PreÁmbulo �nico básica de bomberos forestales

I

España viene luchando contra los incendios forestales de forma explícita desde mediados del siglo XIX, materializándose este compromiso en la aprobación de diversas normas como las Ordenanzas Generales de Montes de 1833 o la Real Orden de 1858. En ellas se configuraba una administración forestal en la que se contemplaba, entre sus funciones, la defensa contra incendios forestales. Más adelante, con la aprobación de la Ley de 8 de junio de 1957, de Montes, se recogió de forma sistemática un catálogo de medidas en materia de incendios. No obstante, la agravación e incremento paulatino de los incendios culminó en la necesidad de actualizar el ordenamiento jurídico hasta entonces vigente, proceso que terminó con la aprobación de la Ley 81/1968, de 5 de diciembre, sobre Incendios Forestales. Esta ley se centró principalmente en la prevención, extinción y protección de bienes y personas, además de contemplar un régimen de sanciones e infracciones, así como la necesidad de restaurar las masas forestales afectadas por los incendios.

Tras la aprobación de la Constitución Española en 1978 se atribuyó al Estado la competencia exclusiva en la legislación básica sobre protección del medio ambiente, montes, aprovechamientos forestales y vías pecuarias, correspondiendo a las comunidades autónomas el resto de competencias en la materia.

La necesaria cooperación y coordinación derivada de este reparto se llevó a cabo, entre otros órganos, por la Comisión Nacional de Protección de la Naturaleza, regulada en la Ley 4/1989, de 27 de marzo, de Conservación de los Espacios Naturales y de la Flora y Fauna Silvestres. A la Comisión se le adscribió, entre otros comités especializados, el Comité de Lucha contra los Incendios Forestales, encargado de coordinar a nivel nacional la gestión de incendios forestales, y cuyo trabajo se ha venido desarrollado continuadamente hasta la actualidad.

La promulgación de la Ley 43/2003, de 21 de noviembre, de Montes, supuso la derogación de la Ley 81/1968, de 5 de diciembre, recogiéndose disposiciones específicas dedicadas a los incendios forestales. A este marco básico hay que añadirle todo lo desarrollado normativa y organizativamente por las comunidades autónomas, y en algunos casos las Entidades Locales, en ejecución de sus propias competencias.

Adicionalmente, obedeciendo a la necesidad de coordinar acciones entre las autoridades competentes, se encuentran las actuaciones relacionadas con la protección civil de acuerdo con lo dispuesto en la Ley 17/2015, de 9 de julio, del Sistema Nacional de Protección Civil, en el Real Decreto 893/2013, de 15 de noviembre, por el que se aprueba la Directriz básica de planificación de protección civil de emergencia por incendios forestales, y sin perjuicio de los planes autonómicos planificación de protección civil de emergencia por incendios forestales, dispuestos a tal efecto.

Dados los acontecimientos recientes, en verano de 2022 se refuerza la necesidad coordinar todas las operaciones mediante el Real Decreto-ley 15/2022, de 1 de agosto, por el que se adoptan medidas urgentes en materia de incendios forestales. Asimismo, las «Orientaciones estratégicas para la gestión de incendios forestales en España» elaboradas por la Conferencia Sectorial de Medio Ambiente, 28 de julio de 2022, se establece como premisa fundamental «fortalecer la cooperación intersectorial en materia de incendios entre la Administración General del Estado, las comunidades autónomas, el sector privado y la sociedad, al ser un fenómeno que no atiende a separaciones administrativas, competenciales o de propiedad».

II

El número de incendios forestales que se han producido en España en los últimos años ha generado consecuencias irreparables en términos de masas forestales quemadas, fallecidos, heridos y consecuencias medioambientales.

A esto hay que sumar los efectos negativos que el cambio climático propicia en el medio natural, como son las olas de calor, cada vez más frecuentes y prolongadas, que hacen que los incendios sean más virulentos y se propaguen con más facilidad. En este sentido, los incendios han cambiado de patrón, y en vez de ser solamente estacionales, salvo determinadas excepciones, se acaban produciendo a lo largo del año, especialmente en ciertas zonas de riesgo. Adicionalmente, las nuevas tendencias, como la urbanización de las sociedades y el cambio de usos en la zona rural, hacen que los incendios se vuelvan más transversales y afecten no sólo al ámbito forestal sino también a la llamada «interfaz urbano-forestal», con el consiguiente aumento del riesgo para la vida de las personas que viven cerca de las zonas más afectadas.

La dimensión que alcanza el fenómeno exige, por tanto, un nuevo planteamiento organizativo y estructural para los dispositivos de extinción y prevención de incendios a nivel nacional, ya que los incendios no entienden de límites territoriales ni estacionales y exigen cada vez más una mayor coordinación y cooperación.

III

Las inversiones públicas destinadas a la gestión integral de los incendios forestales son elevadas, pero aún persisten aún desequilibrios entre las partidas destinadas a las diferentes facetas de prevención, preparación, extinción y restauración, lo que limita la eficacia de los operativos. Además, teniendo en consideración la virulencia de los incendios recientes, se llega a la conclusión de que es posible optimizar la capacidad de trabajo y seguridad de los dispositivos existentes, ya sea a nivel individual como colectivamente, mejorando también en aspectos tales como la coordinación y cooperación mutua a nivel nacional.

Más concretamente, esta labor de gestión integral de los incendios se realiza por distintos profesionales de ámbitos diferenciados. En particular, los trabajos de extinción se realizan comúnmente por los denominados «bomberos forestales», entre los cuales existen diferentes categorías profesionales, conformando brigadas, en algunos casos de prevención, y en otros, sólo de detección y extinción de incendios. Desde el 1 de enero de 2011 que entró en vigor la Clasificación Nacional de Ocupaciones, CNO-2011, la categoría profesional de bombero forestal tiene el código exclusivo 5932 para su identificación.

Asimismo, el personal responde a diversas formas de relación con la administración competente, ya sea a través de subcontratas temporales a través de empresas privadas, a través de encargos a empresas públicas o a través de la consideración de los bomberos forestales como personal laboral o funcionario de algunas comunidades autónomas. En el caso de la Administración General del Estado, los bomberos forestales que realizan extinción de incendios forestales son contratados por empresa pública, aunque también participa personal militar, principalmente el de la Unidad Militar de Emergencias. En todo caso, para favorecer la estabilidad del empleo y la mejor atención a la prevención y extinción de incendios forestales se considerará preferente la contratación pública.

Esta organización dispar ha acabado generando en numerosas ocasiones situaciones de alta temporalidad y estacionalidad en el colectivo, con sueldos y complementos muy variables y con diferentes cometidos, atribuciones y requisitos de formación (y respondiendo, en todo caso, a las diferentes funciones a desarrollar por los bomberos forestales).

Ante todo lo expuesto, la necesidad y oportunidad de la norma viene fundamentada en que no existe un marco legislativo que establezca de manera explícita cuáles son los derechos y deberes de los bomberos forestales, los medios de los que deben estar dotados, así como las medidas de seguridad y de coordinación en sus actuaciones. Es por ello que el objeto de esta ley es ordenar un marco de las condiciones de los bomberos forestales, teniendo en consideración que en numerosas ocasiones trabajan en muchos incendios fuera de su comunidad autónoma de adscripción.

De hecho, en el caso de los medios de apoyo estatales, por la propia naturaleza de sus funciones, se presta apoyo en los incendios existentes en cualquier ubicación nacional, y su trabajo diario no se encuentra ligado a ninguna Comunidad Autónoma en particular.

Igualmente, la propia categoría o figura de bombero forestal carece de un reconocimiento legal o reglamentario expreso e individualizado, salvo en el Catálogo Nacional de Ocupaciones aprobado por el Real Decreto 1591/2010, de 26 de noviembre.

Por lo tanto, abordar el problema existente en la disparidad de medios materiales y humanos, tipologías de recursos, requisitos de formación, y cualificación profesional de los bomberos forestales, daría respuesta básica a la falta de interoperabilidad que se llega a producir entre el personal adscrito a distintos servicios de extinción de incendios, pero que trabaja conjuntamente en el mismo incendio.

Por ello, el objetivo de esta ley es que el colectivo cuente con el suficiente grado de cohesión en su naturaleza, operatividad y régimen en todo el territorio nacional, lo que no tiene que suponer en ningún caso un menoscabo de las respectivas competencias autonómicas, sino establecer un marco común que se traduzca en una mayor eficiencia y eficacia de los medios y recursos que garantizan la seguridad medioambiental y de la ciudadanía, de acuerdo con el Real Decreto 1031/2011, de 15 de julio, por el que se complementa el Catálogo Nacional de Cualificaciones Profesionales, en lo referente a los trabajos asociados a la extinción de incendios forestales.

IV

Esta ley se dicta en virtud del artículo 149.1.23.ª de la Constitución Española que atribuye al Estado la competencia exclusiva en la legislación básica sobre protección del medio ambiente, sin perjuicio de las facultades de las comunidades autónomas de establecer normas adicionales de protección; y en la legislación básica sobre montes y aprovechamientos forestales. También se dicta sobre la base del artículo 149.1.18.ª de la Constitución Española que recoge la competencia exclusiva del Estado en las bases del régimen jurídico de las Administraciones Públicas y del régimen estatutario de sus funcionarios. Asimismo, se dicta sobre la base del artículo 149.1.7.ª de la Constitución Española atribuye al Estado competencia exclusiva en materia de legislación laboral, sin perjuicio de su ejecución por los órganos de las Comunidades Autónomas, y por último, en virtud del artículo 149.1.17.ª de la Constitución Española, que atribuye al Estado la competencia en materia para dictar legislación básica y régimen económico de la Seguridad Social.

Esta norma además, se adecua a los principios de buena regulación previstos en el artículo 129 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas, a los principios de necesidad, eficacia, proporcionalidad, seguridad jurídica, transparencia y eficiencia.

Así, atendiendo a los principios de necesidad y eficacia, existe un claro y evidente interés general en que se regule el marco de las funciones de los bomberos forestales del sistema común de prevención y extinción de incendios forestales. Se respeta el principio de proporcionalidad, dado que contiene la regulación básica para la consecución de los objetivos previamente mencionados.

A su vez, la ley resulta coherente con el vigente ordenamiento jurídico, ajustándose, por ello, al principio de seguridad jurídica con respecto a la normativa sectorial citada. En lo que respecta al principio de transparencia, esta norma se ha sometido en su elaboración a los trámites de consulta pública previa, así como de participación de las Comunidades Autónomas a través de la Conferencia Sectorial de Medio Ambiente y sus órganos respectivos y, por sus contenidos, a las organizaciones sindicales representativas. Por este motivo, se ha posibilitado un acceso universal, sencillo y actualizado a la normativa en vigor y a los documentos propios del proceso de elaboración, proporcionándose una participación activa en el proceso de elaboración normativa a los destinatarios y afectados por la misma. Por último, en relación con el principio de eficiencia, en esta ley se ha procurado que la norma genere las menores cargas administrativas para la ciudadanía.