Dictamen de Consejo Consultivo de Canarias 489/2023 de 30 de noviembre de 2023

Cuestión

Indemnización por Daños

Dictamen solicitado por la Excma. Sra. Alcaldesa-Presidenta del Ayuntamiento de Las Palmas de Gran Canaria en relación con la Propuesta de Resolución del procedimiento de responsabilidad patrimonial tramitado ante la reclamación de indemnización formulada por (..) y (..), por daños materiales en la motocicleta y lesiones sufridas como consecuencia del funcionamiento del servicio público viario.

Contestacion

Numero Expediente: 490/2023

Solicitante:

Ayuntamiento de Las Palmas de Gran Canaria

Ponente: Sra. Marrero Sánchez

Materias Relacionadas: http://www.consultivodecanarias.org/dictamenes/materias.jsp

D I C T A M E N 4 8 9 / 2 0 2 3

(Sección 2.ª)

San Cristóbal de La Laguna, a 30 de noviembre de 2023.

Dictamen solicitado por la Excma. Sra. Alcaldesa-Presidenta del Ayuntamiento de

Las Palmas de Gran Canaria en relación con la Propuesta de Resolución del

procedimiento de responsabilidad patrimonial tramitado ante la reclamación de

indemnización formulada por (...) y (...), por daños materiales en la motocicleta

y lesiones sufridas como consecuencia del funcionamiento del servicio público

viario (EXP. 490/2023 ID)*.

F U N D A M E N T O S

I

1. Se solicita dictamen de este Consejo Consultivo por oficio de la Excma. Sra.

Alcaldesa-Presidenta del Ayuntamiento de Las Palmas de Gran Canaria de 18 de

octubre de 2023, con entrada en esta Institución el día 20 de octubre de 2023, sobre

la Propuesta de Resolución de un procedimiento de responsabilidad patrimonial

tramitado por el Ayuntamiento de Las Palmas de Gran Canaria, tras presentarse

reclamación de indemnización por daños como consecuencia del funcionamiento del

servicio público viario, de titularidad municipal, cuyas funciones le corresponden en

virtud del art. 25.2.d) de la Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases del

Régimen Local (LRBRL).

2. Es preceptiva la solicitud de dictamen, según lo dispuesto en el art. 11.1.D.e)

de la Ley 5/2002, de 3 de junio, del Consejo Consultivo de Canarias (LCCC), habida

cuenta de que la interesada reclama en concepto de indemnización la cantidad de

9.674,90 euros, superando los límites cuantitativos establecidos por el precitado

artículo de la LCCC, en relación con el art. 81.2 -de carácter básico- de la Ley

39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las

Administraciones Públicas (LPACAP).

* Ponente: Sra. Marrero Sánchez.

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Por otra parte, la legitimación para solicitar la emisión del dictamen de este

Consejo Consultivo le corresponde a la Sra. Alcaldesa, según lo establecido en los

arts. 11.1.D.e) y 12.3 LCCC.

3. En el análisis a efectuar resultan de aplicación además de la citada LPACAP,

los arts. 32 y siguientes de la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del

Sector Público (LRJSP), el art. 54 LRBRL, la Ley 14/1990, de 26 de julio, de Régimen

Jurídico de las Administraciones Públicas de Canarias y la Ley 7/2015, de 1 de abril,

de los municipios de Canarias (LMC).

4. El daño por el que se reclama no deriva de un acuerdo plenario. Por lo que, al

amparo de lo establecido en el art. 107 LMC, la competencia para resolver el

presente procedimiento de responsabilidad patrimonial le corresponde a la Sra.

Alcaldesa.

Competencia ésta que, de acuerdo con lo dispuesto en el Fundamento de

Derecho segundo de la Propuesta de Resolución, ha sido delegada al Concejal de

Gobierno (Decretos de Alcaldía n.º 28121/2023, de 12 de julio y n.º 21615/2015, de

10 de julio).

5. Concurren los requisitos de legitimación activa y pasiva.

Así, por un lado, los reclamantes ostentan la condición de interesados, en cuanto

titulares de un interés legítimo [art. 32.1 LRJSP y art. 4.1.a) LPACAP], puesto que

sufrieron daños personales y patrimoniales, derivados del hecho lesivo por el que se

reclama.

Por otro lado, se cumple, el requisito de la legitimación pasiva de la Corporación

municipal, pues se imputa la causación del daño al funcionamiento anormal del

servicio público viario cuyas funciones le corresponden en virtud del art. 25.2.d)

LRBRL.

Asimismo, en el presente supuesto se encuentra legitimada pasivamente la

entidad (...), en su calidad de adjudicataria del contrato de limpieza mecanizada de

la vía presuntamente causante del daño, y a cuya defectuosa prestación se imputan

los daños producidos a la reclamante.

Sobre esta cuestión, resulta oportuno traer a colación la doctrina sentada por

este Consejo Consultivo respecto a la responsabilidad por daños causados en

ejecución de contratos administrativos, regulada actualmente en el art. 196 de la

Ley 9/2017, de 8 de noviembre, de Contratos del Sector Público, por la que se

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transponen al ordenamiento jurídico español las Directivas del Parlamento Europeo y

del Consejo 2014/23/UE y 2014/24/UE, de 26 de febrero de 2014.

En relación con dicha responsabilidad por daños causados a particulares cuando

el servicio es prestado por una entidad contratista de la Administración, este

Organismo Consultivo ha tenido ocasión de señalar lo siguiente (Dictámenes

270/2019, de 11 de julio, y 202/2020, de 3 de junio, entre otros):

«Se cumple, por otra parte, la legitimación pasiva de la Administración municipal, como

titular de la prestación del servicio público a cuyo funcionamiento se vincula el daño.

Se encuentra también pasivamente legitimada la entidad (...), en su calidad de

concesionaria del servicio municipal (...) . Consta en el expediente la fecha de adjudicación

de este contrato el 29 de julio de 2002. Las sucesivas normas reguladoras de los contratos

administrativos han mantenido una regulación similar en lo que se refiere a la

responsabilidad de los contratistas por los daños causados a terceros como consecuencia de la

ejecución de tales contratos arts.97.1 del Texto Refundido de la Ley de Contratos de las

Administraciones Públicas, aprobado por Real Decreto Legislativo 2/2000, de 16 de junio; 198

de la Ley 30/2007, de 30 de octubre, de Contratos del Sector Público; 214 Texto Refundido

de la Ley de Contratos del Sector Público, aprobado por el Real Decreto Legislativo 3/2011,

de 14 de noviembre; art. 196 de la Ley 9/2017, de 8 de noviembre, de Contratos del Sector

Público, por la que se transponen al ordenamiento jurídico español las Directivas del

Parlamento Europeo y del Consejo 2014/23/UE y 2014/24/UE, de 26 de febrero de 2014, si

bien, obviamente y por razones temporales, ésta última Ley no resulta aplicable en el

presente asunto. La concreta legislación aplicable vendrá determinada por la fecha de

adjudicación del contrato a (...), si bien, como se ha dicho, no difieren en su regulación

material sobre este extremo.

Los citados artículos de la legislación de contratos están en relación con los dos últimos

párrafos del art. 9.4 de la Ley Orgánica 6/1985, de 1 de julio, del Poder Judicial, y con el

art. 2.e) de la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción Contencioso

Administrativa, que atribuyen en exclusiva a la jurisdicción contencioso-administrativa el

conocimiento de las pretensiones que se deduzcan en relación con la responsabilidad

patrimonial de las Administraciones públicas y del personal a su servicio, cualquiera que sea

la naturaleza de la actividad o el tipo de relación de que se derive, incluso cuando a la

producción del daño hubieran concurrido sujetos privados, o estos o la Administración

cuenten con un seguro de responsabilidad, en cuyo caso la aseguradora está también

legitimada pasivamente ante dicho orden jurisdiccional.

Según los referidos artículos de la legislación de contratos, la responsabilidad del

contratista ante los particulares es una responsabilidad directa. La Administración no

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responde por los daños causados por su contratista ni mancomunada, ni solidaria, ni

subsidiariamente. Por esta razón, en los procedimientos de reclamación de responsabilidad

patrimonial por tales daños están legitimados pasivamente tanto la Administración como el

contratista y las aseguradoras de una y otro, porque si se acredita que el daño ha sido

causado por la actuación del contratista, entonces éste será el obligado a resarcirlo. La

entidad contratista y, en su caso, las aseguradoras ostentan por tanto la cualidad de

interesadas según el art. 4.1.b) LPACAP. Así lo ha razonado este Consejo Consultivo en varios

de sus Dictámenes, entre los que cabe citar el 554/2011, de 18 de octubre de 2011; 93/2013,

de 21 de marzo de 2013; 132/2013, de 18 de abril de 2013; y 91/2015, de 19 de marzo;

291/2015, de 29 de julio y 41/2017, de 8 de febrero. Por esta razón la Administración ha de

llamar al procedimiento administrativo al contratista y, en su caso, a su aseguradora, lo que

se ha llevado a efecto en el presente caso en relación con la concesionaria del servicio».

Así pues, tanto la legislación vigente en materia de contratación pública, como

las pretéritas regulaciones relativas a la responsabilidad por daños causados en

ejecución de un contrato administrativo, imponen al contratista la obligación de

indemnizar todos los daños y perjuicios que se causen a terceros como consecuencia

de la ejecución del contrato, salvo cuando tales daños y perjuicios hayan sido

ocasionados como consecuencia inmediata y directa de una orden de la

Administración, en cuyo caso será ésta la responsable.

Por esta razón, en los procedimientos de responsabilidad patrimonial por tales

daños están legitimados pasivamente tanto la Administración como el contratista,

que ostenta la condición de interesado a tenor del art. 4.1, letra b) LPACAP, porque

si se acredita que el daño ha sido causado por la actuación del contratista, entonces

éste será el obligado a resarcirlo de acuerdo con la legislación reguladora de la

contratación pública.

En definitiva, el procedimiento para las reclamaciones por daños causados por

contratistas de la Administración es el regulado en la LPACAP cuando el perjudicado

reclama a ésta el resarcimiento; y en ellos está legitimada pasivamente la empresa

contratista, puesto que tiene la cualidad de interesada según el citado art. 4.1, letra

b) LPACAP.

De esta manera, resulta necesario que se le comunique la tramitación del

procedimiento administrativo de responsabilidad patrimonial a los efectos de que

pueda personarse en el mismo, proponer las pruebas y realizar las alegaciones que

estime oportunas en defensa de sus derechos e intereses legítimos (véase, entre

otros, el Dictamen 362/2020, de 1 de octubre).

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Sobre esta cuestión se volverá a incidir, nuevamente, en el Fundamento IV del

presente Dictamen, por lo que procede remitirnos en este momento a lo que allí se

expondrá.

6. La reclamación se entiende interpuesta dentro del plazo legalmente

establecido en el art. 67.1, párrafo segundo LPACAP. En este sentido, el evento

dañoso se produjo el día 12 de abril de 2021 y el escrito de reclamación se presenta

por correo postal el 11 de abril de 2022, por lo que se entiende que la reclamación

ha sido interpuesta en plazo.

7. En el presente supuesto se ha superado el plazo de seis meses que, para su

resolución, establece el art. 91.3 LPACAP. Sin embargo, la demora producida no

impide la resolución del procedimiento, pesando sobre la Administración la

obligación de resolver expresamente, a tenor de lo establecido en los arts. 21.1 y

24.3.b) LPACAP.

II

La acción de responsabilidad patrimonial se fundamenta en los siguientes

hechos, según el propio escrito de reclamación:

«Que el pasado día 12 de abril de 2021 circulaba (...) conduciendo la motocicleta

matrícula (...) por la c/ (...), de este término municipal. Que, en esos momentos, y debido al

deficiente estado de la vía con gravilla en la zona transitable de la calzada, al frenar perdí

el control de la motocicleta, cayendo al suelo.

Que, en relación con tales hechos se atestado por la Policía Local (...) . En el citado

informe se hace constar expresamente:

? (...) el accidente pudo haberse producido debido a que la presencia de gravilla en la

vía y la frenada del vehículo provocan una pérdida de adherencia produciéndose así la caída

del conductor del vehículo A?».

Por todo ello se reclama una indemnización que por los daños materiales se

cuantifica en 1.185 euros, y por los daños personales en 8.489,90 euros.

Se aportan con la reclamación: parte de accidente de circulación n.º 1103/21, de

12 de abril, a las 13:10 horas, de la Policía Local de Las Palmas de Gran Canaria;

documentación acreditativa de la titularidad del vehículo; informes médicos; informe

pericial de daños en el vehículo; fotografías de los daños de la motocicleta tras el

accidente.

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III

Los principales trámites del procedimiento de responsabilidad patrimonial son los

siguientes:

- Con fecha 8 de noviembre de 2019 se presenta escrito de reclamación de

responsabilidad patrimonial.

- Con fecha 20 de abril de 2022 se realiza comunicación inicial del siniestro a la

entidad aseguradora de la Corporación Municipal, a quien se le notificarán todos los

trámites del procedimiento.

- Con fecha 24 de mayo de 2022, mediante correo postal, los reclamantes

aportan informe pericial de lesiones, cuantificando en virtud del mismo la

indemnización por lesiones que se solicita en 8.489,90 euros.

- Con fecha 27 de febrero de 2023 se dicta acuerdo de admisión a trámite de la

reclamación e inicio del expediente, cuya notificación a los reclamantes resulta

infructuosa tras tres intentos.

- Con fecha 27 de febrero de 2023 se solicita informe a la Unidad Técnica de Vías

y Obras. Tal informe viene a emitirse el 17 de marzo de 2023 señalando lo siguiente:

«- Consultada la base de datos de esta Sección, no se han encontrado partes de

anomalías o desperfectos relacionados con el lugar del suceso.

-La limpieza viaria no se encuentra en el ámbito de gestión de esta Sección,

correspondiendo la misma al del Servicio Municipal de Limpieza».

- Con fecha 28 de marzo de 2023 se solicita informe al Servicio Municipal de

Limpieza Viaria, que lo emite el 29 de marzo de 2023 y lo reitera el 5 de julio de

2023, en idénticos términos, señalando:

«- No consta registro alguno en el lugar de los hechos, por lo que no existen datos

obrantes en el Servicio Municipal de Limpieza Viaria, sobre los mismos.

-El lugar donde ocurrieron los hechos es competencia del Servicio de Limpieza Viaria

(Gestión Directa), en lo que a tareas de barrido manual se refiere y competencia de Gestión

Indirecta ((...)), en lo que a tareas de limpieza mecanizada se refiere (baldeo, barrido).

La frecuencia de limpieza manual se realiza de lunes a viernes, excepto festivos, entre

las 07:00 y las 14:00 horas y la frecuencia de las tareas de limpieza mecanizada sobre la

calzada destinada al tráfico rodado de vehículos, los lunes de cada semana, entre las 06:20 y

tas 12:20 horas, excepto en los que la organización del Servicio no permita este tipo de

actuaciones».

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- Con fecha 27 de julio de 2023 se acuerda la apertura del trámite de vista y

audiencia, presentando alegaciones la entidad aseguradora municipal el 18 de

septiembre de 2023, en las que realiza consideraciones en relación con la

inexistencia de responsabilidad de la Administración. Por su parte, debidamente

notificado el trámite de audiencia a los interesados el 25 de agosto de 2023, éstos no

realizan alegaciones.

- Con fecha 18 de septiembre de 2023 se emite informe Propuesta de Resolución

de sentido desestimatorio.

- Finalmente, ha de señalarse que durante la tramitación del procedimiento

administrativo que nos ocupa, los interesados interpusieron Recurso Contencioso-

Administrativo por desestimación presunta, dando lugar al Procedimiento Abreviado

n.º 79/2022, que se sustancia por el Juzgado de lo Contencioso-Administrativo n.º 6

de Las Palmas de Gran Canaria, sin que conste que éste se haya resulto aún, estando

la Administración obligada a resolver expresamente, mientras no se dicte Sentencia.

IV

1. La Propuesta de Resolución desestima la reclamación formulada, al considerar

el órgano instructor que no ha quedado demostrada la concurrencia de relación de

causalidad entre el funcionamiento del servicio y el daño sufrido por los interesados.

2. Con carácter previo al análisis de la cuestión de fondo y, por ende, del

examen de la concurrencia de los presupuestos sobre los que se asienta la

declaración de responsabilidad patrimonial de las Administraciones Públicas, resulta

necesario efectuar las siguientes consideraciones respecto a la tramitación del

presente procedimiento administrativo.

Y es que, a la vista de la documentación remitida a este Consejo Consultivo, se

constata la incompleta tramitación del expediente administrativo de referencia, lo

que impide la emisión de un juicio de adecuación jurídica respecto al tema de fondo.

En efecto, según se desprende de los informes del Servicio de Limpieza y Gestión

de Residuos, el servicio de limpieza mecanizada de la vía donde sucedió el siniestro

por el que se reclama se gestionaba indirectamente a través de un contratista ((...)).

Pues bien, partiendo de lo manifestado en el apartado 5 del Fundamento I del

presente Dictamen, y en atención a las circunstancias concurrentes en el supuesto

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analizado, se advierte el incumplimiento de las exigencias derivadas de aquella

doctrina.

A este respecto, se constata en las actuaciones que la entidad contratista no ha

sido llamada a este procedimiento; y puesto que, eventualmente, pudiera resultar

responsable de los daños irrogados a la reclamante, procede la retroacción del

procedimiento. En efecto, al ser la entidad contratista la responsable de la

prestación material del servicio público implicado (servicio de conservación y/o

mantenimiento de la red viaria municipal), resulta necesario que se le comunique la

tramitación del presente procedimiento administrativo a los efectos de que pueda

personarse en el mismo en defensa de sus derechos e intereses legítimos [art. 4.1,

letra b) LPACAP], para no causarle indefensión. Por tanto, resulta inexcusable

retrotraer el procedimiento a fin de notificar a la citada entidad mercantil la

incoación del presente procedimiento de responsabilidad patrimonial para que pueda

personarse en el mismo, proponer las pruebas y realizar las alegaciones que estime

oportunas.

Asimismo, se considera necesario para el adecuado análisis del presente

procedimiento, que por parte del Ayuntamiento se aporten al presente expediente:

- Informe complementario en el que se especifique la velocidad permitida de la

vía en la que acaeció el siniestro, así como las características y estado de la vía,

especificando el estado del firme asfáltico y si este desprendía gravilla en el

momento del accidente.

- Los partes de los servicios de limpieza de la vía realizados el día del accidente,

tanto los referidos a tareas de barrido manual, como los correspondientes a las

tareas de limpieza mecanizada.

Una vez cumplimentados estos trámites, se habrá de otorgar nueva audiencia a

todos los legitimados en el procedimiento, debiendo, a continuación, elaborar una

nueva Propuesta de Resolución que deberá ser sometida a dictamen de este Consejo

Consultivo de Canarias.

C O N C L U S I Ó N

La Propuesta de Resolución por la que se desestima la reclamación de

responsabilidad patrimonial extracontractual planteada frente a la Administración

Pública municipal se considera que no es conforme a Derecho, debiendo retrotraerse

el procedimiento en los términos expuestos en el Fundamento IV de este Dictamen.