Dictamen del Consejo Consultivo de Aragón 186/2023 de 31 de octubre de 2023

Cuestión

Proyecto de Orden por el que se regulan los documentos de acompañamiento de productos vitivinícolas, los registros que se deben llevar en el sector

vitivinícola y el régimen de funcionamiento del Registro de envasadores y embotelladores de vinos y bebidas alcohólicas en Aragón.

Contestacion

Número Expediente: 156/2023

Administración Consultante: Comunidad Autónoma

Materia: Proyectos de reglamentos ejecutivos

Consejo Consultivo de Aragón

DICTAMEN N.º 186 / 2023

Sr. D. José Manuel MARRACO ESPINÓS

Presidente, p.s.

Sr. D. Jesús COLÁS TENAS

Sr. D. Gabriel MORALES ARRUGA

Sra. D.ª Elisa MOREU CARBONELL

Sr. D. Miguel Ángel GIL CONDÓN

Sra. D.ª María José PONCE MARTÍNEZ

El Pleno del Consejo Consultivo de

Aragón, con asistencia de los miembros

que al margen se expresan, en reunión

celebrada el día 31 de octubre de 2023,

emitió el siguiente Dictamen.

El Consejo Consultivo de Aragón ha examinado el expediente, remitido por el

Departamento de Agricultura, Ganadería y Alimentación del Gobierno de Aragón, sobre el

«proyecto de orden por la que se regulan los documentos de acompañamiento de productos

vitivinícolas, los registros que se deben llevar en el sector vitivinícola y el régimen de

funcionamiento del Registro de envasadores y embotelladores de vinos y bebidas alcohólicas

en Aragón».

De los ANTECEDENTES resulta:

Primero.- Ha tenido entrada en el Registro del Consejo Consultivo de Aragón solicitud

de dictamen sobre el «proyecto de orden por la que se regulan los documentos de

acompañamiento de productos vitivinícolas, los registros que se deben llevar en el sector

vitivinícola y el régimen de funcionamiento del Registro de envasadores y embotelladores de

vinos y bebidas alcohólicas en Aragón», formulada por el Departamento de Agricultura,

Ganadería y Alimentación del Gobierno de Aragón. Se adjunta copia del expediente

electrónico con la relación de documentos que forman parte del mismo.

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Segundo.- Los documentos que integran el expediente administrativo electrónico, se

señala en el índice, son los siguientes:

- Orden de inicio del Consejero de Agricultura, Ganadería y Medio Ambiente.

- Certificado de consulta pública previa.

- Versión I del proyecto de Orden.

- Informe de evaluación de impacto de género.

- Memoria justificativa.

- Memoria justificativa corregida.

- Informe de la Secretaría General Técnica.

- Certificado de cumplimiento de trámite de audiencia.

- Trámite de información pública

- Audiencia a secretarías generales técnicas.

- Informe sobre las alegaciones presentadas.

- Informe de la Dirección General de Desarrollo Estatutario y Programas Europeos.

- Versión II del proyecto de Orden

- Informe de la Dirección General de Servicios Jurídicos.

- Versión III del proyecto de Orden.

Tercero.- El proyecto de orden sometido a nuestro dictamen consta de una parte

expositiva, veinte artículos agrupados en cuatro capítulos, cinco disposiciones adicionales,

una disposición transitoria, una disposición derogatoria y dos disposiciones finales.

CONSIDERACIONES JURÍDICAS

I

Carácter preceptivo del dictamen del Consejo Consultivo de Aragón

1 De acuerdo con lo señalado en el artículo 48.6 del texto refundido de la Ley del Presidente o

Presidenta y del Gobierno de Aragón, aprobado por Decreto Legislativo 1/2022, de 6 de abril

(TRLPGA), en relación con el artículo 15.3 de la Ley 1/2009, de 30 de marzo, del Consejo

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Consultivo de Aragón (LCCA), este órgano consultivo será consultado preceptivamente en

relación con los proyectos de reglamentos ejecutivos. Por otra parte, la intervención del

Consejo Consultivo no es vinculante, pues los dictámenes que recaen en los proyectos de

reglamentos ejecutivos no tienen ese carácter, según el artículo 14.1 de la LCCA, en relación

con lo previsto en el artículo 15.3 de la misma norma. La competencia corresponde al Pleno

del Consejo Consultivo, con arreglo al artículo 19.a) de la LCCA, en función de la naturaleza

normativa del texto remitido para dictamen.

2 Con carácter previo al análisis del texto es preciso determinar la naturaleza del proyecto de

orden y, en concreto, su consideración como reglamento ejecutivo o no. El Tribunal

Constitucional, en Sentencia 18/1982, de 4 de mayo, afirmó que reglamentos ejecutivos son

aquellos que están «directa o concretamente ligados a una ley, a un artículo o artículos de

una ley, o a un conjunto de leyes, de manera que dicha ley (o leyes) es completada,

desarrollada, pormenorizada, cumplimentada o ejecutada por el reglamento». En este sentido

se ha venido pronunciando el Tribunal Supremo, el Consejo de Estado y los distintos órganos

consultivos autonómicos. Así, por ejemplo, en la sentencia del Tribunal Supremo de 28 de

enero de 1997 se señala que «el reglamento ejecutivo es aquel que desarrolla una Ley o la

complementa. Los reglamentos ejecutivos exigen el dictamen del Consejo de Estado como

garantía ex ante de objetividad e imparcialidad y como garantía de perfección técnica y acierto

en la elaboración de los mismos». Sobre esta cuestión se ha pronunciado también en

reiteradas ocasiones este órgano consultivo.

3 Respecto al carácter y naturaleza de este proyecto de orden y su consideración como

reglamento ejecutivo, lo que determina la intervención preceptiva de este órgano consultivo,

esta es una cuestión que se ha planteado durante la tramitación del procedimiento. Así en el

informe de la Secretaría General Técnica se motiva que no es preceptivo la emisión de este

informe porque «la orden que se proyecta se ocupa de sistematizar el contenido de aquellos

preceptos aplicables recogidos en la reglamentación comunitaria y estatal mediante una labor

de selección y simplificación con marcado sentido práctico, y que no suponen propiamente

un desarrollo ejecutivo sino que tiene una finalidad de naturaleza eminentemente

organizativa, adaptada a las particularidades en las que se desenvuelve el ejercicio de la

actividad económica en el ámbito de la Comunidad Autónoma de Aragón».

4 Esta cuestión ha sido rebatida y analizada en dos informes obrantes en el expediente, el de

la Dirección General de Desarrollo y Programas Europeos de 15 de junio de 2023 y en el

informe de la Letrada de la Dirección General de Servicios Jurídicos de 25 de julio de 2023.

Se comparte el criterio señalado en estos informes, puesto que la regulación proyectada

incide directamente con las disposiciones de derecho comunitario y las complementa. Desde

hace varios años en la Unión Europea se ha venido regulando sobre este tema. Así, tal y

como se señala en el informe de la Dirección General de Servicios Jurídicos, el Reglamento

Delegado (UE) 2018/273 de la Comisión, de 11 de diciembre de 2017, por el que se completa

el Reglamento (UE) nº 1308/2013 del Parlamento Europeo y del Consejo en lo que atañe al

régimen de autorizaciones para plantaciones de vid, el registro vitícola, los documentos de

acompañamiento, la certificación, el registro de entradas y salidas, las declaraciones

obligatorias, las notificaciones y la publicación de la información notificada, y por el que se

completa el Reglamento (UE) nº 1306/2013 del Parlamento Europeo y del Consejo en lo que

atañe a los controles y sanciones pertinentes, por el que se modifican los Reglamentos (CE)

nº 555/2008, (CE) nº 606/2009 y (CE) nº 607/2009 de la Comisión y por el que se derogan el

Reglamento (CE) nº 436/2009 de la Comisión y el Reglamento Delegado (UE) 2015/560 de

la Comisión, establece los documentos de acompañamiento para el seguimiento y la

certificación de los productos vitivinícolas, regulando los tipos de documentos reconocidos,

las normas de utilización de estos, así como las condiciones de autenticidad para los

certificados de origen o procedencia, en el caso de los vinos pertenecientes a una

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denominación de origen protegida (DOP) o a una indicación geográfica protegida (IGP), o

para las indicaciones del año de cosecha o de la variedad de uva de vinificación en el caso

de vinos sin DOP o IGP. Por otra parte, en el Reglamento de Ejecución (UE) 2018/274 de la

Comisión de 11 de diciembre de 2017, se establecen las normas de desarrollo del Reglamento

(UE) nº 1308/2013 del Parlamento Europeo y del Consejo en lo que respecta al régimen de

autorizaciones para plantaciones de vid, la certificación, el registro de entradas y salidas, las

declaraciones obligatorias y las notificaciones.

5 Resulta preceptivo el dictamen de este órgano, ya que este proyecto de orden se dicta en

ejecución y desarrollo de la citada normativa europea, actualizando nuestra normativa

autonómica de aplicación. Además, no solamente constituye este proyecto normativo una

actualización de nuestra normativa a la normativa comunitaria. Tenemos que destacar la

obligación que para los sujetos allí relacionados establece el artículo 14.2 de la Ley 39/2015,

de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas

de relacionarse electrónicamente con la Administración, así como lo establecido en la

legislación autonómica sobre simplificación administrativa, en la Ley 1/2021, de 11 de febrero.

También, tal y como se señala en la parte expositiva del proyecto de orden, tiene por objeto

el desarrollo de normas estatales, europeas y aragonesas, como es el caso de la Ley 9/2006,

de 30 de noviembre, de Calidad Alimentaria en Aragón.

6 Igualmente debe indicarse que este dictamen solo puede ser fundamentado en derecho, pues

no se ha pedido expresamente por parte del Consejero solicitante del mismo, que se valoren

los aspectos de oportunidad o conveniencia (artículo 14.2 LCCA).

II

Título competencial

7 Una vez señalada la competencia del Consejo Consultivo para conocer de este proyecto

normativo, debe identificarse la competencia de la Comunidad Autónoma de Aragón para

adoptar esta iniciativa reglamentaria.

8 El Estatuto de Autonomía de Aragón, aprobado mediante la Ley Orgánica 5/2007, de 20 de

abril, establece en su artículo 71, apartados 17ª, 18ª y 32ª la competencia exclusiva en la

Comunidad Autónoma referidas a la agricultura y ganadería, que comprenden, en todo caso:

«la concentración parcelaria; la regulación del sector agroalimentario y de los servicios

vinculados, la sanidad animal y vegetal; la seguridad alimentaria y la lucha contra los fraudes

en la producción y comercialización, desarrollo, la transferencia e innovación tecnológica de

las explotaciones agrarias y ganaderas e industrias agroalimentarias; el desarrollo integral del

mundo rural [17ª], denominaciones de origen y otras menciones de calidad [18ª] y

planificación de la actividad económica y fomento del desarrollo económico de la Comunidad

Autónoma, de acuerdo con los principios de equilibrio territorial y la sostenibilidad [32ª]».

9 Asimismo, el artículo 93. 2 del Estatuto de Autonomía establece que «La Comunidad

Autónoma de Aragón aplica y desarrolla el Derecho de la Unión Europea en el ámbito de sus

competencias. La existencia de una regulación europea no modifica la distribución interna de

competencias que establecen la Constitución y el presente Estatuto».

10 Tal y como queda de manifiesto en la parte expositiva de la orden, en la memoria y en varios

de los informes obrantes en este expediente, de acuerdo con las competencias de los

artículos 4 y 6 del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea, la Unión Europea ha

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aprobado varios reglamentos que regulan el sector vitivinícola dentro del espacio comunitario.

Así, inciden en esta orden el Reglamento (UE) 1308/2013, del Parlamento Europeo y del

Consejo, de 17 de diciembre, el Reglamento Delegado (UE) 2018/2073 de la Comisión, de 11

de diciembre, que completa el anterior, y el Reglamento de ejecución (UE) 2018/274, de la

Comisión de 11 de diciembre de 2017.

11 También existe normativa estatal con incidencia en esta materia, como es el Real Decreto

1363/2011, de 7 de octubre, por el que se desarrolla la reglamentación comunitaria en materia

de etiquetado, presentación e identificación de determinados productos vitivinícolas. Esta

norma se dicta de acuerdo con la competencia que señala el artículo 149.1.13 de la

Constitución, que atribuye al Estado la competencia exclusiva sobre bases y coordinación de

la planificación general de la actividad económica.

12 Así, si bien es competente la Comunidad Autónoma para regular esta materia, hay que

analizar si la competencia para dictar una norma reglamentaria con este contenido es del

Gobierno de Aragón, o bien existe una habilitación normativa para que pueda dictarse por el

Consejero. Esta es una cuestión que no se ha analizado ni se ha mencionado en la orden de

inicio ni en las memorias justificativas obrantes en el expediente ni tampoco el informe de la

Secretaría General Técnica, cuando uno de los contenidos de estos informes es el de realizar

un análisis jurídico de las competencias.

13 En la actualidad esta materia está regulada mediante la Orden de 10 de enero de 1997, del

Departamento de Agricultura y Medio Ambiente, para la ejecución en el territorio de la

Comunidad Autónoma de Aragón de lo dispuesto en el Reglamento (CEE) 2238/93, Real

Decreto 323/1994, de 28 de febrero y demás normativa aplicable en materia de documentos

que acompañan el transporte de productos vitivinícolas y los registros que se deben llevar en

el sector, cuya derogación expresa está prevista con la aprobación de este proyecto

normativo.

14 El artículo 53 del Estatuto de Autonomía de Aragón y el artículo 36 del TR LPGA 1/2022,

otorgan la potestad reglamentaria de la Comunidad Autónoma de Aragón al Gobierno de

Aragón. Pero este mismo precepto también posibilita que esta potestad pueda ser del

Consejero con competencias para ello al señalar que: «No obstante, sus miembros podrán

ejercerla cuando los habilite para ello una ley o un reglamento aprobado por el Gobierno».

Asimismo, el apartado 6 del citado artículo 36 del TR LPGA 1/2022 señala que «Las personas

titulares de las vicepresidencias y de los departamentos podrán aprobar las correspondientes

disposiciones reglamentarias en asuntos de orden interno en las materias de su competencia.

Igualmente, podrán ejercer la potestad reglamentaria cuando así les habilite para ello una ley

o disposición reglamentaria aprobada por el Gobierno».

15 De acuerdo con lo establecido en el Decreto 25/2020, de 26 de febrero, del Gobierno de

Aragón, por el que se aprueba la estructura orgánica de este Departamento de Agricultura,

Ganadería y Medio Ambiente, este Departamento tiene las competencias reflejadas en su

artículo 1, letras g) La mejora de la sanidad animal y vegetal y de la seguridad agroalimentaria,

en particular la lucha contra los fraudes en la producción y comercialización agroalimentaria

antes de su llegada al consumidor, sin perjuicio de lo dispuesto en la normativa específica en

materia de disciplina de mercado y de defensa de consumidores y usuarios, k) la regulación

del sector agroalimentario y de los servicios vinculados y m) El fomento de la calidad y la

promoción de los productos agroalimentarios, en particular de las denominaciones de origen

y otras menciones de calidad.

16 Se considera que existe habilitación normativa para que el Consejero competente en esta

materia pueda dictar esta Orden. Así, se debe tener en cuenta lo señalado en diferentes

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preceptos de la Ley 9/2006, de Calidad Alimentaria en Aragón, en los que se habilita

expresamente al Consejero competente en materia de agricultura para la aprobación de

normas, como la de fijación de criterios para la aplicación en Aragón de las disposiciones

sobre agricultura ecológica en el artículo 45.2. También se atribuye esta competencia al

Consejero en el artículo 47.1 para la aplicación en el ámbito de la Comunidad Autónoma de

Aragón del sistema de control previsto en el Reglamento (CE) n.º 834/2007 del Consejo, de

28 de junio de 2007, sobre producción y etiquetado de los productos ecológicos. Asimismo,

el artículo 48.3, en el capítulo referido a otras figuras de calidad diferenciada de los alimentos,

establece que las normas particulares de aplicación de la normativa comunitaria en la

Comunidad Autónoma de Aragón se establecerán por orden del Departamento.

17 También señala la Letrada en su informe que tiene competencia el Consejero de Agricultura,

Ganadería y Medio Ambiente para dictar esta norma.

18 En este momento y en virtud del Decreto de 11 de agosto del Presidente del Gobierno de

Aragón, por el que se modifica la organización de la Administración de la Comunidad

Autónoma de Aragón y se asignan competencias a los Departamentos, el Consejero

competente para dictar esta Orden es el Consejero de Agricultura, Ganadería y Alimentación,

ya que, de acuerdo con su artículo 8, se le han atribuido «las competencias del anterior

Departamento de Agricultura, Ganadería y Medio Ambiente en producción agraria, desarrollo

rural, promoción e innovación agroalimentaria, caza y pesca, así como en calidad y seguridad

alimentaria».

III

Procedimiento de elaboración

19 Los trámites que integran el procedimiento de elaboración de reglamentos se regulan en los

artículos 127 a 133 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, de Procedimiento Administrativo

Común de las Administraciones Públicas (LPAC), en su interpretación conforme a la STC

55/2018. Ya hemos explicado en numerosos dictámenes que estos trámites tienen como

objetivo garantizar el acierto de la decisión administrativa, suministrando a quien ha de

adoptarla los elementos de juicio necesarios y, además, hacen posible la participación de los

ciudadanos, tanto directamente como a través de las organizaciones y asociaciones que los

representan. Los trámites han de quedar adecuadamente documentados en el expediente

para hacer posible su examen y control posterior.

20 En la actualidad la normativa autonómica vigente sobre el procedimiento de elaboración de

disposiciones normativas la constituye el Decreto Legislativo 1/2022, de 6 de abril, del

Gobierno de Aragón, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley del Presidente o

Presidenta y del Gobierno de Aragón (publicado en BOA de 20 de abril de 2022), si bien su

disposición transitoria única establece que los procedimientos de elaboración de normas que

estuvieran iniciados a la entrada en vigor de este decreto legislativo y el texto refundido que

se aprueba, se regirán por la legislación anterior. En este caso, como la orden de inicio es de

5 de octubre de 2022, se aplica el procedimiento de elaboración previsto en el texto refundido

de la Ley del Presidente o Presidenta y del Gobierno de Aragón

21 Inicio del procedimiento. Este procedimiento se ha iniciado correctamente mediante Orden

de 5 de octubre de 2022, del Consejero de Agricultura, Ganadería y Medio Ambiente

(denominación del anterior departamento con competencias en esta materia) y se ha

encomendado su elaboración y tramitación a la Dirección General de Calidad y Seguridad

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Alimentaria. Así esta orden de inicio ha sido dictada por el órgano competente y, de

conformidad con lo señalado en el artículo 42 del texto refundido de la Ley del Presidente o

Presidenta y del Gobierno de Aragón, resulta necesaria la elaboración de una orden de inicio

del procedimiento. Se establece en este artículo que la iniciativa para la elaboración de las

disposiciones normativas corresponde a los miembros del Gobierno en función de la materia

objeto de regulación, que designará al órgano directivo al que corresponderá el impulso del

procedimiento.

22 La iniciativa figura en el Plan Anual Normativo del Gobierno de Aragón correspondiente al

año 2023 y aprobado por Acuerdo del Gobierno de Aragón, de 28 de diciembre de 2022.

23 Consulta pública previa, ha sido efectuada del día 26 de octubre al 10 de noviembre de

2022, de acuerdo con el certificado emitido, con fecha 26 de mayo de 2022, por el Jefe de

Servicio de Participación Ciudadana e Innovación Social de la Dirección General de Gobierno

Abierto e Innovación Social del Departamento de Ciudadanía y Derechos Sociales (artículo

133.1 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre y artículo 43 del texto refundido de la Ley del

Presidente o Presidenta y del Gobierno de Aragón). Durante dicho trámite no se recibieron

aportaciones.

24 Memoria justificativa: De conformidad con lo establecido en el artículo 44 del texto refundido

de la Ley del Presidente o Presidenta y del Gobierno de Aragón, el órgano directivo

competente para la redacción del borrador de disposición normativa la acompañará de una

memoria en la que se justifique el cumplimiento de los principios de buena regulación, un

análisis de la adecuación de los procedimientos que se incluyan a las exigencias derivadas

de su tramitación electrónica, las aportaciones obtenidas en la consulta pública previa, en

caso de haberse realizado, el impacto social de las medidas y el análisis de sus efectos sobre

la unidad de mercado así como cualquier consideración que se estime de espacial relevancia.

Asimismo, la memoria justificativa, desde la perspectiva de la simplificación administrativa,

atenderá a lo señalado en el citado artículo.

25 Consta en el expediente memoria justificativa de 21 de noviembre de 2022, suscrita por el

Director General de Calidad y Seguridad Alimentaria, al objeto de responder al contenido

exigido por el texto refundido de la Ley del Presidente o Presidenta y del Gobierno de Aragón.

26 En esta memoria se hace referencia a los preceptos estatutarios y a la normativa comunitaria

objeto de aplicación, así como se explica la necesidad de aprobar una nueva orden sobre

este tema, dado el tiempo transcurrido tras la publicación de la Orden de 10 de enero de 1997

y la entrada en vigor de los nuevos Reglamentos comunitarios y otras normas, determinan la

necesidad de proceder a la derogación de esta Orden y la aprobación de una nueva norma

adaptada a las nuevas exigencias.

27 Memoria justificativa corregida. Con fecha de 10 de julio de 2023 se emite una nueva

memoria más amplia que la anterior, con el objeto de atender al contenido exigido por el texto

refundido de la Ley del Presidente o Presidenta y del Gobierno de Aragón.

28 Memoria económica. No consta ninguna memoria económica en el expediente. Únicamente

en un párrafo de la memoria justificativa se señala que no supone ningún incremento de gasto

ni disminución de ingresos y considera que no es necesaria memoria económica.

29 No obstante, tal y como hemos indicado en anteriores dictámenes de este órgano consultivo,

es necesario que se incorpore una memoria económica con la estimación del coste económico

a que dará lugar la implantación de las medidas contenidas en la disposición normativa en

tramitación, como así se exige en el artículo 44.3 del texto refundido de la Ley del Presidente

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o Presidenta y del Gobierno de Aragón.

30 Cuestión distinta es que ese coste económico suponga o no un aumento de gasto o una

disminución de los ingresos, lo que determinaría, en su caso, la necesidad de recabar el

informe preceptivo del Departamento de Hacienda y Administración Pública. A este respecto,

se indica en la memoria que, al no implicar gasto su aprobación, tampoco resulta necesario

dicho informe preceptivo y se remite para ello a lo que señala la Ley de presupuestos de la

Comunidad Autónoma de Aragón para el ejercicio 2021. Resulta evidente que es incorrecta

esa referencia y que debería referirse a la Ley de presupuestos aplicable para este año, es

decir, la Ley 8/2022, de 29 de diciembre, de Presupuestos de la Comunidad Autónoma de

Aragón para el ejercicio 2023.

31 Informe de evaluación de impacto de género que incorpore una evaluación sobre el

impacto por razón de orientación sexual, expresión o identidad de género. Consta en el

expediente un informe de la Unidad de Igualdad del Departamento competente para la

aprobación de esta norma, de 18 de mayo de 2023.

32 Informe de impacto por razón de discapacidad. Consta en el expediente un informe de la

Unidad de Igualdad del Departamento competente para la aprobación de esta norma, de 30

de agosto de 2023.

33 De acuerdo con lo señalado en el TRLPGA, cuando la disposición reglamentaria afecte a los

derechos e intereses legítimos de la ciudadanía, se les debe dar audiencia, a través de las

organizaciones y asociaciones reconocidas por la Ley que agrupen o representen a las

personas cuyos derechos o intereses legítimos se vieren afectados por la norma y cuyos fines

guarden relación directa con el objeto de la disposición. Consta en el expediente un certificado

emitido por la Técnico de Control Agroalimentario, de fecha 7 de julio de 2023, en el que se

señala que se otorgó trámite de audiencia, con fecha de 1 de diciembre de 2022, a los

Consejos Reguladores de las denominaciones de origen protegidas vínicas aragonesas y

operadores vitivinícolas ubicados en la Comunidad Autónoma cuya relación se detalla en

dicho certificado

34 Asimismo, se ha remitido el proyecto de orden a las secretarías generales técnicas de los

departamentos, según consta también en certificado emitido por la Técnico de Control

Agroalimentario, de fecha 7 de julio de 2023

35 Se ha realizado el trámite de información pública, mediante anuncio de la Dirección General

de Calidad y Seguridad Alimentaria publicado en BOA de7 de diciembre de 2022 y ha

presentado alegaciones la Federación Aragonesa de Cooperativas Agrarias.

36 La Dirección General de Calidad y Seguridad Alimentaria con fecha de 28 de febrero de 2023

ha emitido informe de valoración de la alegación recibida. Este informe responde a lo

dispuesto en el artículo 47.3 del TRLPGA que señala que el centro directivo competente

emitirá un informe de análisis de las alegaciones formuladas en la información pública y

audiencia, con las razones para su aceptación o rechazo, que será objeto de publicación en

el Portal de Transparencia de Aragón.

37 Consta asimismo Informe de la Secretaría General Técnica del Departamento de

Agricultura, Ganadería y Alimentación, de fecha 14 de abril de 2023, al objeto de dar

cumplimiento a lo dispuesto en el TRLPGA, que exige que, una vez elaborada la

documentación recogida en dicha norma, se emitirá un informe de la secretaria general

técnica del departamento al que pertenezca el órgano directivo impulsor de la disposición que

incluirá el análisis jurídico procedimental, de competencias y de correcta técnica normativa,

[Link]

http://transparencia.aragon.es/

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así como cualquier otra circunstancia que se considere relevante. Se examina el

procedimiento seguido hasta ese momento en la tramitación de la norma, el resto de trámites

que hay que realizar hasta su aprobación y se manifiesta la adecuación del proyecto con las

directrices de técnica normativa.

38 Consta Memoria explicativa de igualdad, de fecha 10 de julio de 2023, suscrita por el órgano

directivo competente al objeto de explicar los trámites realizados en relación con la evaluación

del impacto de género y los resultados de la misma, tal y como señala el artículo 48.4 del

TRLPGA

39 Se ha emitido informe de la Dirección General de Servicios Jurídicos, de fecha 25 de julio

de2023, que analiza el procedimiento formal seguido, su condición de reglamento ejecutivo,

la competencia del Consejero para dictar esta orden y examina su contenido material,

realizando algunas observaciones sobre su contenido.

40 Publicidad activa. Para cumplir con lo dispuesto en la Ley 8/2015, de 25 de marzo, de

Transparencia de la Actividad Pública y Participación Ciudadana de Aragón, toda la

documentación que integra el expediente se ha ido poniendo a disposición del público en el

Portal de Transparencia del Gobierno de Aragón (http://transparencia.aragon.es/) conforme

se ha ido avanzando en la tramitación del expediente.

41 No debe olvidarse que tal y como exige el artículo 49 del TRLPGA, una vez sea emitido el

dictamen por este Consejo Consultivo, deberá elaborarse una memoria final que actualizará

el contenido de la memoria justificativa y de la memoria económica, en caso de que hubiera

habido alguna variación en las mismas.

IV

Análisis del texto sometido a consideración. Técnica normativa.

42 A continuación, se procede a analizar el texto del proyecto de orden sometido a nuestro

dictamen, tanto desde la perspectiva de la técnica normativa como desde un punto de vista

estrictamente material o de fondo.

43 En primer lugar, se realizan consideraciones de técnica normativa ya que, de acuerdo con lo

dispuesto en el artículo 44.1 del TRLPGA, «el órgano directivo competente procederá a

elaborar un borrador de la disposición normativa, elaborado de acuerdo con las directrices de

técnica normativa del Gobierno de Aragón». Ahora bien, tal y como establece la parte

expositiva del Acuerdo de 28 de mayo de 2013, del Gobierno de Aragón, por el que se

aprueban las Directrices de Técnica Normativa (DTN, en adelante), estas «no tienen el

carácter de norma jurídica: no son obligatorias y carecen de fuerza vinculante. Son

sugerencias y recomendaciones, a modo de instrucciones técnicas y consejos prácticos, que

tienen la voluntad de ayudar a los encargados de redactar los borradores o los anteproyectos

y proyectos de normas de distinto rango, aclarando dudas, apuntando soluciones,

proponiendo cierta homogeneidad de criterios y, en definitiva, tratando de contribuir a un

proceso de perfeccionamiento continuo de la calidad de las disposiciones preceptivas cuya

creación impulsa el Ejecutivo autonómico y lleva a cabo a través de su Administración Pública

que redunde tanto en la mejora del escenario jurídico de los aragoneses como en el prestigio

de la imagen de las instituciones de la Comunidad Autónoma».

44 Siguiendo la estructura que marcan las DTN, aprobadas por Acuerdo del Gobierno de Aragón,

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de 28 de mayo de 2013 (publicadas en el Boletín Oficial de Aragón de 19 de junio de 2013) y

modificadas, a su vez, por Acuerdo del Gobierno de Aragón de fecha 29 de diciembre de 2015

(Boletín Oficial de Aragón de 31 de diciembre de 2015) El proyecto de orden sometido a

nuestro dictamen consta de una parte expositiva, veinte artículos agrupados en cuatro

capítulos, cinco disposiciones adicionales, una disposición transitoria, una disposición

derogatoria y dos disposiciones finales.

45 Conforme a la DTN 7, el título indica de forma correcta el objeto de la norma y su contenido

esencial.

46 La parte expositiva del proyecto de orden explica la inserción de la norma en el ordenamiento

jurídico, su objeto y finalidad, resume de forma sucinta su contenido para una mejor

comprensión del texto (DTN 11), e incorpora en esta parte expositiva la justificación de la

adecuación de la norma a los principios de buena regulación ?principios de necesidad,

eficacia, proporcionalidad, seguridad jurídica, transparencia y eficiencia?, en la elaboración

de este proyecto normativo. Estos principios se contemplan en el artículo 129 de la Ley

39/2015, de 1 de octubre, de Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones

Públicas y también en el artículo 39 del TRPGA. Este artículo señala que en la parte expositiva

de los proyectos de reglamento, así como en las correspondientes memorias justificativas, se

deberá justificar su adecuación a dichos principios.

47 Con respecto a las citas de la normativa a la que se remiten, de acuerdo con la DTN 53, la

primera cita, tanto en la parte expositiva como en la dispositiva, debe incluir el título completo

de la norma: tipo, número y año (con los cuatro dígitos) separados por barra inclinada, fecha

y nombre separados por comas. En las posteriores ocasiones se citará en forma abreviada

(tipo, número, año y fecha).

48 Por lo tanto, deberá completarse la primera cita que se hace en la parte expositiva a la Ley

2/2022, de 19 de mayo, de aplicación y desarrollo de la Ley 1/2021, de 11 de febrero, de

simplificación administrativa.

49 También resulta más correcto referirse a los artículos del texto refundido de la Ley del

Presidente o Presidenta y del Gobierno de Aragón y no de la Ley. Esta referencia se realiza

en la parte expositiva de diferentes maneras (artículo 39 de la ley, artículo 10.4 de la Ley,

según lo dispuesto en el texto refundido de la ley), por lo que deberá corregirse.

50 En la parte expositiva, al relacionar los trámites e informes preceptivos debe añadirse el

informe de la Secretaría General Técnica del Departamento.

51 No procede hacer referencia al artículo 26 de la Ley 7/2018, de 28 de junio, de igualdad de

oportunidades entre hombres y mujeres, ya que dicho precepto se refiere a la integración de

la perspectiva de género en la concesión de ayudas y subvenciones.

52 En cuanto a la mención del Decreto de estructura del anterior Departamento de Agricultura,

Ganadería y Medio Ambiente, debería completarse con la referencia al Decreto de 11 de

agosto de 2023, del Presidente del Gobierno de Aragón, por el que se modifica la organización

de la Administración de la Comunidad Autónoma de Aragón y se asignan competencias a los

Departamentos, puesto que, como se ha indicado anteriormente el Consejero competente

para su aprobación es en la actualidad el Consejero de Agricultura, Ganadería y Alimentación.

53 En el último párrafo de la parte expositiva se debe atender a lo que se establece en la DTN

14 sobre la fórmula aprobatoria, e incorporar la intervención del Consejo Consultivo. Ésta se

inicia con el sintagma «en su virtud» y debe hacer referencia a si la redacción final es «de

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acuerdo con el dictamen del Consejo Consultivo de Aragón», si fuera preceptivo o bien «oído»

cuando, siendo preceptivo, pero no vinculante, no se hubiera seguido en su integridad.

54 En el artículo 15 y en la disposición adicional primera, como se ha indicado en anteriores

ocasiones por este Consejo, se sugiere sustituir la expresión «la presente orden», por «esta

orden». En primer lugar, por resultar más acorde a las reglas de la lengua española el empleo

del adjetivo demostrativo «este», dado que el adjetivo «presente», tal y como lo define la Real

Academia Española en su diccionario, se refiere a «quien está delante o en presencia de

alguien, o concurre con él en el mismo sitio»; y, en segundo lugar, por razones de diafanidad

comunicativa.

V

Análisis del texto. Regulación material

55 En cuanto al contenido material de la parte dispositiva, como ya se ha señalado, se realiza

una adecuación de la normativa autonómica a lo que señala la normativa comunitaria en esta

materia y a la normativa en materia de procedimiento administrativo y de simplificación

administrativa.

56 El artículo 1, en su apartado 1, se ha recogido la redacción sugerida en el informe de la

Letrada, pero no se ha incorporado ningún apartado 2, cuando inicialmente lo tenía. Como no

se ha elaborado ninguna memoria o informe explicativo de los cambios efectuados en el

proyecto tras el informe de la Dirección General de Servicios Jurídicos, no queda claro si en

esta última versión sometida a nuestro informe no se ha querido incorporar el apartado 2 o es

un error. En todo caso, si el precepto solamente quedara con un apartado, éste no debe llevar

numeración.

57 El artículo 3 se refiere a la aplicación Viñedo Web y determina la obligación de los operadores

del sector vitivinícola de llevar la gestión de los movimientos y registros de los productos

vitivinícolas de manera telemática a través de este sistema, lo que implica la adaptación de la

normativa aragonesa a las exigencias señaladas en la normativa comunitaria y en la Ley de

Procedimiento Administrativo Común. Esta obligación determina la derogación de la Orden

actualmente vigente, de 10 de enero de 1997, que establece la expedición en papel de los

documentos que acompañan al transporte de estos productos.

58 De acuerdo con lo señalado en la memoria justificativa el Gobierno de Aragón ha desarrollado

esta aplicación dentro de la cual se expiden los documentos de acompañamiento

informatizados exigidos por la normativa comunitaria para la llevanza informatizada de los

registros que deben llevarse en el sector vitivinícola y que en la actualidad se cumplimentan

en formato papel.

59 Esta aplicación Viñedo Web se menciona en diferentes preceptos de la orden, como en los

artículos 2, 3, 4,7 y 8, en algunos casos en mayúscula y otros en minúscula y en algún caso

la comilla incluye también el término aplicación. Deberá revisarse en este sentido la redacción

de la norma.

60 El Capítulo II regula los documentos que deben acompañar al transporte de los productos

vitivinícola, de acuerdo con las exigencias establecidas en los reglamentos comunitarios. En

el artículo 4 se ha incluido un nuevo apartado 3 relativo a la figura de los expedidores, a

propuesta del informe de la Dirección General de Servicios Jurídicos.

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61 En el artículo 5 existe una errata en su apartado 1, ya que debe señalarse No obstante lo

dispuesto en el artículo 4.1 y no artículo 5.1 como señala la orden. El resto del artículo 5 es

una reproducción de lo señalado en el artículo 9 del Reglamento Delegado (UE) 2018/273 de

la Comisión.

62 El artículo 6 también reproduce, como documentos de acompañamiento reconocidos, lo

señalado en el artículo 10 del citado Reglamento Delegado (UE) 2018/273.

63 También existe una reproducción de la normativa comunitaria en el resto de preceptos del

Capítulo II.

64 Al igual que ha ocurrido con la errata del artículo 5, también existe otra errata en el artículo 7,

ya que no puede referirse al apartado 1, párrafo primero, letra a) del artículo 7. Teniendo en

cuenta que se ha efectuado alguna modificación de este texto durante la tramitación de la

Orden, deberá revisarse la redacción de la misma antes de su aprobación para garantizar la

correcta referencia a los artículos a los que se remite.

65 El Capítulo III establece, de acuerdo con lo señalado en el artículo 147.2 del Reglamento (EU)

1308/2013, del Parlamento Europeo y del Consejo, la obligación de los productores,

envasadores, elaboradores y comerciantes que manejan en ejercicio de su profesión

productos del sector vitivinícola, de llevar registros de entradas y salidas de estos productos.

66 El artículo 12.3 se refiere a las indicaciones facultativas en el etiquetado y presentación de

los productos previstas en el artículo 120 del Reglamento 1308/2013, del Parlamento Europeo

y del Consejo. No procede en una norma jurídica poner ejemplos como ocurre en este

apartado. O se establece una remisión a la norma comunitaria o se relacionan estas

indicaciones facultativas en el proyecto de orden.

67 En el artículo 15, apartados 5 y 6, debería referirse al primer día hábil, tal y como se señala

en el apartado 3.

68 En el Capítulo IV, referido al Registro de envasadores y embotelladores de vinos y bebidas

alcohólicas, establece los requisitos para la inscripción de aquellos operadores del sector del

vino cuyos productos estén obligados a incluir en el etiquetado la indicación obligatoria del

embotellador, de acuerdo también con lo que se establece en la normativa estatal.

69 Así, la disposición adicional cuarta de la Ley 24/2003, de 10 de julio, de la Viña y del Vino,

establece que cada Comunidad Autónoma deberá llevar un Registro de envasadores de

vinos. También el artículo 4 del Real Decreto 1363/2011, de 7 de octubre, por el que se

desarrolla la reglamentación comunitaria en materia de etiquetado, presentación e

identificación de determinados productos vitivinícolas señala que en el etiquetado de los vinos

deberá figurar obligatoriamente el número de Registro de Envasadores de Vinos, atribuido

por las comunidades autónomas competentes. Esta obligación se recoge en artículo 19.2 del

proyecto de orden.

70 El artículo 39.4 del TRLPGA señala que, a fin de garantizar el principio de seguridad jurídica,

las cláusulas derogatorias deberán indicar, de manera clara y expresa, las normas completas

o los preceptos concretos que pierden su vigencia con la nueva disposición, evitando las

cláusulas genéricas de derogación del derecho vigente. Esta previsión se cumple con la

cláusula derogatoria del proyecto de orden al derogar expresamente la norma vigente en esta

materia, la Orden de 10 de enero de 1997, del Departamento de Agricultura y Medio Ambiente,

para la ejecución en el territorio de la Comunidad Autónoma de Aragón de lo dispuesto en el

Reglamento (CEE) 2238/93, Real Decreto 323/1994, de 28 de febrero y demás normativa

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aplicable en materia de documentos que acompañan el transporte de productos vitivinícolas

y los registros que se deben llevar en el sector

En atención a lo expuesto, el Consejo Consultivo de Aragón emite Dictamen

FAVORABLE al «proyecto de orden por la que se regulan los documentos de

acompañamiento de productos vitivinícolas, los registros que se deben llevar en el sector

vitivinícola y el régimen de funcionamiento del Registro de envasadores y embotelladores de

vinos y bebidas alcohólicas en Aragón», siempre que se incorpore la memoria económica

prevista en el artículo 44.3 del texto refundido de la Ley del Presidente o Presidenta y del

Gobierno de Aragón (parágrafo 29), y recomendando que se atiendan las restantes

observaciones recogidas en este dictamen.

En Zaragoza, a treinta y uno de octubre de dos mil veintitrés.