Preambulo �nico se aprueba el Reglamento de Ordenación del Territorio y Urbanismo del Principado de Asturias

La Constitución Española en su artículo 148 establece que las Comunidades Autónomas podrán asumir competencias en materia de ordenación del territorio y urbanismo.

Con esta habilitación constitucional, el artículo 10 del Estatuto de Autonomía del Principado de Asturias le atribuye competencia exclusiva en materia de ordenación del territorio y del litoral, urbanismo y vivienda.

En el ejercicio de la potestad legislativa se dicta la Ley del Principado de Asturias 3/2002 de 19 de abril, de régimen de suelo y ordenación urbanística y el Decreto Legislativo del Principado de Asturias 1/2004, de 22 de abril, por el que se aprueba el texto refundido de las disposiciones legales vigentes en materia de Ordenación del Territorio y Urbanismo (en adelante TROTU), que en su disposición final segunda habilita al Consejo de Gobierno del Principado de Asturias para su desarrollo reglamentario.

Tras la entrada en vigor del TROTU y la del Reglamento de Ordenación del Territorio y Urbanismo (en adelante ROTU) aprobado por Decreto 278/2007, de 4 de diciembre, han acaecido diversas circunstancias que afectan tanto al ámbito socio-económico como al marco legislativo aplicable a la ordenación del territorio y al desarrollo urbanístico asturiano, que en puridad requieren una reconsideración del contenido normativo del citado reglamento.

Por un lado, la transformación sustancial de la actividad socio-económica acaecida en el sector inmobiliario por causa de la explosión de "la burbuja", circunstancia que ha comportado un cambio de escenario productivo y de modelo de desarrollo urbanístico, lo que ha venido a poner de manifiesto la recuperación de modelo de sostenibilidad urbana volcado en la intervención en la Ciudad Consolidada.

Por otra parte, la aprobación y entrada en vigor de diferentes leyes Estatales contenedoras de disposiciones básicas de obligado cumplimiento en el Principado y con afección directa a la ordenación del territorio y al urbanismo asturianos, tales como el texto refundido de la Ley de Suelo aprobado por Real Decreto Legislativo 2/2008, de 20 de junio (en adelante TRLS/08), la Ley 21/2013, de 9 de diciembre, de Evaluación Ambiental (en adelante LEA/13), la Ley 8/2013, de 26 de junio, de Rehabilitación, Regeneración y Renovación Urbanas y, finalmente, la nueva refundición de las dos leyes anteriores, el texto refundido de la Ley de Suelo y Rehabilitación Urbana, aprobado por Real Decreto Legislativo 7/2015, de 30 de octubre (en adelante TRLSRU/15), constituyen un conjunto de textos legales conformadores de un nuevo marco legislativo inédito en las fechas de aprobación del TROTU y del ROTU.

Igualmente, la aprobación de la Ley del Principado de Asturias 4/2021, de 1 de diciembre, de medidas Administrativas Urgentes que, entre otras cuestiones, introduce importantes innovación en materia de tramitación de los instrumentos de planeamiento y de regulación de los actos sometidos a licencia urbanística y declaración responsable.

Por último, la experiencia acumulada en la aplicación del Decreto 278/2007, de 4 de diciembre a lo largo de los últimos años ha venido a poner de manifiesto algunas insuficiencias y dificultades interpretativas por parte de los aplicadores del mismo que han llevado a la convicción de la Consejería de Infraestructuras, Ordenación del Territorio y Medio Ambiente del Principado de Asturias de proceder a la actualización, complemento y mejora del vigente texto del ROTU con la finalidad de disponer de un correcto e inteligible compendio normativo en materia urbanística, coherente y adecuado al nuevo escenario socio-económico en que nos encontramos, y que propicie y facilite la gestión de las nuevas propuestas de intervención urbana que la ciudadanía y el sector inmobiliario vienen demandando.

La reforma reglamentaria está presidida por los principios de transparencia, claridad, simplificación administrativa, agilidad y eficacia, seguridad jurídica y aplicabilidad práctica, fortaleciendo la protección territorial y el desarrollo urbanístico sostenible en el ámbito del Principado de Asturias.

El articulado del reglamento se estructura, de manera análoga al anterior, en nueve Títulos que contemplan todas las disposiciones normativas necesarias para la perfecta comprensión de los tres clásicos procesos en que suele desagregarse el urbanismo, planeamiento, gestión y disciplina urbanística, si bien realizando un esforzado ejercicio de síntesis por un lado, y de claridad pedagógica por otro, sobre todo en aquellos aspectos más novedosos derivados de las determinaciones básicas procedentes de las nuevas leyes estatales, o de aquellas otras disposiciones de mayor complejidad jurídica del anterior Reglamento que la experiencia aplicativa así lo aconsejaban.

II

Planeamiento

En relación con las disposiciones relativas a la formulación y tramitación de los instrumentos de planeamiento, se acometen las siguientes materias que se entiende que responden a una demanda explícita, así establecida por la ciudadanía y sobre todo por los estudiosos y aplicadores de la normativa urbanística, y que resultan ser los siguientes:

En primer lugar, en numerosas ocasiones se aduce que el planeamiento urbanístico resulta ser una normativa que se somete a numerosos períodos de información pública, tanto en lo que afecta a los diversos instrumentos de ordenación durante su formulación, como en los que afectan a los instrumentos de gestión urbanística que desarrollan las previsiones del plan, lo que permitiría concluir que debería encontrarse garantizado el control social del mismo y que, por consiguiente, la transparencia del proceso se encontraría garantizada por los numerosos procedimientos de información pública que deben asumirse.

Sin embargo, en los últimos tiempos se ha incrementado notablemente la demanda social de abrir e implementar nuevos cauces de participación en los procesos de tramitación de los instrumentos urbanísticos. En esta línea se introduce un nuevo trámite potestativo de participación ciudadana previo a la elaboración del documento de prioridades del futuro plan urbanístico, en el que la ciudadanía podrá presentar sus propuestas de modelo de ciudad.

Por otra parte, si bien es cierto que los instrumentos de ordenación y gestión se someten a información pública en numerosas ocasiones, también es cierto que las determinaciones que se exponen al conocimiento de la ciudadanía son las relacionadas con aquellas que permiten captar fundamentalmente su concepción inmediata, tales como las morfologías urbanas, los trazados de las tramas viarias y la previsión de las parcelaciones destinadas tanto a la edificación como a los suelos dotacionales, etc. mientras que de las determinaciones económicas relacionadas con los costes de producción y, sobre todo con las plusvalías que esas actuaciones urbanísticas generan, prácticamente nada se expone al respecto.

Esta carencia informativa se reduce en el reglamento completando los contenidos de la Memoria Justificativa con la necesidad de incorporar un apartado específico que evalúe la atribución de aprovechamientos y de reservas dotacionales en el suelo urbano no consolidado.

Por otra parte, uno de los aspectos que lastran la tramitación del planeamiento, tiene el origen en la formulación de los Informes Sectoriales que cada una de las Administraciones públicas que encuentren afectadas sus competencias deben evacuar por causa de la tramitación de un instrumento de planeamiento, como son Carreteras, Montes, Costas, Aguas, Patrimonio etc. y, sobre todo desde 2006, el de Evaluación Ambiental Estratégica, informes dotados de carácter preceptivo y vinculante, tal como se establece imperativa e indefectiblemente en las legislaciones sectoriales correspondientes.

El problema se encuentra en que raramente se cumplen los plazos establecidos para la evacuación de esos Informes por cada una de las Administraciones, lo que comporta retrasos en ocasiones inabordables, cuando no se generan contenidos contradictorios entre las disposiciones que manifiestan unos y otros, lo que produce, aún más, mayores retrasos que los anteriores lo que en diversas ocasiones ha venido a comprometer la viabilidad de determinadas inversiones deseables desde el interés general, tanto públicas como privadas, por no poder asumir unos plazos que superan el período de madurez de los proyectos.

En el marco de sus posibilidades competenciales, el reglamento introduce algún mecanismo dirigido a evidenciar la problemática derivadas de las afecciones sectoriales y sintetizar el contenido de los informes emitidos y su incorporación en el instrumento de ordenación.

Así, en el artículo 106 se establece la obligación de incorporar en la Memoria de los instrumentos de ordenación un resumen de los informes sectoriales solicitados y emitidos por los organismos afectados por razón de sus competencias en las distintas fases de la tramitación del instrumento de ordenación. En este resumen se indicará el contenido de las observaciones en ellos realizadas y se incluirá la justificación precisa respecto a su incorporación en el instrumento de ordenación, que tendrá carácter obligatorio cuando se refieran a aspectos vinculantes y determinantes por razón de su competencia sectorial.

En relación con la regulación del suelo no urbanizable, la experiencia adquirida durante los años de vigencia del Decreto 278/2007, de 4 de diciembre, y la trasposición de sus determinaciones a los planeamientos municipales aprobados durante la misma aconseja incorporar algunas modificaciones o precisiones en el nuevo texto reglamentario. Así se introducen aclaraciones en los criterios de delimitación de los núcleos rurales y en el régimen de usos y edificación de cada una de las categorías de suelo no urbanizable.

Asimismo, se completa la definición y regulación de aquellos otros sistemas de poblamiento, diferentes de los núcleos rurales delimitados, previstos en el artículo 124.1 del TROTU, concebidos e introducidos en la legislación asturiana como reconocimiento de una singularidad de nuestro territorio. El reconocimiento de esta realidad, ya prevista en la propia Ley, se traslada a los planeamientos generales de los diferentes concejos otorgándoles la potestad de delimitar áreas o ámbitos en los que sea posible la implantación de vivienda unifamiliar no vinculada a la existencia de una explotación agraria, así como la ampliación de las viviendas existentes edificadas conforme a la normativa territorial y urbanística vigente en el momento de su construcción. Solo se permitirá en aquellas zonas que el Plan General identifique motivadamente y en las condiciones que este determine, siempre que se acredite que no existe la posibilidad de formación de núcleos de población.

III

Régimen urbanístico del suelo y gestión urbanística

La ley del Régimen del Suelo y Ordenación Urbanística del Principado de Asturias y el posterior texto refundido se redactaron y tramitaron bajo la vigencia de una legislación estatal en la que el régimen estatutario del derecho de la propiedad se vincula con el instrumento de clasificación del suelo, definiendo por tanto un régimen de derechos y deberes diferente para cada una de las clases de suelo contempladas: urbano, distinguiendo entre consolidado y no consolidado, urbanizable y no urbanizable.

Sin embargo, a partir de la aprobación y entrada en vigor de la Ley 8/2007, de 28 de mayo, de Suelo se modifica radicalmente este sistema conceptual y se sustituye por un régimen estatutario vinculado con la situación del suelo y la actividad que sobre él se pueda desarrollar, esto es, "estado y proceso", en terminología propia de dicha Ley, definiendo para ello en primer lugar las situaciones básicas en las que se puede encontrar el suelo (rural y urbanizado) y en segundo lugar los procesos de transformación urbanística o edificatoria que sobre él se pueden desarrollar.

En el marco de sus posibilidades competenciales, el reglamento dota de mayor precisión a la diferenciación entre las categorías de suelo urbano consolidado y no consolidado, identificando con esta última categoría aquellos suelos urbanos en los que sea preciso desarrollar una actuación de urbanización, ya sea de compleción, reforma o renovación de la urbanización, o de reforma interior o de obtención de suelos dotacionales (incluyendo en este último supuesto a los terrenos a los que, pudiendo tener la previa calificación de suelo urbano consolidado, el planeamiento otorga un incremento del aprovechamiento urbanístico superior al 25% respecto al previamente atribuido), e incorporando como actualización necesaria en el régimen del suelo urbano no consolidado la regulación de los derechos y deberes de las personas propietarias de suelos urbanos afectados por este último supuesto.

En este sentido, y en total coherencia con el régimen urbanístico previsto en el TROTU para el suelo urbano no consolidado y en el estatuto básico establecido en la legislación estatal para las actuaciones de transformación urbanística, se define y modula la cesión dotacional exigible en las actuaciones de urbanización de ejecución sistemática y en las actuaciones destinadas a la obtención de suelos dotacionales, calculada en ambos casos conforme al nivel de dotaciones preexistentes y aplicada en el último supuesto sobre los incrementos de aprovechamiento propuesto. Asimismo, se explicita en el articulado del reglamento que la recuperación por la comunidad de las plusvalías generadas por la acción pública en materia de urbanismo se sustancia en todo caso mediante la entrega del suelo urbanizado necesario para materializar el porcentaje de aprovechamiento que corresponde a la administración, así como las formas de cumplimiento de este deber.

En materia de gestión de la Ciudad Consolidada, el reglamento incorpora diversos instrumentos para la consecución de una gestión eficaz en el suelo urbano, que se describen sucintamente a continuación:

En primer lugar, se desarrollan y dotan de contenido las actuaciones urbanísticas en suelo urbano no consolidado cuya finalidad es la obtención de dotaciones públicas, como cesión obligatoria y gratuita, lo que permite regular el crecimiento equilibrado dotacionalmente en el desarrollo del Suelo Urbano, con las siguientes características:

a) La aplicación del principio de reparto de cargas y beneficios y del de participación pública en las plusvalías, en el suelo urbano: las atribuciones de incremento de aprovechamiento sobre el atribuido por el planeamiento anterior, a una o varias parcelas, comporta la asunción por la propiedad recalificada del levantamiento de la cuota parte de carga de cesión de suelo dotacional y del cumplimiento del deber de participar en las plusvalías a la Administración en proporción al incremento atribuido.

b) La garantía de su aplicación, sobre la base de la formulación de un análisis económico que explicite, con claridad y rigor, el aumento de plusvalías que comporta el incremento de aprovechamiento atribuido.

c) La regulación de las formas de materialización de las cesiones de suelo por cargas y aprovechamiento, mediante las siguientes modalidades:

1.ª En suelo, mediante reparcelación discontinua y voluntaria.

2.ª En superficie construida de valor equivalente al suelo dotacional, mediante constitución de Complejo Inmobiliario en la propia edificación en régimen de propiedad horizontal.

3.ª En compensación económica equivalente, a ingresar en el Patrimonio Municipal de Suelo para la obtención del suelo dotacional correspondiente o del suelo equivalente al porcentaje de plusvalías con destino a viviendas de promoción pública a la que sustituye.

En definitiva, un instrumento de gestión jurídico-urbanístico que propicia y garantiza un desarrollo equilibrado y sostenible en los procesos de intervención en la Ciudad Consolidada, tan importantes para la actividad inmobiliaria y urbanística a llevar a cabo en los próximos tiempos en el Principado y cuya regulación se recoge pormenorizadamente en el nuevo reglamento.

Un segundo instrumento de intervención en la Ciudad Consolidada, lo constituyen los Complejos Inmobiliarios, cuya incorporación en este reglamento se realiza mediante una remisión expresa a la legislación estatal aplicable.

Finalmente se manifiesta como tercer instrumento eficaz para la gestión en la Ciudad Consolidad la regulación de la edificación de parcelas o la rehabilitación de edificios de manera conjunta, forzosa o concertada entre propiedad, empresario-promotor (Edificador/Rehabilitador) y Administración.

Esta institución, ya prevista en la Disposición Transitoria Cuarta del TROTU ve limitada su aplicabilidad a la circunstancia del incumplimiento por parte de la propiedad del inmueble del deber de edificar/rehabilitar en el plazo establecido para ello, lo que comporta la sustitución forzosa o concertada del titular del mismo por un promotor-constructor (Edificador/Rehabilitador) para poder satisfacer el interés general del planeamiento, que no es otro que se cumplan las previsiones establecidas en el planeamiento, es decir, que se edifiquen los solares o se rehabilite el patrimonio de acuerdo a los usos, edificabilidad y plazos señalados en el mismo.

En este caso, se procederá a la selección de sustituto (Edificador/Rehabilitador) mediante procedimiento concursal sobre la base de un concreto Pliego de Condiciones que establezca los requisitos de interés público de debe dirigir la adjudicación del Programa de Actuación Edificatoria/Rehabilitadora.

La ejecución sustitutoria podrá llevarse a cabo de acuerdo con una de las dos modalidades siguientes:

1.ª Expropiación de la parcela o del edificio, bien por Gestión Directa o bien por Gestión Indirecta mediante la designación de un Beneficiario privado.

2.ª Aportación de partes de la edificación de valor equivalente a los costes de producción que asume el Edificador/Rehabilitador, desarrollable en régimen de propiedad horizontal.

En este sentido y con la finalidad de agilizar el proceso de edificación/rehabilitación y potenciar las posibilidades de concertación entre los tres operadores intervinientes (Administración, propiedad y empresario), el reglamento contempla la conveniencia de regular procedimientos que solventen las dificultades inherentes a la aplicación práctica del instrumento por la Administración.

Así, en primer lugar, el reglamento prevé la regulación del inicio del procedimiento por particular interesado, a su costa, para su posterior traslado al Ayuntamiento para que continúe con la formalización y desarrollo del correspondiente procedimiento administrativo.

En segundo lugar, con el fin de reducir la previsible dificultad de imponer la sanción económica, de relevante valor, derivada del incumplimiento del citado deber, el reglamento prevé la suscripción de un Convenio Urbanístico entre la propiedad y la Administración que acuerde la voluntariedad del titular de la finca a someter su ejecución a concurso público seleccionador de Edificador/Rehabilitador exclusivamente en la modalidad de aportación, culminándose así el procedimiento de declaración de incumplimiento sin tener que proceder a la imposición de la sanción.

IV

Disciplina urbanística

En la materia de intervención en la edificación y del uso del suelo y del subsuelo, se completa la regulación sobre el contenido y tramitación de la licencia urbanística. En la misma línea de tratar de simplificar la incidencia de la normativa sectorial en el urbanismo, cuando se imponga la necesidad de un informe de organismos distintos al ente local ante el que se solicite la licencia urbanística, la falta de emisión en plazo se entenderá equivalente a un informe favorable, salvo que la legislación aplicable establezca procedimientos o efectos.

V

Conclusión

Los trabajos desarrollados configuran una profunda y global reforma del ROTU. Se han corregido las disfunciones y deficiente sistemática que presenta el articulado del Decreto 278/2007, de 4 de diciembre, evitando de esta manera los problemas interpretativos que presenta, contribuyendo de esta forma al desarrollo de la actividad urbanística de forma racional y equilibrada. Se ha adaptado la regulación autonómica a la sobrevenida normativa estatal. Y se ha dado regulación a nuevos instrumentos y técnicas jurídico-urbanísticas que actualmente no recoge el reglamento y que pudieran resultar oportunas en el nuevo escenario para hacer frente a las nuevas demandas, en concreto, aquellas destinadas a la intervención en la ciudad existente que caracterizarán la actividad inmobiliaria en las próximas décadas. Se trataría con ello de dotar a las instituciones del Principado de Asturias de los instrumentos adecuados para impulsar la actividad urbanística y territorial en el nuevo escenario, en el que es necesario un nuevo impulso transformador.

La reforma normativa está presidida por los principios de transparencia, claridad, simplificación administrativa, agilidad y eficacia, seguridad jurídica y aplicabilidad práctica, fortaleciendo la protección territorial y el desarrollo urbanístico sostenible en el ámbito del Principado de Asturias.

Al tratase de una revisión parcial del Reglamento, no se establece un período tan largo de vacatio legis como en el año 2007, ya que las normas transitorias relativas al planeamiento evitan que sus disposiciones sean directamente aplicables a los documentos en tramitación. Por otra parte, es aconsejable que las novedades relativas a la gestión y al régimen del suelo se apliquen de manera más inmediata en la medida en la que contribuyen a facilitar la ejecución de las nuevas propuestas.

En su virtud, a propuesta del Consejero de Medio Rural y Cohesión Territorial, de acuerdo con el Consejo Consultivo del Principado de Asturias y, previo acuerdo del Consejo de Gobierno, en su reunión de 21 de octubre de 2022.

DISPONGO