9 de octubre, introducido para adaptarse a la obligación impuesta por la normativa estatal, recuperando la figura prevista en la Ley 3/1999, de 31 de marzo, bajo la denominación de "Programas de Autonomía Personal", que recogía el compromiso de la Administración de la Junta de Comunidades de Castilla-La Mancha de continuar apoyando a aquellas personas que, durante su minoría de edad, han tenido alguna actuación protectora o judicial, debido a su situación de riesgo, desamparo o conflicto social, hasta lograr su plena autonomía personal y su inclusión social.

El título VI, "De la adopción", establece los criterios generales para proponer la adopción de una persona menor de edad, regula la información previa, los criterios de admisión de solicitudes, el periodo de formación, las condiciones de idoneidad de los solicitantes de adopción y los efectos de la declaración de idoneidad, la posibilidad de mantener relación o contacto entre la persona menor de edad adoptada y algún miembro de la familia biológica, la mediación en la búsqueda de orígenes y la adopción de personas menores de edad con necesidades especiales.

El título VII, "De la atención a la infancia en situación de conflicto social" está estructurado en cinco capítulos: el capítulo I, establece disposiciones generales sobre el concepto de personas menores de edad en situación de conflicto social, el carácter prioritario de las medidas preventivas y la finalidad de la intervención; el capítulo II contempla la conciliación y reparación; el capítulo III tiene por objeto la ejecución de las medidas judiciales; el capítulo IV contempla las medidas no privativas de libertad; y el capítulo V regula las medidas privativas de libertad por el internamiento en centros.

El título VIII, recoge los "Registros regionales de atención y protección de la infancia".

El título IX, destinado a la "Distribución de competencias", consta de dos artículos dedicados a las competencias de la Comunidad Autónoma, y a las competencias de las entidades locales.

En el título X se regula el "Régimen sancionador."

Por último, se incluyen: dos disposiciones adicionales, una disposición transitoria, una disposición derogatoria, y dos disposiciones finales.