Dictamen de Consejo Consultivo de Canarias 506/2023 de 12 de diciembre de 2023

Cuestión

Indemnización por Daños

Dictamen solicitado por el Excmo. Sr. Alcalde-Presidente del Ayuntamiento de San Cristóbal de La Laguna en relación con la Propuesta de Resolución del procedimiento de responsabilidad patrimonial tramitado ante la reclamación de indemnización formulada por (..), por daños ocasionados como consecuencia del funcionamiento del servicio público viario.

Contestacion

Numero Expediente: 508/2023

Solicitante:

Ayuntamiento de La Laguna

Ponente: Sr. Fajardo Spínola

Materias Relacionadas: http://www.consultivodecanarias.org/dictamenes/materias.jsp

D I C T A M E N 5 0 6 / 2 0 2 3

(Sección 1.ª)

San Cristóbal de La Laguna, a 12 de diciembre de 2023.

Dictamen solicitado por el Excmo. Sr. Alcalde-Presidente del Ayuntamiento de

San Cristóbal de La Laguna en relación con la Propuesta de Resolución del

procedimiento de responsabilidad patrimonial tramitado ante la reclamación de

indemnización formulada por (...), por daños ocasionados como consecuencia del

funcionamiento del servicio público viario (EXP. 508/2023 ID)*.

F U N D A M E N T O S

I

1. Se dictamina sobre la Propuesta de Resolución de un procedimiento de

responsabilidad patrimonial tramitado por el Ayuntamiento de San Cristóbal de La

Laguna, por los daños que se alegan producidos como consecuencia del

funcionamiento del servicio público viario, de titularidad municipal, de acuerdo con

la letra d) del apartado 2 del art. 25 de la Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de

las Bases del Régimen Local (LRBRL).

2. Ha de advertirse que el expediente objeto del presente dictamen trae causa

del que dio lugar al Dictamen 104/2023, de 15 de marzo de 2023, que concluía que la

Propuesta de Resolución no se ajustaba a Derecho, procediendo la retroacción del

procedimiento conforme a su Fundamento III.2, donde señalábamos lo siguiente:

«Pues bien, se fundamenta la falta de nexo de causalidad entre la caída de la

reclamante en que no hay desperfectos en la acera en la que cayó, quedando acreditado que

la reclamante resbaló dada la inclinación de la acera, mas, según el informe de Área de

Obras e Infraestructuras ?la pendiente de la acera es la propia de la intersección de las dos

vías, a lo que se añade el rebaje necesario para poder cruzar por el paso de peatones a nivel.

Esta zona rebajada se encuentra claramente señalizada con diferente color y textura del

pavimento (mediante baldosas hidráulicas táctiles)?.

* Ponente: Sr. Fajardo Spínola.

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Ahora bien, tanto el informe del Servicio como las manifestaciones realizadas por la

empresa gestora del mismo, señalan la necesidad de la pendiente y la existencia de losetas

de distinto color y textura, en perfecto estado, mas no existe pronunciamiento alguno acerca

de la manera en la que estaba ejecutada la pendiente, cuya necesidad no se cuestiona, y el

tipo de pavimento utilizado, constando actualmente modificados ambos extremos mediante

obras realizadas con posterioridad al accidente, donde se aprecian cambios en la pendiente,

que antes era una alabeada y ahora se forma mediante distintos cortes, y en el encintado de

la acera, menos deslizante.

La preceptividad del informe del Servicio presupone que éste aporta a la instrucción del

procedimiento todos los datos fácticos e informaciones referidos al momento y concreta

circunstancia en que se produjo el presunto daño. Al respecto, tal informe ha de aportar

toda la información de que la Administración dispone, y que tenga relación con el daño por

el que se reclama; no obstante, en este caso en el expediente consta la realización de obras

de modificación de la pendiente con posterioridad al accidente, «(dada) la singularidad (del

lugar) por tratarse de un rebaje en una zona que a la vez intersecta dos vías con diferente

pendiente». Pues bien, el informe del servicio no ha tenido en cuenta esta singularidad, que

ha llevado a la Administración municipal a ejecutar obras de modificación, y no se plantea en

qué medida la inexistencia de tales modificaciones en el momento del accidente pudo haber

intervenido en su causación. Es por ello por lo que ha de entenderse que no cumple

plenamente con la exigencia legal de informar acerca de cuál haya podido ser la causa del

daño indemnizable (art. 81.1 LPACAP), por lo que se estima que no ha quedado atendida la

exigencia legal de aclarar, usando toda la información disponible, la causa del accidente, por

lo que la Resolución resultante ha de considerarse contraria a Derecho.

Por ello se considera que debe recabarse informe complementario del Servicio acerca de

estos extremos, en el que, además, se señale en qué fecha se ejecutaron las obras de

modificación del lugar del accidente y se justifiquen las mismas.

A tal efecto, procede retrotraer el procedimiento, confiriendo, tras el nuevo informe

del Servicio, trámite de audiencia a la reclamante y a la empresa gestora del mismo,

emitiendo nueva Propuesta de Resolución que será remitida a este Consejo para ser

dictaminada».

3. Se reclama una indemnización por unos daños que se valoran por la

aseguradora municipal en 32.609,63 euros, cantidad que determina la preceptividad

del dictamen, la competencia del Consejo Consultivo de Canarias para emitirlo y la

legitimación del Alcalde del Ayuntamiento de San Cristóbal de La Laguna para

solicitarlo, según los arts. 11.1.D.e) y 12.3 de la Ley 5/2002, de 3 de junio, del

Consejo Consultivo de Canarias, en relación el primer precepto, con el art. 81.2 de la

Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las

Administraciones Públicas (LPACAP).

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También le son de aplicación los arts. 32 y ss. de la Ley 40/2015, de 1 de

octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público (LRJSP), así como, específicamente,

el art. 54 LRBRL, y la Ley 7/2015, de 1 de abril, de los municipios de Canarias (LMC).

4. En el presente procedimiento se cumple el requisito del interés legítimo, y,

por ende, del derecho a reclamar de (...), de acuerdo con lo dispuesto en el art. 32.1

LRJSP, puesto que sufrió daños personales derivados de un hecho lesivo. Por lo tanto,

tiene legitimación activa para presentar la reclamación e iniciar este procedimiento

en virtud de lo dispuesto en el art. 4.1.a) LPACAP.

Se cumple, por otra parte, la legitimación pasiva de la Corporación municipal,

titular de la prestación del servicio público a cuyo funcionamiento se vincula el daño.

Además, la lesión o daño por el que se reclama no deriva de un acuerdo plenario, por

lo que corresponde, en principio, a la Alcaldía la resolución del procedimiento de

responsabilidad patrimonial, conforme dispone el art. 107 LMC.

Por otra parte, en cuanto a la legitimación pasiva, en este caso el «Servicio de

mantenimiento, conservación y mejora de las vías y espacios públicos», tal y como

consta en el informe del Área de Obras e Infraestructuras, de 17 de abril de 2020, se

gestiona desde el 9 de junio de 2017 (el accidente por el que se reclama se produjo

el 22 de agosto de 2019), mediante la empresa (...), por lo que debe tenerse en

cuenta que la responsabilidad por daños a terceros causados en ejecución de un

contrato administrativo está regulada con carácter general en el art. 214 del Texto

Refundido de la Ley de Contratos del Sector Público (TRLCSP), aprobado por el Real

Decreto Legislativo 3/2011, de 14 de noviembre, norma vigente al tiempo de la

adjudicación del contrato y por tanto aplicable a tenor de lo dispuesto en la

Disposición transitoria primera, apartado 2 de la Ley 9/2017, de 8 de noviembre, de

Contratos del Sector Público, por la que se transponen al ordenamiento jurídico

español las Directivas del Parlamento Europeo y del Consejo 2014/23/UE y

2014/24/UE, de 26 de febrero de 2014, que le impone al contratista la obligación de

indemnizar todos los daños y perjuicios que se causen a terceros como consecuencia

de la ejecución del contrato, salvo cuando tales daños y perjuicios hayan sido

ocasionados como consecuencia inmediata y directa de una orden de la

Administración, siendo ésta, en tal caso, la responsable.

Por esta razón, en los procedimientos de responsabilidad patrimonial por tales

daños están legitimados pasivamente tanto la Administración como el contratista,

que ostenta la condición de interesado a tenor del art. 4.1.b) LPACAP, porque si se

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acredita que el daño ha sido causado por la actuación del contratista, entonces éste

será el obligado a resarcirlo en virtud del art. 214 TRLCSP. En definitiva, el

procedimiento para las reclamaciones por daños causados por contratistas de la

Administración es el regulado en la LPACAP cuando el perjudicado reclama a ésta el

resarcimiento y en ellos está legitimada pasivamente la empresa contratista, puesto

que tiene la cualidad de interesada según el citado art. 4.1.b) LPACAP, en relación

con el 214 TRLCSP. Así lo ha razonado este Consejo Consultivo en numerosos sus

Dictámenes, entre los que cabe citar el 554/2011, de 18 de octubre de 2011;

93/2013, de 21 de marzo de 2013; y 132/2013, de 18 de abril de 2013.

5. Por otra parte, se cumple el requisito de no extemporaneidad de la

reclamación, al haberse presentado dentro del plazo de un año para reclamar

establecido en el art. 67.1 LPACAP, pues se interpuso aquel escrito el 2 de octubre

de 2019 respecto de un daño producido el 22 de agosto del mismo año.

Además, el daño es efectivo, económicamente evaluable y personalmente

individualizado.

6. En lo que se refiere al hecho lesivo, éste, según el escrito de reclamación,

viene dado por la caída de la reclamante en la acera ubicada en la Carretera

General, esquina (...), sufriendo por ello lesiones por las que requirió intervención

quirúrgica.

Se aporta con la reclamación, además de fotocopia del DNI de la reclamante,

informes médicos de ingreso hospitalario y alta del Servicio de Traumatología, así

como fotografías de la interesada en el lugar de la caída siendo atendida por el SUC,

y fotografías de ella misma en su estancia hospitalaria.

No se cuantifica la indemnización que se solicita.

II

1. Del examen del expediente administrativo, se deduce la realización de los

siguientes trámites:

- El 24 de octubre de 2019 se solicita informe al Área de Obras e

Infraestructuras. Tal informe se emite el 17 de abril de 2020, señalándose en el

mismo:

«Se observa que el incidente tuvo lugar en el vado del paso de peatones ubicado al

comienzo de la calle (...), intersección con la (...).

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a)El mantenimiento de las vías municipales es competencia del Área de Obras e

Infraestructuras del Ayuntamiento de San Cristóbal de La Laguna.

b)El 9 de junio de 2017 comenzó a funcionar el ?Servicio de Mantenimiento,

Conservación y Mejora de las vías y Espacios Públicos?, adjudicado a la empresa (...).

c)El incidente tuvo lugar en el rebaje para el paso de peatones que se muestra en la

imagen. La pendiente de la acera es la propia de la intersección de las dos vías, a lo que se

añade el rebaje necesario para poder cruzar por el paso de peatones a nivel. Esta zona

rebajada se encuentra claramente señalizada con diferente color y textura del pavimento

(mediante baldosas hidráulicas táctiles). No existen losetas rotas o ausencia de las mismas en

el lugar de referencia.

(Se aporta fotografía del lugar)

d)El Servicio se presta por empresa adjudicataria.

e)Desde esta Área no se ha emitido con anterioridad informe acerca de este incidente.

f)No existe más señalización que la que implica la propia zona de vado, diferenciada del

resto del pavimento, y la señalización horizontal de paso de peatones.

g)No se hace referencia al motivo de la caída. Se entiende por la posición de la

reclamante en las fotografías, que haya sido en la zona con pendiente del vado. Como se ha

mencionado, la pendiente es la necesaria para la realización del rebaje del paso de

peatones, desconociendo si en ese momento se encontraba húmeda o si habría algún vertido

que haya causado el deslizamiento.

No obstante lo anterior y debido a la singularidad, por tratarse de un rebaje en una

zona que a la vez intersecta dos vías con diferente pendiente, se pone en conocimiento del

incidente al personal técnico encargado del mantenimiento de vías.

h) No consta en esta Área los hechos y circunstancias que se indican, salvo el presente

expediente. No hubo presencia policial.

i) No se ha tenido conocimiento con anterioridad de otros incidentes ocurridos en el

lugar por las mismas razones».

- El 24 de octubre de 2019 se remite el expediente a la compañía aseguradora de

la Corporación municipal.

- Mediante Resolución de 15 de mayo de 2020, del Concejal Teniente de Alcalde

de Hacienda y Recursos Económicos, se admite a trámite la reclamación de la

interesada y se le insta a aportar determinada documentación, constando devuelto el

único intento de notificación realizado el 7 de julio de 2020. No obstante, la

interesada aporta documentación médica adicional el 7 de agosto de 2020.

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Asimismo, se comunica a la empresa (...), como parte interesada en el

expediente, que recibe notificación el 21 de mayo de 2020, presentando ésta escrito

de alegaciones donde manifiesta, por un lado, la «caducidad del procedimiento»,

considerando al haberse superado el plazo de seis meses de la Administración para

resolver, procede la desestimación presunta de la reclamación y «el archivo

definitivo del mismo (del procedimiento) y emisión por parte del Ayuntamiento de la

Resolución en la que así se declare». Por otro lado, se alega la ausencia de prueba de

los hechos por la reclamante, así como la ausencia de responsabilidad por su parte al

haber cumplido sus obligaciones, no habiendo ningún desperfecto en la vía, a cuyos

efectos cita lo manifestado por el Informe del Servicio.

- Mediante oficio de 28 de octubre de 2020 se instó nuevamente a la interesada

para que aportara determinada documentación, de lo que es debidamente notificada

el 28 de octubre de 2020, viniendo a aportar lo requerido el 2 de diciembre de 2020 y

el 20 de enero de 2021.

Aporta: escrito aclaratorio de cómo sucedió el accidente, DNI, certificado de

asistencia por parte de ambulancia SUC, así como informe del mismo, declaración

jurada de carecer de seguro privado, últimos informes médicos y solicitud de prueba

testifical.

- El 28 de octubre de 2020 se solicita a la aseguradora municipal informe sobre

valoración de los daños por los que se reclama, lo que se reitera el 7 de octubre de

2021 y el 15 de septiembre de 2022 remitiéndose por ésta el 31 de noviembre de

2022 informe pericial de 28 de octubre de 2022, de valoración de las lesiones, por

cuantía de 32.609,63 euros.

- Mediante Resolución de 8 de septiembre de 2021, del Concejal Teniente de

Alcalde de Hacienda y Recursos Económicos, se acuerda admitir la prueba testifical

propuesta por la reclamante, señalando fecha para su realización, llevándose a cabo

la misma el 6 de octubre de 2021, con el resultado que obra en el expediente.

- El 29 de noviembre de 2022 se concede trámite de vista y audiencia a la

reclamante, así como a la empresa gestora del servicio, de lo que reciben

notificación el 9 y el 2 de diciembre de 2022, respectivamente, sin que conste la

presentación de alegaciones.

- El 30 de enero de 2023 se dicta Propuesta de Resolución por la que se

desestima la reclamación de la interesada, siendo remitida a este Consejo Consultivo

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para la emisión del preceptivo dictamen el 31 de enero de 2023 (RE en este

Organismo de 6 de febrero de 2023).

- El 15 de marzo de 2023 se emite por este Consejo Consultivo el Dictamen

104/2023, en el que se concluye la falta de conformidad a Derecho de la Propuesta

de Resolución, procediendo la retroacción del procedimiento en los términos de su

Fundamento III.2.

- A la vista del citado Dictamen, el 21 de marzo de 2023 se solicita informe

complementario del Servicio sobre los siguientes extremos:

«- Indicar en qué fecha exactamente se ejecutaron tales obras.

- Las causas o motivos por los que se realizaron las mismas.

- En qué medida la inexistencia de estas modificaciones en la pendiente de la

acera pudo haber sido determinante para la consecución de los daños a la

perjudicada».

- El 18 de julio de 2023 se emite informe por el Servicio de Obras e

Infraestructuras, en el que se señala:

«1.Indicar en qué fecha exactamente se ejecutaron tales obras.

Las obras se ejecutaron entre 14 y 18 de octubre de 2021.

2.Las causas o motivos por los que se realizaron las mismas.

Desde esta Área se está acometiendo la adaptación de las losetas de los vados de paso

de peatones a la normativa Orden VIV/561/2010. Si bien no existían losetas deterioradas,

cada vez que se da un parte de incidencias, se da prioridad a dicho rebaje para su

adaptación, aprovechando para ejecutarlo según la citada orden, con la franja de pavimento

táctil de botones en los 60cm más próximos a la calzada y con una franja de pavimento táctil

direccional de ancho 80cm hasta la fachada perpendicular al mismo.

Dado que se realizó dicha actuación, se aprovechó para cambiar la loseta también del

tramo inclinado, para homogeneizar el tramo de la calle (...), dado que las losetas antiguas

eran de 30x30cm y ya no se fabrican, siendo las nuevas de 33x33cm.

3.En qué medida la inexistencia de estas modificaciones en la pendiente de la acera

pudo haber sido determinante para la consecución de los daños a la perjudicada.

Dado que la pendiente existente es la propia de la intersección de las dos vías más el

añadido del rebaje del vado peatonal, no se ha podido cambiar la pendiente, aunque se ha

tratado de suavizar la misma en la medida de lo posible, pero fundamentalmente la

actuación consistió en el cambio de losetas mencionado.

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Tras estas actuaciones es de esperar que el riesgo de caída en el tramo inclinado

desaparezca, si bien hay que señalar que dada la inclinación en la intersección hay una

barandilla, que ya existía en la fecha del incidente».

- El 21 de julio de 2023, con reiteración el 18 de octubre de 2023, se solicita

nuevo informe del Servicio, señalando al respecto:

« (...) dado que en el informe del Área de obras e Infraestructuras de fecha 18 de julio

de 2023 no se especifica claramente, se reitera solicitud de informe en el que se indique:

?Si el riesgo de caída tras las modificaciones practicadas en la acera ha disminuido».

- Tal informe se emite el 26 de octubre de 2023, indicando:

«Que ya se contestó a dicha cuestión en el informe emitido desde esta Área el día 18 de

julio de 2023 en su apartado 3.

Con la barandilla existente en la intersección y losetas en buenas condiciones, se

considera que no existe riesgo (siempre entendiendo que se utiliza un calzado en condiciones

óptimas y a la prudencia de las personas a la hora de caminar).

No ha habido nuevas reclamaciones por incidentes ocurridos en el lugar hasta la fecha».

- El 26 de octubre de 2023 se dicta nueva Propuesta de Resolución por la que se

desestima la reclamación de la interesada, siendo remitida a este Consejo Consultivo

para la emisión del preceptivo dictamen el 30 de octubre de 2023 (RE en este

Organismo de 6 de noviembre de 2023).

2. Respecto de la tramitación del procedimiento, amén de haberse excedido el

plazo máximo para resolver, que es de seis meses, transcurrido el cual se entiende

desestimada la reclamación de responsabilidad patrimonial [arts. 21, 24.3.b) y 91.3

LPACAP], sin perjuicio de que sobre la Administración pesa el deber de resolver

expresamente, se observa el defecto procedimental relativo al preceptivo trámite de

audiencia. Tal omisión resulta esencial, por lo que no es posible emitir dictamen

sobre el fondo del asunto.

Y es que, tras la emisión de nuestro Dictamen 104/2023, de 15 de marzo, se han

emitido dos nuevos informes por parte del Servicio de Obras e Infraestructuras,

habiendo señalado este Consejo Consultivo en el referido Dictamen:

«A tal efecto, procede retrotraer el procedimiento, confiriendo, tras el nuevo informe

del Servicio, trámite de audiencia a la reclamante y a la empresa gestora del mismo,

emitiendo nueva Propuesta de Resolución que será remitida a este Consejo para ser

dictaminada».

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Efectivamente, la preceptividad del trámite de audiencia resulta esencial a

tenor de lo establecido en el art. 82, en sus apartados 1 y 4 LPACAP, que establecen:

«1. Instruidos los procedimientos, e inmediatamente antes de redactar la propuesta de

resolución, se pondrán de manifiesto a los interesados o, en su caso, a sus representantes,

para lo que se tendrán en cuenta las limitaciones previstas en su caso en la Ley 19/2013, de 9

de diciembre.

(...)

4. Se podrá prescindir del trámite de audiencia cuando no figuren en el procedimiento ni

sean tenidos en cuenta en la resolución otros hechos ni otras alegaciones y pruebas que las

aducidas por el interesado».

En el presente caso, no consta la realización de este trámite, por lo que,

constando en el expediente documentación no aportada ni conocida por la

reclamante y por la empresa gestora del servicio, documentación que es el

fundamento de la desestimación de la Propuesta de Resolución, esto es, el

preceptivo informe del Servicio, no es posible realizar un pronunciamiento sobre el

fondo de la cuestión planteada, por lo que procede retrotraer el procedimiento a fin

de evacuar trámite de audiencia al interesado y a la contratista. Posteriormente,

habrá de dictarse nueva Propuesta de Resolución que se remitirá a este Consejo.

C O N C L U S I Ó N

La Propuesta de Resolución analizada no se ajusta al Ordenamiento Jurídico,

debiendo retrotraerse el procedimiento en los términos indicados en el Fundamento

II.2 del presente Dictamen.