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09/02/2023
Dictamen de Abogacía del Estado relativo a Naturaleza y titularidad del derecho sobre el edificio ocupado por el Colegio Mayor César Carlos y titularidad de los terrenos sobre los que fue construido de 1997
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Tiempo de lectura: 58 min
Órgano: Abogacía del Estado
Fecha: 01/01/1997
Num. Resolución: 0033/97
Cuestión
Naturaleza y titularidad del derecho sobre el edificio ocupado por el Colegio Mayor César Carlos y titularidad de los terrenos sobre los que fue construidoResumen
Consulta sobre quién sea el titular del terreno en que se halla construido el edificio ocupado por el Colegio Mayor "César Carlos", de Madrid, y quién sea el titular de dicho edificio. Examen de la evolución histórica de la normativa relativa a la Ciudad Universitaria de Madrid, legislación general universitaria y sobre Colegios Mayores. Inscripción registral de los terrenos a favor de la Junta de la Ciudad Universitaria de Madrid (JCU), que más tarde (1969) desapareció, integrándose en la Universidad Complutense de Madrid (UCM). Autorización concedida en 1963 por la JCU al entonces Sindicato Español Universitario (SEU) para que construyese el edificio del Colegio Mayor y lo disfrutase durante 50 años; naturaleza del derecho concedido al SEU: accesión de buena fe o, más razonablemente, derecho de superficie. Titularidad actual de este derecho: corresponde al Estado (a partir de la extinción del SEU por RD-ley 23/1977 y legislación complementaria posterior). Posibilidad de constituir una Fundación por la UCM (que aportaría el suelo), el Estado (que aportaría su derecho sobre el suelo) y, en su caso, las demás Universidades de Madrid, con las que al parecer también tiene ciertas relaciones el Colegio MayorContestacion
DERECHO DE SUPERFICIE
33. NATURALEZA Y TITULARIDAD DEL DERECHO SOBRE EL EDIFICIO
OCUPADO POR EL COLEGIO MAYOR «CÉSAR CARLOS» Y TITULARIDAD
DE LOS TERRENOS SOBRE LOS QUE FUE CONSTRUIDO
Consulta sobre quién sea el titular del terreno en que se halla construido
el edificio ocupado por el Colegio Mayor «César Carlos», de
Madrid, y quién sea el titular de dicho edificio. Examen de la evolución
histórica de la normativa relativa a la Ciudad Universitaria de Madrid,
legislación general universitaria y sobre Colegios Mayores. Inscripción
registral de los terrenos a favor de la Junta de la Ciudad Universitaria
de Madrid (JCU), que más tarde (1969) desapareció, integrándose en la
Universidad Complutense de Madrid (UCM). Autorización concedida
en 1963 por la JCU al entonces Sindicato Español Universitario (SEU)
para que construyese el edificio del Colegio Mayor y lo disfrutase
durante 50 años; naturaleza del derecho concedido al SEU: accesión de
buena fe o, más razonablemente, derecho de superficie. Titularidad
actual de este derecho: corresponde al Estado (a partir de la extinción
del SEU por RD-ley 23/1977 y legislación complementaria posterior).
Posibilidad de constituir una Fundación por la UCM (que aportaría el
suelo), el Estado (que aportaría su derecho sobre el suelo) y, en su caso,
las demás Universidades de Madrid, con las que al parecer también
tiene ciertas relaciones el Colegio Mayor *.
La Dirección General del Servicio Jurídico del Estado ha examinado
la consulta de V.I. sobre quién sea el titular del terreno en que se
hallan construidos los edificios ocupados por el Colegio Mayor «César
Carlos», de Madrid, y el titular de los referidos edificios y, en relación
con dicha consulta y a la vista de los antecedentes remitidos, tiene el
honor de informar cuanto sigue:
I. Por Real Decreto-ley núm. 801, de 17 de mayo de 1927, se creó
la Junta de Construcciones de la Ciudad Universitaria de Madrid
(JCCU), con la finalidad, según se decía en su artículo 1, de «promover,
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* Dictamen de la Dirección General del Servicio Jurídico del Estado de fecha 18 de
diciembre de 1997 (ref.: A. G. Educación y Cultura 8/97). Ponente: Don Luciano J. Mas
Villarroel.
realizar y concluir la edificación de la misma en los terrenos de la
Moncloa, de esta Corte, con tal fin adquiridos». La referida Junta tenía
personalidad jurídica, figurando, entre sus atribuciones, las de «adquirir,
poseer y administrar toda clase de bienes; percibir cupones o intereses;
invertir el numerario en valores de renta que ofrezcan la debida seguridad
y enajenar éstos cuando lo exija el pago de sus atenciones» (art. 4.1)
y las de «adquirir terrenos que necesitase para completar la extensión
que estime necesaria para la total construcción de la Ciudad
Universitaria, bien por permuta, por compra voluntaria o mediante
expropiación forzosa en los casos que procediese» (art. 4.2).
Ante la insuficiencia de los terrenos de que disponía la JCCU para el
cumplimiento de sus fines, el artículo 1 del Real Decreto-ley 2246, de 3 de
diciembre de 1928, dispuso que «para el emplazamiento, construcción y
servicios de la Ciudad Universitaria, creada por Real Decreto de 17 de
mayo de 1927, se ocuparán, además de los expresamente adquiridos por
el Estado a tal fin, los terrenos de la finca hoy denominada ?La Moncloa?,
propiedad del Estado, que pasa a depender del Ministerio de Instrucción
Pública y Bellas Artes desde la fecha de este Real Decreto-ley, bajo los
linderos siguientes: Al norte, la Puerta de Hierro, terrenos del Real
Patrimonio, dehesa de Amaniel, una parte del canalillo de Isabel II y
terrenos de particulares, bien determinados por hitos o mojones; al este,
las tapias de la Moncloa, el Asilo de Santa Cristina, el Instituto de
Terapéutica operatoria y la tapia y la huerta de San Bernardino; al sur, el
Parque del Oeste, y al Poniente, la carretera de Madrid a La Coruña, y
con una extensión de 300 hectáreas, aproximadamente».
Ni el Real Decreto-ley de 17 de mayo de 1927 ni el Real Decreto-ley
de 3 de diciembre de 1928 proporcionan fundamento suficiente para
entender que la propiedad de los terrenos a que una y otra disposición
se refieren fue transmitida a la JCCU. En efecto, el Real Decreto-ley
de 17 de mayo de 1927 se limitó a establecer en su artículo 4.2, como
atribución de la JCCU, la de «adquirir «los terrenos que necesitase para
completar la extensión que estime necesaria para la total construcción
de la Ciudad Universitaria», pero sin que en ninguno de sus preceptos
se dispusiera la transmisión de la propiedad de los «terrenos de la
Moncloa» aludidos en su artículo 1; por su parte, el artículo 1 del Real
Decreto-ley de 3 de diciembre de 1928 dispuso la ocupación de determinados
terrenos (terrenos de la finca denominada «La Moncloa»), respecto
de los cuales se dice que son propiedad del Estado y que pasan a
depender del Ministerio de Instrucción Pública y Bellas Artes desde la
fecha del Real Decreto-ley, declaración que no se aviene, dada la personalidad
jurídica de la JCCU, con la hipotética adquisición por esta
entidad de la propiedad de los referidos terrenos.
Si, según lo indicado, los terrenos a los que se alude en el artículo 1 del
Real Decreto-ley de 17 de mayo de 1927 y en el artículo 1 del Real
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Decreto-ley de 3 de diciembre de 1928 no fueron adquiridos por la JCCU
en la época de creación de ésta, no ocurre lo propio respecto de la parcela
en la que, según se indica en los antecedentes remitidos a esta Dirección
General («Nota informativa sobre la titularidad de la parcela donde está
ubicado el Colegio Mayor César Carlos»), se encuentra construido el
Colegio Mayor «César Carlos» y cuya descripción es la siguiente:
«Solar o parcela en Madrid, al sitio de la Moncloa, número ocho,
de la zona II de Colegios Mayores de la Ciudad Universitaria de
Madrid, en la zona Norte-Este de dicha Ciudad. Afecta en planta
forma de un octógono irregular, con superficie de siete mil trescientos
once metros cuadrados. Linda, al norte, con la parcela número
diez de la misma zona de Colegios Mayores, en línea recta de noventa
metros lineales; al sur, con la parcela número siete de dicha zona,
en línea quebrada de dos lados de cincuenta y cinco metros y veintisiete
metros lineales, respectivamente, y con el Centro de
Investigaciones Metalúrgicas, en línea asimismo quebrada de dos
lados de once metros y cuarenta y seis metros lineales, respectivamente
; al este con la vía ?y? en línea recta de ochenta y nueve metros
lineales y al oeste, con la parcela número nueve de la precitada zona,
en línea quebrada de diecisiete metros y veinte metros lineales.»
La parcela que acaba de describirse figura inscrita en el Registro de
la Propiedad núm. 25 de Madrid (folio 131 del tomo 964, finca núm.
21.477) a favor de la Junta de la Ciudad Universitaria de Madrid (JCU
de Madrid), haciéndose constar en la citada inscripción registral que «la
Junta de la Ciudad Universitaria de Madrid es dueña de esta finca por
cesión del Estado, según se declara en el Real Decreto de tres de
noviembre de mil novecientos veintisiete, por cuya razón, en la certificación
que se dirá, se consignan estos hechos, con el fin de que se inscriba
la propiedad de esta finca a favor de la Junta de la Ciudad
Universitaria de Madrid?».
Llegados a este punto, y dando por cierto que en la finca en cuestión
se encuentran construidos los edificios que ocupa el Colegio Mayor
«César Carlos», se estima oportuno hacer, por razones sistemáticas, una
precisión. Creada la JCCU, como ya se dijo, por el Real Decreto-ley de
17 de mayo de 1927, fue reorganizada por la Ley de 10 de enero de 1940
y, con la denominación de Junta de la Ciudad Universitaria de Madrid,
por la de 15 de julio de 1952, siendo, finalmente, suprimida por el
artículo 52 de la Ley 115/1969, de 30 de diciembre, por la que se aprobaron
los Presupuestos Generales del Estado para los años 1970-1971,
según el cual «a partir del 1 de enero de 1970 se suprimen los
Organismos Autónomos: ?Junta de la Ciudad Universitaria de
Madrid, Juntas de Obras de las Universidades de Barcelona, Sevilla,
Salamanca, Valencia y Santiago? y sus recursos y dotaciones se integran
, desde la misma fecha, en los presupuestos de las correspondientes
Universidades, las que realizarán los fines asignados a aquellas
Juntas». Así pues, y en virtud del citado artículo 52 de la Ley 115/1969,
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debe reputarse que la Universidad Complutense de Madrid (UCM) es
la sucesora de la JCU de Madrid, habiendo quedado la referida
Universidad subrogada, por consiguiente, en los derechos y obligaciones
del organismo autónomo extinguido de que aquí se trata. En efecto
, aunque el artículo 52 de la Ley 115/1969 no lo dispusiera expresamente
, es razonable deducir de dicho precepto, teniendo en cuenta los
precedentes constituidos por los Reales Decretos-leyes de 17 de mayo
de 1927 y 3 de diciembre de 1928, así como por las Leyes de 10 de enero
de 1940 y 15 de julio de 1952, que la UCM es la entidad sucesora de la
JCU, habiendo quedado aquélla subrogada en los derechos y obligaciones
de la entidad suprimida, criterio que se fundamenta en una
doble consideración, de índole fáctica y jurídica. La primera, por cuanto
que las dependencias de la UCM se encuentran emplazadas precisamente
en los terrenos que tanto el Real Decreto-ley de 17 de mayo de
1927 como el Real Decreto-ley de 3 de diciembre de 1928 destinaron a
la creación de la Ciudad Universitaria de Madrid (el territorio de dicha
«Ciudad» coincide, casi en su totalidad, con el «campus» de la que en
su día se denominó «Universidad de Madrid» y, actualmente,
«Universidad Complutense de Madrid»). La segunda, por cuanto que
el mecanismo de la sucesión, con la consiguiente subrogación en los
derechos y obligaciones es el que más se adecúa a la prescripción del
artículo 52 de la Ley 115/1969 de que los recursos y dotaciones se integrasen
en el presupuesto de «las correspondientes Universidades» y de
que fuesen éstas las que continuasen la realización de los fines encomendados
a los organismos autónomos suprimidos.
Hecha la anterior precisión, y aunque no conste a este Centro
Directivo la publicación en la entonces «Gaceta de Madrid» del Real
Decreto de 3 de noviembre de 1927, por el que se dispuso, según se indica
en la inscripción registral, la cesión por el Estado a la JCU de la parcela
de que se trata, debe entenderse que la propiedad de la misma fue adquirida
por la JCU de Madrid, y ello por las consideraciones que siguen.
El Real Decreto de 3 de noviembre de 1927 no puede reputarse
como norma jurídica (Reglamento), sino como acto administrativo, al
no concurrir en él los requisitos o notas que caracterizan y diferencian a
la norma jurídica frente al acto administrativo. En efecto, ni el aludido
Real Decreto tiene, por razón de su contenido (cesión por el Estado de
un inmueble de su propiedad a la JCU de Madrid), carácter ordinamental
, esto es, no se integra en el ordenamiento jurídico ni, en consecuencia
, es susceptible de una pluralidad indefinida de aplicaciones, sino
que, por el contrario, se agotó o consumió con su ejecución. Así las
cosas, la falta de publicación del referido Real Decreto en la entonces
«Gaceta de Madrid» no afectó no ya a la validez, sino, ni siquiera, a la
eficacia del acto de cesión, puesto que el requisito de la publicación es
condición de eficacia de las normas jurídicas y no de los actos administrativos.
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Por otra parte, y en la hipótesis de que el aludido acto administrativo
de cesión adoleciese de algún defecto determinante de su anulabilidad
o, incluso, de su nulidad radical, hipótesis que se formula a los solos
efectos dialécticos, esta circunstancia no permitiría sustentar un criterio
distinto del que aquí se mantiene hasta tanto se rectificase la inscripción
registral practicada a favor de la JCU de Madrid. En efecto, inscrito a
favor de la JCU de Madrid el dominio de la parcela de constante referencia
, despliega plenamente sus efectos la presunción de exactitud y
veracidad registral en que consiste el principio de legitimación registral
a que se refiere el artículo 38, párrafo primero, de la Ley Hipotecaria
(LH), según el cual «a todos los efectos legales se presumirá que los
derechos reales inscritos en el Registro existen y pertenecen a su titular
en la forma determinada por el asiento respectivo. De igual modo se
presumirá que quien tenga inscrito el dominio de los inmuebles o derechos
reales tiene la posesión de los mismos», y el artículo 1, párrafo tercero
, del mismo texto legal, según el cual «los asientos del Registro practicados
en los libros que se determinan en los artículos 238 y siguientes,
en cuanto se refieren a los derechos inscribibles están bajo la salvaguarda
de los Tribunales y producen todos sus efectos mientras no se declare
su inexactitud en los términos establecidos en esta Ley». Así pues, y
en virtud de la referida presunción de exactitud y veracidad en que consiste
el principio de legitimación registral, la inscripción de dominio del
solar de que se trata a favor de la JCU de Madrid determina no sólo la
existencia del derecho dominical, sino también que el derecho pertenezca
a la mencionada entidad (actualmente, y según lo dicho, a la
UCM) y por el título de adquisición que se indica en la propia inscripción
(cesión efectuada por el Estado).
Dicho lo anterior, y puesto que la inscripción de dominio a favor de
la JCU de Madrid produce los efectos indicados hasta tanto se declare su
inexactitud, la rectificación de aquélla con fundamento en el hipotético
defecto invalidante de que adoleciese el título (acto administrativo de
cesión del solar por el Estado a la JCU de Madrid) que motivó la mencionada
inscripción exigiría el consentimiento del titular registral o, en su
defecto, resolución judicial firme, conforme dispone el artículo 40.d) de
la LH, según el cual «cuando la inexactitud procediese de falsedad, nulidad
o defecto del título que hubiere motivado el asiento y, en general, de
cualquier otra causa de las no especificadas anteriormente, la rectificación
precisará el consentimiento del titular o, en su defecto, resolución
judicial».
II. Si, por las consideraciones expuestas en el apartado precedente,
debe concluirse que la propiedad de la parcela de continua referencia
fue adquirida por la JCU de Madrid, correspondiendo actualmente a la
UCM, debe examinarse seguidamente la situación jurídica surgida a raíz
de la construcción en la mencionada parcela del edificio ocupado por el
Colegio Mayor «César Carlos».
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La Comisión Permanente de la JCU de Madrid, en sesión celebrada
el 12 de diciembre de 1962, acordó «dictaminar que por su parte no hay
inconveniente en que se autorice la construcción de un edificio destinado
a Colegio Mayor Universitario del Sindicato Español Universitario
denominado ?César Carlos?, accediendo a lo solicitado por el Jefe
nacional de dicho Sindicato, en terrenos de esta Junta en la parcela
señalada con la letra c) de la Zona de parcelación para Colegios
Mayores Particulares con una superficie de 6.500 metros cuadrados».
Las condiciones establecidas por la JCU de Madrid para la construcción
del mencionado edificio fueron las siguientes:
«1.ª Que la autorización concedida ha de entenderse que no constituye
ni podrá constituir nunca derecho real alguno sobre los terrenos
que se ceden.
2.ª Que los inmuebles respectivos sean considerados como construcciones
en terreno ajeno, sobre el supuesto de buena fe por ambas partes.
3.ª Que la concesión quede limitada a las superficies que se indican
y que figuran en los planos unidos al expediente.
4.ª Que los proyectos correspondientes a los inmuebles obtengan el
dictamen favorable del Gabinete Técnico de la Junta de la Ciudad
Universitaria de Madrid.
5.ª Que los terrenos en que se autoricen estas construcciones no
sean cercados con cierres o tapias de naturaleza distinta a los ya admitidos
para los distintos edificios actualmente en funcionamiento.
6.ª Que los inmuebles sean dedicados precisa y estrictamente a los
fines motivo de la cesión.
7.ª Que el funcionamiento de estos centros, en cuanto al régimen
general de convivencia en la zona, quede sujeto a las normas de policía
y orden que dicte la autoridad competente.
8.ª Que la autorización otorgada permita el pleno disfrute del
inmueble por un plazo de cincuenta años prorrogable a voluntad de la
Administración, si así lo desean los concesionarios; entendiéndose que
si el Ministerio no decidiere prorrogar la concesión, procedería la
indemnización del valor del inmueble a los titulares de ella.
9.ª Que la concesión implica la obligación de empezar la construcción
de las edificaciones dentro del plazo de un año a partir de la fecha
de comunicación de la cesión, quedando anulada ésta sin nuevo acuerdo
en caso de que transcurra dicho plazo sin iniciarse la proyectada
construcción.
Igualmente quedará anulada la cesión de terreno si una vez iniciada
las obras se interrumpieran éstas durante un año. En este caso, los terre-
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nos cedidos y la parte de las edificaciones previstas construidas en ellos
revertirán a la Junta, previo pago a la entidad u organismo cesionario
del importe del valor de las construcciones realizadas. La valoración de
éstas se hará contradictoriamente por el Gabinete Técnico de la Junta y
los técnicos designados por el cesionario y, en caso de no llegarse a un
acuerdo, por la Junta Facultativa de Construcciones Civiles del
Ministerio de Educación Nacional, quedando comprometidos la Junta
de la Ciudad Universitaria y los cesionarios a aceptar sin ulterior recurso
la valoración de la referida Junta.»
Por Orden del Ministerio de Educación Nacional de 16 de mayo
de 1963 se autorizó «el emplazamiento de un edificio con destino a
Colegio Mayor Universitario denominado ?César Carlos?, en los terrenos
de la Ciudad Universitaria de Madrid? y con las condiciones generales
que la Junta tiene establecidas para este tipo de construcciones»,
condiciones que fueron las fijadas en el «dictamen» de la Comisión
Permanente de la JCU de Madrid y que han sido transcritas.
Llegados a este punto se estima oportuno hacer una precisión. La
literalidad de las expresiones empleadas en el documento firmado por
el Secretario-Administrador de la JCU de Madrid en 24 de abril de 1965
(«? ha acordado dictaminar que por su parte no hay inconveniente en
que se autorice la construcción?») parecen dar a entender que el referido
documento no contiene una resolución de la referida Junta, sino un
informe o dictamen consultivo dirigido a otro órgano que sería el competente
para dictar resolución sobre la concesión o denegación de la
autorización, órgano que podría ser el Pleno de la propia Junta o el
entonces Ministerio de Educación Nacional. En favor de esta segunda
posibilidad se da la circunstancia de que la Orden de dicho
Departamento ministerial de 16 de mayo de 1963 autorizase, según se ha
dicho, «el emplazamiento de un edificio con destino a Colegio Mayor
Universitario» en las condiciones del acuerdo de la Comisión
Permanente de la JCU de Madrid (sin hacer ninguna alusión a un hipotético
acuerdo del Pleno de la reiterada Junta). Pues bien, ya se considere
que la autorización otorgada por el Ministerio de Educación
Nacional tenía por fundamento lo que disponía el artículo 5 de la Ley de
Ordenación Universitaria de 29 de julio de 1943 («la Universidad tendrá
plenitud de personalidad jurídica en todo lo que no esté limitada por la
ley y siempre dentro del ejercicio de sus funciones universitarias. Para
las adquisiciones onerosas o lucrativas y para toda clase de enajenaciones
o imposición de gravámenes, así como para la anual vigencia de su
presupuesto, será necesario la autorización del Ministerio de Educación
Nacional»), aunque este precepto se refería propiamente a los actos de
disposición de las Universidades sobre sus bienes y no a los de la JCU
de Madrid, ya se entienda que la repetida autorización tenía por fundamento
la potestad de tutela que otorgaba la Ley de Entidades Estatales
Autónomas de 26 de diciembre de 1958 ?LEEA? (derogada expresa-
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mente por la Ley 6/1997, de 14 de abril, de Organización y Funcionamiento
de la Administración General del Estado) a la Administración
del Estado en relación con sus organismos autónomos, es lo cierto
que el Departamento ministerial de continua referencia no consideró
que el terreno sobre el que se construyeron los edificios del Colegio
Mayor fuese un bien de propiedad del Estado adscrito a la JCU de
Madrid (cfr. art. 10 de la LEEA), sino que era de propiedad de la referida
Junta, puesto que, además de figurar inscrito a su nombre en el
Registro de la Propiedad en virtud de la cesión que le hizo el Estado en
1927, en la Orden Ministerial de constante cita, se alude a «las amplias
facultades para, con personalidad propia, adquirir y administrar toda
clase de bienes» y se reconoce que el terreno era de propiedad de la
JCU de Madrid. En suma, y no obstante la imprecisa redacción de los
documentos a que se ha hecho referencia, la intervención del entonces
Ministerio de Educación Nacional consistió en autorizar ex post, y como
condición de eficacia, la cesión acordada por la JCU de Madrid, en su
calidad de propietaria del terreno en el que se realizarían las construcciones.
Hecha la anterior precisión, debe señalarse que las condiciones con
arreglo a las cuales se otorgó la autorización de que se trata permiten
afirmar que el entonces «Sindicato Español Universitario» (SEU) no
adquirió la propiedad del terreno en el que están construidos los edificios
ocupados por Colegio Mayor «César Carlos», tanto si se sigue el criterio
de que la autorización concedida al aludido Sindicato ha de reconducirse
al régimen que para la accesión de bienes inmuebles producida
de buena fe establece el artículo 361 del Código Civil (CC), como si, distintamente
, se considera que la mencionada autorización entraña en
realidad un derecho de superficie, y ello por las razones que seguidamente
se exponen.
Ante todo, debe descartarse la calificación de la autorización concedida
al aludido Sindicato como un acto de tolerancia que daría lugar a
una situación de precario. Aunque la literalidad de la condición 1.ª
(«Que la autorización concedida ha de entenderse que no constituye ni
podrá constituir derecho real alguno sobre los terrenos que se ceden»)
parece proporcionar, en principio, cierta base en favor de la calificación
de la situación creada por la repetida autorización como una situación
de precario, la minuciosidad de las condiciones de la autorización y,
sobre todo, el plazo establecido en la condición 8.ª de la misma excluyen
la figura del precario, pues éste es esencialmente revocable por el propietario
en cualquier momento.
El primero de los posibles criterios antes enunciados, es decir, la
aplicación del régimen establecido por el artículo 361 del CC para la
accesión de bienes inmuebles producida de buena fe, tendría por fundamento
lo dispuesto en la condición 2.ª de la autorización («Que los
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inmuebles respectivos sean considerados como construcciones en terreno
ajeno, sobre el supuesto de buena fe, por ambas partes»). El artículo
361 del CC dispone que «el dueño del terreno en que se edificase,
sembrase o plantase de buena fe tendrá derecho a hacer suya la obra,
siembra o plantaciones, previa la indemnización establecida en los
artículos 453 y 454, o a obligar al que fabricó o plantó a pagarle el precio
del terreno, y al que sembró, la renta correspondiente». A propósito
del precepto que acaba de transcribirse, la jurisprudencia del Tribunal
Supremo (Sentencias de 2 de enero de 1928, 18 de marzo de 1949, 17 de
diciembre de 1957, 17 de junio de 1971, 20 de mayo de 1977 y 15 de junio
de 1981, entre otras), siguiendo el criterio doctrinal mayoritario de la
separación dominical o tesis del dominio separado, tiene declarado que
el artículo 361 del CC concede al propietario del terreno donde se construye
un derecho de opción entre adquirir lo edificado, abonando el
valor de la construcción, y obligar a quien efectuó la edificación a que le
abone el valor del terreno, con la consiguiente adquisición por quien
construyó de la propiedad del suelo, surgiendo, hasta que se ejercite por
el dueño del suelo el derecho de opción que se le concede, una situación
de concurrencia provisional de dos derechos de propiedad: el del incorporante
, dueño de la construcción, y el del dominus soli, que conserva la
propiedad del terreno. Así pues, es indiscutible que quien efectúa de
buena fe la construcción o edificación en terreno ajeno sólo adquiere la
propiedad de éste, cesando así esa situación provisoria de separación
dominical, cuando el dominus soli le obligue, en el ejercicio del derecho
de opción que le compete, a pagar el precio del terreno, imponiéndole a
aquél una compraventa necesaria o forzosa.
Si, por lo dicho, la aplicación del artículo 361 del CC al caso a que se
refiere el presente informe conduce a entender que quien realizó la
construcción sólo podría adquirir la propiedad del terreno si el dominus
soli le obligase a ello en virtud de la opción que le concede el reiterado
precepto, este posible término de la opción, con el efecto jurídico que
entrañaría en los términos indicados, queda excluido desde el momento
en que la condición 8.ª de la autorización establece, para el caso de que
no se prorrogue el plazo de la (denominada en la citada condición)
«concesión» y se extinga, por tanto, ésta, la indemnización del valor del
inmueble (se refiere al valor de la edificación) al titular de la «concesión
», lo que, obviamente, elimina, salvo que se modificase la autorización
en este extremo, la adquisición de la propiedad del terreno sobre el
que se asienta la edificación por quien realizó ésta.
Ahora bien, aunque la condición 2.ª de la autorización de continua
referencia disponga que «los inmuebles respectivos (se refiere a las edificaciones
) sean considerados como construcciones en terreno ajeno,
sobre el supuesto de buena fe de ambas partes», lo que, como se ha indicado
, ofrece cierta base para la aplicación del régimen establecido para
la accesión inmobiliaria de buena fe, y aunque en la condición 1.ª se diga
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que «la autorización concedida ha de entenderse que no constituye ni
podrá constituir nunca derecho real alguno sobre los terrenos que se
ceden», estas circunstancias no impiden que el derecho concedido en su
día al SEU se califique como derecho de superficie, calificación que, a
juicio de este Centro Directivo, es la más apropiada, según se razonará
a continuación.
No obstante carecer el CC de una regulación específica del derecho
de superficie, asimilándola a la enfiteusis si es por tiempo indefinido o
al arrendamiento si es por tiempo limitado, conforme resulta del artículo
1655 de dicho texto legal en relación con el artículo 1611 del mismo,
es indiscutible el reconocimiento normativo del derecho de superficie
como derecho autónomo, efectuada por los artículos 157 y siguientes
de la Ley del Régimen del Suelo y Ordenación Urbana de 12 de mayo
de 1956 (LS), vigente en la fecha en que se otorgó al SEU la autorización
de que se viene tratando, y por el artículo 16.1 del Reglamento
para la ejecución de la LH (RH) en la reforma efectuada por el Decreto
de 17 de mayo de 1959, conceptuándose el referido derecho por la doctrina
más autorizada, a la vista de los aludidos preceptos, como un derecho
real que faculta a su titular para construir en terreno ajeno y para
mantener lo construido, haciendo posible la propiedad separada de la
construcción respecto del terreno sobre el que se asienta. Se trata, en
definitiva, de un derecho real constituido por una relación jurídica doble:
una primera relación, de carácter básico, que confiere al superficiario un
derecho real sobre el suelo ajeno, facultándole para construir y mantener
lo construido y una segunda relación, de carácter complementario, que,
con independencia de la propiedad del suelo que sigue manteniendo el
titular de éste, otorga al superficiario la propiedad de lo construido (propiedad
superficiaria) por el tiempo de duración del derecho de superficie
y a cuya extinción revierte al dueño del suelo [salvo que se hubiese pactado
otra cosa, conforme admite el art. 16.1.A) del RH].
Caracterizado en los términos expuestos el derecho de superficie, y
partiendo del principio de que la calificación de los derechos y relaciones
jurídicas ha de efectuarse atendiendo a su contenido real y no a la
denominación empleada por quienes los constituyen, debe entenderse,
como se ha indicado, que la calificación jurídica apropiada del derecho
concedido en su día al SEU es la de derecho de superficie, por cuanto
que el conjunto de facultades otorgadas al mencionado Sindicato ?construir
en suelo ajeno y mantener y usar lo construido por el tiempo establecido
? son las propias del reiterado derecho real. Por lo demás, la
anterior conclusión no queda desvirtuada, en opinión de este Centro
Directivo, por la circunstancia de que, en el caso que se examina, no se
haya cumplido el requisito, de orden formal, de inscripción en el
Registro de la Propiedad, que para la eficaz constitución del derecho de
superficie establece el artículo 16.1, inciso inicial, del RH, pues, no tratándose
, por no vincularse al planeamiento urbanístico, de un derecho
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de superficie sometido a las prescripciones de la LS de 1956 (texto legal
que exigía el otorgamiento de escritura pública e inscripción de la
misma en el Registro de la Propiedad para la eficaz constitución del
derecho), ha de entenderse, según el criterio doctrinal predominante,
que, no estableciéndose en el CC dicha exigencia, deben regir los preceptos
generales sobre forma de los contratos (arts. 1278, 1279 y 1280),
sin que sea adecuado a un precepto reglamentario, como es el artículo
16.1 del RH, alterar, sin cobertura legal suficiente para ello, el sistema
del CC, máxime cuando el propio RH, al regular el derecho real de
vuelo sobre fincas rústicas ajenas, se expresa en términos distintos, que
no exigen la inscripción, sino que simplemente regulan la forma de llevarla
a efecto, como es más propio de una norma reglamentaria.
Así las cosas, la calificación, por las razones expuestas, del derecho
otorgado al SEU en 1963 como derecho de superficie excluye la adquisición
por el titular de este derecho de la propiedad del terreno sobre el
que se encuentra construido el Colegio Mayor ?César Carlos?.
En suma, y a modo de recapitulación de lo dicho, el SEU no adquirió
, en virtud del derecho que le fue otorgado, la propiedad del terreno
sobre el que se encuentran construidos los edificios ocupados por el
Colegio Mayor de continua referencia, ya se entienda que el referido
derecho debe reconducirse al régimen establecido para la accesión
inmobiliaria de buena fe, ya se considere que aquél constituye un derecho
de superficie, calificación esta última que se considera más adecuada.
La propiedad del referido terreno siguió perteneciendo a la JCU de
Madrid hasta la extinción de esta entidad, correspondiendo actualmente
a la UCM.
Una vez razonado que la propiedad del terreno sobre el que se
encuentran construidos los edificios en que se ubica el reiterado Colegio
Mayor pertenece a la UCM, debe examinarse lo relativo a la propiedad
de las edificaciones.
Puesto que en el momento presente no ha transcurrido el plazo de
cincuenta años establecido en la condición 8.ª de la autorización de continua
referencia, esta segunda cuestión exige determinar la propiedad
de las edificaciones hasta que venza el mencionado plazo (y, en su caso,
la prórroga que pueda acordarse) y la propiedad de aquéllas una vez
transcurrido dicho plazo (o la prórroga que en su caso se otorgue).
Hasta tanto venza el plazo establecido en la condición 8.ª de la repetida
autorización o el de la prórroga que, en su caso, se conceda, la propiedad
de los edificios en que se ubica el Colegio Mayor «César Carlos»
corresponde, como propiedad separada e independiente de la propiedad
del suelo, al titular de la autorización (es decir, inicialmente al SEU,
y, tras el Real Decreto-ley 23/1977, de 1 de abril, Administración del
Estado, como más adelante se expondrá). En efecto, calificado el dere-
353
33
cho dimanante de la autorización otorgada al SEU como un derecho de
superficie, al titular de éste le corresponde como facultad integrante del
referido derecho, la de hacer suya la construcción que realice (propiedad
superficiaria). Así resulta a sensu contrario del artículo 16.1.A) del
RH y del artículo 161.2 de la derogada LS de 1956 (aunque este texto
legal no es aplicable al caso que se examina, al no tratase de un derecho
de superficie vinculado al planeamiento urbanístico, no por ello
cabe prescindir de aquél para determinar el contenido básico o esencial
del derecho de superficie), pues si, con arreglo a estos preceptos, al
extinguirse el derecho de superficie el dueño del suelo adquiere la propiedad
de lo edificado, ello corrobora que, antes de la extinción del
mencionado derecho, la propiedad de lo edificado corresponde al
superficiario. A la misma conclusión se llegaría si se entendiese que el
derecho dimanante de la autorización ha de reconducirse al régimen
establecido para la accesión inmobiliaria producida de buena fe, pues,
con arreglo a la interpretación doctrinal y jurisprudencial del artículo
361 del CC, el dueño del terreno sólo adquiere la propiedad de lo construido
cuando, en el ejercicio del derecho que le compete, opta por
adquirir lo edificado, abonando su valor a quien construyó, lo que, en el
caso que se examina, queda aplazado o suspendido hasta que venza el
plazo de cincuenta años establecido en la condición 8.ª de la autorización
(o el plazo de la prórroga que se concediera).
Vencido el plazo establecido en la aludida condición (o el plazo de
prórroga que, en su caso, se otorgue), la propiedad de los edificios en
que se ubica el repetido Colegio Mayor pasará al dueño del terreno en
que aquéllos están construidos, es decir, a la UCM. Si el efecto propio
de la extinción del derecho de superficie es, en cuanto a la propiedad de
lo construido por el superficiario, su adquisición por el dueño del terreno
, este efecto sólo queda excluido cuando se hubiese pactado lo contrario
, tal y como resulta del artículo 16.1.A) del RH, que, tras exigir que
se haga constar en el título en que se constituya del derecho de superficie
el plazo de duración del mismo, dispone que «transcurrido el plazo,
lo edificado pasará a ser propiedad del dueño del suelo, salvo pacto en
contrario». Pues bien, en la autorización otorgada al SEU, sobre no
recogerse ninguna previsión que excluya la adquisición de la propiedad
de lo edificado por el dueño del suelo cuando se extinga el derecho concedido
, se dispone expresamente (condición 8.ª), para el caso de que,
por no concederse prórroga, se extinguiese ese derecho por el transcurso
del plazo establecido (supuesto al que debe entenderse equiparado el
del vencimiento del plazo de la prórroga que, en su caso, se otorgue) «la
indemnización del valor del inmueble (se refiere a la construcción) a los
titulares de ella (la autorización)», previsión que, siguiendo lo que disponía
el artículo 161.2 de la LS de 1956 («Cuando se extinga el derecho
de superficie, el dueño del suelo adquirirá la propiedad de la edificación
y, en defecto de pacto, deberá satisfacer al superficiario una indemniza-
354
33
ción equivalente al valor de lo construido según el estado de la misma
en el momento de la transmisión»), revela claramente la voluntad del
propietario del suelo de adquirir la propiedad de los edificios en los que
se ubica el repetido Colegio Mayor cuando se extinga el derecho de
superficie. A la misma conclusión conduciría, como fácilmente se deduce
de lo dicho a propósito del régimen de la cesión inmobiliaria de
buena fe, la aplicación del artículo 361 del CC, pues el abono por el titular
del terreno del valor de la edificación a quien la construyó excluye el
segundo término de la opción que dicho precepto otorga al dominus soli
(obligar al que construyó a pagarle el precio del terreno, adquiriendo
así, quien edificó, la propiedad del suelo).
Al llegar a este punto, se estima oportuno añadir una observación.
En la condición 8.ª de la autorización concedida al SEU, tras establecerse
el plazo de duración de la misma, se prevé su prórroga, correspondiendo
su concesión al «Ministerio», alusión genérica que debe
entenderse hecha al entonces Ministerio de Educación Nacional. Pues
bien, si la intervención de la Administración del Estado (a través del
referido Departamento ministerial) para la concesión de la prórroga se
justificaba, en la fecha en que se otorgó la autorización de que se trata,
en lo que disponía el más arriba transcrito artículo 5 de la Ley de 29 de
julio de 1943 (cfr. p. 11 de este informe), el principio de autonomía universitaria
que sanciona el artículo 27.10 de la Constitución y el artículo
3 de la LRU impiden mantener en la actualidad la competencia de la
Administración del Estado para la concesión de la prórroga, debiendo
entenderse que la referida facultad compete a la UCM en cuanto titular
del terreno sobre el que se concedió del derecho otorgado al SEU.
III. Examinada en el apartado precedente la cuestión relativa a la
propiedad de los edificios en los que está ubicado el Colegio Mayor
«César Carlos» y a la propiedad del terreno en el que se encuentran
construidos dichos edificios, procede determinar seguidamente quién
sea el titular actual del derecho dimanante de la autorización concedida
en su día al SEU, una vez indicado que, por virtud del artículo 52 de la
Ley 115/1969, la UCM se subrogó en los derechos y obligaciones de la
JCU de Madrid como consecuencia de la supresión de este organismo
autónomo.
Instituido en su día el Colegio Mayor Universitario «César Carlos»
por «Falange Española Tradicionalista y de las JONS» a través del SEU,
el derecho de superficie otorgado a este Sindicato resultó afectado, en
cuanto a su titularidad, por el Real Decreto-ley 23/1977, de 1 de abril, de
reestructuración de los órganos dependientes del Consejo Nacional y
nuevo régimen jurídico de asociaciones, funcionarios y patrimonio del
Movimiento. El artículo 6 del citado Real Decreto-ley establece que
«los bienes que actualmente integran el patrimonio del Movimiento
Nacional quedarán afectados e incorporados al dominio público o al
355
33
Patrimonio del Estado, según su naturaleza, correspondiendo a la
Administración del Estado el pleno ejercicio de las facultades que, con
relación al dominio público y a los bienes del Patrimonio del Estado,
establece la legislación vigente», disponiendo su párrafo segundo que
«el Gobierno establecerá la relación de los bienes afectados».
Por Real Decreto 596/1977, de 1 de abril, se creó la Comisión de
Transferencias de la Administración del Movimiento, y el artículo 4.b)
del Real Decreto 680/1977, de 15 de abril, sobre composición y funciones
de la citada Comisión atribuyó a la misma la función de «proponer
al Gobierno para su aprobación la relación de los bienes afectados al
dominio público, con indicación de los Departamentos a los que se
transferirá su administración y conservación y de los que quedarán
incorporados al Patrimonio del Estado».
En cumplimiento de lo dispuesto por el artículo 6 del Real Decretoley
23/1977, de 1 de abril, y de conformidad con la propuesta formulada
por la Comisión de Transferencia de la Administración del Movimiento,
por acuerdo del Consejo de Ministros de 30 de diciembre de 1977, se
afectaron y adscribieron a diversos Departamentos ministeriales y organismos
autónomos determinados bienes inmuebles, afectándose, según
la relación aneja núm. 1 del referido acuerdo («bienes inmuebles en propiedad
en determinadas capitales de provincia») el Colegio Mayor
«César Carlos» al Ministerio de Cultura; posteriormente, mediante acta
de 15 de febrero de 1982, los edificios ocupados por el referido Colegio
Mayor fueron adscritos a la Junta Coordinadora de Actividades y
Establecimientos Culturales, organismo autónomo adscrito al mencionado
Ministerio.
Suprimida la Junta Coordinadora de Actividades y Establecimientos
Culturales por la disposición adicional primera.Uno del Real Decreto
563/1985, de 24 de abril, de estructura orgánica del Ministerio de
Cultura, la disposición adicional quinta del aludido Real Decreto dispuso
que «los siguientes Centros, procedentes del Organismo autónomo
Junta Coordinadora de Actividades y Establecimientos Culturales, se
traspasan a los Departamentos que a continuación se indican con sus
medios personales, materiales y presupuestarios: (?) El Colegio Mayor
?César Carlos?, al Ministerio de Educación y Ciencia».
En relación con esta transferencia, ha de hacerse una precisión.
Aunque en el acuerdo del Consejo de Ministros de 30 de diciembre de
1977, en el acta de 15 de febrero de 1982 y en el Real Decreto 563/1985,
de 24 de abril, se alude a «bienes inmuebles en propiedad» y al «Colegio
Mayor César Carlos», ha de insistirse que lo adquirido por la
Administración del Estado en virtud del artículo 6 del Real Decreto-ley
23/1977, de 1 de abril, fue el derecho dimanante de la autorización otorgada
al SEU y no la propiedad del terreno sobre el que se encuentran
construidos los edificios ocupados por Colegio Mayor de continua refe-
356
33
rencia, pues disponiendo el citado precepto la incorporación al dominio
público o al Patrimonio del Estado, según los casos, de los bienes que en
la fecha de promulgación del aludido Real Decreto-ley constituían el
patrimonio del Movimiento Nacional, la propiedad del terreno en el que
se encuentran construidos los edificios que ocupa el Colegio Mayor
«César Carlos» no formaba parte del mencionado patrimonio, al no
haber sido adquirida, según se ha razonado en el apartado
II del presente informe, por el SEU.
Hecha la anterior precisión, debe examinarse si el derecho concedido
en su día al SEU y adquirido por la Administración del Estado en
virtud del artículo 6 del Real Decreto-ley 23/1977, de 1 de abril, quedó
afectado por lo dispuesto por el artículo 53.2 de la Ley Orgánica
11/1983, de 25 de agosto, de Reforma Universitaria (LRU), según el
cual «las Universidades asumirán la titularidad de los bienes estatales de
dominio público que se encuentren afectos al cumplimiento de sus funciones
, así como las que en el futuro se destinen a estos mismos fines por
el Estado o las Comunidades Autónomas. Se exceptúan, en todo caso,
los bienes que integren el Patrimonio del Histórico-Artístico Nacional».
Este precepto ha de ser completado con lo preceptuado por la disposición
transitoria segunda del citado texto legal, según la cual «la asunción
de titularidad a que se refiere el apartado 2.º del artículo 53, será efectiva
una vez constituido el Consejo Social de cada Universidad», estableciéndose
en la disposición final primera de la Ley 5/1985, de 21 de
marzo, del Consejo Social de Universidades (LCSU) un plazo de cuatro
meses desde la entrada en vigor de la misma (lo que tuvo lugar el 27 de
marzo de 1985, según se establece en la disposición final tercera) para la
constitución de los Consejos Sociales de las respectivas Universidades.
Aunque, prima facie, pudiera entenderse que al derecho de que aquí
se trata le es aplicable lo dispuesto en el artículo 53.2 de la LRU, puesto
que en las edificaciones construidas al amparo del referido derecho
se ubica un Colegio Mayor, afecto, como tal, al cumplimiento de las funciones
propias de la Universidad, el anterior criterio no es, en opinión
de este Centro Directivo, atendible, por las consideraciones que a continuación
se exponen.
Es cierto que el artículo 53.2 de la LRU dispone la asunción por las
Universidades de los bienes de dominio público estatal afectos al cumplimiento
de las funciones de aquéllas; ahora bien, la transmisión ex lege
de la propiedad de los mencionados bienes a las Universidades que
dicho precepto establece no es una transmisión a la institución universitaria
genéricamente considerada (es decir, al conjunto de las
Universidades), lo que haría posible la cesión a cualquier Universidad
indistintamente, sino una transmisión singularizada en cada caso, por
referencia a una concreta y determinada Universidad, de aquellos bienes
del dominio público estatal que, al tiempo de entrar en vigor la
357
33
LRU, se encontrasen afectos al cumplimiento de los fines de esa concreta
Universidad (así como los que en el futuro se encuentren en tal
situación). Así resulta de la interpretación lógica del artículo 53.2 del
texto legal de continua referencia, pues para dar el debido cumplimiento
al mandato de dicho precepto no puede utilizarse otro criterio que el
de transferir a cada Universidad aquellos concretos bienes de dominio
público estatal que estén vinculados a ella, por estar afectados al cumplimiento
de sus funciones, sin que, en consecuencia, sea posible la
asunción por una determinada Universidad de la titularidad de aquellos
bienes del dominio público estatal que estuviesen afectos al cumplimiento
de las funciones de otra Universidad, supuesto al que debe equipararse
el caso de aquellos bienes del indicado carácter que en su totalidad
y de forma indiferenciada estuviesen afectos al cumplimiento de
funciones de varias Universidades.
Pues bien, según resulta de los antecedentes remitidos, el Colegio
Mayor «César Carlos» no ha estado ni está afecto al cumplimiento de las
funciones de una Universidad en particular. En efecto, y ante todo, en
los estatutos del mencionado Colegio, aprobados por el Capítulo
Colegial el 16 de mayo de 1985, aquél no aparece adscrito o vinculado a
ninguna Universidad; así, el artículo 2 de los referidos estatutos dispone
que «el Colegio Mayor Universitario ?César Carlos? es una Institución
Universitaria que se rige por las normas generales aplicables a la
Universidad y por estos estatutos. El Colegio está adscrito a la
Universidad X» (sic) y la disposición adicional establece que «según la
disposición adicional cuarta de la Ley Orgánica de Reforma
Universitaria de 25 de agosto de 1983 y las disposiciones adicionales y
transitorias del Real Decreto 565/1985, de 24 de abril, sobre reestructuración
del Ministerio de Cultura, el Colegio dependiente del Ministerio
de Educación, debe adscribirse a una Universidad. Es responsabilidad
de la Junta Rectora que el régimen establecido en estos Estatutos sea
respetado al máximo en la integración a una Universidad». En segundo
lugar, y aunque según se dice, el convenio suscrito por el entonces
Ministerio de Educación y Ciencia y la Universidad Politécnica de
Madrid para la gestión y administración del Colegio Mayor «César
Carlos» el 12 de julio de 1988 no llegó a cumplirse, no puede desconocerse
, corroborando así lo dicho, la circunstancia de que en el referido
convenio se acordase (estipulación tercera) que el Colegio se destina a
residencia de profesores y estudiantes posgraduados de la Universidad
Autónoma de Madrid, de la Universidad Complutense de Madrid, de la
Universidad Politécnica de Madrid y de la Universidad de Alcalá de
Henares, así como de profesores y estudiantes posgraduados de otras
Universidades españolas. Así las cosas, no estando afecto el Colegio
Mayor de que se trata al cumplimiento de los fines de una concreta y
determinada Universidad, no cabe entender, según lo razonado más
arriba, que a los edificios ocupados por el aludido Colegio les sea apli-
358
33
cable lo dispuesto por el artículo 53.2 de la LRU. Las afectaciones y adscripciones
de que ha sido objeto el Colegio Mayor confirman, finalmente
, cuanto se viene diciendo. En efecto, prescindiendo de su afectación
al entonces Ministerio de Cultura y de su adscripción a la suprimida
Junta Coordinadora de Actividades y Establecimientos Culturales, de
haberse entendido que los edificios ocupados por el Colegio Mayor de
que se trata estaban afectados al cumplimiento de las funciones de una
concreta Universidad, se hubiese procedido a dar cumplimiento a lo
preceptuado en el artículo 53.2 de la LRU y no se hubiesen afectado los
aludidos edificios al Ministerio de Educación y Ciencia por Real
Decreto 565/1985, de 24 de abril, promulgado bastante tiempo después
de haber entrado en vigor la LRU y cuando también había entrado en
vigor la LCSU.
Debe, pues, concluirse que, por no ser aplicable lo dispuesto en el
artículo 53.2 de la LRU al derecho dimanante de la autorización otorgada
al SEU y transferido al Estado en virtud del Real Decreto-ley
23/1977, de 1 de abril, el referido derecho pertenece en la actualidad,
con el contenido y alcance indicados en el apartado II del presente
informe, a la Administración del Estado.
IV. Plantea el escrito de consulta cuál sea la naturaleza jurídica de
la relación entre el titular del terreno en que están construidos los edificios
en que se ubica el Colegio Mayor «César Carlos» y éste, así como
la naturaleza de la relación entre el titular de los referidos edificios y el
propio Colegio.
Por lo que se refiere, en primer lugar, a la naturaleza de la relación
entre el titular del terreno sobre el que están construidos los edificios
que ocupa el reiterado Colegio Mayor y que, según lo dicho, es la UCM,
y el aludido Colegio, la adecuada resolución de esta cuestión ha de partir
de la configuración jurídica de los Colegios Mayores.
La Ley de Ordenación Universitaria de 29 de julio de 1943, vigente
en la época en que se fundó el Colegio Mayor «César Carlos», conceptuaba
los Colegios Mayores como órganos de las Universidades en que
estaban integrados sin reconocerles personalidad jurídica propia. Así,
su artículo 19 disponía que «las Universidades, sin que con ello se
rompa la unidad de su personalidad jurídica corporativa, tendrán, para
el ejercicio de sus funciones primordiales, los siguientes órganos: ?
Tercero. Colegios Mayores»; el artículo 27 establecía en su inciso inicial
que «los Colegios Mayores son los órganos para el ejercicio de la labor
educativa y formativa general que incumbe a la Universidad» y el
artículo 29 aludía a la organización de los Colegios Mayores y forma de
cumplimiento de sus funciones «como órganos universitarios».
La anterior caracterización de los Colegios Mayores como órganos
de la Universidad a que pertenecían se mantuvo por la Ley 24/1959, de
359
33
11 de mayo, de Protección de Colegios Mayores Universitarios (art. 4),
así como por la Ley 14/1970, de 4 de agosto, General de Educación y
Financiamiento de la Reforma Educativa, cuyo artículo 101.1 disponía
que «los Colegios Mayores son órganos que participan en la formación
y convivencia educativa, se integran en la Universidad y agrupan a este
fin tanto a los alumnos residentes como a aquellos otros que, sin residir
en ellos, se les adscriban voluntariamente». El Decreto 2780/1973,
de 14 de octubre, de normas reguladoras de los Colegios Mayores
Universitarios, admitió la posibilidad de que los Colegios Mayores
tuviesen personalidad jurídica cuando así se estableciese en sus propios
estatutos; en este sentido, el artículo 2 del citado Decreto establecía que
«los Colegios se regirán, en primer lugar, por lo dispuesto en la Ley
General de Educación y en el presente Decreto, por los Estatutos
Universitarios, sus propios Estatutos y Reglamentos y, en su caso, por el
convenio a que alude el artículo 6. En materia de personalidad y régimen
jurídico se regirán por sus propios Estatutos y Reglamentos».
La LRU de 25 de agosto de 1983 dedica a los Colegios Mayores su
disposición adicional cuarta, que establece lo siguiente:
«1. Los Colegios Mayores son Centros Universitarios que,
integrados en la Universidad, proporcionan residencia a los estudiantes
y promueven la formación cultural y científica de los que en
ellos residen, proyectando su actividad al servicio de la comunidad
universitaria.
2. El funcionamiento de los Colegios Mayores se regulará por los
Estatutos de cada Universidad y los propios de cada Colegio Mayor.
3. Los Colegios Mayores gozarán de los beneficios y exenciones
fiscales de la Universidad a la que estén adscritos».
Pues bien, constituida la normativa reguladora de los Colegios
Mayores por las previsiones que sobre los mismos se contienen, además
de en el precepto transcrito, en los estatutos de cada Universidad y en
los estatutos de los propios Colegios, y teniendo en cuenta que, junto a
la caracterización de los Colegios mayores como Centros Universitarios,
los estatutos de diversas Universidades (Estatutos de la Universidad
Politécnica de Madrid, aprobados por Real Decreto 2636/1985, de 27 de
diciembre, Estatutos de la Universidad Complutense de Madrid, aprobados
por Real Decreto 1555/1991, de 11 de octubre) admiten, siguiendo
el precedente constituido por el artículo 2 del Decreto 2780/1973,
de 19 de octubre, la posibilidad de que los Colegios Mayores ostenten
personalidad jurídica propia cuando así se disponga en sus propios estatutos
, la cuestión de la naturaleza de la relación entre la UCM, titular
del terreno en el que están construidos los edificios ocupados por el
Colegio Mayor «César Carlos» y el propio Colegio exige examinar la
posible personalidad jurídica del Colegio de continua referencia y su
condición de Centro Universitario de la citada Universidad.
360
33
Por lo que concierne a lo primero, es decir, la posible personalidad
jurídica del Colegio Mayor de constante cita, debe entenderse que el
referido Colegio Mayor carece de tal atributo, por cuanto que no existe
en sus estatutos un expreso reconocimiento en este sentido, como sería
necesario para ello.
Mayores dificultades suscita la cuestión relativa a la caracterización
del Colegio Mayor de que se trata como Centro Universitario de la
UCM.
Tanto la caracterización de los Colegios Mayores como órganos de
la Universidad (Ley de 29 de julio de 1943, Ley 29/1959, de 11 de mayo;
Ley 14/1970, de 4 de agosto, y Decreto 2780/1973, de 19 de octubre),
como la configuración de los Colegios Mayores como Centros
Universitarios (LRU), tienen por base la adscripción o vinculación del
Colegio Mayor a una concreta y determinada Universidad. Ahora bien,
debe advertirse que la caracterización del Colegio Mayor como un centro
universitario exclusivo de una determinada Universidad no es una
regla absoluta, ya que en virtud de la remisión que la disposición adicional
cuarta de la LRU hace a los estatutos de las Universidades para
la regulación de los Colegios Mayores, pueden las Universidades, a través
de sus estatutos y en la forma prevista en ellos, crear Colegios
Mayores de adscripción conjunta a varias Universidades, posibilidad
expresamente establecida en el artículo 307.6 de los Estatutos de la
Universidad Politécnica de Madrid, según el cual «la Universidad
Politécnica de Madrid podrá celebrar convenios con otras
Universidades para la creación o adscripción conjunta de Colegios
Mayores de utilización común».
Dicho lo anterior, la caracterización del Colegio Mayor «César
Carlos» como un centro universitario de la UCM debe quedar descartada
por cuanto que el repetido Colegio Mayor no está afecto exclusivamente
al cumplimiento de los fines o funciones de la citada Universidad,
tal y como se ha indicado en el apartado III del presente informe, si bien
es cierto, por otra parte, que no consta la celebración de un convenio,
suscrito por la Universidad de continua referencia, por virtud del cual se
hubiese constituido el Colegio de que se trata como Colegio Mayor de
adscripción conjunta a varias Universidades. No siendo posible entender
, por tanto, que el Colegio Mayor «César Carlos» sea un centro universitario
de la UCM, la relación entre dicho Colegio Mayor y la repetida
Universidad no puede ser otra que la meramente funcional,
derivada de la circunstancia de que el reiterado Colegio se destina al
cumplimiento de fines de varias Universidades, una de las cuales es, precisamente
, la UCM, pero sin que ello suponga la integración de iure de
aquél en esta Universidad.
Examinada la relación entre el titular del terreno en el que están
construidos los edificios ocupados por el Colegio Mayor «César Carlos»
361
33
y el propio Colegio como institución, y por lo que se refiere, en segundo
lugar, a la naturaleza de la relación entre el Colegio Mayor, como tal
institución, y el titular de los edificios ocupados por el mismo y que,
según lo indicado, es la Administración del Estado, debe decirse que,
puesto que, por una parte, el Colegio Mayor «César Carlos» carece de
personalidad jurídica propia y, por otra, no tiene la consideración de
centro universitario de la UCM (ni de ninguna otra Universidad), la
relación entre la Administración del Estado y el Colegio Mayor no
puede ser otra que la propia de la titularidad de la mencionada
Administración sobre el Colegio como establecimiento o servicio sin
personalidad jurídica, integrado en la propia Administración y dependiente
de la misma. Ha de tenerse en cuenta, a estos efectos, que la
Administración del Estado asumió no sólo la titularidad del derecho
concedido al SEU para edificar en terreno ajeno y mantener y usar lo
construido, sino también la gestión del Colegio Mayor considerado en
su aspecto o faceta institucional, según se desprende de los antecedentes
remitidos. Así, en el acta de traspaso del repetido Colegio Mayor al
entonces Ministerio de Educación y Ciencia (Secretaría de Estado de
Universidades), fechada el 31 de diciembre de 1985, se indica (apartado
1.º) que «el Ministerio de Cultura hace entrega al Ministerio de
Educación y Ciencia de los expedientes de personal adscrito al Colegio
Mayor ?César Carlos?, cuya relación se adjunta como Anexo I» (anexo
en el que se recoge la relación del personal laboral fijo que presta sus
servicios en el Colegio Mayor) y en el convenio de 12 de julio de 1988,
a que se ha hecho referencia en el apartado III del presente informe, se
dispuso (estipulación cuarta) la integración por el entonces Ministerio
de Educación y Ciencia de la totalidad de los créditos destinados al
Colegio Mayor de que se trata en el presupuesto de la Universidad
Politécnica de Madrid, quedando ésta subrogada a partir de la integración
efectiva de los créditos, según se indica en la estipulación sexta del
aludido convenio, en los derechos y obligaciones que el citado
Departamento ministerial ostentaba en los contratos laborales y de
suministros en vigor, estableciéndose, para el caso de que el convenio se
extinguiese por denuncia de alguna de las partes, que «el Ministerio de
Educación y Ciencia reasumirá la gestión y administración del Centro al
concluir el curso académico en el que se formalizara la denuncia» (estipulación
segunda).
V. Finalmente, se consulta a este Centro Directivo sobre «los procedimientos
necesarios para regularizar tanto la titularidad jurídica de
los solares como de los edificios, así como la naturaleza de la relación
entre los titulares de estos inmuebles con el Colegio Mayor».
La «regularización» de la titularidad del solar sobre el que están
construidos los edificios ocupados por el Colegio se considera en cierto
modo innecesaria, por cuanto que el referido solar se encuentra inscrito
en el Registro de la Propiedad a favor de la JCU de Madrid, en su día
362
33
organismo autónomo al que, tras su supresión, ha sucedido la UCM, tal
y como se ha señalado en el apartado I del presente informe; así las
cosas, únicamente podría hablarse de regularización de la titularidad
dominical del solar en el sentido de que la aludida Universidad, en su
condición de entidad sucesora de la JCU de Madrid, inscribiese a su
favor el inmueble en el Registro de la Propiedad.
Tampoco se estima necesaria la regularización de la titularidad de los
edificios ocupados por el Colegio Mayor. La titularidad de los referidos
edificios dimana del derecho concedido en su día al SEU, correspondiendo
actualmente, en virtud del Real Decreto-ley 23/1977, de 1 de abril, a la
Administración del Estado. Puesto que el aludido derecho debe calificarse
, por las consideraciones recogidas en el apartado II del presente informe
, como un derecho de superficie, y, dado que no consta que esté inscrito
en el Registro de la Propiedad, sólo cabría que la Administración del
Estado y la UCM constituyesen, por el tiempo que resta del plazo establecido
en la condición 8.ª de la autorización otorgada al SEU y a favor
de la aludida Administración, un derecho de superficie, otorgándose la
oportuna escritura pública, en la que habrían de cumplirse los requisitos
establecidos en el artículo 16.1 del RH, y procediéndose a su inscripción
en el Registro de la Propiedad, si bien, y por las razones indicadas en el
propio apartado II de este informe, la validez del derecho de que es titular
la Administración del Estado no se vería perjudicada por el hecho de
que no se efectuase la formalización notarial y registral señalada.
Independientemente lo anterior, y puesto que, según los antecedentes
remitidos, los edificios ocupados por el Colegio Mayor «César
Carlos» fueron dados de baja en el Inventario General de Bienes y
Derechos del Estado, por entenderse que a los referidos inmuebles les
era de aplicación lo dispuesto en el artículo 53.2 de la LRU, debería procederse
, en razón de las consideraciones recogidas en el apartado III del
presente informe, a darlos de alta nuevamente en el referido Inventario.
La regularización de las relaciones entre los titulares del terreno y de
los edificios que ocupa el Colegio Mayor y el propio Colegio a que alude,
como última cuestión, el escrito de consulta ha de tener como punto de
partida la superación de la configuración actual del Colegio Mayor
«César Carlos» como, según lo dicho más arriba, un establecimiento sin
personalidad jurídica, dependiente de la Administración del Estado y
cuya relación con diversas Universidades (Universidad Complutense de
Madrid, Universidad Autónoma de Madrid, Universidad Politécnica de
Madrid y Universidad de Alcalá de Henares, según se desprende de los
antecedentes) carece de la oportuna instrumentación jurídica.
Partiendo de la anterior premisa, y puesto que la UCM es la propietaria
del terreno sobre el que están construidos los edificios ocupados
por el Colegio Mayor y la Administración del Estado la titular de los
referidos edificios (en los términos indicados en el apartado II de este
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informe) cabe apuntar, como fórmula adecuada, sin perjuicio de otra
que pudiera estimarse más conveniente y sobre la que, en su caso,
podría recabarse el parecer de este Centro Directivo, la configuración
del Colegio Mayor «César Carlos» como una fundación constituida, al
amparo de la Ley 30/1994, de 24 de noviembre, de Fundaciones y de
Incentivos Fiscales a la Participación Privada en Actividades de Interés
General, por la UCM y la Administración del Estado, que aportarían,
como dotación de la fundación, los derechos de que respectivamente
son titulares una y otra.
Una vez que se hubiera constituido el Colegio Mayor «César Carlos»
como fundación y, por tanto, con personalidad jurídica propia, para lo
que no existe ningún impedimento jurídico, ya que, por una parte, el
artículo 2.1 de la Ley 30/1994 enuncia como fines de interés general,
entre otros, que deben perseguir las fundaciones los de carácter educativo
y cultural (lo que enlaza con los fines que a los Colegios Mayores
encomienda la disposición adicional cuarta de la LRU) y, por otra, la
posibilidad de que los Colegios Mayores tengan personalidad jurídica
propia está admitida desde el Decreto 2780/1973, de 19 de octubre, y
recogida en los estatutos de diversas Universidades, según se ha indicado
más arriba, quedaría, como segunda cuestión de carácter general, la
relativa a la configuración del Colegio Mayor de que se trata como centro
universitario, lo que conduce al tema de su adscripción. Pues bien,
prescindiendo, por no suscitar especial cuestión, del supuesto de que el
Colegio Mayor se afectase exclusivamente al cumplimiento de las funciones
de la UCM, lo que determinaría su adscripción a ella, y para el
caso de que se pretendiese mantener el status quo actual ?afectación del
Colegio Mayor al cumplimiento de los fines de varias Universidades? no
habría, a juicio de este Centro Directivo, ningún impedimento jurídico
para que el Colegio Mayor fuese adscrito conjuntamente a varias
Universidades, tal y como se indicó en el apartado IV del presente informe
, en cuyo caso, dada la fórmula que aquí se sugiere, la fundación
habría de constituirse por la Administración del Estado, la UCM y
aquellas otras Universidades a las que se vinculasen también las funciones
del Colegio Mayor, o bien la fundación se constituiría solamente por
la Administración del Estado y la UCM, sin perjuicio de que, posteriormente
, se concertasen los oportunos convenios con las aludidas Universidades.
En virtud de todo lo expuesto, la Dirección General del Servicio
Jurídico del Estado somete a la consideración de V.I. las siguientes
CONCLUSIONES
Primera. La propiedad del terreno en que se hallan construidos los
edificios ocupados por el Colegio Mayor «César Carlos» corresponde a
la Universidad Complutense de Madrid.
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Segunda. La propiedad de los edificios en que se ubica el Colegio
Mayor «César Carlos» corresponde, hasta que transcurra el plazo establecido
en la condición 8.ª de la autorización concedida en su día al
extinguido «Sindicato Español Universitario» por la también suprimida
«Junta de la Ciudad Universitaria de Madrid» (o la prórroga, que, en su
caso, se otorgue), a la Administración del Estado. Una vez transcurrido
dicho plazo (o la prórroga que se hubiese concedido), la propiedad de
las referidas edificaciones pasará a la Universidad Complutense de
Madrid (sin perjuicio de la indemnización prevista en la antes citada
condición 8.ª y salvo que antes se adoptase la solución aludida en la conclusión
sexta de este informe).
Tercera. El Colegio Mayor «César Carlos» no es un centro universitario
de la Universidad Complutense de Madrid. La relación entre
dicho Colegio y la citada Universidad es meramente funcional, derivada
de la circunstancia de que el reiterado Colegio Mayor está destinado al
cumplimiento de las funciones de varias Universidades, una de las cuales
es, precisamente, la Universidad Complutense de Madrid, pero sin
que ello suponga la integración de iure de aquél en la citada Universidad
como centro universitario de la misma.
Cuarta. La relación entre la Administración del Estado y el Colegio
Mayor «César Carlos» es la propia de la titularidad que aquélla ostenta
sobre el Colegio como establecimiento o servicio sin personalidad jurídica
, integrado, por tanto, en dicha Administración y dependiente de ella.
Quinta. La regularización de la titularidad del terreno en el que se
hallan construidos los edificios ocupados por el Colegio Mayor de continua
referencia no se considera estrictamente necesaria, como tampoco lo
es la regularización de la titularidad de la Administración del Estado sobre
los mencionados edificios. Únicamente cabría, en cuanto a lo primero, que
la Universidad Complutense de Madrid procediera, en su condición de
entidad sucesora de la «Junta de la Ciudad Universitaria de Madrid», a la
inscripción de su derecho en el Registro de la Propiedad, y, en cuanto a lo
segundo, que la Administración del Estado y la Universidad de referencia
constituyesen, por el tiempo que resta del plazo establecido en la condición
8.ª de la autorización concedida en su día al Sindicato Español
Universitario y a favor de la aludida Administración, un derecho de superficie
, otorgándose la oportuna escritura pública y procediéndose a su inscripción
en el Registro de la Propiedad, pero sin que el derecho de que es
titular la Administración del Estado se vea perjudicado por el hecho de no
efectuar la formalización notarial y registral señalada.
Sexta. Sin perjuicio de otra fórmula que se estimase más conveniente
y sobre la que, en su caso, podría recabarse el parecer de esta
Dirección General, cabe sugerir, como fórmula razonablemente adecuada
para regularizar las relaciones entre el Colegio Mayor «César
Carlos» y los titulares del terreno y de los edificios ocupados por dicho
Colegio, la expuesta en el apartado V del presente informe.
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