Preambulo �nico Derechos y garantías de la Infancia y la adolescencia

I

La Convención sobre los derechos del niño, adoptada por la Asamblea de Naciones Unidas el 20 de noviembre de 1989 (en adelante, Convención de derechos del niño), y en vigor en nuestro ordenamiento desde el 5 de enero de 1991, es el instrumento jurídico fundamental de los derechos humanos de la infancia y la adolescencia. Los derechos y principios rectores recogidos en su articulado configuran un estatuto jurídico de la infancia y la adolescencia de consenso prácticamente universal, atendiendo al número de países que la han ratificado, que sienta las bases para que puedan desarrollar su pleno potencial.

Las disposiciones de la Convención de derechos del niño no solo forman parte de nuestro ordenamiento interno, como el resto de tratados internacionales publicados, en virtud de lo dispuesto en el artículo 96 de la Constitución española, sino que tienen una especial relevancia constitucional de acuerdo con su artículo 39, que en el apartado cuarto dispone que los niños gozarán de la protección prevista en los acuerdos internacionales que velan por sus derechos. Tal protección queda garantizada en nuestro sistema constitucional mediante una doble obligación, la de las personas progenitoras de prestar asistencia de todo orden a los hijos e hijas habidos dentro o fuera del matrimonio, durante su minoría de edad, y la de los poderes públicos de asegurar su protección integral.

El desarrollo legislativo de este mandato constitucional, a salvo de la competencia del Estado en materia de legislación civil, corresponde a la Generalitat, que, además de haber asumido en exclusiva, en virtud del artículo 49.1 del Estatuto de autonomía, la competencia sobre instituciones públicas de protección y ayuda de personas menores de edad, tiene en la protección específica y tutela social de la infancia, uno de sus ámbitos primordiales de actuación para la defensa y promoción de los derechos sociales, tal como dispone en el artículo 10 del Estatuto de autonomía.

II

El Comité de Derechos del Niño, en su observación general número 5, recomienda revisar de forma continua la legislación interna para garantizar el pleno cumplimiento de la Convención de derechos del niño. Con ese espíritu se dicta la presente ley, con el fin de dar una nueva orientación a las políticas públicas dirigidas a la promoción de los derechos de la infancia y la adolescencia.

La ley se centra en la protección de los intereses superiores de los niños, niñas y adolescentes que viven en el territorio valenciano. Por primera vez se reconoce a la infancia y la adolescencia como ciudadanía activa y de pleno derecho en la Comunitat Valenciana y se promueve su participación en todos los ámbitos de las esferas pública y privada como uno de los objetivos fundamentales de este proyecto normativo. Este derecho a que su opinión sea escuchada y tomada en consideración en todos los asuntos que les afectan, tanto individual como colectivamente, es un eje transversal que pretende conseguir una alianza intergeneracional necesaria para garantizar la cohesión social en nuestra sociedad. El principio de la participación infantil y adolescente, además de informar el contenido material de esta ley, se ha llevado a la práctica en su confección. La infancia no podía quedar excluida del criterio general de transparencia, en virtud del cual las personas potencialmente destinatarias de una norma han de intervenir activamente en su elaboración.

La ley pretende además establecer un nuevo marco de apoyo a la infancia y la adolescencia y sus familias donde se trabaje desde todas las esferas por la equidad en el acceso a sus derechos, la igualdad de oportunidades y la lucha contra la transmisión intergeneracional del empobrecimiento. Asimismo, esta ley supone darle un enfoque transversal a todo lo relacionado con el desarrollo de la infancia, atendiendo a la diversidad de cada niña, niño y adolescente, teniendo en cuenta la coeducación inclusiva, emocional y social, y garantizando la igualdad de trato y la no discriminación por cualquier motivo.

El propósito de esta ley es, en suma, fomentar de forma activa los derechos de la Convención de derechos del niño para el conjunto de la infancia y la adolescencia de la Comunitat Valenciana, fin que cuenta con un amplio respaldo político y social, como pone de manifiesto el Pacto por la infancia, apoyado por la totalidad de los grupos políticos representados en Les Corts, con el impulso de la sociedad civil organizada. Con este texto se pone orden al ámbito competencial europeo, estatal y autonómico para poner en el centro de las políticas públicas a las personas menores de edad y articular el sistema valenciano de protección de la infancia y la adolescencia.

III

También el legislador español, en el ejercicio de sus competencias, ha desarrollado legalmente la disposición constitucional sobre protección de niños y niñas, fundamentalmente mediante normas de reforma de la legislación civil. Entre ellas, cabe destacar la Ley 54/2007, de 28 de diciembre, de Adopción internacional (en adelante Ley de adopción internacional) y sobre todo la Ley orgánica 1/1996, de 15 de enero, de protección jurídica del menor, de modificación parcial del Código civil y de la Ley de enjuiciamiento civil (en adelante, Ley orgánica 1/1996), que constituye el principal marco regulador de los derechos de las personas menores de edad en el conjunto del territorio del Estado. La confluencia en el ámbito de la infancia de competencias conexas hace particularmente importante, en aras de la seguridad jurídica, que entre la legislación estatal y autonómica haya una total congruencia.

Tal congruencia se había perdido tras la aprobación, a nivel estatal, de la Ley orgánica 8/2015, de 22 de julio, de modificación del sistema de protección a la infancia y a la adolescencia (en adelante, Ley orgánica 8/2015), y la Ley 26/2015, de 28 de julio, de modificación del sistema de protección a la infancia y a la adolescencia (en adelante, Ley 26/2015), normas promulgadas después de la entrada en vigor de la Ley 12/2008, de 3 de julio de 2008, de la Generalitat, de protección integral de la infancia y la adolescencia, que ahora se deroga. La presente ley viene a solventar esta deficiencia y a restaurar la coherencia del conjunto del ordenamiento sobre esta materia.

IV

La ley, de la Generalitat, de infancia y adolescencia, se estructura en un título preliminar, siete títulos, cuatro disposiciones adicionales, tres disposiciones transitorias, una disposición derogatoria y nueve disposiciones finales.

El título preliminar contiene disposiciones de carácter directivo, como el objeto, el ámbito y los criterios de interpretación.

El título I se dedica a las políticas públicas de infancia y adolescencia. Entre los principios rectores y las líneas de actuación que han de guiar dichas políticas, recogidos respectivamente en los artículos 3 y 4, destacan: el principio del interés superior del niño, niña o adolescente, redactado conforme a las previsiones contenidas en la Convención de derechos del niño y en la Ley orgánica 1/1996; la consideración de la infancia y adolescencia como ciudadanía activa; y los principios de no discriminación y de escucha y participación infantil, pilares sobre los que, como ha quedado expuesto, se sostiene esta ley. Para que estas directrices no queden exclusivamente en un contenido declarativo, se establece la prioridad presupuestaria de las políticas destinadas a hacer efectivos los derechos de la infancia y se prevé, en el artículo 5, la existencia de un plan integral para hacer efectivos los derechos de la infancia en la Comunitat Valenciana.

V

El eje central de la norma es el título II, que configura el estatuto jurídico de la infancia y la adolescencia en la Comunitat Valenciana, desarrollando los derechos reconocidos en la Convención de derechos del niño y en el resto del ordenamiento, y las actuaciones conducentes a su pleno disfrute.

Cobra especial importancia el derecho a la vida y a la integridad física y psíquica, que es, además de un derecho singular de la convención, un principio rector que la recorre, para cuya defensa se configura en el capítulo II un sistema integral de prevención y protección frente a la violencia contra la infancia, con el objeto de que todos los poderes públicos, desde sus respectivos ámbitos de competencia, respondan a ella de forma coordinada y dando prioridad a las necesidades de la víctima. Una de las medidas de protección a niños y niñas que hayan sufrido actos graves de violencia es el ejercicio de la acción popular, por parte de la Generalitat, en los procedimientos penales que se sigan por ellos.

A los derechos que corresponden a las niñas y los niños en su condición de ciudadanas y ciudadanos, se dedica todo el capítulo III. En él se han incorporado derechos no contemplados en la anterior normativa, como el derecho a la identidad y la expresión de género, y se han desarrollado otros, como el derecho a la escucha y a que su opinión sea tomada en consideración, que va más allá del simple derecho a ser oído, o como el derecho a la participación, que se refuerza con la previsión de órganos específicos a través de los que los niños y las niñas puedan hacer oír su voz en sus municipios y en el ámbito autonómico. Este derecho de participación resulta inseparable del resto de derechos y se proyecta también, por tanto, en las disposiciones que los regulan. Así, se prevé la participación de la infancia y la adolescencia, entre otros casos, en la configuración de los espacios públicos, a fin de conseguir un entorno urbano amigable y adecuado a sus necesidades (capítulo VIII), en el diseño de las políticas públicas de promoción de los derechos a la cultura, ocio, tiempo libre, juego y deporte (capítulo XI) y también en el ámbito de la atención sanitaria (capítulo VI) y en el educativo (capítulo VII).

Partiendo de la concepción, que informa el conjunto del ordenamiento, de que son las personas que ejercen las funciones parentales quienes tienen la responsabilidad directa del bienestar y del adecuado desarrollo de sus hijos e hijas, la ley dedica una parte del capítulo relativo a las relaciones familiares, el cuarto, a las actuaciones de las administraciones públicas para prestar a padres y madres apoyo en tal responsabilidad. Estas disposiciones se complementan con las contenidas en el capítulo II, del título III, dedicado a la prevención de las situaciones de desprotección, cuyo origen viene determinado por el imposible o inadecuado ejercicio de las funciones parentales. Las actuaciones de prevención recogidas en este capítulo tienen, por tanto, la finalidad de promover las condiciones para que padres y madres puedan desempeñar adecuadamente estas funciones.

En el capítulo cuarto se regula también el funcionamiento del punto de encuentro familiar, que se concibe como un instrumento para hacer efectivo el derecho de niños y niñas a mantener sus relaciones familiares, y que, por su subordinación el objeto de la ley, debía estar incluido en ella. En aras de la simplificación normativa, se deroga la Ley 13/2008, de 8 de octubre, de la Generalitat, reguladora de los puntos de encuentro familiar de la Comunitat Valenciana, que hasta ahora determinaba su régimen jurídico, y se establecen las bases del mismo en la presente norma, dejando los aspectos técnicos y procedimentales de su funcionamiento al desarrollo reglamentario.

El tratamiento que da la ley al uso de las nuevas tecnologías y a los medios de comunicación, abordado en el capítulo V, relativo al derecho a la información, no se limita a la protección frente a eventuales contenidos o prácticas perjudiciales, sino que presta atención también a su potencial contribución a la realización de los derechos de la infancia, finalidad a la que obedecen medidas como los programas de educación digital o la programación infantil de los medios de titularidad pública.

El derecho de niños, niñas y adolescentes a disfrutar del más alto nivel posible de salud, reconocido en el sexto capítulo del título II, está ampliamente desarrollado en la legislación sectorial, motivo por el que no ha sido necesario regularlo con detalle, si bien se recogen disposiciones relativas a la promoción de la salud y a problemas emergentes como la salud mental o las nuevas adicciones, en particular, a los juegos de azar.

A la materialización del principio de no discriminación están consagrados varios de los artículos del capítulo VII de este título, relativo al derecho a la educación. Entre ellos pueden mencionarse el dedicado a los programas de ayuda a la enseñanza o los dedicados a la infancia en acogimiento residencial o familiar, con problemas de salud mental o en otras situaciones que precisan de una escuela inclusiva. En este capítulo destaca, por otra parte, el abordaje desde los centros de en enseñanza de necesidades educativas de la infancia y a la adolescencia que no deben ser descuidadas, como la educación emocional o el fomento de los valores básicos de la convivencia.

Al mencionado principio de no discriminación responde también, en su conjunto, el capítulo IX, cuyas disposiciones tienen como la finalidad común, la de garantizar la equidad en el disfrute de los restantes derechos a grupos de niños y niñas o de adolescentes en riesgo de verse excluidos de ellos. Entre ellas, se dedica un precepto al empobrecimiento infantil, que se ha agravado con las crisis económicas y que socava no solo el bienestar infantil, sino la igualdad de oportunidades. Por razones de equidad, se introduce el criterio de que, para la concesión de las subvenciones destinadas a la infancia, se tenga en cuenta la situación de la persona menor de edad a la que van dirigidas y no la de sus representantes legales, evitando con ello que aquella se vea excluida de las ayudas a las que tenga derecho como consecuencia de las deudas o incumplimientos de sus representantes legales.

El derecho al disfrute de una vida digna en la infancia no es posible sin disponer de un hogar y, por ello, la ley incluye, en el capítulo décimo del segundo título, disposiciones específicas para hacer efectivo el derecho a una vivienda y para proteger a la infancia en situación de emergencia habitacional.

Los capítulos XI al XIV, dedicados al ocio, a la cultura y a los derechos en materia de consumo y laboral, tienen como denominador común, una especial atención a la contribución de todos ellos al desarrollo infantil, tanto por lo que respecta a la expresión de potencialidades como a la preservación frente a factores que puedan ponerla en riesgo.

Este título concluye con un capítulo, el XVI, dedicado a las garantías de los derechos, a través de la sensibilización social, y de la capacitación de sus titulares para ejercerlos, reivindicarlos y defenderlos. Para que los derechos sean efectivos es necesario, además, contar con unos servicios públicos de atención a la infancia y a la adolescencia de calidad. A este fin responde el último artículo de este título, que contempla, entre otras medidas, la sensibilización y formación de profesionales en los derechos de la infancia y la adolescencia.

VI

En los dos títulos siguientes se abordan dos importantes ámbitos de actuación de las administraciones públicas en relación con los derechos previstos en el título II.

El título III está dedicado al sistema público de protección de la infancia y a la adolescencia en la Comunitat Valenciana, cuya reforma, concordante con la llevada a cabo por la Ley orgánica 8/2015 y por la ley 26/2015, es uno de los objetivos de la ley.

En consonancia con el espíritu de la norma, entre las disposiciones generales contenidas en su capítulo I se incluye un catálogo especifico de derechos de las personas menores de edad que reciban protección pública, que se derivan de los regulados en el título III, que se complementa además, con distintas disposiciones para garantizar las escucha y la participación de las personas protegidas, como las contenidas, por ejemplo, en los artículos 90 y 96, en los que se prevé que sean consultadas colectivamente sobre el funcionamiento del sistema de protección a través de un consejo de participación.

El capítulo I recoge, además, un conjunto de deberes de la ciudadanía, y en especial de quienes, por su actividad profesional, tienen alguna intervención en las situaciones de desprotección, imprescindibles para que la acción protectora pueda desarrollarse de forma eficaz.

Las dos situaciones de desprotección que distingue la legislación estatal se abordan por separado en los capítulos tercero y cuarto. Se mantiene la distribución de competencias que ha caracterizado hasta ahora el sistema de protección de la infancia de la Comunitat Valenciana: la intervención en la situación de riesgo corresponde a las entidades locales, y en la situación de desamparo, a la Generalitat. La ley establece algunas reglas, además, que permiten determinar la competencia en supuestos dudosos, en particular, cuando la persona protegida se traslada. Se presta especial atención a los casos en los que la intervención en la situación de riesgo deriva en una propuesta de desamparo, con el fin de evitar la duplicidad de actuaciones y asegurar una actuación congruente de las distintas entidades públicas. La principal novedad, en el caso de la situación de riesgo, es su declaración, introducida por la Ley 26/2015, cuyo régimen jurídico, que figura en el artículo 103, era preciso determinar para hacerla operativa.

El capítulo V aborda los distintos supuestos en los que la Generalitat puede asumir la guarda de una persona menor de edad, entre los que se ha incluido la guarda provisional, medida introducida en la reciente reforma de la legislación civil para prestar atención inmediata en tanto se investiga la situación, se determina si existe desprotección, y se adoptan, en su caso, otras medidas.

Considerando la importancia que tienen las relaciones afectivas en el desarrollo infantil, el acogimiento familiar se constituye en la forma preferente para el ejercicio de la guarda, especialmente en el caso de los niños y las niñas menores de seis años, cuyo acogimiento residencial se limita a supuestos excepcionales debidamente acreditados.

Con independencia del título jurídico en virtud del cual la Generalitat asuma su guarda, la restitución de los derechos de la persona protegida exige que esta acción protectora esté planificada y dirigida a un objetivo, que ha de ser, en principio, la vuelta a su familia de origen, pero si no es posible, la integración estable en un entorno familiar o en último caso, la preparación para una vida independiente. Los tres artículos primeros del capítulo VI, titulado «Disposiciones comunes a la guarda y la tutela», están dedicados al plan de protección que es el instrumento en el que se concreta esta planificación. Este plan se somete a revisiones periódicas para evitar la cronificación de la situación.

El capítulo VI contiene otras disposiciones novedosas con las que se desarrollan instituciones introducidas por el legislador estatal, como la delegación de guarda para estancias salidas y vacaciones, la regulación de las relaciones de las personas protegidas con sus familias de origen o los programas de preparación de la vida independiente, mediante los que el apoyo de la entidad pública se extenderá más allá de la mayoría de edad, con el fin de que, quienes han estado bajo protección pública y no disponen de apoyo familiar no vean truncado su proceso de emancipación personal y social que, en nuestra sociedad, no culmina normalmente en el momento de la emancipación jurídica.

Mención aparte merecen las medidas para facilitar la transición entre entornos prevista en el artículo 120, una completa innovación en el ordenamiento, que pretende atenuar el impacto que cambios como, por ejemplo, el regreso con la familia de origen tras un acogimiento familiar o el paso a una adopción, tienen en el desarrollo afectivo y de la identidad de niños y niñas.

La adopción y el acogimiento familiar son las instituciones de protección que más se han visto afectadas por la reforma estatal. En su regulación autonómica, que figura en los capítulos séptimo y noveno del título III, respectivamente, se han hecho los cambios necesarios para la coherencia del ordenamiento, y se han desarrollado contenidos no previstos hasta ahora en la legislación valenciana, como la relación entre personas acogedoras y acogidas después del acogimiento, la adopción abierta o el derecho de la persona adoptada a conocer sus orígenes biológicos. Las novedades normativas, no obstante, no se limitan a estas cuestiones. La ley establece con detalle las condiciones necesarias para el acogimiento o la adopción, la valoración de la aptitud de las personas acogedoras y de la idoneidad de las que se ofrecen para la adopción y los criterios de selección de las familias, basados en el interés de la persona protegida, lo que redunda en una mayor seguridad jurídica.

La ley contempla otra innovación, las residencias u hogares específicos para problemas graves de conducta, si bien lo hace sucintamente, ya que su régimen jurídico ha sido establecido con detalle por la Ley orgánica 8/2015.

Otra competencia de la Generalitat en materia de derechos de infancia y adolescencia es la ejecución de las medidas judiciales impuestas en aplicación de la Ley orgánica 5/2000, de 12 de enero, reguladora de la responsabilidad penal de los menores (en adelante, Ley orgánica 5/2000), de las que se ocupa el título IV bajo la denominación, «Atención socioeducativa de personas menores de edad en conflicto con la ley». Con tal denominación se pretende destacar el carácter educativo y de atención social de dichas medidas.

El primero de los cuatro capítulos en los que se estructura el título contiene las disposiciones generales, entre las que destacan los principios de actuación, que se han detallado y ampliado en relación con la ley precedente para reforzar las garantías de los derechos de las personas objeto de medidas y para plasmar los principios que informan la ley, como el de participación.

El capítulo II se dedica a la actuación preventiva de la Generalitat en esta materia. Merece destacarse que, por primera vez, se estipula en la normativa autonómica, cual ha de ser la actuación de la entidad pública de protección en el caso de que personas menores exentas, por su edad, de cualquier responsabilidad penal cometan hechos tipificado como delitos.

En el capítulo siguiente se regula la organización y gestión de los programas y centros a través de los cuales la Generalitat ha de ejercer su competencia de ejecución de las medidas judiciales derivadas de la responsabilidad penal de personas menores de edad.

El último de los capítulos de este título es el más relevante, por su novedad. Tomando en consideración el objetivo de inclusión social que, de acuerdo con los principios de no discriminación y de interés superior, debe guiar la intervención de la Generalitat, se establecen actuaciones complementarias a la ejecución de las medidas, entre ellas, las posteriores a su cumplimiento. También se prevé como deben coordinarse la intervención socioeducativa y la de protección, en el supuesto, no infrecuente, de que una misma persona sea atendida en ambos sistemas.

VII

La diversidad de agentes sociales, administraciones y departamentos que intervienen en la protección y promoción de los derechos de la infancia, dada su amplitud y heterogeneidad, puede provocar disfunciones, si no se delimitan bien las competencias y se prevén mecanismos que aseguren la coherencia de su actuación. Este riesgo ha sido señalado en la consulta ciudadana previa, en la que se recogieron diversas aportaciones que demandaban una mayor coordinación. Por ello, se dedica un título completo a estas materias.

La presente ley especifica, con más detalle que la precedente, las competencias que corresponden a cada administración, y establece mecanismos de coordinación interadministrativa, como las comisiones de coordinación, previstas en todas las demarcaciones en las que se organice el sistema público de servicios sociales. Por lo que respecta a la coordinación interna en la Generalitat, se crea la Comisión Interdepartamental de Infancia y Adolescencia, órgano colegiado que velará por la unidad y coherencia de las políticas que inciden en los derechos de la infancia.

El título concluye con un capítulo dedicado a la iniciativa social, cuyas disposiciones se han adecuado al procedimiento de concertación, introducido en la normativa de servicios sociales por la Ley 13/2016, de 29 de diciembre, de medidas fiscales, de gestión administrativa y financiera y de organización de la Generalitat.

Por su parte, el título VI se dedica a los órganos de garantía de los derechos y de participación: Observatorio Valenciano de la Infancia y la Adolescencia, el Consejo de Infancia y Adolescencia de la Comunitat Valenciana, y dos órganos colegiados para la protección de la infancia y la adolescencia: la Comisión de Protección de la Infancia y la Adolescencia y la Comisión de Adopción y Alternativas Familiares. El Observatorio Valenciano de la Infancia y la Adolescencia es un órgano de participación social. El Consejo de Infancia y Adolescencia de la Comunitat Valenciana, es el más innovador. Se trata de un órgano de participación infantil y adolescente de ámbito autonómico, del que se establecen las funciones y se sientan las bases para determinar su composición, que queda diferida al desarrollo reglamentario.

En el último capítulo del título VI, se regulan dos órganos colegiados para hacer efectivo el principio de interés superior en el ámbito de la protección jurídica de la infancia y la adolescencia, principio que, de acuerdo con los criterios establecidos a este respecto en el artículo 2.3 de la Ley orgánica 1/1996, requiere el informe colegiado de un grupo técnico y multidisciplinar para las decisiones especialmente relevantes.

El último título se dedica al régimen sancionador, en el que se han tipificado nuevas infracciones administrativas imprescindibles para garantizar la eficacia de los derechos. Así, podrán sancionarse conductas como vulnerar el derecho de la persona menor de edad a ser oída. Y con relación a las sanciones, se contemplan penas accesorias como el cierre total o parcial de centros o servicios o la inhabilitación para el desarrollo de funciones y actividades similares. Además, en el capítulo III, dedicado al procedimiento sancionador, se especifica de manera pormenorizada el órgano competente para ejercer la potestad sancionadora en cada caso, en previsión de que una insuficiente determinación pueda impedir su ejercicio.

La ley concluye con cuatro disposiciones adicionales, tres disposiciones transitorias y nueve disposiciones finales, entre las que están comprendidas las modificaciones de la Ley 14/2008, de 18 de noviembre, de la Generalitat, de asociaciones de la Comunitat Valenciana, de la Ley 10/2014, de 29 de diciembre, de la Generalitat, de salud de la Comunitat Valenciana y de la Ley 10/2005, de 9 de diciembre, de la Generalitat, de asistencia jurídica a la Generalitat, que se han estimado necesarias para adecuarlas al régimen de derechos recogido en esta nueva norma.