Dictamen del Consejo Consultivo de Aragón 147/2021 de 22 de septiembre de 2021

Cuestión

Reclamación en materia de responsabilidad patrimonial de la Administración por unos daños que se dice causados como consecuencia de la aprobación por

el Gobierno de Aragón del Decreto Ley 7/19, de 12 de marzo, de medidas urgentes en materia de transporte de viajeros mediante el arrendamiento de vehículos con conductor.

Contestacion

Número Expediente: 131/2021

Administración Consultante: Comunidad

Autónoma

Materia: Reclamaciones administrativas de indemnización de daños y perjuicios

Consejo Consultivo de Aragón

DICTAMEN N.º 147 / 2021

Sra. D.ª Vega ESTELLA IZQUIERDO

Presidenta, p.s.

Sr. D. Jesús COLÁS TENAS

Sr. D. Jesús Antonio GARCÍA HUICI

Sr. D. José Manuel MARRACO ESPINÓS

Sr. D. Gabriel MORALES ARRUGA

Sra. D.ª Elisa MOREU CARBONELL

La Comisión del Consejo Consultivo

de Aragón, con asistencia de los miembros

que al margen se expresan, en reunión

celebrada el día 22 de septiembre de 2021,

emitió el siguiente Dictamen.

El Consejo Consultivo de Aragón ha examinado el expediente remitido por el

Consejero de Vertebración del Territorio, Movilidad y Vivienda sobre reclamación en materia

de responsabilidad patrimonial de la Administración derivada de unos daños que se dice

causados como consecuencia de la aprobación por el Gobierno de Aragón del Decreto Ley

7/19, de 12 de marzo, de medidas urgentes en materia de transporte de viajeros mediante el

arrendamiento de vehículos con conductor.

De los ANTECEDENTES resulta:

Primero.- El día 11 de marzo de 2020 tuvo entrada en el Registro General del

Gobierno de Aragón una reclamación de responsabilidad patrimonial promovida por las

sociedades ?A?, ?B?., ?C?, ?D?. y ?E?.

En la citada reclamación se señalaba que las dos primeras Sociedades habían

realizado una cuantiosa inversión en el sector de los vehículos con conductor (?VTC?)

mediante la adquisición del capital de la Sociedad ?E?., a través de las otras dos entidades

reclamantes, las cuales, a su vez, habían realizado inversiones en la solicitud y adquisición

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de derechos sobre autorizaciones VTC y en la solicitud de las mismas, y/o en su dotación

material y de personal, algunas de ellas domiciliadas en Aragón.

Se decía en la reclamación que, con posterioridad a esas inversiones, se aprobó por

el Consejo de Ministros el Real Decreto Ley 13/2018, de 28 de septiembre, cuyo artículo 1

según se dice en la reclamación restringe el ámbito de actuación territorial de las

autorizaciones VTC, despojándolas de la habilitación para realizar transportes urbanos.

Se señalaba que ese Real Decreto Ley en su disposición transitoria única fijaba un

periodo transitorio de cuatro años durante el cual las sociedades titulares de VTC podrían

seguir prestando servicios VTC en los mismos términos y condiciones que a su entrada en

vigor.

Añadía la reclamación que:

«sin respetar el referido statu quo temporal previsto en el RD-Ley 13/2018 a modo de

compensación in tempore, el Decreto-Ley 7/19, de 12 de marzo, de medidas urgentes en materia de

transporte de viajeros mediante el arrendamiento de vehículos con conductor, por el que se imponen

determinadas condiciones que alteran la situación existente a la entrada en vigor del RD-Ley 13/2018

(principalmente en forma de una antelación temporal de ?como mínimo- 15 minutos en la

precontratación de servicios VTC), que dificultan sobremanera la prestación del servicio VTC (?).

Que la aprobación y posterior convalidación parlamentaria del D-Ley 7/2019 supone por

consiguiente una lesión a los bienes y derechos a ARES (individualizable, en última instancia, en sus

accionistas inversores) al impedir el disfrute de la pretendida compensación en especie prevista en la

D.T.U. del RD-Ley 13/2018.»

Por todo ello se interponía una reclamación de responsabilidad patrimonial de la

Comunidad Autónoma legisladora, con arreglo a lo previsto en artículo 32.3 párrafo primero

de la Ley 40/2015, de 1 de octubre de Régimen Jurídico del Sector Público (LRJSP) sobre

la base de los antecedentes y Fundamentos de Derecho que se contenían en la

reclamación.

En el antecedente primero de la reclamación se hacía referencia a la inversión

realizada, explicando el entramado societario en el que participaban las reclamantes. Se

dice en ese expositivo que ?E?., operadora de VTC, «tenía solicitadas autorizaciones VTC

(80, pendientes simplemente de la expedición de las tarjetas y que se suman a las 10 que

ya disponía) en Aragón para operar a través de la plataforma UBER en cuanto disponga del

número suficiente de autorizaciones VTC para operar con garantía de servicio a todos los

clientes solicitantes de transporte».

A continuación se mencionaba tanto la aprobación del Real Decreto Ley 13/2018

(que se considera por las reclamantes que no reúne los requisitos propios de un Real

Decreto Ley y que, según ellas llevaba a cabo una transferencia de competencias a las

Comunidades Autónomas) como la aprobación del Decreto Ley 7/2019, del que se decía en

la reclamación que estableció condicionantes para la prestación del servicio VTC

«adicionales a los existentes a la entrada en vigor del RD-Ley 13/2018 (siendo el más

oneroso de ellos un tiempo de espera mínimo de 15 minutos entre la contratación y el inicio

del servicio)».

Según la reclamación «se da al traste, de esa manera, con la pretendida garantía

expropiatoria configurada por la D.T.U. Del RD-Ley 13/2018».

A continuación, se citaba un extracto de un Auto del 7 de febrero de 2019 de la Sala

de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña y un

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fragmento del Dictamen 2/2019 de 22 de febrero del Consejo de Garantías Estatutarias de

Cataluña.

Partiendo de tales precedentes se concluía que «la entrada en vigor del D-Ley

7/2019 ha supuesto una onerosidad adicional muy relevante que ha conllevado la

imposibilidad de prestar el servicio de forma rentable».

En la fundamentación jurídica se hace referencia a los requisitos necesarios para

que prospere una reclamación de responsabilidad patrimonial y, en cuanto a la evaluación

de los perjuicios, se aportaba un dictamen pericial de AUREN AUDITORES, S.L.P. en el que

se cuantificaba el perjuicio en 1.301.709 euros.

Se decía que las sociedades reclamantes no tienen el deber soportar las

consecuencias derivadas del Decreto Ley 7/2019 que, según los reclamantes, está

interfiriendo, en perjuicio de los administrados, en la pretendida garantía expropiatoria en

especie recogida en la Disposición Transitoria Única del Real Decreto Ley 13/2018.

Por otro lado, las reclamantes invocan en su reclamación que existe un nexo causal

entre la aprobación del Decreto Ley y la lesión sufrida, por lo que la responsabilidad

patrimonial es atribuible al Gobierno de Aragón, y se concluye solicitando que se indemnice

con carácter principal a la sociedad ?E?. (y con carácter subsidiario a ?B?. en un 30% y al

resto de sociedades en un 70%) en la cifra de 1.301.709 euros debidamente actualizados a

la fecha de pago.

En el primer Otrosí se solicitaba el recibimiento del procedimiento a prueba y en el

segundo Otrosí se exponían diversos motivos que, según las reclamantes, determinaban la

inconstitucionalidad del Decreto Ley 7/2019 por carecer del presupuesto de la extraordinaria

y urgente necesidad y por vulnerar el derecho de propiedad y la libertad de empresa.

Segundo.- Por la Administración Autonómica se notificó la reclamación, el 15 de

junio de 2020, a la correduría AON GIL Y CARVAJAL.

Consta también que el 8 de septiembre de 2020 por el Consejero de Vertebración del

Territorio, Movilidad y Vivienda se nombró instructora del procedimiento.

A su vez, el 14 de septiembre de 2020 la instructora notificó su nombramiento a la

reclamante principal y a la correduría de seguros de la Administración, y se solicitó informe a

la Dirección General de Transportes, que lo emitió el día 5 de octubre de 2020. En tal

informe se expone el marco normativo en el que se incardina el Decreto Ley 7/2019, de 12

de marzo se hace referencia a su contenido y a la extraordinaria y urgente necesidad para

su aprobación

Tercero.- Por la instructora del expediente se confirió audiencia a las reclamantes y

a la correduría de la Administración.

Por las reclamantes se presentó un escrito en el que, dado que según su parecer el

informe de la Dirección General de Transportes «no entra a realizar valoración ni análisis

alguno sobre ningún aspecto de la responsabilidad patrimonial de la Comunidad Autónoma

legisladora que se reclama» se remitieron a lo expresado en su reclamación.

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Por parte de la aseguradora de la Administración se presentó un escrito de

alegaciones en el que se exponían los antecedentes, y partiendo de los mismos se

analizaba la concurrencia de los presupuestos de la responsabilidad patrimonial de las

Administraciones Públicas en los apartados 3 a 5 del artículo 32 de la LRJSP.

Se añadía que no constaba la declaración de inconstitucionalidad del Decreto Ley

7/2019 y se precisaba que la obligación de la precontratación de un tiempo mínimo de

quince minutos no era una decisión aislada del Gobierno de Aragón, si no que se había

implantado en otras Comunidades Autónomas.

También se hacía mención al conflicto existente entre el sector del taxi y de

arrendamiento de vehículos con conductor, indicando que «el cambio normativo no podía

calificarse como sorprendente, inesperado o incoherente». Se concluía, en síntesis, que no

se lesionaba la confianza legítima ni la seguridad jurídica y que, por lo tanto, no procedía

reconocer ningún derecho a indemnización a favor de los reclamantes.

Cuarto.- El 30 de junio de 2021 por la instructora del expediente se dictó propuesta

de resolución en la que después de referirse extensamente a los antecedentes del

expediente y a los requisitos para que prospere una reclamación de responsabilidad

patrimonial, en sus Fundamentos de Derecho Cuarto y Quinto se analizaba el caso concreto

en los siguientes términos:

«CUARTO. Antes de abordar la existencia o no de responsabilidad patrimonial de la

Administración de la Comunidad Autónoma de Aragón, resulta conveniente referirse brevemente a la

regulación del arrendamiento de vehículos con conductor y su evolución en los últimos años.

De conformidad con el artículo 99.4 de la Ley 16/1987, de 30 de julio, de Ordenación de los

Transportes Terrestres (en adelante, LOTT), el arrendamiento de vehículos con conductor constituye

una modalidad de transporte de viajeros y su ejercicio está condicionado a la obtención de una

autorización. Esa autorización ha de ser expedida por el órgano competente de la Administración

General del Estado o, en su caso, por el de la Comunidad Autónoma en que se domicilie dicha

autorización, siempre que esta facultad le haya sido delegada por el Estado (art. 42 LOTT). El régimen

jurídico de las autorizaciones de arrendamiento de vehículos con conductor se encuentra establecido en

los artículos 180 a 182 del Reglamento de la Ley de ordenación de los transportes terrestres (en

adelante, ROTT), aprobado por Real Decreto 1211/1990, de 28 de septiembre (modificado por el Real

Decreto 1057/2015, de 20 de noviembre) y la Orden FOM/36/2008, de 9 de enero (modificada por la

Orden FOM/3203/2011, de 18 de noviembre, y la Orden FOM/2799/2015, de 18 de diciembre).

Antes de la entrada en vigor de la Ley 25/2009, a la que luego se hará referencia, los artículos 49

y 50 LOTT establecían la posibilidad de restringir la libre concurrencia en el transporte por carretera en

caso de desajustes entre la oferta y la demanda. Así, la Orden FOM/36/2008, de 9 de enero, facultó al

órgano competente a denegar la autorización solicitada cuando existiera una desproporción manifiesta

entre el número de autorizaciones de esta clase otorgadas en la zona en que esté situado el municipio y

los potenciales usuarios del servicio, entendiendo que en todo caso era manifiesta la referida

desproporción y que, en consecuencia, procedía denegar la autorización cuando la relación entre el

número de autorizaciones de esta clase domiciliadas en la comunidad autónoma de que se trate y el de

autorizaciones de transporte discrecional interurbano de viajeros en vehículos de turismo domiciliadas

en la misma sea superior a una de aquéllas por cada treinta de éstas.

Sin embargo, el artículo 21 de la Ley 25/2009, de 22 de diciembre, de modificación de diversas

leyes para su adaptación a la Ley sobre el libre acceso a las actividades de servicios y su ejercicio (la

denominada ?Ley ómnibus?), derogó expresamente los artículos 49 y 50 LOTT y, con ello, dejó sin

cobertura legal las limitaciones cuantitativas al otorgamiento de autorizaciones VTC que había

establecido la mencionada Orden FOM/36/2008.

Con posterioridad, la Ley 9/2013, de 4 de julio, modificó el artículo 48.2 LOTT y contempló de

nuevo la posibilidad de introducir limitaciones al otorgamiento de nuevas autorizaciones, aunque esas

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limitaciones no se concretaron hasta dos años más tarde. Así, el Real Decreto 1057/2015, de 20 de

noviembre, dio nueva redacción a los artículos 181 y 182 ROTT. La nueva redacción del artículo 181.3

desarrolló la previsión del artículo 48.2 LOTT y facultó al órgano competente para denegar el

otorgamiento de nuevas autorizaciones de arrendamiento de vehículos con conductor a fin de mantener

el adecuado equilibrio en su territorio entre la oferta de esa modalidad de transporte y la de transporte

público de viajeros en vehículos de turismo: es decir, entre vehículos con autorización VTC y taxis. La

misma norma reglamentaria añade que ?se entenderá en todo caso que se produce una situación de

desequilibrio, y en consecuencia procederá denegar el otorgamiento de nuevas autorizaciones de

arrendamiento de vehículos con conductor, cuando la relación entre el número de las existentes en el

territorio de la comunidad autónoma en que pretendan domiciliarse y el de las de transporte público de

viajeros en vehículos de turismo domiciliadas en ese mismo territorio sea superior a una de aquéllas por

cada treinta de éstas?, si bien las Comunidades Autónomas que, por delegación del Estado, hubieran

asumido competencias en materia de autorizaciones de arrendamiento de vehículos con conductor,

podrían modificar esa regla de proporcionalidad y aplicar una que fuera menos restrictiva.

A continuación, el Real Decreto-ley 3/2018, de 20 de abril, procedió a modificar la Ley 16/1987, de

30 de julio, de ordenación de los transportes terrestres, en materia de arrendamiento de vehículos con

conductor. Entre otras cuestiones, dicha norma de urgencia añadió un nuevo apartado 3 al artículo 48

LOTT, incorporándole parte de las previsiones normativas contenidas en el antes mencionado artículo

181.3 ROTT en la redacción dada por el Real Decreto 1057/2015: por un lado, la previsión relativa a la

presunción iuris et de iure de desequilibrio y consiguiente obligación de denegar el otorgamiento de

nuevas autorizaciones de arrendamiento de vehículos con conductor cuando la proporción entre el

número de las existentes en el territorio de la comunidad autónoma en que pretendan domiciliarse y el

de las transporte de viajeros en vehículos de turismo domiciliadas en ese mismo territorio sea superior a

una de aquellas por cada treinta de estas; y, por otro lado, la previsión relativa a que las Comunidades

Autónomas con competencias delegadas en la materia podrían modificar la citada proporción

introduciendo una menos restrictiva.

Finalmente, el Real Decreto-ley 13/2018, de 28 de septiembre, volvió a modificar la Ley 16/1987,

de 30 de julio, de ordenación de los transportes terrestres, en materia de arrendamiento de vehículos

con conductor. Esta norma dio nueva redacción al artículo 91 LOTT, a fin de que las autorizaciones de

arrendamiento de vehículos con conductor habilitasen exclusivamente para realizar transporte

interurbano de viajeros, habilitó a las comunidades autónomas que, por delegación del Estado fueran

competentes para otorgar autorizaciones de arrendamiento de vehículos con conductor de ámbito

nacional, para modificar las condiciones de explotación previstas en el artículo 182.1 ROTT, por lo que

respecta a los servicios cuyo itinerario se desarrolle íntegramente en su respectivo ámbito territorial y

estableció un régimen transitorio de cuatro años para que los titulares de autorizaciones de

arrendamiento de vehículos con conductor existentes o cuyas solicitudes estuvieran pendientes de

resolver pudieran continuar prestando servicios de ámbito urbano, teniendo estas habilitaciones

temporales ?carácter de indemnización por todos los conceptos relacionados con las modificaciones

introducidas en este real decreto-ley y, en particular, por la nueva delimitación del ámbito territorial de

dichas autorizaciones conforme al artículo 91 de la LOTT? y permitiendo a los titulares de autorizaciones

que estimen que dichas habilitaciones no compensan el valor de aquélla solicitar una indemnización

complementaria en determinadas condiciones.

En el ámbito autonómico, el Gobierno de Aragón aprobó el Decreto-ley 7/2019, de 12 de marzo,

del Gobierno de Aragón, de medidas urgentes en materia de transporte de viajeros mediante el

arrendamiento de vehículos con conductor, convalidado expresamente por las Cortes de Aragón el 29

de marzo de 2019. Esta norma, que se aplica a los servicios de transporte de viajeros mediante el

arrendamiento de vehículos con conductor, de carácter urbano e interurbano, íntegramente

desarrollados en Aragón (art. 1.2), tiene por objeto adaptar la legislación vigente en Aragón en materia

de transporte de viajeros mediante el arrendamiento de vehículos con conductor y establecer

determinadas condiciones de explotación y control del servicio, en el marco de la habilitación prevista

en la disposición adicional primera del Real Decreto-Ley 13/2018, de 28 de septiembre, por el que se

modifica la Ley 16/1987, de 30 de julio, de ordenación de los transportes terrestres, en materia de

arrendamiento de vehículos con conductor (art. 1.1). Así, el artículo 3 del Decreto-ley 7/2019 se ocupa

de las condiciones de explotación del servicio y dispone en su apartado tercero que ?a los efectos de

garantizar el cumplimiento de las condiciones de prestación del servicio y, en particular, de su

precontratación (precontratación exigida por el artículo 182.1 ROTT y respecto al cual, el Tribunal

Supremo, en Sentencia nº 921/2018, de 4 de junio, preconizó ?la admisión de la regulación y limitación

de los servicios de VTC fundadas en la razón imperiosa de interés general de mantener una prestación

equilibrada en los servicios de transporte urbano mediante vehículos con conductor a fin de poder

mantener un servicio de interés general como el del taxi por el que han optado las administraciones

competentes en la materia?), el tiempo que mediará entre la celebración del contrato de arrendamiento

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o en su defecto, entre la comunicación de los datos esenciales del mismo a la Administración y la salida

del vehículo del lugar en el que se encuentre, deberá ser de un mínimo de 15 minutos. Para garantizar

su control, será el momento en el que salga del lugar donde se encuentre, aquel en el que deberá

comunicar el inicio del mismo?, estableciendo, asimismo, exenciones a la obligación de respetar el plazo

de precontratación.

Y es precisamente por fijar en 15 minutos el tiempo que debe mediar entre la celebración del

contrato y la salida del vehículo del lugar en el que se encuentre, una medida configurada por el

legislador autonómico como mecanismo de control de una limitación previamente establecida por el

legislador estatal, por lo que las reclamantes entienden que la norma aragonesa ?comporta una lesión al

patrimonio jurídico de Ares.

QUINTO. Las reclamantes vienen a invocar la ?Responsabilidad patrimonial de la Comunidad

Autónoma legisladora ex artículo 32.3, párrafo primero, de la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen

Jurídico del Sector Público?.

Dispone el precitado párrafo:

?Asimismo, los particulares tendrán derecho a ser indemnizados por las Administraciones Públicas

de toda lesión que sufran en sus bienes y derechos como consecuencia de la aplicación de actos

legislativos de naturaleza no expropiatoria de derechos que no tengan el deber jurídico de soportar

cuando así se establezca en los propios actos legislativos y en los términos que en ellos se

especifiquen.?

De la mera lectura del precepto observamos sobre la base de una interpretación literal del mismo,

qué los presupuestos o requisitos necesarios para la prosperabilidad de esta acción son tres:

- que los administrados no tengan el deber jurídico de soportar el daño

- que así se establezca en el propio acto legislativo

- que la indemnización se determinará en los términos que se especifiquen en el propio acto

legislativo.

Requisitos que no concurren en el supuesto que nos ocupa.

No obstante, siguiendo la doctrina jurisprudencial propugnada en Sentencia del Tribunal Supremo

162/2011, de 25 de enero (nº de recurso 260/2009), aunque el Decreto-ley 1/2019 no contenga

previsión expresa alguna en orden a la indemnización o compensación por los eventuales perjuicios que

pudieran derivarse de su aplicación, la omisión de la cláusula de responsabilidad, no puede ser óbice

para reconocer la debida indemnización por los perjuicios ocasionados por la aplicación de los actos

legislativos de esta norma -que ni tiene naturaleza expropiatoria, ni es inconstitucional-, siempre y

cuando conforme a los criterios generales del Ordenamiento Jurídico sobre la responsabilidad

patrimonial el daño o perjuicio alegado sea efectivo, antijurídico y, por tanto, el perjudicado no tenga el

deber jurídico de soportarlo.

Respecto a la antijuridicidad del daño también se pronuncia el Tribunal Supremo en la referida

sentencia de 25 de enero de 2011: ?Como precisan las sentencias de once de abril y dieciocho de

diciembre de mil novecientos ochenta y seis daño o perjuicio causado a un particular por la aplicación de un precepto legal o normativo, debe ser el

de si concurre o no el deber jurídico de soportar el daño, ya que las restricciones o limitaciones

impuestas por una norma, precisamente, por el carácter de generalidad de la misma, deben ser

soportadas, en principio por cada uno de los individuos que integran el grupo de afectados en aras al

interés público>>; la clave para apreciar la responsabilidad por acto legislativo, está en la apreciación de

que los daños ocasionados sean de naturaleza especial, y que no se traten de meras expectativas de

derecho. En definitiva, es preciso que exista un sacrificio patrimonial singular de derechos o intereses

económicos legítimos afectados de manera especial por las actuaciones administrativas anteriores o

concomitantes con la legislación aplicable.?

Lo cierto es que, con la entrada en vigor del Decreto-ley 7/2019, nos encontramos ante una

situación producida por la aplicación de un acto legislativo de naturaleza no expropiatoria, que "per se"

ni impone ni exige un sacrificio patrimonial singular y especial de derechos o intereses económicos

legítimos para unas personas, como las reclamantes, ya que pudieron prever la repercusión económica

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que directa o indirectamente pudieran incidir en su negocio, sujeto a determinadas limitaciones y

requisitos según el título por el que estaban autorizadas.

Efectivamente, fue el Real Decreto-ley 13/2018 el que dispuso que las autorizaciones de

transporte de viajeros en vehículos de turismo y las de arrendamiento de vehículos con conductor

habilitaran exclusivamente para realizar transporte interurbano de viajeros y el que habilitó a las

comunidades autónomas que, por delegación del Estado fueran competentes para otorgar

autorizaciones de arrendamiento de vehículos con conductor de ámbito nacional, para modificar las

condiciones de explotación previstas en el artículo 182.1 ROTT.

Consecuentemente, no es posible afirmar que con el Decreto-ley 7/2019, con el que se hizo

efectiva tal habilitación para la modificación de las condiciones de explotación en el ámbito aragonés, se

quebrara el principio de la confianza legítima como título de imputación a la Administración autonómica,

máxime cuando la actividad desarrollada por la reclamante está sujeta a limitaciones. Y, precisamente

para indemnizar los efectos económicos que por aplicación de la nueva delimitación del ámbito territorial

de las autorizaciones y de las nuevas condiciones de explotación se pudieran ocasionar, el Decreto-ley

estatal estableció la habilitación temporal de cuatro años para que los titulares de autorizaciones de

arrendamiento de vehículos con conductor existentes o cuyas solicitudes estuvieran pendientes de

resolver pudieran continuar prestando servicios de ámbito urbano y, adicionalmente, permitió a los

titulares de autorización que estimasen que dichas habilitaciones no compensaban el valor de aquéllas

a solicitar una indemnización complementaria.

Pero, es más, las aquí reclamantes vienen a invocar como lesión patrimonial la rentabilidad

frustrada que esperaban obtener si no fuera porque el legislador autonómico aprobó el Decreto-ley

7/2019.

La existencia de una lesión o detrimento en el patrimonio del particular se configura como el

presupuesto básico del nacimiento de la responsabilidad patrimonial o, como dice la Sentencia del

Tribunal Supremo de veinticinco de noviembre de mil novecientos noventa y cinco, "la existencia de un

daño real y efectivo, no traducible en meras especulaciones o expectativas, constituye el núcleo

esencial de la responsabilidad patrimonial traducible en una indemnización económica individualizada,

de tal manera que resulte lesionado el ámbito patrimonial del interesado que es quién a su vez ha de

soportar la carga de la prueba de la realidad del daño efectivamente causado"; de tal forma que al

resolver sobre la pretensión indemnizatoria, no puede existir ?sombra de duda sobre la realidad del

perjuicio? (Sentencia del Tribunal Supremo de 12 de mayo de 1999 (RJ 1999, 3695)); siendo necesario

que los daños se prueben con precisión, sin que sean suficientes meras hipótesis o probabilidades

(Sentencia del Tribunal Supremo de 11 de mayo de 1999 (RJ 1999, 5029)). Así, entre otras muchas, en

las Sentencias del Tribunal Supremo de 14 de febrero (RJ 1972, 800) y 5 de junio de 1972 (RJ 1972,

2769), de 27 octubre 1980 (1980, 3802), de 15 de octubre de 1986 (RJ 1986, 5688), de 19 de octubre

de 1990 (RJ 1990,8294), 18 de octubre de 1993 (RJ 1993, 7498), de 12 de mayo de 1997 (RJ 1997,

3976), de 27 de enero de 1998, de 25 de octubre de 1999 (RJ 1999, 862) se ha señalado que para ser

resarcible el daño ha de consistir en un daño real y no en meras especulaciones sobre perjuicios o

pérdidas contingentes o dudosas. Y en esa misma línea, dispone la sentencia de 22 de enero de 1997,

que la prueba de las ganancias dejadas de obtener ha de ser rigurosa sin que puedan admitirse

aquellas que sean dudosas y contingentes; lo que excluye los meros ?sueños de ganancias? como

estableció el Tribunal Supremo en sentencia de 15 de octubre de 1986, ya que no cabe que a través del

lucro cesante y del daño emergente se produzca un enriquecimiento injusto como tiene declarado el

Alto Tribunal en sentencia de 10 de febrero de 1998 y reitera en Sentencia de 28 de enero de 1999. En

definitiva, es doctrina jurisprudencial consolidada la que declara que las expectativas, desprovistas de

certidumbre, no son indemnizables. Y no es posible ubicar la pretensión indemnizatoria del lucro

cesante alegada por las reclamantes en esfera distinta a la de los ?meros sueños de ganancias?, como

evidencian las propias palabras de las reclamantes al identificar la lesión con la ?forzada frustración de

los servicios previstos? (pág. 12 de la reclamación); o, las vertidas en el informe pericial aportado al

afirmar que el lucro cesante ?se apoya en la presunción de cómo se habrían sucedido los

acontecimientos en el caso de no haber tenido lugar el suceso en cuestión? (pág. 28 del informe) y cuyo

cálculo los peritos informantes obtienen basándose en el tiempo de inactividad que les facilitan las

reclamantes (pág. 27 del informe, ?Según hemos sido informados, el tiempo de inactividad medio de un

vehículo VTC entre viaje y viaje, es decir, el tiempo que un vehículo circula vacío a la espera de una

contratación asciende a 6 minutos. El DL 7/2019 eleva dicho tiempo a 15 minutos puesto que no es

posible asignar al cliente en cuestión un vehículo ocupado ya que, desde un punto de vista técnico, es

imposible estimar en qué momento un vehículo va a llegar a su destino quedando libre. Es por ello, que

cuando un cliente precontratara el servicio con 15 minutos se le tendría que asignar un vehículo vacío

provocando que el tiempo medio inoperativo de los vehículos, el tiempo en el que no generan ingresos,

pasara de 6 a 15 minutos?).

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Dictamen n.º 147/2021

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En suma, la actividad de arrendamiento de vehículos con conductor no es una actividad libre y su

ejercicio está condicionado a la obtención de la correspondiente autorización y al cumplimiento de las

condiciones de explotación establecidas en la normativa aplicable y ninguna indemnización puede

reclamarse por el beneficio (lucro cesante) dejado de percibir por no poder realizar una actividad en

condiciones distintas a las establecidas en aplicación de la legalidad vigente, fueren cuales fueran las

expectativas que las reclamantes hubieran podido forjarse. No procede, en consecuencia,

indemnización alguna por lucro cesante, al no existir lesión antijurídica en sentido técnico jurídico.»

En conclusión, se proponía la desestimación de la reclamación por no haberse

probado la existencia de una lesión antijurídica.

Quinto.- Por el Consejero de Vertebración del Territorio, Movilidad y Vivienda el día

5 de julio de 2021 se remitió el expediente al Consejo Consultivo de Aragón, a fin de que

elaborase el preceptivo Dictamen.

CONSIDERACIONES JURIDICAS

I

1 El dictamen solicitado se encuentra entre las competencias del Consejo Consultivo de

Aragón tal y como se regula en el artículo 15.10 de la Ley 1/2009, de 30 de marzo, del

Consejo Consultivo de Aragón (Ley 1/2009), que dispone la necesidad de consulta

preceptiva al Consejo en el supuesto de ?reclamaciones administrativas de indemnización

de daños y perjuicios de cuantía superior a 6.000 euros?, importe que se supera en el

presente caso, dado que se reclama una indemnización de 1.301.709 euros.

2 En función de lo preceptuado en los artículos 19 y 20 de la misma Ley 1/2009, resulta

competente la Comisión para la emisión del dictamen.

II

3 En relación con la legislación aplicable a los procedimientos de responsabilidad patrimonial,

debemos tener en cuenta que el 2 de octubre de 2016 entraron en vigor, por un lado, la Ley

39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones

Públicas (en adelante, Ley 39/2015), que deroga, entre otras normas, la Ley 30/1992, de 26

de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y Procedimiento

Administrativo Común (Ley 30/1992), en virtud de su disposición derogatoria única 2.a), y el

Real Decreto 429/1993, de 26 de marzo, por el que se aprueba el Reglamento de los

procedimientos de las Administraciones Públicas en materia de responsabilidad patrimonial -

derogado por su disposición derogatoria única 2 d); y, por otro, la Ley 40/2015, de 1 de

octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público (en adelante, Ley 40/2015), en la que

expresamente se regulan los requisitos para apreciar la responsabilidad patrimonial de la

Administración.

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9

4 Por lo tanto, en el caso sometido a dictamen, en el que el procedimiento de responsabilidad

había sido iniciado con posterioridad a la entrada en vigor de ambas normas, estas resultan

de aplicación al presente caso.

III

5 El Consejo Consultivo de Aragón ha de pronunciarse acerca de si, a la vista del expediente

tramitado por la Consejería de Vertebración del Territorio, Movilidad y Vivienda, procede o

no estimar la reclamación de indemnización económica presentada.

IV

6 La tramitación realizada por la Consejería se ha atenido, sustancialmente, a lo que marca el

ordenamiento jurídico vigente, desarrollándose los trámites previstos por éste y ofreciéndose

el trámite de audiencia a los interesados.

V

7 Se promueve la reclamación de responsabilidad patrimonial por unos daños que se dice

causados como consecuencia de la aprobación por el Gobierno de Aragón del Decreto Ley

7/19, de 12 de marzo, de medidas urgentes en materia de transporte de viajeros mediante el

arrendamiento de vehículos con conductor.

8 Con relación al contenido de ese Decreto Ley y su incardinación en nuestro ordenamiento

jurídico, en aras a la brevedad, no podemos sino remitirnos al análisis que se realiza en el

Fundamento de Derecho Cuarto de la propuesta de resolución, que hemos transcrito en el

Antecedente de Hecho Cuarto de este Dictamen.

9 Simplemente, hemos de añadir que la Comisión Bilateral de Cooperación Aragón-Estado

solventó las discrepancias competenciales con relación al Decreto Ley 7/2019, de 12 de

marzo en virtud de resolución de 10 de diciembre de 2019, publicada en el BOA de 19 de

diciembre de 2019, interpretando su artículo 2 «en el sentido de que su ámbito queda

circunscrito a los títulos habilitantes que se soliciten a partir de la entrada en vigor del

Decreto-Ley, sin que sus previsiones incidan en las autorizaciones de arrendamiento de

vehículos con conductor existentes con anterioridad o en las solicitudes preexistentes, las

cuales se regirán por lo establecido en Disposición transitoria única del Real Decreto-Ley

13/2018, de 28 de septiembre (RCL 2018,1339), por el que se modifica la Ley 16/1987 de 30

de julio (RCL 1987, 1764), de Ordenación de los Transportes Terrestres, en materia de

arrendamiento de vehículos con conductor».

10 En cuanto al análisis de la reclamación de responsabilidad, hemos de tener en cuenta que la

llamada responsabilidad del Estado legislador se regula en los apartados 3 a 6 del artículo

32 de la LRJSP que disponen lo siguiente:

«3. Asimismo, los particulares tendrán derecho a ser indemnizados por las Administraciones Públicas de

toda lesión que sufran en sus bienes y derechos como consecuencia de la aplicación de actos

legislativos de naturaleza no expropiatoria de derechos que no tengan el deber jurídico de soportar

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10

cuando así se establezca en los propios actos legislativos y en los términos que en ellos se

especifiquen.

La responsabilidad del Estado legislador podrá surgir también en los siguientes supuestos, siempre que

concurran los requisitos previstos en los apartados anteriores:

a) Cuando los daños deriven de la aplicación de una norma con rango de ley declarada inconstitucional,

siempre que concurran los requisitos del apartado 4.

b) Cuando los daños deriven de la aplicación de una norma contraria al Derecho de la Unión Europea,

de acuerdo con lo dispuesto en el apartado 5.

4. Si la lesión es consecuencia de la aplicación de una norma con rango de ley declarada

inconstitucional, procederá su indemnización cuando el particular haya obtenido, en cualquier instancia,

sentencia firme desestimatoria de un recurso contra la actuación administrativa que ocasionó el daño,

siempre que se hubiera alegado la inconstitucionalidad posteriormente declarada.

5. Si la lesión es consecuencia de la aplicación de una norma declarada contraria al Derecho de la

Unión Europea, procederá su indemnización cuando el particular haya obtenido, en cualquier instancia,

sentencia firme desestimatoria de un recurso contra la actuación administrativa que ocasionó el daño,

siempre que se hubiera alegado la infracción del Derecho de la Unión Europea posteriormente

declarada. Asimismo, deberán cumplirse todos los requisitos siguientes:

a) La norma ha de tener por objeto conferir derechos a los particulares.

b) El incumplimiento ha de estar suficientemente caracterizado.

c) Ha de existir una relación de causalidad directa entre el incumplimiento de la obligación impuesta a la

Administración responsable por el Derecho de la Unión Europea y el daño sufrido por los particulares.

6. La sentencia que declare la inconstitucionalidad de la norma con rango de ley o declare el carácter de

norma contraria al Derecho de la Unión Europea producirá efectos desde la fecha de su publicación en

el «Boletín Oficial del Estado » o en el « Diario Oficial de la Unión Europea », según el caso, salvo que

en ella se establezca otra cosa.»

VI

11 Se establecen, en definitiva, tres supuestos en los que cabe la declaración de

responsabilidad del Estado legislador, siendo evidente que ninguna de los cuales concurre.

12 En efecto, el Decreto Ley 7/2019, de 12 marzo no establece el derecho a obtener una

indemnización (supuesto del apartado 3).

13 A este respecto, hemos de precisar que el Real Decreto Ley 13/2018, de 28 de septiembre,

contempla un supuesto de indemnización, que se regula en el apartado 2 de la Disposición

Transitoria Única del Real Decreto Ley 13/2018, con un procedimiento específico, con unos

requisitos muy concretos, con plazo de presentación determinado, que no consta que hayan

seguido las reclamantes, cuya regulación transcribimos a continuación:

«2. Las habilitaciones temporales establecidas en el apartado anterior tienen, para todos los afectados,

el carácter de indemnización por todos los conceptos relacionados con las modificaciones introducidas

en este real decreto-ley y, en particular, por la nueva delimitación del ámbito territorial de dichas

autorizaciones conforme al artículo 91 de la LOTT.

No obstante, si el titular de una autorización estima que dichas habilitaciones no compensan el valor de

aquélla podrá solicitar una indemnización complementaria en estas condiciones:

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11

a) El interesado deberá formular su solicitud ante la Dirección General de Transporte Terrestre,

necesariamente dentro de los tres meses desde la entrada en vigor de este real decreto-ley, debiendo

justificar en la misma que el período de recuperación de la inversión realizada es superior a cuatro años.

Deberá presentarse una solicitud independiente por cada autorización.

Las solicitudes deberán incluir la documentación exigida en el anexo de este real decreto-ley.

b) Las solicitudes se tramitarán y resolverán por la Dirección General de Transporte Terrestre, cuyas

resoluciones, en este procedimiento, pondrán fin a la vía administrativa. El plazo máximo en el que debe

notificarse la resolución expresa será de seis meses. El vencimiento del plazo máximo sin haberse

notificado resolución expresa, legitima al interesado para entenderla desestimada por silencio

administrativo.

c) Cuando no quede justificado que el período de recuperación de la inversión es superior a cuatro

años, se desestimará la solicitud, sin que en ningún caso pueda reducirse el plazo legal de cuatro años.

d) Cuando se reconozca la indemnización complementaria, se hará en forma de ampliación de la

habilitación temporal por el número de años que corresponda. Sólo excepcionalmente la ampliación

podrá ser superior a dos años, contados a partir de la finalización del plazo de cuatro años.

e) Para el cálculo del período de recuperación de la inversión, se aplicará lo dispuesto en el artículo 10.2

del Real Decreto 55/2017, de 3 de febrero (RCL 2017, 132) , por el que se desarrolla la Ley 2/2015, de

30 de marzo (RCL 2015, 443) , de desindexación de la economía española, siguiendo estos criterios

(?):

3. Lo dispuesto en los apartados anteriores regirá igualmente para las autorizaciones de arrendamiento

de vehículos con conductor que deban otorgarse después de la entrada en vigor de este real decreto-ley

en virtud de solicitudes anteriores a esta fecha, incluidas las presentadas al amparo de la Ley 25/2009,

de 22 de diciembre, de modificación de diversas leyes para su adaptación a la Ley sobre el libre acceso

a las actividades de servicios y su ejercicio.

Para esas autorizaciones, el plazo de cuatro años establecido en el apartado 1 y el de tres meses

señalado en el apartado 2.a) se contarán desde el día en que sean otorgadas.

4. Transcurrido el plazo correspondiente a la indemnización complementaria, la autorización seguirá

habilitando para realizar servicios de transporte interurbano de viajeros en las condiciones establecidas

en la LOTT y en las normas dictadas para su ejecución y desarrollo».

14 No habiéndose promovido la reclamación, en suma, con arreglo a esa regulación y

atendiendo a esos requisitos, no siendo por lo demás la Administración Autonómica

Aragonesa la competente para estimar esa eventual reclamación, procede descartar esa vía

indemnizatoria.

15 Por otro lado, tampoco se ha declarado la norma autonómica contraria al Derecho

Comunitario (sin que en la reclamación se realice ninguna alegación al respecto).

16 Y, por último, no consta a este Consejo Consultivo que el Tribunal Constitucional haya

declarado la inconstitucionalidad de la norma, máxime cuando, como hemos expuesto, la

Comisión Bilateral de Cooperación Aragón-Estado adoptó por resolución de 10 de diciembre

de 2019 un acuerdo poniendo fin a sus discrepancias sobre el Decreto Ley 7/2019, por lo

que tampoco concurriría ese supuesto de responsabilidad por la actuación del Estado

legislador, previsto en el apartado 3 a) del artículo 32.

17 Con relación a este supuesto concreto de responsabilidad, el Consejo de Estado en su

Dictamen de 23 de octubre de 2014, en el expediente 759/2014 antes incluso de su

introducción expresa en la LRJSP, dijo que: «la jurisprudencia ha considerado que el

segundo de estos requisitos, establecido en el inciso final ("cuando así se establezca en los

propios actos legislativos y en los términos que especifiquen dichos actos") del artículo

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12

139.3 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, "no es aplicable ni entra en juego cuando la

hipotética lesión tiene su origen en la aplicación de leyes o normas con fuerza de ley

declaradas inconstitucionales", porque "la interpretación de las normas jurídicas no permite

que al indagar sobre su sentido alcance el intérprete una conclusión absurda o ilógica", y lo

sería "una que no restringiera la aplicación de aquel inciso a los actos legislativos

constitucionales y la extendiera también a los inconstitucionales, pues esta interpretación

supondría tanto como supeditar la reparación del hipotético perjuicio derivado de la

inconstitucionalidad de la ley aplicada a una previsión que en sí misma es absurda e incluso

imposible: la del propio legislador de prever que la ley que aprueba puede ser contraria a la

Constitución y de que por ello, por si lo fuera, ha de plantearse si incluye o no en ella una

decisión como la reflejada en aquel inciso final" (Sentencia de la Sala de lo Contencioso-

Administrativo del Tribunal Supremo de 2 de junio de 2010)».

18 Y añade que «en el presente caso, el Real Decreto-ley 14/2010, de 23 de diciembre, por el

que se establecen medidas urgentes para la corrección del déficit tarifario del sector

eléctrico, no ha sido declarado inconstitucional y tampoco prevé indemnización alguna para

compensar las medidas previstas en el mismo. En consecuencia, no concurre el segundo de

los requisitos establecidos en el artículo 139.3 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, para

declarar la responsabilidad patrimonial del Estado legislador».

19 A su vez, la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Supremo en una Sentencia

de 3 de octubre de 2019 (RJ 2019, 3839), entre otras, como las dictadas el 10 de octubre,

20 de noviembre y 5 de diciembre de 2019 en el mismo sentido, con relación a

reclamaciones de responsabilidad patrimonial como consecuencia de la declaración de

inconstitucionalidad de determinados preceptos reguladores de la llamada plusvalía

municipal, declaró que:

«en cuanto a la antijuricidad del daño, en los casos en que el título de imputación de la responsabilidad

patrimonial del Estado legislador lo es, la posterior declaración de inconstitucionalidad de la ley o norma

con fuerza de ley, cuya aplicación irrogó el perjuicio, debe imponerse como regla general o de principio

la afirmación o reconocimiento de la antijuridicidad de éste, pues si tiene su origen en esa actuación

antijurídica de aquél, constatada por dicha declaración, sólo circunstancias singulares, de clara y

relevante entidad, podrían, como hipótesis no descartable, llegar a explicar y justificar una afirmación

contraria, que aseverara que el perjudicado tuviera el deber jurídico de soportar el daño.

Esa regla general o de principio es, sin duda, la que se desprende con toda evidencia de nuestra

jurisprudencia iniciada en las primeras sentencias del año 2000, en donde se señala que no parece

necesario abundar en razones explicativas de la antijuridicidad del daño, dado que éste se produjo

exclusivamente en virtud de lo dispuesto en un precepto declarado inconstitucional ( STS de 15 de julio

de 2000 (RJ 2000, 7423) ); o que no existía para los recurrentes el deber jurídico de soportar ese

perjuicio, puesto que el mismo lo produjo una ley posteriormente declarada inconstitucional ( STS de 9

de mayo de 2008 (RJ 2008, 5388))».

20 Estos supuestos parten de la premisa (que no se da en el supuesto objeto de este

Dictamen) de una declaración de inconstitucionalidad de la norma, por lo que, mientras no

se declare la inconstitucionalidad del Decreto Ley 7/2019, de 12 de marzo, no cabe admitir

la antijuridicidad del daño, por lo que procede informar favorablemente la propuesta

desestimatoria de la reclamación.

En mérito a lo expuesto, el Consejo Consultivo de Aragón formula el siguiente

DICTAMEN:

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13

Que, se informa favorablemente la propuesta de resolución por la que se dispone

que procede desestimar la reclamación en materia de responsabilidad patrimonial de la

Administración formulada por las sociedades ?A?, ?B?., ?C?, ?D?. y ?E?.

En Zaragoza, a veintidós de septiembre de dos mil veintiuno.