Dictamen de Consejo Consultivo de Canarias 473/2023 de 16 de noviembre de 2023

Cuestión

Indemnización por Daños

Dictamen solicitado por el Ilmo. Sr. Alcalde-Presidente del Ayuntamiento de Adeje en relación con la Propuesta de Resolución del procedimiento de responsabilidad patrimonial, iniciado por la reclamación de indemnización formulada por (..), por daños ocasionados como consecuencia del funcionamiento del servicio público viario.

Contestacion

Numero Expediente: 456/2023

Solicitante:

Ayuntamiento de Adeje

Ponente: Sra. Marrero Sánchez

Materias Relacionadas: http://www.consultivodecanarias.org/dictamenes/materias.jsp

D I C T A M E N 4 7 3 / 2 0 2 3

(Sección 2.ª)

San Cristóbal de La Laguna, a 16 de noviembre de 2023.

Dictamen solicitado por el Ilmo. Sr. Alcalde-Presidente del Ayuntamiento de

Adeje en relación con la Propuesta de Resolución del procedimiento de

responsabilidad patrimonial, iniciado por la reclamación de indemnización

formulada por (...), por daños ocasionados como consecuencia del

funcionamiento del servicio público viario (EXP. 456/2023 ID)*.

F U N D A M E N T O S

I

1. El objeto del presente Dictamen es la Propuesta de Resolución de un

procedimiento de responsabilidad patrimonial tramitado por el Ayuntamiento de

Adeje, incoado el 7 de octubre de 2021 a instancias de (...), por los daños sufridos

como consecuencia del funcionamiento del servicio público viario de titularidad

municipal, cuyas funciones le corresponden al citado Ayuntamiento en virtud del art.

25.2.d) de la Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases de Régimen Local

(LRBRL).

2. Se reclama una indemnización por importe de 13.073 euros, cantidad que

determina la preceptividad del dictamen, la competencia del Consejo Consultivo de

Canarias para emitirlo y la legitimación del Alcalde-Presidente del Ayuntamiento de

Adeje para solicitarlo, según los arts. 11.1.D.e) y 12.3 de la Ley 5/2002, de 3 de

junio, del Consejo Consultivo de Canarias, en relación el primer precepto, con el art.

81.2 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de

las Administraciones Públicas (LPACAP).

3. En el análisis a efectuar resultan de aplicación además de la citada LPACAP,

los arts. 32 y siguientes de la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del

Sector Público (LRJSP); el art. 54 LRBRL; la Ley 14/1990, de 26 de julio, de Régimen

* Ponente: Sra. Marrero Sánchez.

[Link]

http://www.consultivodecanarias.org/

Consejo Consultivo de Canarias http://www.consultivodecanarias.org/

DCC 473/2023 Página 2 de 9

Jurídico de las Administraciones Públicas de Canarias; y la Ley 7/2015, de 1 de abril,

de los municipios de Canarias (LMC).

4. En el presente expediente se cumple el requisito del interés legítimo, y, por

ende, del derecho a reclamar de la interesada, de acuerdo con lo dispuesto en el art.

32.1 LRJSP, puesto que sufrió daños personales derivados de un hecho lesivo. Por lo

tanto, la interesada tiene legitimación activa para presentar la reclamación e iniciar

este procedimiento en virtud de lo dispuesto en el art. 4.1.a) LPACAP.

Por otro lado, el Ayuntamiento está legitimado pasivamente porque se imputa la

producción del daño al funcionamiento anormal de un servicio público de titularidad

municipal ex art. 25.2, apartado y d) y art. 26.1, apartado a) LRBRL.

5. La reclamación se entiende interpuesta dentro del plazo legalmente

establecido en el art. 67.1, párrafo segundo LPACAP, toda vez que, se presenta la

reclamación de responsabilidad patrimonial con fecha 7 de octubre de 2021 respecto

de un hecho dañoso que tuvo lugar el día 2 de junio de 2021. Circunstancia ésta que

no es puesta en entredicho por la Propuesta de Resolución.

6. El daño por el que se reclama no deriva de un acuerdo plenario. Por lo que, al

amparo de lo establecido en el art. 107 LMC, la competencia para resolver el

presente procedimiento de responsabilidad patrimonial le corresponde al Sr. Alcalde.

Competencia que fue delegada al Concejal de Área mediante el Decreto n.º

ALC/196/2023, de fecha 30/06/2023 (publicado en Boletín Oficial de la Provincia de

Santa Cruz de Tenerife, número 83, de 10 de julio de 2023).

7. No se aprecia la existencia de deficiencias en la tramitación del

procedimiento que impidan un pronunciamiento sobre el fondo de la cuestión

planteada.

8. Se ha sobrepasado el plazo máximo de seis meses para resolver (arts. 21.2 y

91.3 LPACAP), sin embargo, aún expirado éste, y sin perjuicio de los efectos

administrativos y, en su caso, económicos que ello pueda comportar, sobre la

administración pesa el deber de resolver expresamente (art. 21.1 y 6 LPACAP).

II

Los hechos en los que se fundamenta la reclamación de responsabilidad

patrimonial son los siguientes:

« (...) El día 2 de junio del 2021 tropecé en la acera que está en muy mal estado en

frente (sic) del parque de los niños antes del centro Salud Adeje. Me caí y me recogieron una

[Link]

http://www.consultivodecanarias.org/

http://www.consultivodecanarias.org/ Consejo Consultivo de Canarias

Página 3 de 9 DCC 473/2023

chica y un chico que me dijeron que ahí había habido varias caídas. Estaba en frente (sic)

viéndolo todo (...), me hice daño en la mano y tenía un dolor insoportable aparte de muy

hinchada eran las 2:30 horas, por la noche sobre las 8 no podía más y fui a urgencias donde

donde me remitieron al mojón, me hicieron una radiografía y me diagnosticaron fractura de

muñeca (radio) me escayolaron la mano y me dieron cita para el 16 con traumatólogo, donde

me volvieron a mirar por rayos X y me han dado cita para el 27 de junio.

Daños y perjuicios por esto!. Me encuentro sin poder conducir, trabajar por mí misma, ni

ayudar a mi familia. Aparte de sentir miedo y un horror a caerme de nuevo por estas aceras

de Adeje que están muy viejas llenas de socavones y en muy mal estado (...) ».

Junto con el escrito de reclamación la interesada aporta informes médicos y

fotografías del lugar.

III

Del examen del expediente administrativo, consta la realización de los siguientes

trámites:

- Con fecha 7 de octubre de 2021 se interpone reclamación de responsabilidad

patrimonial por parte de (...)

- Subsanada determinada documentación, se admite a trámite la solicitud de

reclamación patrimonial.

- Con fecha 21 de febrero de 2022 se emite por la Policía Local en el que se hace

constar que no ha tenido conocimiento de los hechos alegados.

- Solicitado informe técnico al Servicio presuntamente causante del daño, se

emite el 15 de marzo de 2022, haciendo constar lo siguiente:

« (...) PRIMERO.- Que el punto concreto donde se aduce se produjo el incidente, según

fotografías aportadas al expediente, es la acera situada en la calle (...), frente al parque

infantil sito en la plaza (...), Adeje Casco, espacio este de uso y dominio público, que es de

titularidad municipal del Ayuntamiento de Adeje, calificado como RED VIARIA, por el Plan

General de Ordenación de Adeje, Adaptación de Las Normas Subsidiarias de Adeje a la

Disposición Transitoria 2ª del Decreto Legislativo 1/2000, Documento Refundido, que le es de

aplicación.

SEGUNDO.- Realizada visita de inspección por el que suscribe, el día 14 de marzo de

2022, al punto concreto donde se aduce se produjo el incidente, según fotos aportadas al

expediente, este se corresponde con la acera situada en la calle (...), frente al parque

infantil sito en la plaza (...), Adeje Casco, y he constatado que la acera en la actualidad se

encuentra reparada y en correctas condiciones para dedicarse al uso peatonal para el que

[Link]

http://www.consultivodecanarias.org/

Consejo Consultivo de Canarias http://www.consultivodecanarias.org/

DCC 473/2023 Página 4 de 9

está destinada, por lo que no entro a valorar las condiciones de su estado en el momento de

la posible caída (...) ».

- Abierto período de prueba se proponen por la reclamante la práctica de prueba

documental y testifical, las cuales son admitidas y practicadas en el expediente.

- Solicitada a la entidad aseguradora de del Ayuntamiento de Adeje informe de

valoración de las lesiones que alega la reclamante, las cuantifica en 8.804,34 euros.

- Acordada la apertura del trámite de audiencia, por la interesada se presenta

escrito alegando que las fotografías y la declaración del testigo acreditan que la

causa de la caída es la existencia de un hueco en la calzada, por lo que es evidente

el nexo causal ente los daños alegados y el funcionamiento de los servicios

municipales.

- Con fecha 22 de agosto de 2023 se emite Propuesta de Resolución que

desestima la reclamación formulada por la interesada.

IV

1. La Propuesta de Resolución desestima la reclamación de responsabilidad

patrimonial instada al considerar que no existe relación de causalidad entre el daño

manifestado por la interesada y el funcionamiento del servicio público.

2. De acuerdo con la reiterada doctrina jurisprudencial, «debemos recordar que si

bien el art. 106.2 de la Constitución Española establece que ?los particulares, en los

términos establecidos por la ley, tendrán derecho a ser indemnizados por toda lesión que

sufran en sus bienes y derechos salvo en los casos de fuerza mayor, siempre que la lesión sea

consecuencia del funcionamiento de los servicios públicos?».

Del mismo modo la responsabilidad patrimonial de la Administración Pública, ha

sido configurada en nuestro sistema legal y jurisprudencialmente, como de

naturaleza objetiva, de modo que cualquier consecuencia dañosa derivada del

funcionamiento de los servicios públicos, debe ser en principio indemnizada, porque

como dice en múltiples resoluciones el Tribunal Supremo «?de otro modo se produciría

un sacrificio individual en favor de una actividad de interés público que debe ser soportada

por la comunidad?.

?No obstante, también ha declarado de forma reiterada el Tribunal Supremo (por todas,

Sentencia de 5 de junio de 1998) que no es acorde con el referido principio de

responsabilidad patrimonial objetiva su generalización más allá del principio de causalidad,

aun de forma mediata, indirecta o concurrente, de manera que, para que exista aquélla, es

imprescindible la existencia de nexo causal entre la actuación de la Administración y el

[Link]

http://www.consultivodecanarias.org/

http://www.consultivodecanarias.org/ Consejo Consultivo de Canarias

Página 5 de 9 DCC 473/2023

resultado lesivo o dañoso producido, y que la socialización de riesgos que justifica la

responsabilidad objetiva de la Administración cuando actúa al servicio de los intereses

generales no permite extender dicha responsabilidad hasta cubrir cualquier evento, lo que,

en otras palabras, significa que la prestación por la Administración de un determinado

servicio público y la titularidad por parte de aquélla de la infraestructura material para su

prestación no implica que el vigente sistema de responsabilidad patrimonial objetiva de las

Administraciones Públicas convierta a éstas en aseguradoras universales de todos los riesgos

con el fin de prevenir cualquier eventualidad desfavorable o dañosa para los administrados

que pueda producirse con independencia del actuar administrativo, porque de lo contrario se

transformaría aquél en un sistema providencialista no contemplado en nuestro ordenamiento

jurídico.

Para que concurra tal responsabilidad patrimonial de la Administración, se requiere (...)

que concurran los siguientes requisitos:

A) Un hecho imputable a la Administración, bastando, por tanto, con acreditar que un

daño antijurídico, se ha producido en el desarrollo de una actividad cuya titularidad

corresponde a un ente público.

B) Un daño antijurídico producido, en cuanto detrimento patrimonial injustificado, o lo

que es igual, que el que lo sufre no tenga el deber jurídico de soportar. El perjuicio

patrimonial ha de ser real, no basado en meras esperanzas o conjeturas, evaluable

económicamente, efectivo e individualizado en relación con una persona o grupo de

personas.

C) Relación de causalidad directa y eficaz, entre el hecho que se imputa a la

Administración y el daño producido, así lo dice la Ley 30/1992, en el art. 139, cuando señala

que la lesión debe ser consecuencia del funcionamiento normal o anormal de los servicios

públicos; y

D) Ausencia de fuerza mayor, como causa extraña a la organización y distinta del caso

fortuito, supuesto éste que sí impone la obligación de indemnizar. La fuerza mayor

entroncaría con la idea de lo extraordinario, catastrófico o desacostumbrado, mientras que

el caso fortuito haría referencia a aquellos eventos internos, intrínsecos al funcionamiento

de los servicios públicos, producidos por la misma naturaleza, por la misma consistencia de

sus elementos, por su mismo desgaste con causa desconocida, correspondiendo en todo caso a

la Administración, tal y como reiteradamente señala el Tribunal Supremo, entre otras y por

sintetizar las demás, la de 6 de febrero de 1996, probar la concurrencia de fuerza mayor, en

cuanto de esa forma puede exonerarse de su responsabilidad patrimonial?». (Fundamento

de Derecho cuarto, de la sentencia n.º 757/2006, de 28 de julio, de la Sala de lo

Contencioso-Administrativo, Sección 2.ª, del Tribunal Superior de Justicia de

Cataluña).

[Link]

http://www.consultivodecanarias.org/

Consejo Consultivo de Canarias http://www.consultivodecanarias.org/

DCC 473/2023 Página 6 de 9

3. La reiterada doctrina de este Consejo Consultivo en cuanto a los principios

generales de distribución de la carga de la prueba se ven perfectamente recogidos,

entre otros, en el Dictamen 272/2019, de 11 de julio al señalar:

«Cabe recordar, a este efecto, que, en aplicación del art. 60.4 de la vigente Ley

29/1998, de 13 de julio (...), rige en el proceso contencioso-administrativo el principio

general, inferido del Código Civil (...), que atribuye la carga de la prueba a aquél que

sostiene el hecho (?semper necesitas probandi incumbit illi qui agit?) así como los principios

consecuentes recogidos en los brocardos que atribuyen la carga de la prueba a la parte que

afirma, no a la que niega (?ei incumbit probatio qui dicit non qui negat?) y que excluye de la

necesidad de probar los hechos notorios (?notoria non egent probatione?) y los hechos

negativos (?negativa no sunt probanda?). En cuya virtud, este Tribunal en la administración

del principio sobre la carga de la prueba, ha de partir del criterio de que cada parte soporta

la carga de probar los datos que, no siendo notorios ni negativos y teniéndose por

controvertidos, constituyen el supuesto de hecho de la norma cuyas consecuencias jurídicas

invoca a su favor (por todas, sentencias de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del T.S.

de 27.11.1985, 9.6.1986, 22.9.1986, 29 de enero y 19 de febrero de 1990, 13 de enero, 23 de

mayo y 19 de septiembre de 1997, 21 de septiembre de 1998). Ello, sin perjuicio de que la

regla pueda intensificarse o alterarse, según los casos, en aplicación del principio de la

buena fe en su vertiente procesal, mediante el criterio de la facilidad, cuando hay datos de

hecho que resultan de clara facilidad probatoria para una de las partes y de difícil

acreditación para la otra (sentencias TS (3ª) de 29 de enero, 5 de febrero y 19 de febrero de

1990, y 2 de noviembre de 1992, entre otras).

2. A la vista de la jurisprudencia expuesta, es a la parte demandante a quien

corresponde, en principio, la carga de la prueba sobre las cuestiones de hecho determinantes

de la existencia, la antijuridicidad, el alcance y la valoración económica de la lesión, así

como del sustrato fáctico de la relación de causalidad que permita la imputación de la

responsabilidad a la Administración. Como ha reiterado en múltiples ocasiones este Consejo

Consultivo, el primer requisito para el nacimiento de la obligación de indemnizar por los

daños causados por el funcionamiento de los servicios públicos es que exista daño efectivo y

que éste sea consecuencia del dicho funcionamiento. La carga de probar este nexo causal

incumbe al reclamante, tal como establece la regla general que establecen los apartados 2 y

3 del art. 217 de la Ley 1/2000, de 7 de enero, de Enjuiciamiento Civil (LEC), conforme a la

cual incumbe la prueba de las obligaciones al que reclama su cumplimiento y la de su

extinción al que la opone. Sobre la Administración recae el onus probandi de la eventual

concurrencia de una conducta del reclamante con incidencia en la producción del daño, la

presencia de causas de fuerza mayor o la prescripción de la acción, sin perjuicio del deber

genérico de objetividad y colaboración en la depuración de los hechos que pesa sobre la

Administración y, del principio de facilidad probatoria (art. 217.7 LEC), que permite

trasladar el onus probandi a quien dispone de la prueba o tiene más facilidad para asumirlo,

[Link]

http://www.consultivodecanarias.org/

http://www.consultivodecanarias.org/ Consejo Consultivo de Canarias

Página 7 de 9 DCC 473/2023

pero que no tiene el efecto de imputar a la Administración toda lesión no evitada, ni supone

resolver en contra de aquélla toda la incertidumbre sobre el origen de la lesión (STS de 20 de

noviembre de 2012)».

4. En el presente procedimiento de responsabilidad patrimonial la pretensión

resarcitoria de la reclamante se fundamenta en que los daños que sufrió se deben a

la existencia de un hueco en la acera, tal como se acredita por la fotografía aportada

por la interesada y corroborado por el testigo propuesto.

Sin embargo, del estudio de la documentación existente en el expediente la

Propuesta de Resolución considera que las circunstancias concretas en que se

produjo el hecho lesivo no han quedado acreditadas, pues aun teniendo por ciertas

que efectivamente la interesada se cayó y sufrió los daños por los que reclama, no se

aprecia entidad suficiente en los desperfectos para imputar la responsabilidad a la

Administración por los daños que se reclaman, que pudieron deberse a un deambular

poco diligente de la interesada.

Tal como ha venido reiterando este Consejo Consultivo en numerosos Dictámenes

(18/2022, de 13 de enero y 157/2021, de 8 de abril, entre otros muchos) siguiendo

abundante jurisprudencia.

« (...) el hecho de que una persona sufra una caída o cualquier otro daño en un espacio

público no convierte sin más a la Administración en responsable patrimonial de esos

perjuicios, ya que la responsabilidad de aquella no es una responsabilidad por el lugar, como

ha declarado reiteradamente la jurisprudencia de la Sala de lo Contencioso del Tribunal

Supremo en su Sentencia de 5 de junio de 1998, que se pronunció sobre la desestimación por

el Tribunal a quo de una reclamación de indemnización de daños personales a consecuencia

de una caída en una infraestructura pública. Señaló que " (...) la prestación por la

Administración de un determinado servicio público y la titularidad por parte de aquella de la

infraestructura material para su prestación no implica que el vigente sistema de

responsabilidad patrimonial objetiva de las Administraciones Públicas convierta a estas en

aseguradores universales de todos los riesgos con el fin de prevenir cualquier eventualidad

desfavorable o dañosa para los administrados que pueda producirse con independencia del

actuar administrativo, porque de lo contrario, como pretende el recurrente, se

transformaría aquel en un sistema providencialista no contemplado en nuestro ordenamiento

jurídico". Ello es así porque "Aun cuando la responsabilidad de la Administración ha sido

calificada por la jurisprudencia de esta Sala como un supuesto de responsabilidad objetiva,

no lo es menos que ello no convierte a la Administración en un responsable de todos los

resultados lesivos que puedan producirse por el simple uso de instalaciones públicas, sino

que, como antes señalamos, es necesario que esos daños sean consecuencia directa e

[Link]

http://www.consultivodecanarias.org/

Consejo Consultivo de Canarias http://www.consultivodecanarias.org/

DCC 473/2023 Página 8 de 9

inmediata del funcionamiento normal o anormal de aquélla" (STS de 13 de noviembre de

1997)».

A lo que hay que añadir, de acuerdo con nuestro Dictamen 174/2022, de 4 de

mayo, entre otros muchos, que:

«Este Consejo Consultivo ha reiterado en supuestos similares que la existencia de

irregularidades en el pavimento no produce siempre e inevitablemente la caída de los

peatones, pues la inmensa mayoría transitan sobre ellos o los sortean sin experimentar

caídas. En muchos casos la caída de un peatón no se debe por tanto a la mera existencia de

esa deficiencia, sino, como en este supuesto, a que a ella se ha unido de manera

determinante la negligencia del transeúnte. En este sentido, en el Dictamen 142/2016, de 29

de abril, se señala por este Organismo lo siguiente: ? (...) de la presencia de obstáculos o

desperfectos en la calzada no deriva sin más la responsabilidad patrimonial de la

Administración, siempre que tales irregularidades, de existir, resulten visibles para los

peatones, porque estos están obligados a transitar con la debida diligencia al objeto de

evitar posibles daños (DDCC 216/2014, de 12 de junio; 234/2014, de 24 de junio; 374/2014,

de 15 de octubre; 152/2015, de 24 de abril; 279/2015, de 22 de julio; 402/2015, de 29 de

octubre; 441/2015, de 3 de diciembre; y 95/2016, de 30 de marzo, entre otros muchos)».

Asimismo, en el Dictamen 382/2019, de 29 de octubre, se afirma: « (...) En lo que

atañe al nexo causal, se ha superado la inicial doctrina que supeditada la responsabilidad de

la Administración a la existencia de una relación no solo directa sino exclusiva entre el

funcionamiento del servicio y el resultado lesivo (STS 28-1-1972), lo que suponía excluir

dicha responsabilidad cuando en el proceso causal incidía el comportamiento del perjudicado

o la intervención de tercero, de manera que la jurisprudencia viene manteniendo que dicha

intervención no supone excluir la responsabilidad de la Administración, salvo que aquella

resulte absolutamente determinante. (...) No obstante, el carácter objetivo de esta

responsabilidad no supone que la Administración haya de responder de todas las lesiones que

se produzcan en el ámbito del servicio público, siendo preciso para ello que la lesión pueda

imputarse al funcionamiento del servicio, quedando exonerada la Administración cuando la

intervención de tercero o del propio perjudicado reviste la suficiente intensidad para

resultar determinante del resultado lesivo, quebrando la relación con el servicio público en

cuyo ámbito se han producido los hechos, aun cuando el funcionamiento del mismo sea

defectuoso».

Doctrina que resulta ser plenamente aplicable al presente asunto.

Por tanto, de acuerdo con la doctrina expuesta, este Organismo consultivo

coincide con la Propuesta de Resolución en que, en el presente supuesto, no

concurre la debida relación de causalidad entre el defectuoso funcionamiento del

Servicio y los daños por los que se reclama, pues aun cuando existieran leves

[Link]

http://www.consultivodecanarias.org/

http://www.consultivodecanarias.org/ Consejo Consultivo de Canarias

Página 9 de 9 DCC 473/2023

desperfectos en la acera, había espacio y visibilidad suficientes para sortearlos si se

hubiera deambulado diligentemente.

En definitiva, el necesario nexo causal entre el funcionamiento del servicio

público implicado y la lesión soportada por la reclamante se manifiesta inexistente

cuando los interesados no prueban que la causa que motivó la caída es imputable

directa y exclusivamente al referido funcionamiento, elemento requerido para

apreciar la responsabilidad patrimonial de la administración pública actuante. En

este caso, se ha producido una ruptura del nexo causal, aun cuando existieran ciertas

deficiencias en la acera, toda vez que se ha puesto de manifiesto que la reclamante

no prestó la debida atención a su deambular, pues consta que la acera tenía la

anchura suficiente para sortear el socavón el cual era perfectamente visible y

advertible, máxime cuando los hechos suceden a plena luz del día y en una zona

conocida por la reclamante.

Por todo ello debemos concluir que la Propuesta de Resolución, que desestima la

pretensión resarcitoria de la reclamante, se considera conforme a Derecho, al no

quedar acreditada la existencia de relación de causalidad entre los daños sufridos y

el funcionamiento de los servicios municipales.

C O N C L U S I Ó N

La Propuesta de Resolución, que desestima la reclamación de responsabilidad

patrimonial formulada por la interesada, se considera ajustada a Derecho, tal como

se razona en el Fundamento IV del presente Dictamen.